Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Europeisk integrasjon, offentlig forvaltning og statsvitenskapen

Refleksjoner i lys av koronakrisen
European integration, public administration and political science
Reflections in lights of the Corona crisis
Professor, ARENA senter for europaforskning, Universitetet i Oslo

Essayet diskuterer hvordan kriser kan utfordre europeisk integrasjon og offentlig forvaltning. Spørsmålene essayet diskuterer er hvordan kriser kan bidra til å forme europeisk samarbeid, politisk-administrativ styring, og den statsvitenskapelige redskapskassen. Essayet drøfter europeisk integrasjon og det organisasjonsfaglige studiet av offentlig politikk og administrasjon, og retter fokus mot hvilke faglige muligheter koronakrisen kan gi statsvitenskapen. Et avsluttende avsnitt diskuterer hvordan organisasjonsfaget kan gjøre statsvitenskapen relevant gjennom bidrag til designtenkning.

Nøkkelord: Designtenkning, europeisk integrasjon, offentlig forvaltning, organisasjonsperspektiv

This essay examines how crisis may challenge European integration and public administration. The questions discussed are how crisis may contribute to form processes of European cooperation, politico-administrative governance, and the analytical toolbox in political science. The essay analyses European integration and the organizational approach to public policy and administration, and how the Corona crisis in particular might serve as an opportunity to political science. One concluding section elaborates how an organizational approach to political studies might serve to make political science (more) relevant by offering a design approach.

Keywords: Design thinking, European integration, organizational approach, public administration

Innledning

Kriser gir anledning til faglig refleksjon. Kriser retter ofte kritisk lys på etablerte institusjoner og faglige perspektiver. Essayet diskuterer hvordan kriser generelt og koronakrisen spesielt kan utfordre studiet av europeisk integrasjon og offentlig politikk og administrasjon. Spørsmålene essayet diskuterer er hvordan kriser kan bidra til å forme samarbeid innenfor den europeiske union (EU), politisk-administrativ styring, og den statsvitenskapelige redskapskassen.

Europa og Norge har møtt mange kriser, og ridd av de fleste: finanskriser, naturkatastrofer, migrasjonskriser og terroraksjoner. Et grunnleggende spørsmål med koronakrisen er i hvilken grad europeisk offentlig forvaltning er i stand til å håndtere omfattende kriser – både på kort og lang sikt, alene og/eller sammen med andre land. Et spørsmål essayet diskuterer er hvordan norsk offentlig forvaltning grunnleggende sett kan håndtere kriser når den forvaltningspolitiske medisinen på mange måter allerede er foreskrevet. En grunnleggende utfordring som skisseres, er at siste tiårs forvaltningsreformer – med fokus på effektivisering og politisk-administrativ samordning og styring – har gitt redusert fleksibilitet og det vi omtaler som dynamisk «resiliens» i forvaltningen, og dermed svakere offentlig kriseberedskap. Norge har en robust og stabil forvaltning godt rigget for «normale» tider (Christensen m.fl. 2018), men med relativt svakere beredskap til å håndtere komplekse og sammensatte utfordringer. Essayet skisserer noen utfordringer knyttet til dette, og diskuterer to konkurrerende ideer om offentlig styring og organisering som grunnleggende utfordring. Som en kontrast diskuterer vi hvordan EU som politisk-administrativt orden synes bedre egnet til almen krisehåndtering grunnet sin institusjonaliserte evne til differensierte og skrittvise justeringer i møte med kriser.

Essayet søker derfor å diskutere både europeisk integrasjon og det organisasjonsfaglige studiet av offentlig politikk og administrasjon, og avslutter med å skissere faglige muligheter kriser kan gi statsvitenskapen. Det avsluttende avsnittet diskuterer hvordan organisasjonsfaget kan bidra til å gjøre statsvitenskapen (mer) relevant gjennom bidrag til designtenkning.

En perfekt storm for europeisk samarbeid?

Koronakrisen traff EU med full kraft vinteren 2020. Det ble på mange måter en «perfekt storm» som gjorde korona til et viktig øyeblikk i EUs historie (Shapiro 2020). I motsetning til tidligere kriser, ble det en spesielt omfattende krise både fordi den traff på tvers av hele spekteret av politikkområder og fordi EU umiddelbart hadde svake mekanismer til å løse krisen (Riddervold m.fl. 2020). I krisens første fase observerte man derfor svak samordning blant EUs medlemsland, og få initiativer fra EU-kommisjonen for å håndtere krisen. Kommisjonens president Ursula von der Leyen måtte derfor i april 2020 beklage overfor det italienske folk at EU ikke kom dem tilstrekkelig til unnsetning. Om samarbeidet i EU var svakt, var samarbeid mellom nordiske land også vanskelig i krisens første fase: Sverige valgte raskt en annen strategi i møtet med viruset enn Norge og Danmark. Variasjonen skyldes trolig en blanding av tidspunktet for når landene ble truffet av viruset, ulike forvaltningstradisjoner i landene, men også svake samordningsmekanismer mellom nordiske land innenfor folkehelse og smittevern. Det samme mønsteret finner vi på EU-nivå. Det er ikke overraskende at EU i første omgang gjorde lite for å stoppe pandemien. EU gjorde langt på vei det medlemslandene ville at EU skal gjøre: fint lite. Folkehelse er primært et myndighetsområde for medlemslandene og således desentralisert myndighet blant EUs medlemmer. Det finnes derfor også lite forvaltningssamarbeid på dette feltet. EUs smittevernbyrå har for eksempel primært i oppgave å koordinere informasjon og kunnskap mellom medlemslandene. Byrået har ikke myndighet til å fatte bindende enkeltvedtak, og hadde derfor heller ikke stand-by kapasitet til å rykke ut til kriserammede områder.

