Befolkningsveksten i Oslofjord-regionen, og særlig i Oslo, er betydelig. Makter offentlige og private aktører å legge til rette for oppfyllelse av kommuneplanens måltall for boligbygging i de neste 13 år? Og hvordan kan det offentlige sikre gode bolig- og miljøkvaliteter i en markeds- og utbyggerstyrt byutvikling? Oppgaven fordrer både god og effektiv planlegging, koordinering av ulike kommunale etaters innsats og et prismessig samsvar mellom tilbud og etterspørsel.

Bystyret i Oslo har vedtatt at kommunen skal spille en aktiv rolle for å tilrettelegge for bygging av nye boliger, både ved å være aktiv på plansiden og under gjennomføringen. Tidligere har det vært forutsatt at når kommunen behandlet de innsendte reguleringsplaner og byggesaker, ville markedet sørge for at boligene ble bygget.

I denne artikkelen gjennomgår Ellen S. de Vibe og Per Gregersen hva Plan- og bygningsetaten og Eiendoms- og byfornyelsesetaten i Oslo kommune gjør for å nå målet om å bygge 40.000 funksjonelt og miljømessig gode boliger innen 2015. Etablering av bedre planberedskap, utvikling av nye planleggingsverktøy, kopling av plan- og gjennomføringsprosesser og bevisst bruk av kommunale tomter er noen av virkemidlene de to etater benytter for å nå måltallet. Artikkelen bygger på et foredrag de holdt sammen på Norsk Planmøte høsten 2002.

Overordnet status, rammer og strategi

Bystyrets behandling i januar 2000 av kommuneplanen gjeldende fram til 2015 innebærer at 40.000 boliger skal bygges på 15 år. Dette forutsetter at det må bygges vel 2.600 nye boliger/år. Kommuneplanens utbyggingspolitikk er delt i fire elementer:

  • fortetting av ulike kategorier

  • utvikling av kollektivknutepunkter

  • utbygging av Oslos siste boligområde på jomfruelig terreng i sørøst ved Gjersrud-Stensrud

  • «Fjordbyens» transformasjon av eksisterende havnearealer til nye byutviklingsformål

Stor variasjon i tilbudet

Arealmessig forventes produksjonen fram til 2015 å fordele seg på 28.000 boligenheter i store prosjekter, 4.000 enheter i generelle fortettingsprosjekter og 8.000 enheter i små prosjekter, dvs. prosjekter med mindre enn 100 boligenheter. Lokaliseringen av prosjektene er i stor grad konsentrert om de mest sentrale områdene og særlig til indre by, med en hovedvekt langs Akerselva i form av transformasjon av næringsarealer. I indre by finnes pr. dags dato mer enn 40 prosjekter med over 100 boliger i hvert prosjekt. Prosjektene vil gi mange spennende nye boligtilbud. Transformasjonen av det gamle Rikshospitalet, Pilestredet Park, og Waldemars Hage inntil Sannerbrua og Akerselva er eksempler på dette. Ofte medfører imidlertid de sentrumsnære lokaliseringene betydelige utfordringer både i forhold til miljøbelastninger (støy, luftforurensning etc.) og i forhold til innpassing i det eksisterende miljøet (kulturminner, klimatisk virkning for nabolag, utearealer etc.). Dette gir kompliserte og tidkrevende planleggings- og godkjenningsprosesser.

Økt boligproduksjon de siste årene

På 1990-tallet var boligproduksjonen i Oslo lav, noen ganger helt ned til i underkant av 1.000 boliger pr. år. Denne situasjonen har bedret seg betydelig etter årtusenskiftet. Antall ferdigregulerte boliger var i 2001 ca. 4.000 enheter, mens prognosen for 2002 er noe lavere enn fjorårets. I 2001 ble det gitt rammetillatelse for 4.000 boligenheter, mens tallet for 2002 er ca. 2.500. Dette innebærer bl.a. en halvering av saksbehandlingstiden i byggesaker det siste året, som betyr at Plan- og bygningsetaten nå er nede i en saksbehandlingstid på mellom 50 og 70 dager. Vi tar med andre ord lovendringsforslagene om lovpålagte, reduserte saksbehandlingstider fra kommunalminister Erna Solberg på forskudd!

