I en situasjon med lav boligbygging og stigende priser, etterlyses det fra flere hold et større kommunalt engasjement i tomtepolitikken. I Oslo og Akershus bruker kommunene en rekke strategier og virkemidler for å øke og styre boligbyggingen. Kommunene er generelt negative til å engasjere seg sterkere i tomteforsyningen for det ordinære boligmarkedet, blant annet fordi de mener at dette ikke vil ha noen effekt. Kanskje de har rett?

Boligmarkedene i deler av Oslo og Akershus har de siste årene vært preget av stor etterspørsel og stigende priser. Det har fra flere hold vært ytret ønsker om økt boligbygging i regionen for å begrense prispresset. NIBR gjennomførte våren 2002 en undersøkelse i Oslo og Akershus-kommunene med fokus på flere problemstillinger: Hva skal til for at det skal bygges flere boliger? Hvordan påvirker presset på boligmarkedet kommunenes arbeid med å fremskaffe boliger til vanskeligstilte? Hva gjør kommunene for å bedre situasjonen for unge og lavinntektsgrupper på boligmarkedet?1

Problemstillingene ble diskutert på bakgrunn av ca. 60 intervjuer med ansatte i tekniske og sosiale etater i Akershus-kommunene og i bydeler og sentrale etater i Oslo kommune. Artikkelen tar i hovedsak for seg disse kommunenes holdninger til å engasjere seg sterkere som aktører i tomteforsyningen til det ordinære boligmarkedet. Kommunenes engasjement når det gjelder bolig- fremskaffing for vanskeligstilte, samt en rekke andre temaer som er diskutert i undersøkelsen, blir ikke omtalt her.

Boligpolitiske mål og strategier

Kommunene i Oslo og Akershus er svært forskjellige med hensyn til befolkningsvekst og boligpriser. For eksempel var prisen på gjennomsnittsboligen i Oslo vest dobbelt så høy som for gjennomsnittsboligen på Nedre Romerike i 1996 (Barlindhaug

2001). Frogn hadde en befolkningsvekst på 26,4 % i perioden 1991 til 2000, mens Aurskog-Høland hadde en befolkningsvekst på 1,1 % i samme periode (SSB 2001). Dette medfører store variasjoner i de utfordringene kommunene møter, og dermed i deres boligpolitikk, strategier og bruk av virkemidler.

Likevel finnes det flere klare likhetstrekk i deres politiske målsettinger og strategier med tanke på boligbygging. Felles for de fleste er at:

  • De har målsettinger om fortsatt boligbygging i kommunen. Ca. halvparten ønsker at takten i boligbyggingen skal økes, mens bare fire ønsker at takten skal reduseres.2

  • De vil ha kontroll med utbyggingstakt, lokalisering av nye boliger og type boliger som bygges.

  • De overlater boligbyggingen til private utbyggere, og konsentrerer sin innsats til bygging av boliger for å dekke kommunale behov.3

  • De fleste vil ikke være mer aktive aktører i tomteforsyningen.

Virkemidler

For å oppnå målsettingene, tar Oslo og Akershus- kommunene i bruk en rekke virkemidler. Det viktigste er kommunenes planarbeid. Dette inkluderer

utarbeiding av kommuneplaner, kommunedelplaner og reguleringsplaner, samt behandling av byggesøknader. Gjennom planarbeidet søker kommunene både å legge til rette for boligbygging i de områder og det omfang de ønsker slik utbygging, å regulere antall nye boliger realisert per år og å styre hva slags boliger som bygges. Et flertall av kommunene har også boligbyggeprogram, som de mener bidrar til bedre styring av boligbyggingen og større forutsigbarhet for utbyggerne. Flere kommuner bruker boligbyggeprogrammene til å «ordne køen» av utbyggere, slik at de oppnår en noenlunde jevn og forutsigbar boligproduksjon.

Feil utbyggingstakt og feil lokalisering av nye boliger vil medføre store investeringsbehov i fysisk og sosial infrastruktur, der nye skoler er den tyngste posten. De medfølgende kapitalkostnadene vil gå ut over kommunens evne til å tilby kommunens innbyggere de tjenestene de har krav på. Dette er noe kommunene aktivt forsøker å unngå. For å kunne holde en høyere takt i boligbyggingen enn det kommunens økonomi i utgangspunktet tillater, benytter flere og flere kommuner utbyggingsavtaler. Med dette tillater de bygging av boliger i høyere takt eller på andre steder enn kommunen har planlagt, mot at utbyggerne deltar i spleiselag for den nødvendige infrastrukturen. Flere av kommunene bruker også utbyggingsavtalene til å påvirke hva slags boliger som bygges (størrelse, pris, boligtyper). Noen kommuner er beskyldt for å tøye bruken av utbyggingsavtaler langt, og bruken av slike avtaler er omdiskutert (se f.eks. artikkel om utbyggingsavtaler i PLAN 6/2002).