Når dette essayet skrives er koronakrisen fremdeles i en tidlig fase (våren 2020). Spørsmålet vi stiller er derfor: Hva vet vi fra tidligere kriser om hvilke sannsynlige langsiktige effekter koronakrisen kan få for EU? Studier av EUs tidligere kriser gir grunn til å anta at EU ikke faller sammen som følge av kriser (Riddervold m.fl. 2020): EU har en tendens til å finne pragmatiske, differensierte og skrittvise løsninger gjennom å utvikle nye forvaltningsmessige løsninger – for eksempel ved å etablere nye eller å forsterke eksisterende EU-byråer, samt å forsterke administrative nettverk mellom medlemslandenes fagmyndigheter. Slike tiltak fører derfor til at kriser bidrar til ytterligere forvaltningsintegrasjon i Europa (Riddervold m.fl. 2020). En årsak til EUs evne til pragmatisk kriseløsning kan ligge i at EU er kjennetegnet av differensiert integrasjon og derfor har en innebygget fleksibilitet til pragmatisme (Gänzle m.fl. 2019).

Helt siden 1952 har EUs integrasjonsprosjekt vært karakterisert av en blanding av stegvise og differensierte politisk-administrative reformer (også kalt «muddling through») samt enkelte omfattende integrasjonsbyks fremover (Nelsen og Stubb 2014). Kriser håndteres på grunnlag av eksisterende politiske løsninger og institusjonelle arrangementer (Bátora og Fossum 2020; Olsen 2010). Historien viser at EU trolig i hovedsak vil håndtere koronakrisen gjennom tilsvarende stegvise og pragmatiske løsninger. En årsak ligger i at organisasjoner generelt og EU spesielt planlegger i forhold til forrige krise, og således ser bakover når fremtiden skal håndteres.

Så, hva kan fortidens krisehåndtering fortelle oss om hvordan EU trolig vil møte koronakrisen? Studier viser at EU er overraskende robust i møte med kriser. Dette skyldes EUs evne til å absorbere kriser og tilpasse seg pragmatisk (Riddervold m.fl. 2020). Dette betyr trolig også at EU har nådd til et integrasjonsnivå og en grad av institusjonalisering hvor omfattende kriser ikke lett truer med å bryte ned unionen, men snarere bidrar til å konsolidere unionens institusjoner. Kriser har derfor ytterligere integrasjon som primær langsiktig effekt. Kriser utfordrer ikke EUs fundament, med bidrar til å forsterke det.

Når koronakrisen slo til, ble tre scenarioer for EU trukket frem: Sammenbrudd, økt integrasjon og stegvis endring.

  • Kriser kan generelt føre til sammenbrudd i eksisterende institusjoner og at det settes grunnleggende spørsmålstegn ved eksisterende måter å gjøre ting på, etablerte institusjoner og faglige perspektiver. Dette representerer et mellomstatlig perspektiv på krisehåndtering (se Macfarlane og Menon 2014). Enkelte argumenterte derfor for at krisen ville føre til sammenbrudd og antok at krisen var for omfattende til at EU ville makte å løse den. Tiden ble også ansett som for knapp til at 27 medlemsland ville makte effektiv samordning på overnasjonalt nivå. Antakelsen var at medlemslandene hadde divergerende preferanser, ønsket å løse krisen hver for seg og derfor ville trekke seg tilbake fra forpliktende europeisk samarbeid.

  • I motsetning var føderalister av den oppfatning at en felles krise ville virke samlende på medlemsstatene og gi økt vilje til ytterligere delegasjon av myndighet til EU-institusjonene, og på sikt føre til overnasjonale politisk-administrative løsninger. Krisen ble ansett som et mulighetsvindu for innovasjon og integrasjon som ville styrke viljen til økt europeisk integrasjon (se Schmitter 1970).