Tilstrekkelige arealreserver

Men verdens stopper ikke i 2015, hva vil skje etterpå? Våre studier indikerer at vi etter 2015 fortsatt har et betydelig tomtereserve for boligbygging. Vi antar at det finnes tomtegrunn for ca. 29.000 boligenheter i store prosjekter og ca. 23.000 enheter ved småhusfortetting og såkalte små prosjekter,

page015img001.jpg

Kommuneplanen angir kombinert strategi for boligbygging: knutepunktutvikling, småhusfortetting, feltutbygging v/Gjersrud-Stensrud og restrukturering av havnearealer (Fjordbyen).

page015img002.jpg

Fremtidige boligprosjekter er konsentrert rundt kollektivknutepunkter og Oslos indre øst-områder, særlig langs Akerselva.

page016img001.jpg

Waldemars Hage: ny bygningstypologi kombinerer karrèbebyggelse og punkthus med moderne arkitektur og servicetilbud. Utbygger: Armada Eiendom. Arkitekt: Dark Arkitekter AS.

altså til sammen ca. 52.000 enheter. I lys av den generelle samfunnsutviklingen synes denne reserven å være betryggende. Mange av tomtereservene er knyttet til de store knutepunktene, Gjersrud- Stensrud og Fjordbyen med hovedvekt på ytre by øst og indre by.

Mer aktiv rolle i gjennomføring

Oslo kommune har i en 10-års periode hatt et begrenset engasjement i selve gjennomføringen av boligbyggingen; man har i stor grad forutsatt at markedet skulle sikre et tilstrekkelig tilbud. Boligbyggemarkedet har imidlertid ikke fungert helt etter kommunens ønsker, og Bystyret vil at kommunen nå skal spille en mer aktiv rolle ved tilrettelegging for boligbygging.

Bystyrets vedtak fra 29.08.01 om tilrettelegging for økt boligbygging omfatter 18 punkter, hvorav de viktigste er:

  • Oslo kommune bør foreta strategiske tomtekjøp for boligformål.

  • Ved salg av tomter skal det settes frist for igangsetting av utbygging på tomten.

  • Det skal etableres et forpliktende samarbeid mellom ulike kommunale etater for å sikre en helhetlig, effektiv og samordnet politikk på boligområdet.

  • Det skal utvikles planer og praktiske tiltak som tar sikte på at en firedel av nybyggingen frem mot år 2015 blir i form av rimelige utleieboliger, delvis for ungdom.

  • Oslo kommune bør ta i bruk utbyggingsavtaler som boligpolitisk virkemiddel.

Det er Eiendoms- og byfornyelsesetaten som har fått ansvaret for kommunens del av gjennomføringen av boligbyggingen, inkludert å koordinere de kommunale etatene og ha ansvaret for utbyg-

gingsavtaler. (Eiendoms- og byfornyelsesetaten (EBY) er en ny etat fra sommeren 2001, da Bolig- og eiendomsetaten ble delt og EBY fikk ansvaret for kommunens eiendommer og tilrettelegging for boligbygging og byfornyelse og Boligvirkemiddeletaten fikk ansvaret for de personrettede ordningene på boligsiden.)

Når det gjelder boligbygging er det gjort et klart ansvarsskille: Plan- og bygningsetaten har ansvaret for plan- og byggesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven, mens Eiendoms- og byfornyelsesetaten har ansvaret for gjennomføringen. Og så må etatene selvsagt samarbeide, blant annet for å avklare hva som skal være med i reguleringsbestemmelsene og hva som skal være med i en utbyggingsavtale.

Balansert bruk av utbyggingsavtaler

Oslo kommune har ikke til hensikt å pålegge utbyggerne å betale for all sosial og teknisk infra- struktur ved nybygging. Når bystyret har sagt at utbyggingsavtaler bør tas i bruk, er det for å stimulere boligbyggingen. Vi har tro på at et samarbeid mellom kommunen og utbygger, der begge forplikter seg på hva som skal skje i fremtiden, vil være positivt for utbyggerne.

Bystyret behandlet i november 2002 en oppfølgingssak om tilrettelegging for boligbygging om bruk av utbyggingsavtaler. Følgende hovedprinsipp er lagt til grunn for fordeling av utgifter til infrastruktur mellom kommunen og utbyggere:

Utbygger

  • vei, vann, avløp, grønt - det som kan pålegges eller kreves refusjon av iht. PBL

Kommunen

  • skoler, primær helse-/sosialtjeneste

Til forhandling

  • grensesnitt teknisk infrastruktur

  • i enkelte tilfeller overordnet teknisk infrastruktur

page017img001.jpg
Oslo har plass til mer enn 90.000 boliger. Etter 2015 er knutepunktene de viktigste utbyggingsområdene.

