Statens rolle i økonomien har alltid vært omstridt. Det meste av etterkrigstiden har vært preget av sosialdemokratiets visjoner om «den sterke stat». Sist på 1900-tallet feide nye ideologiske vinder innover landet, der konseptet «mindre stat og mer marked» ble lansert som oppskrift på en mer effektiv og mer publikumsvennlig stat.

Stortingsmeldingen «Et mindre og bedre statlig eierskap» passerte Stortinget våren 20021. Meldingen, og i særlig grad den politiske behandlingen av den2, konsentrerte seg i stor grad om statlig næringsdrift og hvor velegnet statlig eierskap er for å fremme økonomisk utvikling. Meldingen gir imidlertid også retningslinjer for styringen av statlige selskaper som har ansvar for grunnleggende infrastruktur i samfunnet og som er opprettet for å ivareta viktige sektor- og samfunnspolitiske hensyn (for eksempel NRK).

Hvordan slike hensyn skal sikres av staten, dels i egenskap av eier og dels som politisk myndighet, vies liten oppmerksomhet i meldingen. Særlig savnes en nærmere drøfting av på hvilke måter disse hensyn skal kunne sikres gjennom myndighetsrollen, dvs. gjennom bruk av politiske virkemidler. Samtidig har en eierstyring som ikke skal ivareta sektor- og samfunnspolitiske hensyn og som utføres gjennom generalforsamlingen uten innflytelse i det enkelte selskaps styre, åpenbart store begrensninger.

Staten som nasjonsbygger

At staten opptrer som eier har lange tradisjoner i Norge. Det behov for statlig eierskap som meldte seg da jernbanene skulle bygges og forretningsbanker etableres midt på 1800-tallet, skyldtes at tilstrekkelige private alternativ manglet. Da den unge nasjonen skulle finne sin form, ble det sett på som en naturlig statlig oppgave å bygge ut en grunnleggende infrastruktur. Denne omfattet utover forvaltning, rettsvesen, utdanning og kommunikasjoner også pengesystemet og institusjoner som Norges Bank og Hypotekbanken. Det utviklet seg en tradisjon der staten virket kompensatorisk, ved at den grep inn der private initiativ uteble eller ikke strakk til3.

I 1930-årene ble det på tilsvarende kompensatorisk vis etablert en rekke nye statsbanker som skulle møte kredittbehov i samfunnet som det private kredittvesen ikke imøtekom på en tilfredsstillende måte. Fra 1940-årene ble det definert som et statlig ansvar å forestå utbygging og drift av de nye tjeneste- og velferdstilbud som utgjorde en viktig basis for det nye velferdssamfunnet som vokste fram.

Staten som eier av industri tok sitt utgangspunkt i sølv- og koppergruvene i Kongsberg og Røros og senere i forsvarsrelaterte bedrifter i Horten og på Kongsberg. Etter andre verdenskrig ble det statlige industriengasjementet kraftig utvidet, ut fra ulike begrunnelser. Og mens staten som eier holdt et fast grep om de tjenesteytende institusjoner som skulle sikre at velferdssamfunnets mål ble oppfylt, ble industribedriftene tidlig gitt stor selvstendighet i forhold til staten som eier, for å sette dem i stand til å fungere best mulig i ekstern konkurranse4.

Som følge av at staten fungerte som garantist

ved krisen innen bankvesenet som oppstod på slutten av 1980-årene, endte staten opp som eier av større aksjeposter i de største norske bankene. Disse er senere delvis blitt solgt.

Mindre stat - mer marked

Statens rolle har opp gjennom årene alltid vært omstridt. Det meste av de siste 50 årene har vært preget av sosialdemokratiets visjoner om «den sterke stat», mens den borgelige siden i norsk politikk et stykke på vei har holdt igjen. Sist på 1900- tallet feide imidlertid nye ideologiske vinder innover landet. Disse internasjonale strømningene omtales ofte som «New Public Management» (NPM). Den sterke stat ses her på med skepsis, mens konseptet «mindre stat og mer marked» blir lansert som oppskrift på en mer effektiv og mer publikumsvennlig stat. Markedsprinsipper tas videre i bruk i statlig styring.