  • Kompromisset mellom disse ytterpunktene ble representert av pragmatister som antok at krisen ville føre til stegvise endringer (“muddling through»), hvor krisens løsninger var å bygge videre på velkjente politisk-administrative løsninger. Krisen ble antatt å forsterke etablerte institusjonelle løsninger og former for offentlig styring, og derfor hverken føre til sammenbrudd eller store sprang fremover for EU. Antakelsen bygger på en observasjon at beslutningstakere ofte bygger fremtidige valg på tidligere erfaringer, og at når tiden er knapp under kriser har de en tendens til å kopiere det som anses som fortidens suksesser. På denne måten kan kriseløsninger bli fanget i «sti-avhengige» prosesser som fører til relativt forutsigbare kriseresponser (Pierson 2004).

En gjennomgående observasjon med hensyn til hvordan EUs institusjoner har respondert på tidligere kriser er sti-avhengig endring bygd på velkjente løsninger, og i noen grad integrasjonsbyks gjennom utvikling av helt nye institusjoner. Studier viser derimot få tilfeller av sammenbrudd av EUs institusjoner. Kriser bidrar gjennomgående ikke til at EUs institusjoner blir grunnleggende svekket – hverken i forhold til andre EU-institusjoner eller i forhold til medlemslandenes politisk-administrative institusjoner (Riddervold m.fl. 2021). Samlet gir dette et bilde av at EU-systemet har vist seg relativt robust mot kriser og hvor kriser bidrar til å konsolidere en overnasjonal politisk-administrativ orden. Kriser synes i betydelig grad å styrke EUs utøvende myndighet og i særlig grad å forsterke ekspertorganers rolle i EUs politikkprosesser (Everson og Vos 2020; Trondal og Bauer 2017; Wood 2019). Kriser krever på kort sikt svar fra eksperter, og bidrar på lang sikt til å forsterke utøvende myndighet på EU-nivå – både Kommisjonen, EU-byråer samt andre ekspertinstitusjoner slik som EUs sentralbank. I tillegg bygger EU-kommisjonen tette administrative nettverk med nasjonale fagmyndigheter og konsoliderer administrativ kapasitet mellom EU-nivået og nasjonale fagmyndigheter (Trondal og Bauer 2017).

I sum synes EU å være funksjonelt tilpasset pragmatisk håndtering av kriser (Ansell og Trondal 2017). Snarere enn å bryte sammen, har EU generelt sett tilpasset seg krisenes krav, løst noen av dem, og i de fleste tilfellene gjort dette gjennom å utvikle nytt regelverk og forsterket utøvende myndighet på EU-nivå (Riddervold m.fl. 2020). Det er derfor liten grunn til å anta at koronakrisen vil undergrave en prosess mot gradvis tettere og differensiert europeisk integrasjon. Funksjonelt sett utfordrer ikke kriser EUs eksistens eller institusjonelle karakter. Likevel, funksjonell kriseløsning kan medføre ikke-intenderte konsekvenser. Funksjonelle løsninger på kort sikt eller på et politikkområde (for eksempel innenfor folkehelse) kan skape problemer på lang sikt og/eller innenfor andre politikkområder (for eksempel innenfor økonomi og sysselsetting). Et slikt dilemma kom tidlig frem i koronakrisen: EUs forsøk på å løse koordineringsutfordringene mellom fagmyndighetene på folkehelseområdet – blant annet gjennom å vedta ny kriselovgivning – svekket umiddelbart innflytelsen til folkevalgte organer. Regjeringer i ulike europeiske land vedtok unntakslovgivning og satt folkevalgte organer på sidelinjen for kortere perioder. Funksjonell kriseløsning kan dermed komme med demokratiske kostnader. Dette kan forsterke innslaget av fagstyre både innenfor folkehelsefeltet – for eksempel gjennom å styrke EUs smittevernbyrå – noe som i neste runde kan svekke innflytelsen til folkevalgte organer – slik som Europaparlamentet. Dette har blitt klarest illustrert i Ungarn ved at Viktor Orban har vedtatt omfattende unntakslover for å håndtere koronakrisen. Kortsiktige kriseløsninger kan derfor på lang sikt skape nye utfordringer for demokrati og rettsstat.

Krisemedisin i norsk forvaltning

Koronakrisen er også en stresstest for norsk forvaltning. Krisen utfordrer norsk forvaltningspraksis som bygger på grundig administrativ saksforberedelse, offentlig utredning, involvering og høring av berørte parter, samt omfattende internasjonalt samarbeid (Christensen m.fl. 2018). En generell utfordring når koronakrisen traff er imidlertid at siste tiårs forvaltningsreformer har gitt mindre fleksibilitet i norsk offentlig forvaltning, og således svakere kriseberedskap. Som vi kommer tilbake til nedenfor, har forvaltningspolitikken vært konsentrert om å bygge «statisk resiliens» i større grad enn det vi kaller «dynamisk resiliens».