  • grøntområder

  • barnehager

  • evt. skolebygg som leies av kommunen i større utbyggingssaker

Særskilt innsats for utsatte grupper: rimelige utleieboliger

Byrådet har også fremmet en oppfølgingssak om rimelige utleieboliger. Denne saken er foreløpig ikke behandlet av bystyret (desember 2002). I utgangspunktet var det tenkt at både Oslo kommune og Husbanken skulle bidra til rimelige utleieboliger i Oslo. Det er nå avklart at Husbanken ikke vil gi tilskudd til utleieboliger generelt, men bare når det dreier seg om boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet, som flyktninger og bostedsløse. Byrådet legger likevel opp til at kommunen kan selge eiendom til halv markedspris for å stimulere forsøk med ulike bygge- og boformer for utleieboliger. I et par prosjekter som er under realisering legges det opp til at det subsidieelementet som ligger i halv eiendomspris skal komme leietaker til gode og at dette sikres ved at den halve eiendomsprisen gis som et rente- og avdragsfritt lån i 24 år. Etter disse årene slettes lånet.

Bystyrets intensjon om at det skal etableres 10.000 rimelige utleieboliger innen 2015 - 25 % av alle nybygde boliger i perioden - forutsettes av byrådet oppfylt ved at det bygges:

  • 4.200 boliger til spesiell grupper med Husbanktilskudd

  • 4.300 studentboliger

  • 1.500 boliger i forsøksprosjekter, etc.

Strategisk eiendomsutvikling på kommunale eiendommer

Selv om Oslo kommune har solgt eiendommer for 10 milliarder kroner de siste 10 år, er kommunen fremdeles en stor eiendomsbesitter. Oslo kommune eier 200.000 daa grunn i 30 kommuner. Selv om mange av eiendommene er bundet i virksomhet eller ikke er utnyttbare til boligformål, fordi det dreier seg om for eksempel skog og restarealer, har kommunen mange eiendommer som kan utnyttes til boligformål. Pr. i dag er boligpotensialet fram til 2015 på disse eiendommene beregnet til 8-10.000 boliger. Kommunens strategi er å regulere eiendommene til boligformål for deretter å selge dem til utbyggere med betingelser. Betingelsene er vanligvis byggestart innen 3 år, eventuelt betingelser om boligkvalitet og leilighetssammensetning og avtale om gjenkjøp eller gjenleie til spesielle grupper.

Eiendoms- og byfornyelsesetaten er forslagsstiller ved regulering av kommunale eiendommer. Etaten har for tiden 37 reguleringsplaner til behandling i Plan- og bygningsetaten og i de politiske organene. Disse planene kan gi ca. 1.750 boliger og rundt 200.000 kvm næringsareal. For å sikre en uavhengig behandling etter plan- og bygningsloven behandler Plan- og bygningsetaten disse planene som «innsendte planer» og EBY betaler fullt behandlingsgebyr for reguleringen.

Velkjente virkemidler tas i bruk på nytt

Hvilke virkemidler har så kommunen når private utbyggere skal påvirkes til å bygge boliger?

  • å ta initiativ - kommunen skal være aktiv

  • «arenabygging» - bringe de forskjellige aktørene sammen, avklare felles mål

  • planavklaring - bidra til at områdeplaner/reguleringsplaner utarbeides der den aktuelle planstatusen er til hinder for boligbygging, dersom det er nødvendig selv å være tiltakshaver for arbeidet

  • bruke kommunal eiendom aktivt, kjøpe eiendom når det er nødvendig for å utløse boligbygging - om nødvendig ekspropriere eiendom

  • koordinere kommunale etaters arbeid i forbindelse med boligbygging

  • integrere kommunens arbeid med boligbygging og arbeidet med byfornyelse

  • ta initiativ til og gjennomføre forsøks- og utviklingsprosjekter vedrørende utforming, boligkvalitet, byggemetoder og driftsformer

Dette er gamle og velprøvde virkemidler, det nye er at de igjen skal tas i bruk av Oslo kommune for å få fart på boligbyggingen.

Eksempler på strategier og virkemidler

Hvordan sikres konkret den nødvendige boligbyggingen? Oslo kommune har en mangefasettert strategi for å oppnå dette. Denne bygger blant annet på følgende elementer:

  • transformasjon

  • vertikal vekst

  • fortetting

Transformasjon: foredlet arealbruk

Transformasjon innebærer foredling av arealbruk av større arealer hvis eksisterende bruk ikke lenger er funksjonelt eller økonomisk regningssvarende. Eksempel på dette er området til Varemessen på Skøyen, som nå utvikles til et større forretnings- og boligprosjekt på miljølokk over til Bygdøy over E18. Denne type arealer gir et betydelig potensiale for å tilføre byen nye strukturer, funksjoner, byplangrep og boliger. Som ved fortetting er tilnærmingene til hvordan dette bør skje mange og de tilhørende planprosessene derfor ofte krevende.

