Kommunesektoren er for tida under eit sterkt reformtrykk. Med pisk og gulerøter er kommunar og fylkeskommunar slått saman. Gjennom kommunereforma skal fleire oppgåver overførast til kommunane og fylkeskommunane. Framlegg til ny kommunelov er sendt over til Stortinget, m.a. med ein revidert faneparagraf. Leietråd for reformene blir sagt å vere å styrkje det lokale sjølvstyret1. Og mangt blir endra med desse initiativa, vedtekne og varsla, men det står strid om reformene faktisk vil auke sjølvstyret i kommunane (Klausen m.fl. 2016; Jansen og Jensen 2016). Blir det meir desentralisering av reformstrevet? Eg nøyer meg her med ei vurdering av konsekvensane for primærkommunane (for ei vurdering av konsekvensane av regionreforma for fylkeskommunalt sjølvstyre, jf. Baldersheim 2018).

I denne artikkelen skal eg svare på spørsmålet på bakgrunn av den vedtekne kommunestrukturreforma og framlegget til ny kommunelov. Vil dei to reformene samanlagt gi meir sjølvstyre/desentralisering? Eg skal vurdere sjølvstyreeffekten av tiltaka gjennom eit nytt målesystem for lokal autonomi: Den lokale autonomi-indeksen. Systemet er utvikla gjennom eit europeisk samanliknande prosjekt med sikte på å måle lokal autonomi i alle europeiske land (Ladner, Keufer og Baldersheim 2016; Ladner og Keufer 2018). Prosjektet har kartlagt utviklinga i lokal autonomi mellom 1990 og 2014.

Prosjektet blei gjennomført på oppdrag for EU-kommisjonen. Kommisjonen var uroa over det dei oppfatta som låg gjennomføringsevne i mange europeiske kommunar og regionar når det galdt å forvalte utviklingsmidlar på ein effektive måte. Kommisjonen tenkte seg at (låg) kommunal handlingsevne kunne henge saman med (låg) autonomi. Dette spørsmålet skal eg komme tilbake til i det avsluttande avsnittet.

Målesystemet for lokal autonomi byggjer i stor grad på tilrådingane i Det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre2 vedtatt av Europarådet i 1987 og etter kvart ratifisert av alle europeiske land (Stokstad 2011). Charteret har status av bindande internasjonal konvensjon. I tillegg har målesystemet søkt å fange opp element frå forsking om lokalt sjølvstyre over dei siste tjue-tretti åra. Noreg er også dekka av dei målingane som er gjort fram til 2014. Spørsmålet er nå om reformene som er sette i verk (strukturreforma) eller lansert (ny kommunelov) etter 2014, vil gjere nokon skilnad frå eller til når det gjeld lokalt sjølvstyre.

Lokalt sjølvstyre fremjar allment hylla verdiar som fridom, demokrati og effektivitet (Rose 2014:20 ff). Det har etter kvart vore forska ein god del på i kva grad ulike kommunesystem faktisk maktar å levere demokrati og effektivitet. Det er utvikla målemetodar for å kartleggje og samanlikne demokrati- og effektivitetsgehalten på det lokale planet (Kersting og Vetter 2003). Mindre fokus har vore retta mot fridomsverdien. Formålet med dette prosjektet har vore å omgrepsfeste og operasjonalisere lokal fridom forstått som rommet for lokalt sjølvstyre innanfor den moderne staten. I den moderne staten kan ikkje dette rommet vere eit heilt statsfritt rom. Det er heller eit rom som strukturerer samhandlinga mellom stat og kommune slik at lokale preferansar kan komme klarast mogleg fram, dvs. som legg til rette for det Dahl og Tufte omtalar som «citizen effectiveness» (Dahl og Tufte 1973), altså effektivt lokalt demokrati. Demokrati i denne tydinga tar opp i seg både klassisk demokrati-teoretisk meiningsinnhald i liberal tapping (medverknad og meiningsmangfald/pluralisme) og velferdsteoretisk innhald om fordelingseffektivitet innanfor og på tvers av mangfaldige lokalsamfunn. Til grunn for det nemnde charteret ligg det ein europeisk-kontinental tankestraum om subsidiaritet som rettesnor for samkvem mellom stat og lokalsamfunn (Baldersheim 1998; Stokstad 2011). Staten skal vere ein sekundær, tilbakehalden støttespelar i problemløysing i lokalsamfunnet og ikkje gå inn i rommet som retteleg tilhøyrer lokale krefter.