En gruppe forskere spurte i 2016 norske direktorater om deres kriseberedskap («Sentralforvaltningsundersøkelsen 2016»). Litt under 70 prosent svarte at de var godt forberedt. Andelen som betraktet seg som godt forberedt til å håndtere store ulykker og katastrofer, lå på litt over 50 prosent (Christensen m.fl. 2018). Dette kan fremstå som solide tall. Likevel har reformer i offentlig sektor de siste 20 årene svekket en mer grunnleggende og langsiktig forvaltningsmessig kriseberedskap. Medisinen som har blitt foreskrevet i norsk forvaltningspolitikk, har vært sammensatt – både oppgavedeling mellom fagmyndigheter og politisk ledelse, styring gjennom tillit, men samtidig en offentlig orden tuftet på regler, rutiner og kontrakter (Greve m.fl. 2019). Denne sammensatte forvaltningsdoktrinen ble på 1990-tallet utvidet med «den nye staten» med økt innslag av marked og markedsliknende mekanismer (Røvik 2009), reformstandardisering og kortsiktighet i tenkning omkring ledelse og organisering (se Ny strategi for departementsfellesskapet 2020: 4). Med bred pensel kan vi si at medisinen ble «standardisert» for hele offentlig sektor – både helsevesen, forsvar, universiteter og kultursektoren. De siste tiåret har vi sett kimen til et nytt element i forvaltningspolitikken, også denne standardisert. Fokus har dreid relativt fra marked og spesialisering mot samordning, kapasitet, sammenslåing og størrelse, uten at noen av de gamle elementene i forvaltningspolitikken har blitt erstattet. «Fits-all» forvaltningspolitiske doktriner har inspirert organisatoriske sammenslåinger i offentlig forvaltningen – fra regionreform til direktoratssammenslåinger. Årsakene til at reformfokuset har rettet seg mot kapasitet og størrelse, har dels vært generell institusjonell læring og dels erkjennelse av at «sektororientert oppgaveløsning» gir blindsoner i forvaltningen (Bach og Wegrich 2018; Ny strategi for departementsfellesskapet 2020;), og i tillegg institusjonaliserte standarder knyttet til økt organisasjonsstørrelse (Røvik 2009). Etter en periode med desentralisering og resultattenkning har forvaltningspolitisk resept blitt å bygge store forvaltningsenheter. Store fagmyndigheter («kritisk masse») antas å bringe effektiv, hurtig og helhetlig tjenesteproduksjonen (Egeberg og Trondal 2016). Disse reforminitiativene har imidlertid trolig svekket noen av fordelene ved «den gamle forvaltningsmodellen», nemlig faglig uavhengighet, tillit og forvaltningsmessig fleksibilitet. I tillegg har skiftet i tyngdepunkt i disse reforminitiativene trolig påvirket evnen til å håndtere kriser på kort sikt, og på lengre sikt å utvikle robust offentlig forvaltning (se nedenfor).

Et velkjent kjennetegn ved statlige reformer er at de legger seg oppå eksisterende reformer, og derfor eksisterer side om side i nye blandingsformer (Christensen m.fl. 2018; Greve m.fl. 2019; Pierson 2004). Et annet kjennetegn er at reformene søker standardisering på tvers av politikkområder (Røvik 2009). Markedsinspirerte reformer utfordret på slutten av 1980-tallet det som ble ansett som tilstivnede byråkratier og profesjonsmakt. Samtidig har disse reformene gitt nye utfordringer knyttet til fragmentering, institusjonell silotenkning og framvekst av et kontroll/-rapporteringsbyråkrati (Bach og Wegrich 2018). En utfordring ved forvaltningspolitiske reformer er det vi kan kalle «fits-all» tankegangen: Det vil si en forestilling om at samme forvaltningspolitiske medisin kan foreskrives alle institusjoner og til enhver tid. Dette kommer tydelig til syne gjennom hvordan «New Public Management» (NPM)-inspirerte reformtiltak med markedet og private organisasjoner som forbilde, har blitt foreskrevet også innenfor kritiske samfunnssektorer, slik som helse og forsvar. Likevel viser studier at nye markedsbaserte forvaltningspolitiske løsninger innenfor helsesektoren legger seg side om side med etablerte hierarkiske forvaltningsmodeller (Byrkjeflot og Gulbrandsøy 2013). Helsesektorens rolle under koronakrisen illustrerer dette. I tråd med smittevern- og beredskapslovgivningen har styringen av sykehusene etter en bedriftsmodell (jf. foretaksmodellen) delvis blitt «satt til side». Dette har skjedd ved at Helse og omsorgsdepartementet som «lederdepartement» fikk delegert utstrakt myndighet til Helsedirektoratet, som (i dialog med Folkehelseinstituttet) fikk anledning til å benytte «gamle» styringsformer, dvs. sentral styring og direkte kontroll. Helsedirektoratet fikk dermed anledning til å «gå forbi» de regionale helseforetakene og pålegge sykehus å gjennomføre konkrete krisetiltak. I helsesektoren sikret dermed beredskapslovgivningen både nødvendig sentral styring (gjennom muligheten for Helsedirektoratet til å instruere sykehusene) og faglig autonomi (gjennom utstrakt delegert ansvar og myndighet fra departement til fagorganer som direktoratet og Folkehelseinstituttet). Med andre ord, i en krisesituasjon er det mulig å «kortslutte» foretaksmodellen i helsesektoren og sikre både sentralisert styring og lokalt handlingsrom i sykehusene (Trondal og Veggeland 2020). Dette illustrer det vi nedenfor omtaler som «dynamisk resiliens».