Vertikal vekst: moderate «høydetillegg» eller høyhus

Med vertikal vekst menes både «høydetillegg» i form av moderate tillegg på 2-3 etg. når ny bebyggelse bygges inn i den eksisterende byveven og innføring av høyhus med avvikende høyde fra eksisterende høyder, som regel angitt for høyder over 12 etg. Høyhusutredningen som Plan- og bygningsetaten la frem før sommeren 2002 skal ikke gjennomgås her (se artikkel i PLAN 6/2002), men verken i forhold til lys- og skyggevirkninger eller arealutnyttelse er det entydige svar på at høyhus er vesentlig bedre eller verre enn tett-lav bebyggelse. Uansett ønsker Plan- og bygningsetaten at det skal foretas en samlet og bevisst vurdering av om man ønsker høyhus eller ikke. Hvis svaret er ja, må det utvikles klare rammer for hvor, i hvilket omfang og med hvilken kvalitet de skal gjennomføres.

page019img001.jpg
Høyhusutredningen: på et Oslo-kvartal kan det teoretisk oppnås dobbelt så mange boliger og større uteareal ved å bygge høyhus enn ved ordinær karrèbebyggelse.Utforming og detaljering avgjør imidlertid den endelige kvaliteten i prosjektet og for omgivelsene.

Fortetting: økt kvalitet etterstrebes

Ønsket om generell fortetting er stort, særlig i de vestre bydeler. «Småhusplanen» som ble vedtatt av bystyret i 1997 har nå fungert en viss tid og byråd Ann Katrine Tornås er i ferd med å legge frem en evaluering av hvordan planen har virket. På mange måter synes den å ha gitt et bedret grunnlag for å bygge gode boliger. Hvordan enkeltprosjekter skal ta hensyn til omgivelsene er imidlertid en stor arkitektonisk utfordring. Uten å foregripe saken er det sannsynlig at kommunen vil innskjerpe en del av bestemmelsene og øke veiledningen overfor utbyggerne.

page020img001.jpg
Groruddalen trenger et nytt image: forslag til ny bypark med stort vannspeil er utarbeidet av Code Arkitekter AS og Asplan Viak.

Ulike områdetyper fordrer ulike strategiske tilnærminger

Kommunen kan velge ulike tilbakelente eller aktive roller i byutviklingen. I vurderingen av hvilken rolle som er mest egnet er det viktig å skille mellom følgende tre dimensjoner:

  • bestillernivå

  • gjennomføringsansvar

  • tidsaspektet

Med bestillernivå menes at kommunen kan velge enten å definere 1) hvordan plan- og gjennomføringsprosessen skal gjennomføres, 2) hvilken effekt utbyggingen eller prosjektet skal ha (for eksempel etablere kriterium om 30 liter renset vann pr. døgn til 100.000 innbyggere), 3) hvilke funk- sjonskrav tiltaket skal sikre (for eksempel Statens støykrav eller 4 timer sollys ved vårjevndøgn) eller 4) hvilke krav til utforming tiltaket skal ha (150 m langt og 70 m bredt byrom med tilgrensende bebyggelse på maks. 3 etg.). Denne differensieringen av roller øker eller reduserer kommunens styringsmulighet, ansvar og risiko.

Med gjennomføringsansvar menes at kommunen enten kan være 1) bestiller, dvs. bare angi hvilke hensyn og standarder tiltaket skal innfri, 2) være konseptutvikler, dvs. alene eller i partnerskap forestå idéutvikling gjennom arkitektkonkurranser o.l., 3) være utfører, dvs. forestå selve detaljprosjekteringen og gjennomføringen, 4) være kontrollør, dvs. opptre som et rent godkjenningsorgan som etterprøver at ulike betingelser som er satt blir gjennomført, eller 5) være forvalter, dvs. sikre at det finnes systemer som sikrer at tiltaket er i samsvar med gjeldende regelverk.

Med tidsaspektet menes at disse ulike rollene prosessmessig kan koples enten ved 1) et sekvensielt hierarki hvor beslutningen tas sekvensielt fra overordnet til detaljert nivå, 2) gjennom hovedfaser med parallell behandling hvor man innenfor hver hovedfase, for eksempel ved planutviklingen, lar både overordnede, regionale hensyn og mer lokale mulighetsstudier skje parallelt, eller 3) simultan behandling, dvs. at for eksempel både konseptutvikling, politisk avklaring og salgsbetingelser avklares samtidig i tid.

Nedenfor drøftes to ulike eksempler på strategier og fremgangsmåter som benyttes i utviklingen av områder med ulik fysisk karakter, henholdsvis Groruddalen og Bjørvika. De to eksemplene viser at det trengs både strategiske og operative strategier for planlegging og gjennomføring av ulike områdetyper.