Dette er bakteppet for den debatt omkring statlig eierskap som har aktualisert seg i de senere årene. Det blir her stilt spørsmål ved nødvendigheten av og fordeler og ulemper ved statlig eierskap. Hva tilsier at staten fortsatt bør eie virksomhet som alternativt kunne ha vært drevet i privat regi, noe som sammen med økt konkurranse mellom tilbydere forutsettes å gi en mer effektiv drift?

De begrunnelser som har vært gitt for at staten skulle stå som eier av institusjoner og bedrifter, har variert over tid og har vært preget av politiske ideologier og holdninger i samtiden. Som nevnt tilsa hensynet til rikets forsvar at staten eide bedrifter som Marineverftet i Horten og Kongsberg Våpenfabrikk. I likhet med jernbanen og visse andre rutegående kommunikasjoner var det også naturlig at staten tok ansvar for utbygging og drift av grunnleggende infrastruktur som postvesenet og telegraf- og telefonnettet.

Andre nasjonale hensyn ble senere anført som begrunnelse for at staten engasjerte seg som hel eller delvis eier av industribedrifter. Ønsket om å sikre at landet fikk en nasjonal jern- og stålindustri, bl.a. for å være uavhengig av import, var bakgrunnen for at staten stilte seg bak reisingen av jernverket i Mo i Rana rundt 1950. Helt siden konsesjonslovene ble vedtatt først på 1900-tallet, har hensynet til nasjonal kontroll over viktige naturressurser begrunnet et helt eller delvis statlig eierskap. Dette skjedde først da vannkraftressursene ble tatt i bruk på begynnelsen av 1900-tallet, og senere ved olje- og gassutbyggingen i Nordsjøen fra 1970- årene og utover. Ønskeligheten av nasjonal kontroll over nøkkelbedrifter og hovedkontorer er fortsatt et aktuelt tema i dagens politiske debatt, og har bl.a. vært anført som grunn til at staten ikke bør slippe fra seg kontrollen over landets største forretningsbank.

Hvordan ivaretas sektorpolitiske hensyn?

I stortingsmeldingen «Et mindre og bedre eierskap» er det gjort rede for hvilke institusjoner og bedrifter som eies helt eller delvis av staten. Meldingen drøfter videre hvilke av statens eierinteresser som kan reduseres og overlates helt eller delvis til private interessenter. Som kriterium for fortsatt statlig eierskap er det i tillegg til nasjonale hensyn også lagt stor vekt på sektorpolitiske hensyn.

Sektorpolitiske hensyn er en fellesbetegnelse på ulike samfunnshensyn som et fortsatt statlig eierskap anses nødvendig for å sikre. Slike hensyn kan være av kulturpolitisk, sosialpolitisk, næringspolitisk eller fordelings- og velferdspolitisk karakter. Det dreier seg også om ansvaret for infrastruktur, bl.a. innenfor samferdselssektoren. At staten eier Vinmonopolet AS anses nødvendig for å sikre at detaljomsetningen av alkohol skjer innenfor opptrukne sosial- og avholdspolitiske rammer. Om NRK sier meldingen, som begrunnelse for et fortsatt statlig eierskap, at «fordi eierstyringen av NRK i det vesentlige er sektorpolitisk motivert, anser Regjeringen det som uaktuelt å endre selskapets status som heleid aksjeselskap». Tilsvarende sektorpolitiske hensyn anses derimot ikke å være relevante for eierstyringen i Grødegaard AS, som er det nye navn på den tidligere statsforetaket Statens Kantiner SF. Dette ble omgjort til statlig aksjeselskap i 2001, og regjeringen mener at staten kan selge seg helt ut av dette selskapet.