Målesystemet skil mellom to sider ved lokalt sjølvstyre: Eigenstyre og interaktivt styre. Eigenstyre gjeld den makt som lokale styringsorgan har til å regulere seg sjølve og andre innanfor eige territorium. Interaktivt styre gjeld forholdet til staten og korleis ein kommune kan påverke statlege disposisjonar av relevans for kommunen. Ordet «interaktivt» er nytta for di evne til å påverke staten ofte kjem til uttrykk i ein samhandlingsrelasjon med staten, der påverknad kan gå begge vegar. Eigenstyre gir rammene for lokaldemokratiet, forstått som kompetansen lokale folkevalde er tilkjent når det gjeld å velje mål og middel i lokal problemløysing. Interaktivt styre gjeld maktbalansen mellom lokalt og nasjonalt styringsnivå, forstått som dynamisk spel på rettslege og politiske arenaer.

Lista nedanfor gir oversyn over indikatorane som inngår i dei to dimensjonane i målesystemet.

Eigenstyre

1. Sjølvråderett: Positivt eller negativt definert sjølvstyre?

2. Oppgåvebreidde*: Kor mang/tunge oppgåver er lagt til kommunane?

3. Vedtaksrom*: Kan oppgåveløysinga under pkt. 2 påverkast lokalt?

4. Skattleggingsrett: Kan skattesatsar og/eller skatteobjekt fastsetjast lokalt?

5. Overføringssystem: Innslag av øyremerka overføringar?

6. Sjølvfinansiering: Kor mykje inntekter frå lokale kjelder?

7. Lånerett: Låneopptak med få/mange restriksjonar?

8. Organisatorisk fridom: Fridomsgrader for valordning, styring og personale

Interaktivt styre:

9. Rettsleg vern: Gjennom grunnlov og/eller domstolar?

10. Tilsyn: Kor detaljert?

11. Nasjonal tilgang: Representasjon og/eller konsultasjonskanal?

*Vurdert på bakgrunn av åtte nærmare spesifiserte funksjonsområde: Utdanning, arealdisponering, politi, kollektivtransport, sosialstønad, omsorgsoppgåver, helse og bustad.

Landa kan få ein poengsum på kvart tema, avhengig av grad av fridom: Di meir fridom, di høgare poengsum på ein skala frå 0 til 100. Figur 1 presenterer eit oversyn over korleis 39 europeiske land skåra samanlagt på dei to dimensjonane.

Figur 1:

Indeks for lokal autonomi (LAI). Verdiar for europeiske land 2014. Skala 0-100.

Kjelde: http://local-autonomy.andreasladner.ch/

I dette europeiske oversynet kom Noreg i 2014 på sjetteplass av i alt 39 land. Noreg ligg i tetgruppa saman med dei andre nordiske landa og Sveits, Tyskland og Polen. Kommunane i Noreg hadde med andre ord svært omfattande sjølvstyre før reformene frå 2014 og utover. Det har vore ein felles europeisk trend at det lokale sjølvstyret har utvida seg sidan 1990 og framover. Dette kan m.a. vere ein effekt av det nemnde europeiske Charteret som blei ratifisert av fleire og fleire land ut over 1990-talet, men det mest slåande med mønsteret i figur 1 er den store variasjonen mellom landa. Ein skulle kanskje vente at 25 år med europeisk samkvem og impulsar skulle ført til større samanfall enn det som er tilfelle. Kontrasten mellom dei nordiske landa og svartehavslanda er påfallande. Georgia og Ukraina t.d. skårar 30 – 40 poeng mindre enn Finland på ein skala frå 0 til 100. Overraskande er det og at land som Storbritannia og Irland kjem så langt ned på lista.

Av figur 2 går det fram korleis norske kommunar i 2014 skåra på dei ulike indikatorane nemnde ovanfor, i ei samanlikning med det europeiske gjennomsnittet og gjennomsnittet for dei fem nordiske landa. På dei fleste område skåra Noreg høgare enn det europeiske gjennomsnittet og elles nær opp til det nordiske gjennomsnittet. Eit unntak er dimensjonen som gjeld rettsleg vern for det lokale sjølvstyret. Her låg Noreg nær 0-punktet. Bakgrunnen for det skal eg gjere greie for nedanfor. Noreg låg også noko bak det nordiske gjennomsnittet når det galdt skattleggingsrett, men om lag på ein europeiske gjennomsnittsverdi.

Figur 2:

Indeks for lokal autonomi: Verdiar for 11 indikatorar 2014. Utvalde land. Skala 0 – 100.

Kjelde: Same som fig. 1.

Eg skal i det følgjande gjere nærmare greie for dei ulike dimensjonane i målesystemet og forklare bakgrunnen for dei norske skårane og gje ei vurdering av korleis dei nemnde reformene eventuelt kan endre på dei norske plasseringane.