De kommunene som har en lavere boligbygging enn ønsket, bruker forskjellige virkemidler og strategier for å tiltrekke seg ny boligbygging. Det vanligste er kanskje at de tar initiativ til dialog med utbyggere for å «selge» kommunen som utbyggingsområde, de søker å fremskaffe tomter som er attraktive for utbyggere og å sørge for raske og forutsigbare regulerings- og byggesaksprosesser. Flere av kommunene har gjennomført eller vil gjennomføre omorganisering for å effektivisere reguleringsplan- og byggesaksbehandlingen generelt. Noen få kommuner regulerer og opparbeider kommunalt eide tomter, som de siden selger til utbyggere.

page041img001.jpg

Kommunalt boligfelt på Skedsmokorset i Akershus - en modell også for framtiden? (Foto: Samfoto)

Vi fant eksempler på kommuner som ikke planlegger og styrer boligbyggingen i kommunen, men tillater boligbygging der utbygger og tomteeier blir enige om å bygge. Hovedinntrykket var likevel at de fleste kommunene har en aktiv boligpolitikk, og de bruker en rekke strategier og virkemidler for å oppnå sine målsettinger. Men det finnes uløste problemer.

Vi kan sette taket, men ikke gulvet!

Hovedutfordringen ved strategiene og virkemidlene beskrevet over, er at kommunene bare har negativ kontroll. De kan bestemme hva som ikke skal bygges, men de kan ikke bestemme at andre skal bygge noe. «Vi kan sette taket, men ikke gulvet», var det en som uttalte i intervju. Dette gir seg forskjellige utslag i forskjellige kommuner.

  • De perifere kommunene med lite utbyggingspress kan lokke med rimelige tomter og raske planprosesser, men de kan ikke bestemme at utbyggerne skal bygge boliger.

  • Kommuner med høyt prisnivå kan ikke bestemme at utbyggerne skal bygge nøkterne og rimelige flerfamilieboliger «for vanlige folk».

Tabell 1. Tidligere boligbygging i kommunene, sammenliknet med målsettinger om nybygging. Erfaringstallene er hentet fra Barlindhaug (2000), måltall er hentet fra samtaler med representanter for kommunene.

Kommune

Nye boliger/år

Nye boliger/år

Målsetting,

1991-2000

2000

nybygging/ år

Hurdal

6

12

20-25

Eidsvoll

74

152

260

Nannestad

59

114

1141

Ullensaker

194

489

2252

Nes

66

148

225

Gjerdrum

38

50

35-403

Aurskog - Høland

39

84

80-90

Sørum

51

25

25

Fet

36

35

30-70

Rælingen

51

135

46

Skedsmo

177

219

200

Nittedal

72

33

100

Lørenskog

134

73

734

Enebakk

35

108

100-200

Ski

133

269

115

Oppegård

103

62

100-200

Frogn

109

37

60

Ås

64

82

150

Vestby

48

140

100

Nesodden

53

47

60-70

Bærum

360

270

500

Asker

284

126

250

Oslo

1367

1037

2700

Sum

5568-5838

  • Kommuner med stor andel eneboliger kan ikke tvinge utbyggere til å bygge tett, smått eller sentralt.

  • Kommunene kan ikke bestemme at andre skal bygge og drive utleieboliger.

Er en mer aktiv kommunal tomtepolitikk løsningen?

Blant annet i NOU 2002:2 Boligmarkedene og bolig- politikken, anbefales det at kommunene må føre en mer aktiv tomtepolitikk enn i dag for å øke boligtilbudet. Dette innebærer i hovedsak å bedrive kjøp, utvikling og salg av boligtomter. Er dette løsningen for Oslo og Akershus-kommunene? Vil det gi økt boligbygging, og vil det bidra til bygging av de boligtypene kommunene mener det er behov for? Hva kan oppnås ved at kommunene kjøper, utvikler og selger boligtomter, som ikke kan oppnås ved dagens virkemidler?

I vår undersøkelse uttrykte kommunene liten tro på at en mer aktiv kommunal tomtepolitikk vil bidra til økt boligbygging. Kommunene var så godt som enstemmige i at mangel på arealer og ferdig regulerte boligtomter ikke er det som bremser boligbyggingen. Selv om flere kommuner hadde utbyggingsområder som ble regnet som lite attraktive, og dermed ikke utnyttet til boligbygging, var det heller ikke feil lokalisering av utbyggingsområ- dene som var skyld i lav boligbygging. Det var også stor enighet om at risikoen og den økonomiske belastningen ved å kjøpe opp og utvikle tomter for videresalg er for stor. Flere kommuner var likevel åpne for å gjennomføre strategiske tomtekjøp for å oppnå bestemte kommunale mål (bygging av visse typer boliger, få i gang enkelte prosjekter etc).