At det «as-ifiserte» Statens Kantiner ble omdøpt til Grødegaard AS, er neppe noen tilfeldighet men er snarere et ledd i en privatiseringsstrategi. Foruten assosiasjonen til «markens grøde», vil en med det nye navnet, som ikke signaliserer at staten er eier, enklere kunne gjennomføre en eventuell privatisering på et senere tidspunkt. En rekke tilsvarende navneendringer er gjennomført i de senere år. Tidligere Statens Utleiebygg AS er omdøpt til Entra Eiendom AS, mens Statens Kornforretning, som først ble omgjort til Statkorn Holding ASA, senere er splittet opp og omdøpt til Cermaq ASA og Cernova AS. Det nye selskapet som skal ivareta statens forretningsmessige interesser knyttet til petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, som ble stiftet i 2001, har fått navnet Petoro AS.

Nasjonal solidaritet

Før den omfattende fristilling eller «as-ifisering» av statlige etater og forvaltningsbedrifter tok til først på 1990-tallet, ble sektorpolitiske hensyn ivaretatt hovedsakelig gjennom politisk budsjettstyring, regelstyring gjennom lover og forskrifter og gjennom kryssubsidiering. De ulike etater, bl.a. innenfor post- og telesektoren, fikk sine årlige budsjetter og bevilgningsrammer vedtatt i Stortinget som del av de årlige statsbudsjettene. Noen etater

fikk etter hvert en friere stilling i sin drift, ved at de fikk status som frittstående direktorater. Dette innebar at de i stedet for å drive bruttobudsjettering, der utgifter og inntekter framkommer hver for seg i budsjettsammenheng, kunne drive nettobudsjet- tering, der kun det samlede driftsresultatet kommer fram i budsjettet.

Innenfor gjeldende økonomiske rammer ble det årlig utarbeidet budsjetter som ble vedtatt av de politiske beslutningsorganer, som derved var ansvarlige for at aktuelle sektorpolitiske hensyn ble best mulig ivaretatt. Slike hensyn kunne eksempelvis være at grunnleggende infrastruktur og tjenestetilbud som staten hadde ansvaret for, var tilgjengelig over hele landet. Kryssubsidiering var et vanlig virkemiddel. Dette innebar at bidrag fra lønnsomme deler av virksomheten ved en institusjon eller sektor, gjorde det mulig å opprettholde tjenestetilbudet i mindre lønnsomme deler, der virksomheten isolert sett gikk med underskudd. En slik praksis ble allment oppfattet som uttrykk for en nasjonal solidaritet, for å bruke et litt høytidelig ord. Dette ble det i liten grad stilt spørsmål ved. Den nasjonale enhetsporto for brevpost er et iøynefallende eksempel på slik kryssubsidiering.

Som et annet virkemiddel ble det stilt vilkår til de bevilgninger som ble gitt. Disse vilkår var nedfelt i ulike lover og regler, som skulle sikre at aktuelle sektorpolitiske hensyn ble innfridd. Slike regler kunne gjelde standardkrav med hensyn på kvaliteten på tjenester og infrastruktur som ble tilbudt, eller krav om en landsomfattende eller bestemt geografisk dekning av ulike tjenestetilbud.

Fra budsjettstyring til markedstilpasning

Fra midten av 1980-årene ble det i økende grad stilt spørsmål ved effektiviteten ved budsjettstyringen av det statlige tjenestetilbudet. Regjeringen la fram ulike moderniseringsprogram, og ulike styrings- og organisasjonsformer ble utredet av et eget offentlig utvalg, som la fram sin innstilling «En bedre organisert stat» i 19895. Etter forslag fra dette utvalget ble det i 1992 innført en ny selskapsform, statsforetak. Dette skulle kombinere statsaksjeselskapets frie stilling med større muligheter til å sikre at et selskap ivaretar viktige samfunnsoppgaver enn det aksjeselskapsformen ble ansett å gi mulighet for. Et statsforetak kan ikke gå konkurs, og en hovedbegrunnelse for valg av denne selskapsformen er at selskapet er et viktig sektorpolitisk virkemiddel6.