Groruddalen

Groruddalen, som med sine ca. 130.000 innbyggere er nesten like stor som hele Trondheim kommune, er på mange måter et vellykket utstillingsvindu for etterkrigstidens drabantbyutbygging. Mange utenlandske kollegaer som kommer til Oslo uttrykker faglig anerkjennelse for hvor fysisk helhetlig, hvor godt gjennomførte og hvor sosialt stabile disse områdene er.

Samtidig har Groruddalen store miljøutfordringer som særlig knytter seg til dalbunnen med tre stamvegpregede trafikkårer, store jernbaneanlegg, industriområder under transformasjon og klimatiske flaskehalser som av topografiske årsaker topper seg særlig rundt Bryn.

Lokalt plankontor

Groruddalens situasjon har over lengre tid stått på den politiske dagsorden. Dette førte til at det i 2000 ble etablert et eget plankontor for Groruddalen. Plankontoret rapporterer direkte til etatsdirektøren i Plan- og bygningsetaten. I mai 2000 la davæ- rende byråd Grete Horntvedt frem et eget byrådsnotat for byutviklingskomiteen som ga rammer og mandat for arbeidet med en «helhetlig utviklingsplan for Groruddalen». Notatet ga også en bred oversikt over allerede pågående planprosesser og miljøstatusen for dalen generelt. I mars 2001 ferdigstilte plankontoret et utviklingsprogram, dvs. arbeidsprogram, for planarbeidet. Dette er i skrivende stund under avsluttende behandling i Byutviklingskomiteen og Bystyret.

Utviklingsprogrammet konkretiserer hva sju fordypningsprosjekter for Groruddalen skal inneholde. Det metodisk/strategiske grepet går på å kople langsiktige analyser og vurderinger med kortsiktige tiltak. Det er ikke et mål å lage en stor helhetlig arealbruksplan for hele dalen. Erfaringer viser at

slike prosesser kan ta så lang tid at «kua dør mens gresset gror». Det tok for eksempel hele sju år å utarbeide kommunedelplanen for Groruddalens sentrale deler! De ulike fordypningsprosjektene er derfor, på lik linje med arbeidet for Emscher Park i Ruhr-området i Tyskland, valgt ut fra ønsket om dels å gripe fatt i temaer som kan gi dalen et nytt «image» (for eksempel grøntstruktur og kulturminner), dels å sette på dagsorden arealbruksspørsmål som er viktige for dalens helhetlige utvikling (for eksempel utvikling av Nyland inntil Jernbaneverkets sporområder og utvikling av Statens arealer generelt) og dels å se på de langsiktige utviklingsmulighetene i hele regionen. Ut fra dette er følgende fordypningsprosjekter under arbeid:

  • Regionale analyserer beskriver utviklingstrender i dalen og viser ulike scenarier for videre utvikling (de alternative scenariene er: mellomlandet, boligby, nye næringer og transportbyen).

  • Grøntstrukturplan skal med utgangspunkt i Alnavassdraget se på gjenåpning, opprusting og utsmykning av elvebreddene, gangforbindelser på tvers av dalen og etablering av rekreasjonsaktiviteter.

  • Områdeprogrammer som gir rammer for arealbruk, fysisk utforming og videre planprosess for:

        • Grorud stasjon

        • Nylandområdet

        • Tittutgrenda/Alfasetmorenen

        • Linderud leir

        • Etablering av dokumentasjon og sikring av kulturminner.

        • Etablering av kulturaktiviteter.

        • Vurdering av muligheter for etablering av finansieringsprogram.

        Som en del av dette arbeidet utredes mange ulike arealbruksmuligheter. Vann- og avløpsetaten har blant annet utarbeidet en større idékatalog som viser hvordan ulike områder langs Alnaelva kan utvikles til rekreasjons- og opplevelsesformål.

        Punktvise utviklingsprosjekter: stasjonsområdet ved T-banen

        Et konkret eksempel på kommunens bidrag til boligbygging i Groruddalen er et arbeid for boligbygging og senteropprusting ved T-banestasjonene. Kommunen og Husbanken har gitt Norsk Form i oppdrag å se på utviklingsmulighetene ved alle Groruddalens T-banestasjoner. Norsk Form har anbefalt at det i første omgang arbeides med utvikling rundt T-banestasjonene på Grorud, Haugerud og Trosterud. Disse områdene er valgt fordi sjansene for å gjennomføre en positiv utvikling anses som store. Eiendoms- og byfornyelsesetaten har ansvaret for det videre utviklingsarbeidet.