1. Sjølvråderett: Positivt eller negativt definert sjølvstyre? (0-3)3

Toppverdien oppnår land der kommunane har full fridom til å ta på seg nye oppgåver som ikkje eksklusivt er lagt til andre styringsnivå (såkalla «negativt avgrensa autonomi»). Lågpunktet er der kommunane berre kan utføre oppgåver med eksplisitt lovheimel (det såkalla ultra-vires-prinsippet). Eit mellomstadium er mogleg, dvs. at kommunane kan velje frå ein førehandsdefinert meny av oppgåver. Norske kommunar har fått toppverdi (=3) gjennom heile perioden som er analysert, og dei omtala reformene vil ikkje endre noko på det. Denne plasseringa er i samsvar med den norske og nordiske tradisjonen.

2. Oppgåvebreidde: Kor mang/tunge oppgåver er lagt til kommunane? (0-4)

Det varierer mykje frå land til land kva som er kommunale oppgåver. Lokale basis-oppgåver, slik som ansvar for lokale vegar og parkar, vassforsyning, avlaup og renovasjon, er ikkje med i målesystemet sidan slike oppgåver blir ivaretatt lokalt i nesten alle land og vil difor ikkje skilje mellom kommuneordningane i Europa . Systemet undersøkjer i kva grad kommunane er involvert i ei rad meir krevjande oppgåver: Utdanning, arealdisponering, politi, kollektivtransport, sosialstønad, omsorgsoppgåver, helsetenester og bustader. Desse funksjonane er valde ut for å dekke ulike kommunale tradisjonar: I nokre land er kommunane t.d. berre marginalt ansvarlege for utdanning og helsetenester, men kan ha omfattande oppgåver innan t.d. budstadforsyning, politi eller kollektivtransport. Omfattande ansvar for grunnutdanning og omsorgsoppgåver er særmerkt for nord-europeiske kommunar, men heller uvanleg i middelhavsland, osv.

Norske kommunar merker seg ut med ein brei oppgåveportefølje og dekker nesten heile spekteret av oppgåver, med unntak av politi. Dei får difor toppskår (=4) på dette temaet. Oppgåvene som blir overført til kommunane i tilknyting til kommunestrukturreforma (Prop. 91 L (2016–2017)), kan dermed ikkje gi meir utteljing i dette målesystemet. Dessutan kjem dei nye oppgåvene stort sett innan tema som alt har gitt kommunane utteljing. Oppgåvene som skal overførast, medfører ikkje fornying av oppgåveportefølja, men er meir å sjå som utdjuping.

3. Vedtaksrom: Kan oppgåveløysinga påverkast lokalt? (0-4)

Her er det spørsmål om kor mykje skjøn dei folkevalde kan utøve lokalt i tilknyting til dei ulike oppgåvene. Om dei har ansvar for t.d. skulebygningar, kan dei velje dimensjonering og plassering av bygningane? Kan dei fastsetje krinsgrensene (og med det leggje ned eller skipe nye skulekrinsar)? Har dei i tillegg ansvar for tenestene som blir levert inne i bygningane, målt som arbeidsgjevaransvar for lærarane? Gjennom slike spørsmål blir omfanget av det lokale vedtaksrommet målt og oppsummert i ein samleskår på tvers av dei nemnde åtte funksjonane. I utgangspunktet gir dei ulike særlovene som gjeld for dei åtte funksjonsområda, mykje rom for lokalt folkevald skjøn i Noreg. Når Noreg likevel berre oppnår ein skår litt over middels (=3 av 4), kjem det av at ulike undersøkingar i seinare tid har avdekka eit nokså detaljert og skjønskorrigerande tilsyn med kommunane (Askim m. fl. 2013; Stokstad og Harvold 2017). Sidan 2000 er det slått fast at tilsynet som fylkesmannen utøver, skal avgrensast til lovlegkontroll. Var det faktisk tilfellet, ville norske kommunar fått toppskår. Vi meiner likevel at tilsynet fungerer såpass inngripande og med så lite rom for motsvar for kommunane, at det snevrar inn vedtaksrommet ein god del.

Framlegget til ny kommunelov kan varsle ei endring på dette. I tilsynet så vel som i handsaming av klagesaker skal omsynet til det kommunale sjølvstyret tilleggjast større vekt enn før. I tillegg går proposisjonen inn for å lovfeste høvesvis-prinsippet, som går ut på at nasjonale inngrep overfor kommunane ikkje skal gå lenger enn det som er turvande for å ivareta nasjonale mål. Konkrete interesseavvegingar mellom nasjonale mål og kommunalt sjølvstyre skal gjennomførast i kvart tilfelle (Prop. 91 L (2016–2017), s. 34).

Det er likevel vanskeleg å endre skåren på dette punktet før det er klart om slike allmenne lovreguleringar får konsekvensar for praksis.