Med den internasjonale «New Public Management» - vinden i ryggen ble det i løpet av 1990- årene gjennomført en omfattende «fristilling» eller «as-ifisering» av statlige etater. Ifølge et notat fra Statskonsult var det fram til 1997 gjennomført minst 50 endringer i tilknytningsformer7. Det har vært få hel- eller delprivatiseringer av statlig virk- somhet, mens omdanning av forvaltningsbedrifter til statseide selskaper, særlig til aksjeselskaper, har vært det vanligste.

Eksempler på nye statlige aksjeselskaper er Telenor AS (senere delprivatisert), Norsk Rikskringkast- ning AS og Arcus AS (del av det tidligere Vinmonopolet). Blant de relativt få statsforetak som hittil er etablert, er Statskog SF, Statkraft SF og Statnett SF. I den tredje gruppen, særlovsselskap, finner vi Posten Norge BA, NSB BA og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Spesielle personalhensyn, der fortsatt status som statsansatt sikret ventelønn ved overtallighet, begrunnet særlovselskapsformen for de to førstnevnte selskapene, mens SND forutsettes å formidle distriktspolitiske føringer fra ulike sektordepartementer.

Varierende praksis ved valg av selskapsform

Hvordan sektorhensyn fortsatt skal kunne ivaretas under de nye selskapsformene, har vært gjenstand for kritisk drøfting i flere notater og rapporter fra Statskonsult de senere år8. Det går her fram at det knytter seg stor usikkerhet til eierdepartementenes praksis, når den statlige eierstyring skal ivaretas. Det pekes videre på at valg av selskapsform ofte kan se ut til å være resultatet av tilfeldigheter, med det resultat at lite tjenlige selskapsformer har vært valgt.

Eksempelvis stilles det spørsmål ved om det er hensiktsmessig at Statskog SF er organisert som statsforetak, når selskapet ved siden av omfattende forvaltningsoppgaver også fortsatt opptrer som myndighet på visse områder. Denne sammenveving av selskapets forretningsrolle og forvaltningsrolle gir i dag opphav til mange problemer både av prinsipiell og praktisk art, og er et eksempel på at valget av selskapsform i dette tilfellet neppe har vært helt gjennomtenkt. Særlovsselskapene Posten Norge BA og NSB BA burde ifølge Statskonsult ha vært organisert som statsforetak, «for best mulig å kunne ivareta sine viktige sektor- og samfunnspolitiske oppgaver»9.

For NRK kan det tilsvarende reises spørsmål ved om statsaksjeselskapsformen er den mest hensiktsmessige; om denne selskapsformen sikrer at aktuelle sektor- og samfunnspolitiske hensyn kan ivaretas godt nok. Er mulighetene for eierstyring gode nok, når det skal manøvreres mellom markedstilpasning i et konkurranseutsatt marked og ivaretakelse av sektor- og samfunnspolitiske hensyn som NRK er pålagt å ivareta? NRK var tidligere organisert som stiftelse før institusjonen ble omdannet til statsaksjeselskap. Kanskje institusjonen heller burde ha vært organisert som statsforetak? Som nevnt ble denne selskapsformen innført for å sikre bedre styringsmuligheter enn aksjeselskapsformen var antatt å kunne gi.

At aksjeselskapsformen ikke er uten problemer,

kom tilsyne da det sommeren 2002 oppstod en kontrovers mellom NRKs styre og eierdepartementet. Saken gjaldt spørsmålet om organiseringen av NRKs distriktskontorer. Dette er en så vidt strategisk viktig sak at den burde ha vært forelagt departementet før styret fattet sitt vedtak i saken. Ifølge den såkalte «paragraf 10-bestemmelse» i aksjeloven skal alle saker som antas å være av vesentlig prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning forelegges generalforsamlingen, dvs. vedkommende eierdepartement på forhånd. Styret oppfattet sitt mandat slik at NRK kunne avgjøre en sak som dette på egen hånd, noe eieren viste seg ikke å være enig i.