        Arbeidet som foregår på Grorud illustrerer arbeidsmåten. Dagens situasjon er her preget av:

        • uryddig og lite funksjonell T-banestasjon

        • Oslo Sporveier har innsendt forslag til ny regulering

        • uryddig trafikksituasjon

        • området preget av gjennomgangstrafikk

        • tilfeldig plassering av bussholdeplassene

        • privat grunneier (Rover eiendom AS) ønsker å bygge nye boliger

        • reguleringsforslag innsendt

        • ubebygde kommunale arealer

        • planer om å nedbygge Trondheimsveien til Miljø- gate 2011

        Det er nedsatt en prosjektgruppe der alle aktuelle statlige og kommunale etater, grunneiere, bydelen og velforeningen er med. Kommune har sørget for at interessentene snakker sammen, vet om hverandres mål og diskuterer hva som er felles målsettinger. Det er engasjert arkitekt som har utarbeidet skisser og planforslag som bidrar til en felles diskusjon. Kommunens rolle i dette tilfellet har først og fremst vært å koordinere alle interessentene, herunder kommunens ulike roller - også kommunens rolle som eiendomsbesitter. Det vurderes nå om de to innsendte reguleringsplanene og reguleringsplan for resten av området skal forenes i én felles plan, eller om kommunen sammen med Norske Shell AS (som har en bensinstasjon i området) skal sende inn en tredje reguleringsplan innenfor området. Uansett har arbeidet resultert i at de tre forslagene er koordinerte.

        Det ønskede resultatet for arbeidet er:

        • felles forpliktelse om fremdrift

        • ca. 500 nye boliger

        • styrking av senterfunksjonen

        • salg av kommunal eiendom

        Det samarbeides med Husbanken om å utvikle nye boligtyper i området (små boliger for ungdom, store boliger for innvandrerfamilier der flere generasjoner bor sammen). Det er kommunen som har engasjert arkitekten som har utarbeidet planforslag. Utgiftene til dette vil sannsynligvis dekkes av Husbanken ved at de gir kommunen tilskudd til både områdeutvikling og til utarbeidelse/forsøk med nye boligtyper.

        Bjørvika

        Bjørvika har vært gjenstand for planlegging i 20 år, noe som er typisk for denne type store prosjekter. De første årenes planaktivitet var viktig for å avklare tekniske og sektormessige muligheter for utvikling av området. For tre år siden besluttet Oslo kommune å gjennomføre et paralelloppdrag hvor Kees Chistianse (i samarbeide med bl.a. Plan B), Bystrup arkitekter (i samarbeide med bl.a. Arne Henriksen), Richard Rogers (i samarbeide med bl.a. Diva arkitekter) og Arkitekthøgskolen i Oslo deltok. Utkastet fra sistnevnte ble i stor grad lagt i «rammeplanen», rettere sagt planprogrammet, som bystyret behandlet i november 2001. Denne ligger til grunn for reguleringsplanene for området som ble lagt ut til offentlig ettersyn i høsten 2002. Tre atskilte reguleringsplaner er laget for senketunnelen, for arealene nord for sporområdet sør for Schweigaardsgt. og for selve byutviklingsområdet i Bjørvika.

        I tillegg er det utarbeidet et «bærekraftprogram» med tre ulike kvalitetshåndbøker; én for miljøoppfølging, én for kulturoppfølgingen og én design- håndbok. Selv om deler av disse håndbøkene delvis er juridisk knyttet til bestemmelsene i reguleringsplanene, er de i stor grad retningsgivende. En hovedhensikt med dem er derfor å bevirke en riktig holdning og prosess hos aktørene som skal delta i det videre planarbeidet for Bjørvika.

        En «hånd» med fem allmenninger som fingre

        For Plan- og bygningsetaten har det vært et overordnet mål for planarbeidet å sikre fellesskapets interesser. Dette oppnås ved at den nye bydelen får et byplangrep med form som en hånd hvor håndbaken er fjorden og hvor fingerne utgjør fem allmenninger som strekker seg inn i det nye og det eksisterende byvevet. Gjennom nye vannspeil i allmenningene trekkes fjorden også lenger inn i byen og byen åpnes raskere opp mot fjorden.

        Figuren på neste side viser hvordan Stasjonsallmenningen fra Bispevika over sporområdene skal gi forbindelse inn til Grønland og områdene bakenfor. Reguleringsplanen er tydelig på avgrensning av gatestrukturer og byrom, men i mindre grad på utformingen av enkeltbygg utover formål, høyder og plankrav. Samtidig er byggeområdene rundt Oslo S mer detaljerte i sin utforming enn arealene ved Lohavn, som antas utbygget på et senere tidspunkt enn de mest sentrale områdene. Denne fremgangsmåten er valgt for å klargjøre fellesarealer og samtidig gi fleksibilitet for den videre prosjekteringen av bygningene.