Kommuner med lavt utbyggingspress

I de mer perifere kommunene i Akershus er utbyggingspresset lavt, og flere kommuner ønsker en høyere takt i boligbyggingen enn de har i dag. De fleste av disse kommunene har god tomtetilgang, flere kommuner eier større eller mindre arealer satt av til boligbygging, og tomtene er rimeligere enn i områder med høyere utbyggingspress. Flere av kommunene har ferdig regulerte boligtomter, eller de kan regulere relativt problemfritt når interesserte utbyggere melder seg. En mer aktiv kommunal tomtepolitikk i slike kommuner vil neppe gi større boligproduksjon. Dersom utbyggerne ikke tror at markedet vil betale nok for de ferdige boligene til at det lønner seg å bygge, eller dersom de finner at det er mer lønnsomt å bygge andre steder, bygger de ikke boliger selv om det finnes kommunalt eide og ferdig regulerte tomter.

Kommuner som «holder igjen»

I mange kommuner med stort utbyggingspress, der kommunene forsøker å holde takten i boligbyggingen på et håndterlig nivå, ser de heller ingen grunn til å bedrive en mer aktiv kommunal tomtepolitikk. Utbyggerne produserer det antall boliger som kommunen tillater, gjerne ifølge et boligbyggeprogram. Tomtetilgangen er uproblematisk, og kommunene regulerer tomtene etter hvert som de skal utvikles. Hovedgrunnen til at boligproduksjonen ikke er større i slike kommuner, er at kommu-

nene forsøker å holde en jevn boligproduksjon tilpasset blant annet eksisterende og planlagt infrastruktur. Press på sosiale nettverk og på fysiske omgivelser (grøntstruktur, trafikkbelastning, kollektivtransport etc) ble også nevnt som grunner til å ikke vokse for raskt.

Kommuner med behov for visse typer boliger

De fleste kommunene i Akershus har en boligstruktur dominert av eneboliger og småhusbebyggelse i tradisjonelle byggefelt. Flere av kommunene ser at denne boligstrukturen ikke dekker de ønsker og behov som finnes, og forsøker å styre boligbyggingen i retning av større innslag av leiligheter, små boliger, mer sentrale boliger, utleieboliger eller rimeligere boliger. Flere kommuner opplever at utbyggerne er lite villige til å bygge de typer boliger kommunen har behov for. I slike kommuner kunne en mer aktiv kommunal tomtepolitikk vært en mulig løsning. Kommunen kunne solgt egne tomter på betingelse av at visse typer boliger skulle bygges. Men igjen ville de være avhengige av at utbyggere ønsket å kjøpe tomtene og bygge boligene, og utbyggerne ville neppe bygget boliger de ikke trodde de ville tjene (nok) penger på. Det er dermed diskutabelt om kommunalt kjøp, utvikling og salg av boligtomter ville gitt bedre styringsmuligheter enn det som allerede ligger i kommunenes reguleringsmyndighet og muligheter til forhandling gjennom utbyggingsavtaler.

Hvis kommunene skulle sikre at de ønskede boligene ble bygget, måtte de enten eid det meste av utbyggingsarealer i et område, eller de måtte stått som byggherrer selv. Begge deler må anses som uaktuelt. Flere av representantene fra kommunene var likevel inne på at det var viktig å bringe kommunens krav og ønsker i forbindelse med utbyggingen tidlig på banen, og kanskje delta mer aktivt i planprosessen. Dette kan forbedre styringen med prosjektene, og det kan hindre konflikter som i verste fall ender med at utbyggingen ikke blir realisert.

Hva med Oslo?

Oslos situasjon er vanskelig å tolke. Gjennom 90- tallet ble det produsert i snitt ca. 1.360 boliger per år i kommunen. Antallet var synkende mot slutten av tiåret, og i 2000 ble det produsert ca. 1.040 boliger, noe som er langt lavere enn målsettingen på 2.700 boliger per år. Men i 2001 var tallet på igangsatte boliger i Oslo ca. 2.800, noe som ser ut til å bli kraftig redusert igjen i 2002. Ingen har så langt gitt noen entydig forklaring på de voldsomme svingningene i boligbyggingen i Oslo, selv om flere ser det i sammenheng med variasjoner innen bygging av næringsbygg.