4. Skattleggingsrett: Kan skattesatsar og/eller skatteobjekt fastsetjast lokalt? (0-4)

Dersom svaret er ʻnei’, blir verdien for sjølvstyret lik 0 på dette punktet. Er svaret at kommunane både kan innføre fleire ulike typar av skattar og i tillegg fastleggje skattesatsane, blir verdien 4. Mellomliggjande verdiar inneber at kommunane kan skattleggje innbyggjarane innanfor meir snevre rammer. Det kan diskuterast om norske kommunar burde kodast som 1 eller 2. 1 inneber at kommunane kan velje å innføre visse mindre skatteobjekt og/eller fastsetje satsen for mindre viktige skatteobjekt, slik som gebyr for tenester. 2 vil seie at dei kan fastsetje skattøyret for eitt viktig skatteobjekt («viktig» vil seie at objektet er ei vesentleg inntektskjelde for kommunane). Norske kommunar får her verdien 2, som inneber at dei har ein viss fridom i skattesaker (først og fremst knytt til at dei kan velje å innføre eigedomsskatt), men alt i alt er dei underlagt nokså strenge nasjonale føringar der det i realiteten er Stortinget som fastset rammene for den viktigaste lokale skatten, skatten på personinntekter. Verdien 3 ville krevje at kommunane stod vesentlege friare når det gjeld satsane for inntektsskatten.

Merkeleg nok er kommunal fridom i skattespørsmål lite diskutert i tilknyting til kommunestrukturreforma; dette gjeld både i dokumenta frå ekspertutvalet og i stortingsmeldinga om kommuneinndeling. Heller ikkje proposisjonen om ny kommunelov tar tak i skattespørsmål. Kommunal fridom på inntektssida har vore svært lite drøfta sidan Lokaldemokratikommisjonen for 12 år sidan, då eit mindretal gjekk inn for å stille kommunane friare (NOU 2005:6), noko regjeringa i neste omgang gjekk mot (St. meld. nr. 33 (2007-2008). Dei aktuelle reformene medfører altså ikkje høgare verdiar og meir sjølvstyre på dette punktet.

5. Overføringssystem: Kor stort er innslaget av øyremerka overføringar? (0-3)

Di mindre innslag av øyremerka overføringar frå staten til kommunane, di større sjølvstende reknast kommunane å ha ettersom dei med lite øyremerking står friare til å prioritere mellom utgiftsformål ut frå lokale vurderingar. Etter den store reforma av det kommunale inntektssystemet i 1986 har dei ulike regjeringane søkt å halde omfanget av øyremerka overføringar til kommunane nede. På dette punktet inneber den lågaste verdien (0) at øyremerka overføringar er dominerande i overføringane, mens toppskår vil seie at øyremerka tilskot utgjer mindre enn 20 prosent av samla overføringar. På dette punktet får det norske systemet toppkarakter! Kanskje ein litt merkeleg inkonsistens – stor fridom på utgiftssida, men som vist i førre avsnitt, lite fridom på inntektssida. Denne sida av det kommunale finansieringssystemet blir ikkje omtala i dokument og tilrådingar knytt til reformene. Inga endring av skår.

6. Sjølvfinansiering: Kor mykje inntekter frå lokale kjelder? (0-3)

Denne målestokken dreiar seg om kor finansielt statsavhengige kommunane er. Di meir av inntektene som kjem frå lokale kjelder (lokale skattar og avgifter), dei meir uavhengige er kommunane. Ein verdi på 0 inneber at mindre enn 10 prosent av kommuneinntektene blir henta inn frå lokale kjelder. I 2014 var 55 prosent av inntektene for norske kommunar frå lokale kjelder, noko som gir det norske systemet toppverdi (3). Igjen er det slik at dei aktuelle reformene er tagale om denne sida av finansieringssystemet, slik at reformene ikkje vil endre skåren for kommunane.

7. Lånerett: Låneopptak med få/mange restriksjonar? (0-3)

Kommunale investeringar blir oftast finansiert gjennom låneopptak. Sjølvstendig kommunal handleevne blir dermed påverka av kor fritt det står kommunane å ta opp lån. I dei fleste land finst det nasjonale retningsliner for lokale låneopptak («handlingsreglar» og liknande), så og i Noreg. Avgjerande skilje går langs to liner: For det første om kommunane i det heile kan eller ikkje kan ta opp lån, og for det andre om låneopptak må førehandsgodkjennast av staten eller ikkje. Norske kommunar kan låne pengar til investeringar utan førehandsgodkjenning innanfor nasjonale retningsliner4 og får dermed verdi 2 (verdi 3 inneber fråver av nasjonale føringar).

Ingen dokument omkring strukturreforma diskuterer dette temaet. Derimot blir det inngåande handsama av utvalet for ny kommunelov og i kommunelovproposisjonen, kap. 20. Proposisjonen går i hovudsak inn for å vidareføre gjeldande reguleringar. Dei aktuelle reformene inneber altså ikkje endring på dette punktet.