        De fem allmenningene deler planområdet opp i fire byområder med ulike karakter:

        • Bjørvika dominert av hovedstadsfunksjoner

        • Bispevika med den multifunksjonelle nærings- og boligby

        • Middelalderparken med de historiske og kulturrelaterte anlegg inkludert Universitetets kulturhistoriske museer

        • Lohavn som boligbyen iblandet andre funksjoner

        Reguleringsplanene gir klare dokumentasjonskrav for den videre saksbehandlingen. Det stilles også

        page023img001.jpg
        Byplankonseptet for Bjørvika: fem allmenninger som knytter byen og fjorden sammen og definerer fire delområder med ulik karakter; a) Bjørvika med hovedstadsfunksjoner, b) Bispevika som multifunksjonell nærings- og boligby, c) Lohavn som boligby og d) Middelalderparken som Oslos historiskearnested.

        krav om opparbeiding av tilgrensende gategrunn og byrom ved utbygging av enkelttomter. For øvrig inngår krav om opparbeiding av midlertidig gangsti langs sjøfronten under utbyggingen samt at havnepromenader og allmenninger skal ferdigstilles med kunst samtidig med den øvrige bebyggelsen. I tillegg er det også ønskelig at det fremtidige utviklingsselskapet for utbyggingen innarbeider kvalitets- og miljøkrav som tinglysninger ved salg av fremtidige tomter. Sammen med den sammenhengende havnepromenaden mener vi at reguleringsplanene for den nye bydelen vil gi Oslo viktige nye kvaliteter som er en moderne hovedstad verdig.

        Samlet finansieringspakke og egne juridiske gjennomføringsorganer

        Bjørvika er helt spesielt ved at området i dag fullstendig preges av et dominerende riksveianlegg samtidig som deler av området er vernet på grunn av spor etter middelalderen. Et sterkt statlig engasjement for å legge riksveien i tunnel (senketunnel) er helt avgjørende for utviklingen av området. Sammen med deltagelsen fra berørte grunneiere og ulike kommunale etater er dette muligens det mest omfattende «governance»-prosjektet i Norge for tiden.

        Staten, kommunen og grunneierne er enige om en fremdrift som forutsetter utbygging i løpet av 10-12 år. Følgende ansvarsdeling er lagt til grunn:

        staten:

        • operaen

        • UKM (Universitetets Kulturhistoriske Museum)

        • del av senketunnel og omlegging av riksveier for øvrig

        kommunen

        • tilskudd til senketunnel

        • sosial infrastruktur

        • riksveigrunn

        grunneierne

        • teknisk infrastruktur for øvrig

        Staten tar byggherreansvaret for senketunnelen, og omleggingen av riksveianlegget finansieres på følgende måte:

        • over statsbudsjettet kr

          1.150 mill.

        • brukerfinansiering kr 1.200 mill.

        • salg av riksveiarealer kr

          300 mill.

        • tilskudd fra Oslo kommune kr

          150 mill.

        Det skal opprettes et selskap som skal ha ansvaret for utviklingen av området: Bjørvika utvikling AS.

        page024img001.jpg

        Operaallmenningen på Bjørvika, slik den kan bli seende ut.

        Dette skal eies med 66 % av Hav Eiendom AS (under opprettelse, med utgangspunkt i Havnevesenets eierinteresser) og 34 % av Oslo S utvikling AS. Det skal også opprettes et eget infrastrukturselskap, som skal stå for bygging av infrastrukturen i området - utenom omlegging av riksveianlegget. Dette selskapet opprettes og eies av Bjørvika utvikling AS. Kommunen har forpliktet seg til å yte et lån på inntil 300 mill. til infrastrukturselskapet.

        Eksempler på alternative roller og forskjellig grad av engasjement for kommunen

        I det følgende skal vi beskrive noen andre aktuelle eksempler på kommunens aktive bidrag til boligbyggingen i hovedstaden.

        Stiklestadkvartalet: kommunen som grunneier i partnerskap med private aktører

        Kommunen eier over halvparten av den del av arealet i Stiklestadkvartalet på Grønland som skal bebygges. Kommunen har delvis kjøpt eiendom i kvartalet i flere år med formål byfornyelse og har bidratt til fornyelse av mye av den eksisterende bebyggelsen i kvartalet. Sammen med den største private grunneieren i kvartalet, representert ved eiendomsselskapet Pecunia AS, står kommunen bak utarbeidelsen av en reguleringsplan for ca. 800 nye boliger. Det er avtalt at planleggingen ikke skal ta hensyn til eiendomsgrensene og at eierne skal ta ut eiendomsverdien etter andel av areal og ikke etter hva som «tilfeldigvis» blir bygget på den enkeltes eiendom.