Uklar stortingsmelding

Stortingsmeldingen «Et mindre og bedre statlig eierskap» er i beste fall uklar i spørsmålet om på hvilke måter sektor- og samfunnspolitiske hensyn kan ivaretas i praksis. Særlig gjelder dette i relasjon til de hel- eller deleide aksjeselskapene med ansvar for samfunnsmessig infrastruktur. Omkring disse spørsmålene er det et påtagelig behov for ytterligere avklaringer.

Meldingen sier klart fra om at det ikke lenger er aktuell politikk å ivareta sektor- og samfunnspoli- tiske hensyn gjennom eierstyringen. Disse skal i stedet ivaretas gjennom myndighetsstyring.

Det legges i meldingen vekt på «å skape større klarhet rundt og avstand mellom statens eierrolle på den ene side og statens ulike myndighetsroller på den annen side»10. Som eier skal staten sørge for at et selskap driver mest mulig effektivt og lønnsomt. Oppgaven å sørge for at ulike sektorpolitiske hensyn blir tilgodesett, tilligger staten som myndig- het, eller rettere sagt - de ulike myndigheter som har ansvaret for at de ulike sektorpolitiske hensyn blir iakttatt.

Et slikt prinsipp, som innebærer store endringer i relasjon til innarbeidet praksis, kan umiddelbart virke logisk nok. Det store spørsmål er imidlertid i hvilken utstrekning det lar seg gjennomføre i praksis. Er de ulike sektormyndigheter kapable til å sikre at de sektorpolitiske mål blir tatt hensyn til? Finnes det samordningsmekanismer som sikrer at de ulike sektorers mål og virkemidler blir sett i sammenheng og i relasjon til overordnede politiske mål? Kan det eksempelvis være fare for at fordelings-, velferds- og distriktspolitiske hensyn kan bli nedprioritert i praksis?

page059img001.jpg

Utbyggingen av telekommunikasjonene har ikke alltid vært markedsstyrt, slik tilfelle er i dag. Telefonkiosken på bildet står ved Lykkja i Hemsedal. (Foto: Samfoto)

At meldingen sier så vidt lite om hvordan en slik myndighetsstyring skal organiseres i praksis, og om hvem som skal være ansvarlig instans, er en stor svakhet.

Er den nye «kontrollindustrien» effektiv?

På en rekke områder er de nye styringsprinsippene allerede satt ut i livet. Blant virkemidler som har stått til disposisjon, er utforming av konsesjonsvil- kår (post- og telesektoren), kjøp av tjenester (bl.a. fra NSB og Widerøe, kjøp av «ulønnsomme» posttjenester) og bruk av maksimalpriser (bl.a. brevporto under 350 gram).

En konsekvens av at sektor- og samfunnspolitiske hensyn heretter skal ivaretas gjennom statens ulike myndighetsroller framfor gjennom eierstyring, er at det har oppstått et sterkt behov for å etablere nye tilsyn som kan kontrollere at de vilkår som fastsettes av politiske myndigheter faktisk blir etterlevd i praksis. Selv om bemanningen i denne nye «kontrollindustrien» har økt kraftig i de senere årene, er det mye som tyder på at den på langt nær fungerer så effektivt som de nye styringsprinsippene forutsetter. Det kan bl.a. stilles spørsmål ved om de ulike tilsyn kan støtte seg til lovhjemler og sanksjonsmidler som er tilstrekkelige til at de kan fungere effektivt.

Å dele kantine med institusjoner og selskaper man skal føre tilsyn med, anses for å være en betenkelig praksis! Som ledd i den modernisering av statlig sektor som for tiden utredes i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, har det i tillegg vært foreslått å flytte tilsyn fysisk til andre steder i landet, for å forhindre at det kan stilles spørsmål ved deres uavhengighet.

Særlig Post- og teletilsynet kan se ut til å ha vært stilt overfor store utfordringer i den senere tid. I teleloven er det fastsatt at Telenor AS ikke skal ha større avkastning på sin kapital enn ca.