8. Organisatorisk fridom: Fridomsgrader for valordning, styring og personale (0-4)

Her er spørsmålet om kommunane kan påverke visse sider ved måten lokalvala blir gjennomført på, om dei står fritt til å utforme eigne styringsorgan , og om dei kan tilsetje eige personale og avgjere tilsettingsvilkåra.

Denne førre kommunelovrevisjonen (1992) medførte at kommunane blei stilt monaleg friare i organisasjonsspørsmål. Mange føringar som låg i særlovene, fall bort. På den administrative sida kan kommunane nå langt på veg organisere seg som dei vil, noko som kjem til uttrykk i svært ulike organisasjonsmodellar frå kommune til kommune (jf. Organisasjonsdatabasen 20165). Det same gjeld for politisk organisering av arbeidet i kommunestyre og fylkesting. Også når det gjeld visse sider ved valsystemet, har kommunane ein viss fridom. Dei kan t.d. innan nasjonalt gjevne rammer sjølv fastsetje talet på kommunestyrerepresentantar, dei kan velje om dei vil gjennomføre lokalvalet over ein eller to dagar, og det er rom for lokale variasjonar i den praktiske gjennomføringa av valet. Vidare har kommunane stort spelerom når det gjeld økonomisk kompenasjon til folkevalde. Tilsetjing og avlønning av faglege og administrative medarbeidarar er heilt ut eit lokal ansvar. Norske kommunar får høgaste verdi på dette temaet. Reformene som er undervegs, ser ikkje ut til å endre på det.

9. Rettsleg vern: Gjennom grunnlov og/eller domstolar? (0-3)

Charteret stiller krav om at det kommunale sjølvstyret skal ha eit visst rettsleg vern, gjennom klausular i grunnlova som garanterer lokalt sjølvstyre og/eller gjennom rett til å gå til sak mot staten via domstolane dersom stat og kommune er usamde om korleis ein skal forstå lover eller forskrifter som legg plikter på kommunane. Norske kommunar fekk i 2014 verdien 0 på dette punktet. Grunnlova nemnde ikkje kommunar eller lokalt sjølvstyre med eitt ord. Og gjeldande rett blei tolka slik at kommunane ikkje hadde høve til å reise sak ved domstolane mot staten for å få prøvd ei lovtolking dei var usamde i, t d uttrykt gjennom statleg tilsyn ved fylkesmannen (Nguyen-Duy, Smith, Baldersheim 2010). Det juridiske uttrykket for dette er at kommunane ikkje har partsevne overfor staten. Noreg har heller ikkje eigne forvaltningsdomstolar eller andre uavhengige former for tvisteløysing til å dømme i saker mellom ulike offentlege styresmakter.

I dei to-tre siste åra er den rettslege stillinga til kommunane blitt styrka. I 2016 blei det tatt inn i Grunnlova ein klausul om lokalt folkestyre (Grunnlova § 49 andre ledd slår nå fast at innbyggjarane har rett til å styre lokale saker gjennom lokale folkevalde organ, og at nærmare reglar skal fastsetjast ved lov). Vidare kan kommunen frå 1. januar 2018 reise søksmål mot staten dersom fylkesmannen opphevar eit vedtak etter ein lovlegkontroll, og kommunane er usamde i den lovforståinga som fylkesmannen legg til grunn, jf. tvistelova § 1-4 a første ledd bokstav c (jf. også Prop. 64 L (2016 – 2017)). Kommunane er altså blitt tilkjent partsevne og ei sterkare stilling i rettstvistar med staten.

På punkt 9 kan skåren for norske kommunar nå hevast til 2, som inneber at dei kjem opp på europeisk middelnivå og over det som var gjennomsnitt for dei nordiske landa i 2014.

10. Tilsyn: Kor detaljert? (0-3)

Staten fører i alle europeiske land tilsyn med kommunane med tanke på å sikre rettsvern for innbyggjarane, god økonomiforvaltning og samsvar mellom nasjonale mål og retningsliner og kommunale disposisjonar. I Noreg er det fylkesmennene som står for det meste av tilsynet med kommunane gjennom dei ulike fagavdelingane. Det springande punktet er om tilsynet er avgrensa til lovlegkontroll av kommunale vedtak og tenester, eller om det også kan innebere ei overprøving av folkevald skjøn. Kjernen i det lokale sjølvstyret ligg i at kommunane er sjølvstendige rettssubjekt og kan ikkje instruerast av statlege organ utan med heimel i lov. Pålegg til kommunane må altså ha grunnlag i ei lov eller forskrift med heimel i lov. Tilsynet skal ikkje vere ein bakveg for statlege fagorgan til å avgrense rommet for lokal skjønnsutøving. Frå rundt år 2000 har prinsippet om at tilsynet gjeld lovlegkontroll, vore gjeldande rett. Det tilseier ein verdi på 2 (verdien 3 er uaktuell då den inneber at det er svært lite tilsyn i det heile). Som nemnt tidlegare kan det diskuterast om tilsynet likevel er blitt så omfattande og detaljert at det går ut over ein rein lovlegkontroll (Klausen m.fl. 2013). Sidan dette er tatt høgde for i kodinga av pkt. 3 (rommet for folkevald skjøn), kan verdien 2 forsvarast her.