Det vi karakteriserer som «fits-all»-forvaltningsmodellen bidrar generelt til å konsolidere en endimensjonal stat, med begrenset repertoar, og med hovedfokus på umiddelbar tjenesteproduksjon og relativt mindre fokus på langsiktighet og det vi nedenfor kaller «dynamisk resiliens». Universelle standardløsninger velges istedenfor «bespoke» forvaltningsdesign. Det er verdt å merke seg at frivillighetslinjen ikke forfektes, men tesen om at «vil du ikke, så skal du» gjelder: Det er intet alternativ («TINA-syndromet»). I tillegg til denne langsiktige forvaltningspolitiske trenden fører kriser ofte til krav om en endimensjonal stat med klar kommando, rutiner, god samordning, standardisering og gjennomføringsevne. Mitt argument er motsatt: Den endimensjonale staten har svakere forutsetning til å absorbere og håndtere varierende krav og utfordringer fordi forvaltningen ikke har innebygd nødvendig fleksibilitet. Dette kan vi illustrere gjennom to konkurrerende ideer om offentlig styring og organisering, som gir ulike ideer om organisasjonsutforming og krisestyring.

Konkurrerende ideer om offentlige styring og organisering

En dyadisk forvaltningsmodell bygger på en forestilling om at offentlig forvaltning opererer i, og er karakterisert av, et sett av motstridende styringslogikker, for eksempel i spenningen mellom endring/stabilitet, nasjonal/overnasjonal eller demokratisk/teknokratisk (Ansell og Trondal 2017). Offentlig forvaltning er ofte beskrevet i slike enten-eller termer, og Johan P. Olsen (2008) kritiserte «dikotomienes tyranni» hvor forvaltningsendring uttrykkes som en overgang fra en ren tilstand til en ny (eksempelvis fra hierarki til marked eller fra stabilitet til krise). Krise og turbulens oppfattes i en slik modell som dysfunksjonelle, som noe unntakspreget, ineffektivt og motsigelsesfullt. Sett i dette perspektivet sees kriser som dysfunksjoner som kan skyve institusjoner til tålegrensen og som dermed bør unngås. Vekten er derfor ikke på hvordan offentlig forvaltning skal håndtere kriser, men hvordan de skal motstå og unngå dem.

En sammensatt forvaltningsmodell antar derimot at offentlig styring utspiller seg i et komplekst samspill av ulike aktører, ressurser og styringslogikker (Billis og Rochester 2020). Denne ideen antar at kriser er en grunnleggende betingelse for og et iboende trekk ved offentlig styring, og ikke en dysfunksjon. Offentlig styring og forvaltning har i lys av dette blitt fremstilt som hybrid og sammensatt (Ansell og Trondal 2017), noe som for eksempel gjenspeiler hvordan norsk offentlig forvaltning inngår i en større politisk orden på europeisk nivå (Egeberg og Trondal 2016). Ideen om en sammensatt institusjonell orden kritiserer derfor «dikotomienes tyranni» og beskriver offentlig forvaltning som bestående av «blandede … ordener» som karakteriseres av sammensatte og motstridende logikker for offentlig styring (Olsen 2008: 5–6 – min oversettelse).

Til sammen legger disse to konkurrerende ideene grunnlaget for to brede, men likevel motstridende, strategier for offentlig styring. Den første er å stabilisere, den andre består i å tilpasse (Ansell og Trondal 2017). Det kan hevdes at disse strategiene ikke er gjensidig utelukkende, men komplementære. Offentlig styring omfatter gjerne å finne «gode nok» balanser mellom kontinuitet og stabilitet på den ene siden og tilpasningsdyktighet og eksperimentering på den andre. Videre antyder disse ideene ulike strategier offentlig forvaltning kan benytte for å respondere på kriser: For det første, vet at offentlig forvaltning velger å stabilisere når de står overfor en krise og søker stiavhengighet basert på kjente løsninger. Denne ideen er bygd på forestillingen om byråkratier som rigide, snarere enn smidige, og at de håndterer kriser reaktivt ved å bygge buffere for å beskytte seg mot påvirkning fra omgivelsene. Vi kan kalle denne strategien «statisk resiliens» fordi den søker å stabilisere og opprettholde status quo (Ansell og Trondal 2017). Dersom offentlige forvaltning derimot tilpasser seg kriser, vil de typisk søke institusjonell endring, noe som medfører kontinuerlige og mindre dramatiske reformer gjennom dag-til-dag justeringer. Dette kan gjøres ved å benytte hybride løsninger, improvisatorisk og eksperimenterende strategier, fleksible og desentraliserte strukturer og administrative nettverk som kan samordne situasjoner som endrer seg raskt (se nedenfor). Vi kan kalle denne strategien «dynamisk resiliens», basert på tanker om en forvaltning som kontinuerlig tilpasser seg (Ansell og Trondal 2017).