13 %, formodentlig for å forebygge at selskapet misbruker sin sterke markedsposisjon. Imidlertid viste nylige beregninger fra et analyseselskap at Telenor Mobil hadde en avkastning på hele 71 % i 2001! I en kommentar uttalte en talsmann for selskapet at «Telenor aksepterer ikke en lov som regulerer hvor stor profitt et selskap kan ha»(!). Post- og teletilsynets talsmann uttalte at de «vil be selskapet om å justere prisene sine dersom de nye beregningene stemmer» (Dagens Næringsliv 12/6-02). Det gjenstår å se om tilsynet har tilstrekkelige sanksjonsmidler til å sørge for at gjeldende lov på dette området blir etterlevd.

Statskonsult: Staten er en passiv eier

I stortingsmeldingen om statlig eierskap bygger man altså på den forutsetning at sektor- og samfunnspolitiske hensyn som «fristilte» statlige selskaper er forpliktet til å iaktta, skal sikres gjennom myndighetsstyring framfor gjennom eierstyring. Dersom det skulle vise seg at denne forutsetning ikke er effektiv i praksis, står man overfor litt av en utfordring.

Statskonsult anfører med bakgrunn i en kartlegging som er gjennomført, «at staten i Norge er en svært tilbakeholden, forsiktig og dels passiv eier (uthevet her). Svenske departementer (spesielt de med mye erfaring som eiere) legger vekt på å være aktive eiere, med direkte representasjon i styrene (uthevet her) og skriftlige direktiver til selskapene i forbindelse med generalforsamlingen. Eierdepartementene i Norge utnytter i liten grad muligheten til å instruere selskapene i generalforsamling eller innkaller til ekstraordinær generalforsamling. Dette gjelder også de selskapene som i kraft av sin eksistens, er viktige sektorpolitiske virkemidler eller som i kraft av sin størrelse og virksomhet, spiller en viktig samfunnspolitisk rolle»11.

De iakttakelser som Statskonsult her referer til, kan sies å underbygge et inntrykk av at eierskaps- meldingen tar noe lett på de forutsetninger som bør være oppfylt for at sektor- og samfunnspolitiske hensyn blir sikret på en forsvarlig måte i praksis. Jeg skal her kommentere dette nærmere, særlig med referanse til måten de hel- eller deleide aksje- selskapene som mange har ansvaret for viktig infrastruktur, styres på.

Krav til styret

I Sverige sitter embedsmenn fra Finansdepartementet i styrene i de 12 selskapene som dette departementet har ansvaret for. Denne praksis og mulighetene for lojalitetskonflikter anses ikke å være noe problem. Det viktigste er å kunne ha muligheter til kontinuerlig informasjon og en tett oppfølging. Det kan forekomme problemer med sammenkobling og uklarhet mellom rollene som politikkutformer/ utfører, kontrollør og eier, men dette blir løst ved at styrerepresentantene kommer fra en avdeling som ivaretar andre funksjonen enn eierstyringen12.

I Norge er det derimot knesatt som prinsipp at et departement ikke skal være representert i styret for et underliggende selskap. Eierskapsmeldingen gir detaljerte retningslinjer for styresammensetningen13. I tillegg til at eierdepartementet ikke skal være representert i styret, skal heller ikke embets- og tjenestemenn i sentraladministrasjonen for øvrig, som «regelmessig behandler saker av vesentlig betydning for selskapet eller for vedkommende bransje», kunne være styremedlem. I tillegg til statsråder og statssekretærer gjelder forbudet også for stortingsrepresentanter, «med mindre det kan forutsettes at representanten ikke stiller til gjenvalg». Styremedlemmer som velges av staten som eier bør videre ikke ha vært ansatt i vedkommende selskap i de siste fem år. Det lengste man går med hensyn til representasjon, er at departementet kan foreslå et medlem til den valgkomité som deretter skal foreslå styrets sammensetning. Som det går fram, er de krav til erfaringsbasert kunnskap som stilles til potensielle styremedlemmer, heller beskjedne.