Tilsynet blir ikkje drøfta i dokument knytt til strukturreforma, men blir gjennomgått i prop. 46, kap. 27 om ny kommunelov. Framlegget frå departementet går ut på å tilkjenne kommunen partsrettar etter forvaltningslova kapittel IV til VI og §§ 14, 41 og 42 (jf. framlegg til kommunelov § 30-5 ) slik at kommunen kan få prøvd pålegg frå fylkesmannen for ein høgare klageinstans eller for domstolane. Denne endringa er det tatt høgde for gjennom revisjon av skåren på pkt. 9 ovanfor.

11. Nasjonal tilgang: Representasjon og/eller konsultasjon? (0-3)

Dette temaet dreiar seg om kommunane har kanalar dei kan påverke nasjonale styresmakter gjennom og slik influere eigne rammevilkår. To typar av kanalar blir framheva i målesystemet: Formell lokal representasjon i nasjonale vedtaksorgan, t.d. eit særskilt regionkammer i nasjonalforsamlinga eller eit særskilt «overhus» med lokal-regional basis slik t.d. det franske senatet framstår. Den andre typen er konsultasjons- og forhandlingskanalar med meir eller mindre fast kontakt mellom stat og kommune om løpande spørsmål av gjensidig interesse. Eit slikt forhandlingsforum kan vere meir eller mindre institusjonalisert og av reint rådgivande karakter, eller det kan treffe vedtak som er bindande for partane.

Norske kommunar kan ikkje seiast å ha nokon formell representasjon i det politiske systemet, men konsultasjonsordninga som er utvikla mellom stat og kommune sidan 2001, må seiast å vere ei institusjonalisert ordning med sakleg sett omfattande rekkjevidde, og som gir kommunane svært gode høve til å framføre syn på aktuelle saker overfor staten6. Vedtak er ikkje formelt bindande, men inngåtte avtalar ser ut til å bli respektert av begge partar og inneber ein effektiv påverknadskanal for kommunane ( Indset og Klausen 2008), men utan formelle representasjonskanalar får det norske systemet her 2 av 3 moglege poeng. Dei aktuelle reformene inneber ikkje endringar innanfor dette temaet.

Konklusjon

Dei samanliknande målingane av lokal autonomi viser at norske kommunar nyt godt av omfattande lokalt sjølvstyre. Ja, med sjetteplass låg dei i 2014 i ei europeisk tetgruppe for lokal autonomi. Sjølvstyret har utvikla seg jamt sidan byrjinga av 1990-talet, m.a. under påverknad av samkvem i Europarådet og Det europeiske charter for lokalt sjølvstyre. På tre område låg det norske kommunesystemet attende: Veikt rettsvern, detaljorientert statleg tilsyn under dekke av lovfesta faglege normer og lite rom for sjølvstendig skattlegging.

Mellom 2014 og 2018 har det skjedd ei utvikling: Lokalt sjølvstyre er grunnlovsfesta og kommunane er tilkjent partsevne til å få pålegg frå tilsynsorgan prøvd i klageinstansar eller for ein domstol. Dette er nesten revolusjonerande endringar i det norske systemet, etter at KS har pressa på i mange år for å få dei til. Med desse endringane kjem den norske kommuneordninga i fremste rekkje i Europa når det gjeld lokal autonomi.

Figur 3:

Indeks for lokal autonomi: Verdiar for 2014 og estimert verdi for Noreg 2018. Skala 0-100.

Kjelde: Same som for fig. 1. Verdiar for Noreg 2018 estimert av forfattaren.
Figur 4:

Indeks for lokal autonomi: Verdiar for 11 indikatorar 2014 og for Noreg estimerte verdiar for 2018.

Kjelde: Same som for fig. 1. Verdiar for Noreg 2018 estimert av forfattaren.

Men denne utviklinga heng ikkje saman med dei store reformene som er under gjennomføring eller på trappene (strukturreforma og ny kommunelov). Strukturreforma set ikkje spor etter seg i form av større lokal autonomi slik vi måler her, og dei lovendringane som fører til meir rettsvern og (kanskje) mindre overtrampande tilsyn, kjem som resultat av vedtak gjort før ny kommunelov blei lagt fram for Stortinget. I beste fall kan det seiast at ny kommunelov følgjer opp og stadfester endringar som alt var gjennomført før lovframlegget. I eit sjølvstyreperspektiv blir altså dei to reformene marginale eller irrelevante, men akkurat det har kanskje mindre å seie for kommunane, som skal utnytte det utvida spelerommet i åra som kjem. Det som står att, er kanskje ein kamp for større sjølvråderett i skattespørsmål, men er kommunane eigentleg interessert i det? Mangt tyder på at dei finn seg vel til rette under statleg formyndarskap når det gjeld inntektssida, bortsett frå litt knurring omkring detaljar i inntektssystemet.