Selv om kriser kan gi offentlig forvaltning insentiver til å stabilisere, kan de samtidig gi krav om radikal og hurtig reform. Koronakrisen illustrerer omgivelser som endrer seg raskt og uventet, og svært flyktig. I respons på slike omgivelser kan offentlig forvaltning bli dratt mellom trangen til å stabilisere og hangen til å reformere. Studier viser at kriser mobiliserer organisasjoner til å finne nye balanser mellom stabilitet og endring (Ansell og Trondal 2017; Olsen 2010). I tråd med ideen om «dynamisk resiliens» er skillet mellom stabilitet og endring likevel ikke skarpt. Offentlig forvaltning kan dermed tenkes å bruke stabilitet som et bidrag til endring, og endring som en hjelp til å stabilisere seg. Organisasjonen endrer seg kontinuerlig som en «reformerende organisasjon» (Brunsson og Olsen 1997). Dynamisk resiliens legger vekt på betydningen av å bygge fleksibilitet inn i forvaltningen for å kunne absorbere skiftende og varierende omgivelser. Ideen fremhever viktigheten for organisasjoner i å opprettholde et variert repertoar som kan anvendes fleksibelt i møte med ustabile omstendigheter.

I lys av diskusjonen ovenfor; hvilke utfordringer gir forvaltningspolitisk standardiseringsmedisin forvaltningens evne til å håndtere variert terreng og varierte kriser? Norsk forvaltningspolitikk kan høste lærdom av kjernekunnskap i norsk forvaltningsforskning: Denne forskningstradisjonen har vist at samtlige forvaltningsnivå har innebygde spenninger, og at dette har gjort forvaltningen robust og stabil – med en stabil evne til å kunne håndtere sammensatt krav, forventninger og hensyn (Christensen m.fl. 2018). Studier gir et bilde av en forvaltning som gjennom sin sammensatte karakter er kjennetegnet av intern turbulens (Ansell og Trondal 2017). Selv om dette perspektivet lett blir glemt i krisedebatter og reformiver, kan intern turbulens gi forvaltningen motstandsdyktighet i møte med varierende terreng og kriser. Det kan gjøre at forvaltningen kan fungere ulikt i ulike omgivelser. Knut Dahl Jacobsen (1964) viste hvordan perioder med politisk stabilitet og harmoni også er preget av det han kalte «detraksjon»: desentralisering av politisk myndighet. Perioder med politisk konflikt medfører det han kalte politisk «kontraksjon»: sentralisering av politisk myndighet mot politisk ledelse. Dette poenget har relevans under kriser som ofte medfører et ønske om sentralisering og standardisering av forvaltningen, mens perioder med ro medfører større åpning for variert og desentralisert medisinering.

Kriser og statsvitenskapen

Hvilke muligheter gir en pandemi for faglig refleksjon? Hvilke spørsmål kan være statsvitenskapelig relevante og bidra til fruktbare studier? Avsnittet betoner sammenhengen mellom teoretisk basert forskning og forskningens praktiske relevans. Sagt på en annen måte: Grunnforskning og anvendt kunnskap henger nøye sammen og bør sees i sammenheng. Det har ofte hersket en kunstig motsetning i faget mellom å avdekke kausale sammenhenger – for eksempel mellom organisatoriske trekk ved forvaltningsapparatet og faktiske beslutningsprosesser – og det å presisere design-implikasjoner. Egeberg og Trondal (2018) trekker derimot et kompromiss mellom ’craft’ og ’science’, mellom grunnleggende og anvendt vitenskap. Normativ statsvitenskap og positiv statsvitenskap henger uløselig sammen. Organisasjonsløsninger er ikke teknisk-nøytrale komponenter, men normative strukturer med implikasjoner for beslutningstaking (Egeberg 1989, 1997; se Waldo 1948). Trekk ved et lands offentlige forvaltning er således vel så viktig for å sikre velfungerende politisk orden som trekk ved et lands demokrati – og herigjennom trekk ved folkevalgte organer og valgsystemer. Kunnskap om forvaltningens organisering og faktiske virkemåte blir således avgjørende for å forstå vilkårene for politisk ordensdannelse på makronivå – slik som statsdannelse og europeisk integrasjon (Roberts 2018).