        Dersom utbygging av kvartalet krever utbygging som ikke kan følge eiendomsgrensene, vil EBY foreslå at kommunens eiendom selges direkte til den private eieren vi samarbeider med i kvartalet. I dette tilfellet vil det bli satt betingelser om andel utleieboliger, tilbakekjøp/-leie av boliger til spesielle grupper, arkitektkonkurranse for deler av området, utvikling av nye boligtyper (samarbeid med Husbanken) og annet som kommunen vil ha gjennomført som ikke er en del av reguleringsbestemmelsene.

        Hausmannsområdet: tilrettelegger for økt samarbeide mellom ulike private aktører

        Området består av 15 kvartaler sentralt i Oslo. Byrådet har vedtatt et planleggingsprogram som

        peker ut området for boligbygging og som spesifiserer hva som skal bevares, leilighetssammensetning, etc. Det legges opp til 1.250-1.450 nye boliger, 1.000-1.200 ved nybygging og 250 ved transformasjon fra næring. Av de 580 eksisterende boligene vil 150 bli revet, de fleste andre fornyes.

        I dette området eier kommunen ingen eiendommer (utenom veigrunn), og virkemidlene blir annerledes enn i Stiklestadkvartalet. Her vil kommunens oppgave først og fremst bli å ta initiativ og vise muligheter samt å bidra til opprusting av infrastrukturen (f.eks. opprusting av Torggata og etablering av «gatetun» o.l.).

        Kvartalene i området er svært forskjellige, fra kvartaler hvor planer foreligger og nybygging foregår til kvartaler som eies av «15 møbelhandlere», som ikke er opptatt av eiendomsutvikling. Utfordringen blir å få «møbelhandlerne» med på utvikling av kvartalet på en slik måte at det tjener både dem og deres virksomhet og byutviklingen i Oslo.

        Tjuvholmen: simultan byplan- og priskonkurranse på offentlig grunn

        Tjuvholmen, et 33 daa stort areal som grenser til Aker Brygge, står foran en rask realisering. Det har gjennom årenes løp vært en lang debatt med Havnevesenet om eierforhold og bruk av havnearealene, men etter siste kommunevalg har Fjordbyplanene fått økt fremdrift. Byrådet har gitt Havnevesenet i mandat å selge Tjuvholmen. Pengene for salget skal Havnevesenet benytte til å flytte og effektivisere havnevirksomheten til Østhavna ved Sjursøya og Bekkelaget.

        Arbeidsformen som er valgt for utviklingen av Tjuvholmen er utradisjonell. Det er gjennomført en priskonkurranse hvor valg av tilbyder innebærer et «take-it-or-leave-it» når det gjelder byplangrepet, selv om det skal gjennomføres en egen reguleringsprosess etter konkurransen. De åtte ulike, kvalifiserte forslagene ble offentliggjort midt i september og juryeringsresultatet gitt tre uker senere! Juryen på elleve medlemmer var sammensatt halvveis av fagfolk og halvveis av andre byutviklingsinteresserte mennesker. Forhandlinger om pris og planinnhold skjedde parallelt med det faglige juryarbeidet.

        Det kan stilles spørsmål ved hva det er denne prosessen egentlig klargjør og vurderer; 1) reaksjonsevne i forhold til media, 2) politisk teft, 3) markedsverdi eller 4) byplangrep. Den simultane håndteringen av mange ulike hensyn gjør det vanskelig å vurdere hvordan disse forholdene blir vektlagt og sortert. Det er også et spørsmål hvor mye innsyn den tilsynelatende åpne prosessen egentlig gir. Juryen utpekte imidlertid én vinner, men anbefalte at to forslag ble behandlet videre i den politiske behandlingen av saken.

        page025img001.jpg

        Konklusjon: 40.000 nye boliger innen 2015 er mulig

        Vi mener det er mulig å bygge 40.000 boliger i Oslo innen 2015, boliger med gode bolig- og miljøkvaliteter, men bare dersom markedet er slik at boligbygging i Oslo er lønnsomt. I forhold til de dominerende markedskreftene vil kommunens tilrettelegging for boligbygging kun ha marginal innflytelse.

        I Oslo har vi de nødvendige arealer for boligbygging, vi har og vil få de nødvendige planene, vi er i gang med sortering og foredling av de nødvendige prosessene og kommunen har definert de virkemidlene som kan brukes. Det gjenstår å se om det er politisk vilje til å bruke virkemidlene når dette innebærer å bevilge penger og kanskje ekspropriere eiendom.