Er det så ein samanheng mellom kommunal fridom og kommunal handlingsevne? Teoretisk sett skulle svaret bli ʻja’, sidan (meir) autonomi skulle gjere det lettare for kommunane å handle på ein måte som samsvarer (betre) med lokale problemtilstandar og innbyggjarpreferansar (jf. det kjente «desentraliseringsteoremet», Oates 1972), men svaret her må bli nokså tentativt pga. veike datakjelder. Ulike indikatorar for kommunal handlingsevne kan tenkjast, t.d. evne til å gjennomføre utviklingsprosjekt, slik EU-kommisjonen var opptatt av, evne til krisehandtering eller evne til å levere gode tenester, som tilfredsstiller innbyggjarane. Problemet med å finne gode, komparative indikatorar for kommunal handlingsevne er at kommunale oppgåver varierer så mykje på tvers av europeiske land (sjå pkt. 2 ovanfor). Utvegen er som regel å nytte syntetiske indikatorar som måler kommunale prestasjonar indirekte. Ofte blir innbyggjar-erfaringar nytta, t.d. meiningar om kommunal styring eller tenesteyting (jf. t.d. Denters m.fl. 2014:188-211). Ein kan difor merke seg at norske kommunar både skårar høgt på lokal autonomi og i det heile har nokså tilfredse innbyggjarar når det gjeld kommunale tenester (Difi 2017). Diverre finst det ikkje tilsvarande undersøkingar som tillet samanlikning på tvers av dei 39 landa som autonomiprosjektet omfattar, men indikatorar for tillit til styresmaktene kan kanskje vere eit erstatningsmål i så måte.

Politisk tillit kan og innehalde ei vurdering av kompetanse eller handlingsevne, slik Hardin (1999:28) ser det. I ein komparativ studie av fire europeiske land finn Denters m. fl. klare samanhengar mellom innbyggjarvurderingar av kommunale prestasjonar og ulike uttrykk for politisk tillit (Denters m.fl. 2014:204). I eurobarometerundersøkingane blir det stilt spørsmål om kva tillit innbyggjarane har til lokale og regionale styresmakter. I samanlikning mellom dei 39 landa, med bruk av m.a. eurobarometerdata, fann vi på landnivå ein klar, positiv samanheng mellom slik tillit og grad av lokal autonomi (Baldersheim m fl. 2017). Eit slikt funn kan sjølvsagt berre oppfattast som ein indikasjon på ein mogleg samanheng mellom lokal autonomi og lokal handlingsevne, ikkje eit dokumentert kausalt samband, men er det ein gyldig samanheng, skulle auka autonomi føre til ikkje berre meir tillit til styresmaktene, men og betre prestasjonar meir tilpassa (varierande) lokale tilhøve. Altså til alt i alt betre lokal styring.

Som nemnt ovanfor er autonomiutvidingane for norske kommunar i seinare år først og fremst knytt til lovendringar i 2016 og 2017, mens strukturreforma har lite å seie for kommunal autonomi. Nettopp med tanke på den norske strukturreforma kan det vere av interesse å nemne at i vår samanlikning av 39 europeiske land fann vi at det var ingen samanheng mellom gjennomsnittleg kommunestorleik og grad av lokal autonomi (Baldersheim m. fl. 2017). Det var altså ikkje slik at land med store kommunar også hadde meir autonome kommunar. Det var heller ikkje slik at land med omfattande stukturreformer hadde gitt kommunane meir sjølvstyre.

På denne bakgrunnen ser det ut til at potensialet for større kommunal handlingsevne i Noreg først og fremst er knytt til dei nemnde lovendringane, ikkje til strukturreforma. Som ein tentativ hypotese vil eg hevde at med så høge skårar på autonomiindeksen bør difor framtidsvonene for kommunal handlingsevne vere gode, sjølv om strukturreforma er av mindre relevans.

Vedlegg

Indeks for lokal autonomi (LAI): Verdiar for norske primærkommunar 2014 og potensielle reformeffektar 2018. Omrekna til skala 0 – 100.

Eigenstyre:20142018
1: Sjølvråderett: Positivt eller negativt definert sjølvstyre?100100
2: Oppgåvebreidde*: Kor mange/tunge oppgåver er lagt til kommunane?9292
3: Vedtaksrom*: Kan oppgåveløysinga under pkt. 2 påverkast lokalt?5892
4: Skattleggingsrett: Kan skattesatsar og/eller skatteobjekt fastsetjast lokalt?5050
5: Overføringssystem: Innslag av øyremerka overføringar?100100
6: Sjølvfinansiering: Kor mykje inntekter frå lokale kjelder?100100
7: Lånerett: Låneopptak med få/mange restriksjonar?6767
8: Organisatorisk fridom: Fridomsgrader for valordning, styring og personale100100
Interaktivt styre:
9: Rettsleg vern: Gjennom grunnlov og/eller domstolar?067
10: Tilsyn: Kor detaljert?6767
11: Nasjonal tilgang: Representasjon og/eller forhandlingskanal?6767
LAI totalt7684

*Vurdert på bakgrunn av åtte nærmare spesifiserte funksjonsområde: Utdanning, arealdisponering, politi, kollektivtransport, sosialstønad, omsorgsoppgåver, helse og bustad.

Referansar

Askim, Jostein, Harald Baldersheim, Jan Erling Klausen, Helge Renå, Eivind Smith, Hilde Hatleskog Zeiner (2013). Hvordan påvirker statlig tilsyn kommunene og det kommunale selvstyret. Oslo: Norsk Institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 2013:20.

Baldersheim, Harald (1998). Kommunal fristilling. Subsidiaritet på norsk. Kap. 4 i Tore Grønlie og Per Selle (red.) Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Det norske samlaget.

Baldersheim, Harald (2018). Regionreforma i europeisk perspektiv. Plan, nr. 1, 2018, ss. 32-35.

Baldersheim, Harald, Andreas Ladner og Anders Lidström (2017). The anatomy and drivers of local autonomy in a European perspective, kap. 5 i Sabine Kuhlmann og Oliver Schwab, red. Starke Kommunen – wirksame Verwaltung. Wiesbaden: Springer VS.

Dahl, Robert A. og Edward R. Tufte (1973). Size and Democracy. Stanford: Stanford University Press.

Denters, Bas, Michael Goldsmith, Andreas Ladner, Poul-Erik Mouritzen, Lawrence E. Rose (2014). Size and Local Democracy. Cheltenham, UK: Edward Elgar.

Delrapport fra ekspertutvalg. Kriterier for god kommunestruktur. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, mars 2014.

Difi (2017). Innbyggerundersøkelsen 2017. Hva mener innbyggerne? Difi-rapport 2017:16. Oslo: Direktoratet for forvaltning og IKT.

Hardin, Russel (1999). Do we want trust in government, i Mark E. Warren (red.). Democracy and Trust. Cambridge: Cambridge University Press.

Indset, Marthe og Jan Erling Klausen (2008). Vurdering av konsultasjonsordningen som virkemiddel i styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Jansen, Alf-Inge og Bjarne Jensen (red.) (2016). Folkestyre eller elitestyre? Kommunereform i perspektiv. Oslo: Res publica.

Kersting, Nobert og Angelika Vetter (red.) (2003). Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Klausen, Jan Erling, Jostein Askim og Signy Irende Vabo (red.) (2016). Kommunereform i perspektiv. Bergen: Fagbokforlaget.

Ladner, Andreas, Nicolas Keuffer og Harald Baldersheim (2016). Measuring Local Autonomy in 39 Countries (1990–2014), Regional & Federal Studies 26 (3): 321–357. doi: 10.1080/13597566.2016.1214911.

Ladner. Andreas & Nicolas Keuffer (2018). Creating an index of local autonomy – theoretical, conceptual, and empirical issues, Regional & Federal Studies, DOI: 10.1080/13597566.2018.1464443

Nguyen-Duy, Iris, Eivind Smith og Harald Baldersheim (2010). Tvisteløsningsordninger mellom stat og kommune. Oslo: KS FoU Rapport.

NOU 2005: 6. Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich Inc.

Prop. 46 L (2017 – 2018) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).

Prop. 64 L (2016 –2017) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringar i forvaltningslova, tvistelova m.m. (overprøvingskompetanse m.m.): § 4 a-c

Prop. 91 L (2016–2017) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for kollektivtransport

Rose, Lawrence E. (2014). Demokratiteori – forventninger og virkelighet. Kap. 2 i Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose, red. Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og forvaltning. Bergen: Fagbokforlaget.

St. meld. nr. 33 (2007- 2008). Eit sterkt lokaldemokrati. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

Stokstad, Sigrid (2011). En folkerettslig målestokk for kommunalt selvstyre. Kap. 2 i Harald Baldersheim og Eivind Smith, red. Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre? Oslo: Abstrakt forlag.

Stokstad, Sigrid og Kjell-Arve Harvold (2017). Statlig tilsyn – Vurdering av klarhetsprinsipp og terskel for dokumentasjon. Oslo: Norsk Institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 2017:9