Plan- og bygningsetaten i Oslo har i flere år gitt flere igangsettingstillatelser enn det man finner igjen i igangsatte bygg. Det betyr at det finnes byggeklare tomter hvor utbygging av forskjellige grunner ikke kommer i gang. I en intervjuundersøkelse med utbyggere og boligbyggelag var mangel på boligtomter ikke blant de fremtredende årsakene til lav boligbygging, men flere utbyggere klaget over lange og kompliserte planprosesser (Barlindhaug 2002). Dette, i kombinasjon med høye byggekostnader og gjeldende markedspris for boliger, antas å være hovedgrunnen til at boligbyggingen i Oslo ikke er større.

I denne situasjonen har Oslo kommune valgt enn annen form for «mer aktiv kommunal boligpolitikk» enn det tradisjonelle kjøp, utvikling og salg. Kommunen har foretatt omorganiseringer for å kunne delta mer aktivt i regulering og avklaring av større, nye utbyggingsområder som Bjørvika, Ensjøbyen og Gjersrud-Stensrud. Dette skal bidra til en mer samordnet og smidig planprosess frem til reguleringsvedtak, og dermed muliggjøre en fortgang i tilfanget av nye, byggeklare boligtomter.

Hva er kommunenes alternative løsninger?

Vi diskuterte hva som kunne bidra til økt boligbygging med representanter fra kommunene. En del kommuner fant spørsmålet uinteressant, da det allerede bygges nok boliger hos dem. Hos de øvrige varierte svarene. De dreide seg ofte om å gjøre mer av det de allerede gjorde, kommunene kan altså i større grad ta initiativ overfor utbyggere, forenkle planprosessene, redusere saksbehandlingstiden, finne ut hva utbyggerne anså som de mest attraktive tomtene, fremforhandle gode utbyggingsavtaler etc.

I noen kommuner mente de at de kunne tillate høyere boligproduksjon dersom de økonomiske forholdene ble lagt bedre til rette for det, ved endring av inntektssystemet, statlige tomtetilskudd eller direkte tilskudd til infrastruktur (særlig skolebygging). Andre kommuner nevnte at staten og fylket må arbeide tettere og mer forpliktende sammen med kommunene når det gjelder regionalt utbyggingsmønster og infrastruktur, i hovedsak kollektivtrafikk. Ingen nevnte en mer aktiv kommunal tomtepolitikk som et innsatsområde for økt boligbygging.

Kanskje kommunene har rett?

«En mer aktiv kommunal tomtepolitikk» er anbefalingen fra flere hold for å få fart på boligbyggingen i Oslo og Akershus. Vi har funnet at de fleste kommunene i regionen mener at strategien har en rekke ulemper, og at den ikke vil gi vesentlige resultater som kommunene ikke kan oppnå gjennom de virkemidlene de allerede bruker. Kanskje kommunene har rett?

Referanser:

Barlindhaug, Rolf (2002): Boligbygging i Oslo-regionen. En intervjuunder- søkelse av utbyggere og bolig- byggelag. NBI Prosjektrapport 329 2002.

Barlindhaug, Rolf (2001): Boligforsyning og boligmarkedet. Norges Byggforskningsinstitutt (NBI).

Kommunal- og regionaldepartementet (2002): NOU 2002:2 Boligmarke- dene og boligpolitikken

SSB (2002): Statistisk årbok. www.ssb.no/emner/10/09/

SSB (2001): Statistisk årbok. www.ssb.no

Tennøy, Aud (2002): Kommuner og bydeler som aktører i bolig- markedet. NIBR-rapport 2002:7

Noter:

1 Artikkelen bygger på en undersøkelse gjort på oppdrag for prosjektet «Boligutvikling i Oslo og Akershus», som er et samarbeid mellom Akershus fylkeskommune, Oslo kommune, Akershuskommunene og Kommunal- og regionaldepartementet. Undersøkelsen resulterte i rapporten «Kommuner og bydeler som aktører i boligmarkedet» (Tennøy 2002).

2 Kommunene oppga våren 2002 at de hadde målsettinger om å bygge til sammen ca 5.700 boliger per år fremover. I 2000 var resultatet 3.750 nye boliger, litt over snittet for 1990-tallet. I 2001 ble det igangsatt bygging av mer enn 6.500 boliger i Oslo og Akershus, en enorm (og uforklart?) økning fra 2000. Denne økningen var ikke kjent da intervjuene i undersøkelsen ble gjennomført.

3 Boliger for eldre, flyktninger, utviklingshemmede, rusmisbrukere, personer med psykiske lidelser og andre som er vanskeligstilte på boligmarkedet.