I et forsøk på å gjøre statsvitenskapen og forvaltningsforskningen praktisk relevant (Olsen 1986), kan offentlig forvaltning håndtere kriser gjennom å (re)designe organisasjonsstrukturer (Egeberg og Trondal 2018). Dette perspektivet vektlegger administrasjonens rolle i en demokratisk politisk orden og administrasjonens rolle i utvikling av slik orden. Vi lever i en verden av organisasjoner som påvirker alle aspekter ved offentlig og privat liv. For å forstå hvordan slik orden virker og endres, har man studert betydningen av forvaltningens organisering med hensyn til beslutningsadferd og -prosesser, samarbeid og konflikt, tilhørigheter og roller, samt politikkens utfall. Dersom man, for eksempel, ønsker økt fagstyre, vil en organisatorisk implikasjon være å skille arbeidsoppgaver ut fra departementene til direktoratene. Og motsatt, dersom man ønsker økt flertallsstyre, vil implikasjonen være å innlemme direktoratene i departementene (Egeberg og Trondal 2018). På en slik måte kan organisasjonsfaget bidra til å gjøre statsvitenskapen til en «arkitektonisk disiplin» (Olsen 1986).

Forvaltningspolitikk blir dermed en form for meta-styring som indirekte kan gi samfunnseffekter. Meta-styring omfatter aktiviteter rettet mot bevisst endring av organisasjoners infrastruktur, det vil si endring av organisasjonenes struktur, demografi og lokalisering. Jacobsson m.fl. (2015) beskriver meta-styring som «styring gjennom organisering, dvs. styring gjennom organisasjonsutforming» (min oversettelse). Det finnes hovedsakelig to forutsetninger for meta-styring: For det første kunnskap om sammenhengene mellom designfaktorene (organisasjonsfaktorene) og implikasjoner (beslutningsadferd og -prosesser). For det andre kontroll over designfaktorene i den forstand at aktører er i stand til å kontrollere utformingen av dem. Meta-styring kan derfor være et instrumentelt verktøy for innovasjon i offentlig forvaltning, og innovasjonsprosesser kan bevist utformes gjennom organisasjonsdesign. Et slikt designperspektiv gir likevel ingen full modell for meta-styring. Likevel gir det en ide om at kriser kan unngås og/eller håndteres gjennom bevist utforming av forvaltningsstrukturen.

Koronakrisen demonstrerer et behov for en designtilnærming til studiet av statsvitenskap og offentlig politikk og administrasjon. Dette krysser en gammel akademisk debatt om forholdet mellom grunnleggende vitenskap og anvendt forskning. Selv om skillet ofte betraktes som gjensidig utelukkende, krever anvendt kunnskap også grunnleggende forståelser om årsakssammenhenger. Kunnskap om hvordan organisasjonsfaktorer påvirker offentlig styring og om betingelsene for organisasjonsmessig reform, er nødvendige forutsetninger for meta-styring. Grunnleggende og anvendt forskning er derfor komplementære aktiviteter, og står ikke i motsetning til hverandre. Utfordringen for statsvitenskapen, som for mye samfunnsvitenskap, er dermed å omsette teoretisk basert empirisk kunnskap til praktisk anvendelse (Egeberg og Trondal 2018). Siden politiske systemer er egnet til designtenkning, kan en organisasjonsteoretisk tilnærming til meta-styring tjene som et handlingsprogram for statsvitenskapen slik at den blir praktisk relevant for å løse samfunnsmessige utfordringer.

Sluttord

Et organisasjonsteoretisk perspektiv på offentlig politikk og administrasjon vektlegger at trekk ved forvaltningens organisering, rekruttering, lokalisering og institusjonalisering er avgjørende for å forklare beslutningsprosesser og –adferd, og i siste instans for å forstå utvikling av offentlig politikk, reformer (meta-styring) og politisk orden på makronivå (for eksempel europeisk integrasjon). Perspektivet antar ikke at slike faktorer determinerer prosesser og adferd. Antakelsen er derimot at organisasjonsfaktorer (uavhengige variabler) intervenerer i beslutningsprosesser (avhengig variabel), og således gjør noen trekk ved beslutningsprosesser og utfall mer sannsynlige enn andre. Sentralt er også at et slikt perspektiv kan bidra til å gjøre statsvitenskapen til en anvendt disiplin hvor kunnskap om sammenhenger mellom organisasjonstrekk og faktisk adferd kan anvendes i organisasjons- og forvaltningsutvikling. På samme måte som et organisasjonsperspektiv kan bidra til å bygge bro mellom faget som akademisk disiplin og som profesjonsfag, kan det bidra til å bygge bro mellom normativ og positiv statsvitenskap. Generell kunnskap om effekter av politikkens organisering kan anvendes til arkitektoniske grep i forvaltningspolitikk og -utvikling samt til å evaluere etablerte organisasjonsløsninger.