Meldingen understreker at styrerekruttering er en svært viktig arbeidsoppgave for staten som eier. Det gjelder å finne en sammensetning «kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskaps egenart». Staten anser seg å ha et løpende tilsynsansvar med styrenes ledelse i selskaper der staten er involvert, og plikter å gripe inn om styrene ikke fungerer tilfredsstillende. Ved brudd på tillit «vil det være normalt at eieren gjennom generalforsamlingen bytter ut styret, eventuelt de styremedlemmer som ikke lenger har eierens tillit». Det kan her føyes til at dette kan synes å være en tidkrevende og lite fleksibel framgangmåte, ettersom det nødvendigvis vil ta tid før et nytt, kompetent styre kan være i funksjon.

Ut fra de mange begrensninger som er lagt på styresammensetningen, framstår det som litt av en utfordring å skulle finne fram til representanter som er tilstrekkelig frittstående, og som kombinerer de mange egenskaper og kvaliteter som samtidig

etterspørres! Styret skal forøvrig først og fremst sørge en høyest mulig verdiskaping, eller som det er formulert i meldingen: «For staten som eier er verdiskaping over tid det overordnede målet»14. Når styret skal ha sitt fokus på dette målet, stilles det tilsvarende store krav til den myndighetsstyring som skal sikre at også andre mål for selskapets virksomhet blir innfridd.

Har Norge et «Kings Bay-syndrom»?

Forskjellen mellom norsk og svensk praksis på dette området er interessant. Tidligere var det vanlig også i Norge at eierdepartementet var representert i underliggende selskaps styrer. En arbeidsulykke i Kings Bay-gruven på Svalbard i begynnelsen av 1960-årene, der det oppstod habilitetsproblemer i forhold til Industridepartementets representant i gruveselskapets styre, førte imidlertid til at det ble innført forbud mot slik representasjon.

Dagens praksis innebærer at dersom sektor- og samfunnspolitiske mål ikke blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, vil staten som eier være henvist til å ta dette opp gjennom generalforsamlingen, noe som bl.a. innebærer at eventuelle korreksjoner eller styringssignaler vil måtte framfø- res i full offentlighet. Den debatt som oppstod da NRKs styre våren og sommeren 2002 vurderte betydningen av selskapets distriktsorganisering annerledes enn eierdepartementets statsråd, illustrerer også at det kan oppstå en støypåvirkning gjennom media, som i siste instans kan gi andre utfall enn det som måtte komme ut av saken ved en ordinær politisk behandling.

Et annet eksempel kan hentes fra de mislykkede fusjonsforhandlingene mellom Telenor AS og det svenske Telia høsten 1999. Mens den svenske staten kunne legge sine føringer og utøve politisk styring internt gjennom sin styrerepresentasjonen, var kommunikasjonen mellom Telenor og Samferdselsdepartementets statsråd som generalforsamling, henvist til å skje i full offentlighet. I den polemikk som oppstod, stod derved den svenske statsråden fritt til å karakterisere den fullt synlige norske politiske styring som et ekko fra Sovjet-tiden! Ulikhetene i arbeidsbetingelser hadde neppe noen heldig innvirkning verken på forhandlingsprosessen eller på sakens utfall.

Med en direkte representasjon i styret ville det ha vært mulig å framføre den politiske ledelses syn i saken på en smidigere måte. Det kan være grunn til å overveie på nytt om ikke den innflytelse som en eierrepresentasjon i et selskaps styre kan gi, i dagens situasjon kunne være et nyttig supplement til den mer formelle eier- og myndighetsstyring som skjer gjennom generalforsamlingen (eller gjennom foretaksmøtet for statsforetaks vedkommende). Dette vil i særlig grad gjelde selskaper som har ansvar for grunnleggende infrastruktur i samfunnet. Mens det for 40 år siden dreide seg om lønnsomhets- og sikkerhetsproblemer i et statseid gruveselskap, er problemstillingen i dag å finne effektive måter å sikre at aktuelle sektor- og samfunnspolitiske hensyn blir ivaretatt gjennom ulike statlige selskaper, som for manges vedkommende opprinnelig ble etablert nettopp for å ivareta slike hensyn!

Har pendelen svingt for langt?

I samsvar med tidens trender har det i de senere år vært ført en politikk her i landet der det legges stor vekt på at staten som eier skal medvirke til desentralisering gjennom «fristilling». Dette skal i neste omgang fremme effektivitet og lønnsom drift. Denne linje er også fulgt opp i stortingsmeldingen «Et mindre og bedre statlig eierskap». Og bare for at det skal være sagt, så hersker det liten tvil om at det gjennom årene er oppsamlet et betydelig behov for en modernisering og effektivisering innenfor de ulike områder av statlig virksomhet.

Man skal imidlertid være på vakt overfor den fare som består i at pendelen kan svinge for langt. Dersom den nye praksis samtidig får som konsekvens at sektor- og samfunnshensyn må vike i prioritet for mer avgrensede drifts- og lønnsomhetshensyn, vil dette være betenkelig. Gitt at eierstyringen skal fokusere på effektivitet og lønnsom- het, vil det være behov for å ta for seg hvordan man gjennom myndighetsstyring og utbygging av effektive tilsyn kan sikre at sektor- og samfunnspolitiske hensyn i praksis blir tillagt den vekt som utviklingen av et godt samfunn krever.

For aksjeselskaper i den private sektor ville det være oppsiktsvekkende om det ble lagt bånd på eiernes muligheter til å utøve styring. Det ordinære er at en slik eierstyring skjer fortløpende, både gjennom og mellom generalforsamlinger. Som eksempel på dette kan det vises til den prosess som selskapet Orkla har vært igjennom i den senere tid.

Også i den statlige sektor vil det være et tilsvarende behov for at staten ivaretar sine interesser. Den omfattende «fristilling» og opprettelse av nye, selvstendige selskaper, som for manges vedkommende er tillagt ansvaret for grunnleggende infrastruktur i samfunnet, har gitt opphav til nye og store styringsutfordringer for staten som eier. Det burde vekke oppsikt at det legges så vidt store bånd på eierens muligheter til å styre statlige aksjeselskaper som det framgår av den foreliggende stortingsmelding. Hvordan politisk styring skal kunne gjennomføres for å ivareta aktuelle sektor- og samfunnspolitiske hensyn, er i dag et stort og åpent spørsmål.

Noter

1 St meld nr 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap.

2 Inst.S.nr. 264 (2001-2002).

3 Francis Sejersted: Det industrielle gjennombrudd. Norsk historie, studiebok, emne 7, 27/8-00.

4 Tore Grønlie: Drømmen om en konkurransetilpasset stat. Ytre fristilling som styringspolitisk redskap - 1945- 1995. Kapittel i Grønlie, T. Og Selle, P. (red) Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Det Norske Samlaget 1998.

5 NOU 1989:5 En bedre organisert stat.

6 Statskonsult Rapport 1999:16 Statlig eierskap og sektorstyring, s. 8.

7 Statskonsult Notat 1997:8 Statlige til- knytningsformer - endringer og egnet- het.

8 Se bl.a. Statskonsult Notat 1997:8 Statlige tilknytningsformer - endringer og egnethet, Statskonsult Rapport 1998:21 I godt selskap? Statlig eiersty- ring i teori og praksis, Statskonsult Rapport 1999:16 Statlig eierskap og sektorstyring. En studie av fem deregu- lerte politikkområder, Statskonsult Notat 2002:2 Mellom politikk og mar- ked. Ivaretakelse av sektorpolitiske mål og lokaliseringshensyn i statsforetak og særlovsselskaper.

9 Statskonsult Rapport 1998:21:, s. 90.

10 St meld nr 22 (2002-2002), avsnitt 1.2.1.

11 Statskonsult Rapport 1998:21, s. 76.

12 Ibid. S. 75

13 St meld nr 22 (2001-2002), avsn.5.5.6.

14 Ibid. avsn. 5.5.5