Referanser

Ansell, C. og J. Trondal (2017). Governing turbulence: An organizational-institutional agenda, Perspectives on Public Management and Governance, 1 (1), 43-57.

Bach, T. og K. Wegrich (2018). The Blind Spots of Public Bureaucracy and the Politics of Non-Coordination. Houndmills: Palgrave Macmillan.

Bátora, J. og J. E. Fossum (red.) (2020). Towards a Segmented European Political Order. London: Routledge.

Billis, D. og C. Rochester (red.) (2020). Handbook on Hybrid Organisations. Cheltenham: Edvard Elgar.

Brunsson, N. og J. P. Olsen (1997). The Reforming Organization (Andre utgave). Bergen: Fagbokforlaget.

Byrkjeflot, H. og K. Gulbrandsøy (2013). Både hierarkisk styring og nettverk. En studie av utviklingen i styringen av norsk sykehus, Tidsskrift for samfunnsforskning, 54 (4), 463-491.

Christensen, T., M. Egeberg, P. Lægreid og J. Trondal (2018). Sentralforvaltningen. Stabilitet og endring gjennom 40 år. Oslo: Universitetsforlaget.

Egeberg, M. (1987). Mot instrumentelle modeller i statsvitenskapen?, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 3 (4), 3-15.

Egeberg, M. (1997). Verdier i statsstyre og noen organisatoriske implikasjoner (s. 405-421), i T. Christensen og M. Egeberg (red.) Forvaltningskunnskap. Oslo: Tano Aschehoug.

Egeberg, M. og J. Trondal (2016). Why strong coordination at one level of government is incompatible with strong coordination across levels (and how to live with it). The case of the European Union, Public Administration, 94 (3), 579-592.

Egeberg, M. og J. Trondal (2018). An Organizational Approach to Public Governance. Understanding and Design. Oxford: Oxford University Press.

Everson, M. og E. Vos (2020). European Union Agencies, i M. Riddervold, J. Trondal og A. Newsome (red.) The Palgrave Handbook of EU Crises. Houndmills: Palgrave Macmillan (kommer).

Gänzle, S., B. Leruth og J. Trondal (red.) (2019). Differentiated Integration and Disintegration in a Post-Brexit Era. London: Routledge.

Greve, C., N. Ejersbo, P. Lægreid og L. H. Rykja (2019). Unpacking Nordic administrative reforms: Agile and adaptive governments, International Journal of Public Administration, 43 (8), 697-710. DOI: https://doi.org/10.1080/01900692.2019.1645688.

Jacobsen, K. D. (1964). Teknisk hjelp og politisk struktur: Oslo: Universitetsforlaget.

Jacobsson, B., J. Pierre og J. Sundström (2015). Governing the Embedded State. Oxford: Oxford University Press.

MacFarlane, N. og A. Menon (2014). The EU and Ukraine, Survival. Global Politics and Strategy, 56 (3), 95–101.

Nelsen, B. F. og A. Stubb (2014). The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration. London: Lynne Rienner Publishers.

Ny strategi for departementsfellesskapet (2020). Gode hver for oss. Best sammen. 2021-2025.

Olsen, J. P. (1986). Reorganisering som politisk virkemiddel og statsvitenskapen som arkitektonisk disiplin (s. 149-153), i S. Kuhnle (red.) Det politisk samfunn. Linjer i norsk statsvitenskap. Oslo: Tano.

Olsen, J. P. (2008). The ups and downs of bureaucratic organization, Annual Review of Political Science, 11, 13-37.

Olsen, J. P. (2010). Governing through Institution Building. Oxford: Oxford University Press.

Riddervold, M., J. Trondal og A. Newsome (red.) (2020). The Palgrave Handbook of EU Crises. Houndmills: Palgrave Macmillan (kommer).

Roberts, A. (2018). The aims of public administration: Reviving the classical view, Perspectives on Public Management and Governance, 1: 73-85.

Røvik, K. A. (2009). Den syke stat. Myter og moter i omstillingsarbeidet. Oslo: Universitetsforlaget.

Schmitter, P. C. (1970). A revised theory of regional integration, International Organization, 24 (4), 836-868.

Shapiro, M. (2020). The perfect storm, i M. Riddervold J. Trondal og A. Newsome (red.) The Palgrave Handbook of EU Crises. Houndmills: Palgrave Macmillan (kommer).

Trondal, J. og M.W Bauer (2017). Conceptualizing the European multilevel administrative order. Capturing variation in the European administrative system, European Political Science Review, 9 (1), 73-94. 

Trondal, J. og F. Veggeland (2020). Norsk kriseberedskap. Hva kan vi lære av koronakrisen?, upublisert notat, Universitetet i Agder og Universitetet i Oslo.

Waldo, D. (1948). The Administrative State. The Ronald Press Company.

Wood, M. (2019). Hyper-active Governance. Cambridge: Cambridge University Press.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon