Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Norges klimamål for 2030. Fra global til europeisk kostnadseffektivitet

Forskningsassistent, CICERO


Født 1991. Master i statsvitenskap (UiO 2017)

Norge har som mål å redusere klimagassutslipp med 40 prosent innen 2030, sammenlignet med nivået i 1990. Det nye med denne målsettingen er at Norge ønsker å samarbeide med EU. Klimamålet sier derimot ingenting om hvor mye som skal kuttes i Norge. For å sørge for kostnadseffektive utslippskutt har Norge tradisjonelt kuttet utslipp globalt. EUs innsatsfordeling for ikke-kvotepliktig sektor (ESR) gjør at denne kostnadseffektiviteten videreføres etter 2030. I motsetning til tidligere skal utslippene derimot ikke tas hvor som helst, men i andre europeiske land. Siden det ikke lenger var mulig med globale utslippsreduksjoner, kunne EU tilby det mest kostnadseffektive alternativet. Utslippsmålet for 2030 markerer derfor et skille i norsk klimapolitikk der den globale kostnadseffektiviteten erstattes med europeisk kostnadseffektivitet. EU-løsningen kan riktignok ikke spores tilbake til forvaltningen, men til sentrale regjeringspolitikere fra Høyre. For å opprettholde en mest mulig kostnadseffektiv klimapolitikk ble politikerne nødt til å navigere klimapolitikken i retning EU. Artikkelen viser dermed at historisk stiavhengighet ikke skjer så automatisk som historisk institusjonalisme ofte hevder. Noen ganger må de politiske aktørene aktivt sørge for at historien videreføres.

Nøkkelord: Norsk klimapolitikk, historisk institusjonalisering, Innsatsfordelingsavtalen, kostnadseffektivitet, europeisering, politisk entrepenørskap

Norway aims to reduce greenhouse gas emissions with 40 percent by 2030, compared to 1990 levels. Moreover, Norway intends to implement this target together with the EU. However, the commitment includes no clear instructions on how much of the reductions that has to be undertaken nationally. To ensure the most cost-efficient emission cuts, Norway has traditionally reduced emissions globally, across countries. EU’s Effort Sharing Regulation (ESR) ensures a continuation of cost-efficient policy measures towards 2030. But unlike previous targets, the emissions are not going to be reduced globally; instead, the emissions will be reduced within Europe. When it was no longer possible to cut across countries, the EU could offer the most cost-efficient alternative. However, it is not possible to trace this solution back to the Norwegian bureaucracy, as historical institutionalism would expect. Instead, this was an idea made by central politicians in the Norwegian liberal-conservative coalition government. Hence, in order to maintain a cost-efficient climate policy, the political actors had to navigate the new target towards the EU. This paper therefore demonstrates that historical path dependence does not happen as automatically as historical institutionalism often claims. Instead, political actors must sometimes act strategically to ensure historical path dependence.

Keywords: Norwegian climate policy, historical institutionalism, Effort Sharing Regulation, cost efficiency, Europeanization, political entrepreneurship

Innledning1

Innen 2030 har Norge satt seg som mål å redusere klimagassutslippene med 40 prosent, sammenlignet med nivået i 1990. Norge ønsker å samarbeide med EU om å nå dette målet, selv om EU ikke har bedt om et slikt samarbeid. Klimamålet sier derimot ikke noe om hvor stor andel av utslippskuttene som skal tas i Norge (Meld.St.13 (2014-2015)). En felles utslippsforpliktelse med EU forutsetter tettere klimapolitisk integrasjon, og overføring av norsk beslutningsmyndighet til EU, for perioden etter 2020. Dette til tross for at EU-skeptiske partier, på tvers av de europeiske landene, øker i oppslutning, og til tross for at Brexit er et avstemt faktum. I motsetning til de nasjonalistiske strømningene som preger resten av Europa, og det man ellers skulle forvente av et utenfor-land, velger Norge frivillig å forplikte seg mer. For å forklare dette skiftet mot EU i norsk klimapolitikk tar artikkelen for seg følgende problemstilling: Hva kan forklare den norske regjeringens ønske om å oppfylle klimamålet for 2030 sammen med EU?

Siden tidlig på 1990-tallet, da det skulle forhandles om en global klimaavtale for første gang, har norsk klimapolitikk vært preget av stabilitet. Siden da har fokuset vært at klimapolitikken skal være kostnadseffektiv, noe som har ført til en avhengighet av fleksible mekanismer. Slik har Norge kunnet bidra til reduserte klimagassutslipp, samtidig som utslippene har blitt tatt i andre land der utgiftene er lavere enn hvis kuttene hadde blitt tatt i Norge. Da det i 2015 skulle forhandles om en ny klimaavtale i Paris endret disse rammebetingelsene seg, noe som truet stiavhengigheten som har preget norsk klimapolitikk. Mens utslippsmålene tidligere har blitt utformet ovenfra og ned, kan Paris-avtalen ses på som en samling nasjonalt utformede mål. Med Paris-avtalen begrenset også muligheten for å kutte utslipp i utviklingsland (CDM) seg.2 Ved å knytte seg til EU får Norge derimot tilgang på andre fleksible mekanismer, noe som, til tross for endringene i det internasjonale klimaregimet, viderefører den historiske stabiliteten. Det var riktignok ikke forvaltningen som bidro til å opprettholde den kostnadseffektive stien, i stedet måtte regjeringspolitikere aktivt navigere beslutningsprosessen i riktig retning slik at klimapolitikken kunne gjennomføres som før. Artikkelen viser dermed at det ikke er så mye automatikk i strukturell stiavhengighet som historisk institusjonalisme ofte hevder. Noen ganger må de politiske aktørene aktivt sørge for at historien videreføres.

Felles for litteraturen om nasjonal klimapolitikk generelt, og norsk klimapolitikk spesielt, er at den praktiske utføringen ofte begrenses av ulike forståelser for hvordan klimapolitikken skal gjennomføres (Boasson 2015; Lachapelle & Paterson 2013). En rekke studier har tatt for seg den norske klimapolitiske konflikten om hvorvidt utslippene skal tas nasjonalt eller i andre land (Asdal 2014; Hovden & Lindseth 2004; Tellmann 2012). Utgangspunktet for disse bidragene har vært hvordan nasjonal klimapolitikk har blitt utformet under Kyoto-protokollen. Sammenlignet med klimamålene fastsatt under Kyoto-avtalen har hvert enkelt land mye større frihet til å avgjøre hva som skal være deres nasjonale klimamål under Paris-avtalen. Artikkelen supplerer dermed tidligere forskning idet den sier noe om hvordan nasjonale faktorer utspiller seg i utformingen av de nasjonale klimamålene når innholdet i målene i større grad enn før er opp til staten selv. Ingen tidligere akademiske bidrag har, så vidt meg bekjent, heller studert den politiske prosessen bak Norges klimamål for 2030, og med det, Norges relasjon til Paris-avtalen.

Det empiriske materialet er samlet inn via semi-strukturerte intervjuer av ti informanter, hovedsakelig fra regjeringen, Stortinget og forvaltningen. Informantene har enten vært involvert i den politiske beslutningsprosessen eller hatt mye kunnskap om saken. Intervjumaterialet er supplert med en rekke politiske dokumenter, medieartikler og annen sekundærlitteratur. For å beskrive utfallet skilles det mellom en global og en nasjonal måte å løse klimautfordringen på. I forklaringen av utfallet benytter artikkelen seg av europeisering, historisk institusjonalisme og politisk entreprenørskap som teoretiske rammeverk.

Norges klimamål for 2030 – en felles løsning med EU

EU skiller mellom utslipp fra kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Mens kvotepliktig sektor regulerer utslipp på bedriftsnivå fra sektorene olje og gass, landbasert industri og luftfart, består ikke-kvotepliktig sektor av sektorene transport, avfall, bygg og landbruk. Som EØS-medlem har Norge samarbeidet med EU om å redusere utslipp i kvotepliktig sektor siden 2008. EUs ikke-kvotepliktige sektor, også kalt innsatsfordelingsbeslutningen, har derimot blitt ansett som irrelevant for EØS-avtalen, og Norge har derfor ikke vært forpliktet til å delta i denne delen av EUs klimapolitikk (Regjeringen 2009). Per 2017 forhandler EU fortsatt om en innsatsfordeling for perioden 2021-2030. Utfallet av forhandlingene vil bli relevant for Norge ved en felles utslippsforpliktelse.

EUs innsatsfordeling for ikke-kvotepliktig sektor går ut på at det fastsettes nasjonale mål for hvert medlemsland på grunnlag av landenes BNP per innbygger. Basert på et prinsipp om rettferdig fordeling av utslippsforpliktelsene, har det for perioden 2021-2030 blitt foreslått at de mest velstående landene må kutte opp til 40 prosent sammenlignet med nivået i 2005, mens de minst velstående landene vil få lov til å holde utslippene stabile (EC 2016a; European Council 2014). For at EU-land med relativt høy BNP per innbygger skal kunne redusere utslipp på en kostnadseffektiv måte, åpner ordningen også opp for fleksibilitet. Medlemslandene kan for eksempel kjøpe og selge utslippsenheter seg imellom, noe som sørger for at utslippene kan reduseres der dette er billigst. Mens ordningen regulerer hvor mange utslippsenheter et land kan selge til et annet land, finnes det derimot ingen begrensinger for hvor mange utslippsenheter et land kan kjøpe (EU 2009: art. 3). Hvis et tilstrekkelig antall utslippsenheter tilbys for salg, kan Norge i prinsippet etterleve hele sin forpliktelse for 2030 ved å kjøpe utslippsenheter fra andre EU-land. Det er grunn til å anta at ett eller flere land vil overoppfylle sin forpliktelse for perioden 2021-2030, noe som øker sannsynligheten for at det vil finnes kvoter til overs som Norge kan kjøpe (Miljødirektoratet 2015: 15). Det er derimot usikkert hvorvidt andre land faktisk vil være villige til å selge det eventuelle overskuddet videre til Norge. Sverige har for eksempel vedtatt at den samlede klimaeffekten vil være større hvis de lar være å selge sitt overskudd (Regeringen 2016: 96-7, 2017).

For perioden 2013-2020 har det også vært mulig å importere utslippskutt fra utsiden av ikke-kvotepliktig sektor ved å benytte seg av Kyoto-protokollens internasjonale mekanismer, slik Norge har overholdt tidligere klimamål (EU 2009). EU vil mest sannsynlig fjerne denne formen for fleksible utslippskutt for perioden etter 2020. I stedet har det blitt foreslått to nye fleksibilitetsmekanismer; et utvalg land kan importere et begrenset antall kvoter fra kvotepliktig sektor, i tillegg til at det åpnes opp for å importere kreditter fra opptak i ny skog, beitemark og dyrket mark (EC 2016a; European Council 2014: art. 2.12). Den første mekanismen gjelder kun land med BNP per innbygger betydelig over EU-gjennomsnittet, som Sverige og Luxemburg (EC 2016b). Ettersom Norges BNP er over EU-gjennomsnittet, anser flere av artikkelens informanter det som aktuelt for Norge å benytte seg av denne. Det er derimot mer usikkert hvorvidt den andre mekanismen vil komme Norge til gode (EC 2016a: 3-4).

Fra et globalt til et europeisk klimamål

For å beskrive Norges klimamål for 2030 skiller artikkelen mellom en nasjonal og en global løsning på klimautfordringen. For å gjøre kuttene mest mulig kostnadseffektive kan klimagassutslipp reduseres globalt, på tvers av geografiske grenser, eller de kan reduseres nasjonalt, innenfor spesifikke sektorer (Boasson 2015: 51). Norges klimamål for 2030 kombinerer derimot disse tilnærmingene og presenterer en tredje variant; utslippskuttene skal være kostnadseffektive, men kan tas i andre europeiske land og innenfor spesifikke sektorer. Vi vil se at de tre klimapolitiske tilnærmingene deler det samme målet om reduserte klimagassutslipp, men de har forskjellige løsninger for hvordan komme dit.

Global kostnadseffektivitet

Den globale kostnadseffektive tilnærmingen tar utgangspunkt i at klimautfordringen er global, slik at klimagassutslipp fører til konsekvenser på tvers av land. Siden klimaendringer får konsekvenser for atmosfæren, som kan ses på som et globalt offentlig gode, anses en global, ovenfra og ned-løsning som nødvendig for å løse problemet. Dette perspektivet har røtter i internasjonal politisk teori og deres syn på rasjonelle aktører – økonomiske og politiske aktører er først og fremst opptatt av egen vinning og tar rasjonelle beslutninger (Boasson 2015; Dryzek 2013: 141). Det antas derfor at rasjonelle aktører velger den aktiviteten som koster minst, slik at utslippene også reduseres til lavest mulig kostnad. Fra et slikt perspektiv vil CO2-utslipp motvirkes best med markedsrettede tiltak som kvotesystemer eller skattelegging av CO2. Den globale kostnadseffektiviteten oppnås til slutt hvis CO2-utslippene reduseres til så lave sosiale kostnader som mulig (Boasson & Lahn 2017: 192). I tråd med dette vil det å følge én konkret overordnet løsning være mer kostnadseffektivt framfor å ha en rekke forskjellige mål rettet inn mot ulike sektorer og aktiviteter.

Nasjonal sektorspesifikk

Den nasjonale sektorspesifikke tilnærmingen tar utgangspunkt i at en global ovenfra og ned-tilnærming hittil har vært vanskelig å gjennomføre, og at statens egen evne til å finne frem til løsninger ses på som et mer gjennomførbart alternativ for å redusere klimautslipp. Antagelsen her er at industriell endring avhenger av innovasjon og kunnskap om spesifikke sektorer, og at dette er noe myndighetene bør legge til rette for (Boasson 2015: 52). En slik tilnærming fremhever en rekke ulike instrumenter, rettet inn mot ulike utslippskilder, slik at det vil være opp til hvert enkelt samfunn å vurdere hvordan konsekvensene av klimaendringer skal håndteres (Lahn 2015: 540). Til gjengjeld tilsier dette lite rom for konkurranse og kostnadsminimering, i stedet skal de nasjonale målene til sammen oppfylle det overordnede globale målet (Boasson 2013: 11). Imidlertid inneholder nasjonal klimapolitikk vanligvis elementer fra både den globale og den nasjonale tilnærmingen (Boasson & Lahn 2017: 190).

Europeisk kostnadseffektivitet

Norges klimamål for 2030 sier at Norge skal redusere klimagassutslipp med 40 prosent sammenlignet med nivået i 1990. Reduksjonene må ikke nødvendigvis skje i Norge, men kan også gjennomføres ved at kuttene tas i andre EU-land. For perioden 2021-2030 vil derfor norske utslippskutt regnes som det samme som europeiske utslippskutt. Det betyr at Norges klimamål for 2030 verken kan plasseres innenfor den globale, kostnadseffektive dimensjonen eller den nasjonale, sektorspesifikke dimensjonen.

Ettersom innsatsfordelingen ikke vil tillate utslippskutt i land utenfor Europa etter 2021, kan ikke dette sies å være et globalt mål, slik at målsettingen skiller seg fra tidligere norske klimamål. I tillegg avviker 2030-målet fra det globale idealet om en overordnet løsning for alle sektorer. I stedet forutsetter EUs innsatsfordeling ulike virkemidler rettet inn mot de ulike ikke-kvotepliktige sektorene. En slik sektorinnretning er dermed mer i tråd med den nasjonale, sektorspesifikke framgangsmåten framfor den globale. Ettersom norsk klimapolitikk tradisjonelt har belaget seg på det globale systemets åpning for å kutte utslipp på tvers av sektorer, vil et slikt skille mellom ulike sektorer innføre noe nytt i norsk klimapolitikk.

Selv om EUs reglement for ikke-kvotepliktig sektor fordeler nasjonale utslippskutt, åpner ordningen også opp for at kuttene kan tas i andre europeiske land. Det faktum at Norges klimamål for 2030 ikke inneholder en nasjonal forpliktelse, kan tolkes som at tilgang på disse fleksible mekanismene faktisk var et motiv for å slå seg sammen med EU. 2030-målet viderefører dermed fokuset på kostnadseffektivitet, men i stedet for global kostnadseffektivitet, ser vi en form for europeisk kostnadseffektivitet. Hva som skal gjøres innenfor hvilke sektorer, og gjennom hvilke virkemidler, vil i stor grad være opp til Norge å avgjøre, men muligheten for å velge den kostnadseffektive varianten er uansett til stede. Tendensen til et mer sektorinnrettet klimamål går derfor ikke på bekostning av klimamålets mulighet for kostnadseffektive klimakutt, slik det kategoriske skillet mellom en global kostnadseffektiv og en nasjonal sektorspesifikk klimapolitikk kanskje skulle tilsi.

Oppsummert betyr dette at vi med Norges klimamål for 2030 ser en erstatning av global kostnadseffektivitet til fordel for europeisk kostnadseffektivitet. 2030-målet markerer derfor en endring fra kutt på tvers av et hvilket som helst land og innenfor hvilken som helst sektor, til utslippskutt på tvers av europeiske land og innenfor hvilken som helst ikke-kvotepliktig sektor. Med klimamålets kombinasjon av den globale tilnærmingens fokus på kostnadseffektivitet med den nasjonale tilnærmingens sektorskille har Norge derfor valgt en mellomløsning.

Tabell 1.

Tre klimapolitiske tilnærminger (Boasson 2015: 51, revidert).

Politisk tilnærming:
Innhold:
Global kostnadseffektivitetEuropeisk kostnadseffektivitetNasjonal sektorspesifikk
FormålOppfylle det globale målet til lavest mulig kostnadOppfylle europeiske mål som totalt sett skal oppfylle det globale måletOppfylle nasjonale mål som total sett skal oppfylle det globale målet
Viktige virkemidler og tiltakGenerelle økonomiske virkemidler som dekker alle sektorerEn kombinasjon av sektorspesifikke tiltak og generelle økonomiske virkemidlerSektorspesifikk og teknologispesifikk, økonomiske og administrative tiltak
GjennomføringsmåteOvenfra og ned. Globalt bindende mål, nasjonal fleksibilitetEuropeiske ovenfra og ned-mål, nasjonale nedenfra og opp-virkemidlerNedenfra og opp. Nettverk, lovnader og evalueringer, omdømme
Statlige virkemidlerFærre virkemidler.
Markedsinstrumenter,
kostnadseffektiv statsstøtte
Varierende antall virkemidler.
Markedsinstrumenter,
statlig ledet industriutvikling,
teknologiske standarder
Mange virkemidler.
Teknologiske standarder,
statlig ledet industriutvikling

Teoretisk rammeverk

Mens de tre klimapolitiske tilnærmingene ovenfor gir en beskrivelse av det norske klimamålet, benytter artikkelen seg av tre teoretiske perspektiver for å forklare hvorfor klimamålet ble som det ble: europeisering, historisk institusjonalisme og politisk entreprenørskap. De to første perspektivene er hentet fra institusjonell teori og tanken om at institusjoner er avgjørende for både innholdet og utfallet av offentlige, politiske beslutningsprosesser (Hall & Taylor 1996). Scott (2014: 56) definerer institusjoner som bestående av «regulative, normative, and cultural-cognitive elements that, together with associated activities and resources, provide stability and meaning to social life.» Denne tredelingen vil underveis i artikkelen sammenfattes til en formell vis-à-vis en kulturell måte å forstå institusjoner på.

Et utgangspunkt for artikkelen er at det er uvanlig for et land å tre inn i et EU-direktiv uten å være forpliktet til det, og uten at ordningen er ferdig forhandlet på EU-nivå. Europeiseringsperspektivet kan derfor si noe om hva slags innflytelse de europeiske omgivelsene har hatt i utformingen av et nytt norsk klimamål. Fra et historisk institusjonalistisk perspektiv vil forventningen være at 2030-målet henger sammen med institusjonell stabilitet, slik at EU-målet er en naturlig følge av eksisterende klimapolitikk. Politisk entreprenørskap, på sin side, ser på aktørenes rolle i politiske avgjørelser. Både historisk institusjonalisme og entreprenørskapsteori kan forklare institusjonell utvikling, men peker på ulike mekanismer for hvordan slik endring skjer. Et mål med artikkelen er derfor å vise hvordan både institusjonelle faktorer og entreprenørskap kan påvirke retningen på politisk utvikling.

Direkte eller indirekte europeisk påvirkning

Det første teoretiske perspektivet spør hvorvidt institusjonell endring på nasjonalt nivå kan spores tilbake til formelle eller institusjonelle ordninger i de europeiske omgivelsene (Boasson 2015: 54; Börzel & Risse 2012a: 3). Artikkelen tar for seg to former for europeisk institusjonell påvirkning: ett ovenfra og ned-perspektiv der påvirkningen skjer fordi EU har mye formell autoritet, og ett der diffusjonen er mer internt drevet fordi den skjer gjennom lærings- og sosialiseringsprosesser.

De europeiske omgivelsene kan derfor påvirke direkte på den måten at et land ikke har noe annet valg enn å implementere et EU-reglement (Boasson 2015: 58; Börzel & Risse 2012a). Hvis EU-reglene ikke overholdes, kan landet risikere juridiske represalier, for eksempel å bli stilt for en domstol. Institusjonell påvirkning kan også foregå indirekte. Her tar påvirkningen utgangspunkt i staten selv, som følge av en etterspørsel etter nye institusjonelle løsninger. Selv om EU ikke aktivt fremmer en konkret politisk modell, tar staten likevel til seg en av EUs institusjonelle løsninger. Dette kan for eksempel skyldes et behov for å løse et politisk problem, et ønske om å øke eget konkurransefortrinn (Börzel & Risse 2012a: 5), eller fordi EUs løsning ses på som en legitim framgangsmåte (Börzel & Risse 2012b: 196).

Mye av europeiseringslitteraturen tar utgangspunkt i at europeisk påvirkning stammer fra EU, mens litteraturen vier mindre plass til at endring, eller et ønske om endring, i noen tilfeller også skyldes interne faktorer innad i staten (Thomann & Sager 2017). Ut fra teorien forventes det dermed at:

1. Norges forslag om en felles utslippsforpliktelse med EU kom som følge av direkte institusjonell påvirkning fra EU.

2. Norges forslag om en felles utslippsforpliktelse med EU kom som følge av indirekte institusjonell påvirkning fra EU.

Historisk institusjonalisme og stiavhengighet

Historisk institusjonalisme forventer at institusjonell utvikling er stiavhengig. Arven fra tidligere politiske beslutninger, enten de er formelle eller kulturelle, er dermed med på å forme karakteren og utfallet når senere politiske beslutninger skal tas (Scott 2014: 39), og hvordan politiske aktører responderer når nye utfordringer oppstår. En formell sti innebærer at tidligere vedtak påvirker beslutninger som tas i dag, fordi de tidligere vedtakene har gitt noen aktører mer formell og regulativ makt, i form av autoritet og informasjonskontroll, framfor andre. En kulturell sti innebærer derimot at tidligere vedtak har ført til at noen måter å tenke på har endt med å dominere fremfor andre (Boasson 2015).

Eksisterende institusjoner, regler og politiske ordninger forsterkes gjennom ulike former for selvforsterkende mekanismer. Litteraturen peker særlig på to mekanismer som fører til selvforsterkende prosesser. Selvforsterkende prosesser kan fungere funksjonelt, idet en institusjon er på plass vil aktører tilpasse egne strategier på en måte som både reflekterer og reproduserer den etablerte institusjonen (Thelen 1999: 392). Den andre selvforsterkende mekanismen har med institusjonens fordelende effekt å gjøre. Institusjoner er ikke nøytrale, men reflekterer og reproduserer den rådende maktfordelingen i samfunnet. Ulike aktører og deres interesser plasseres derfor innenfor en historisk kontekst, men det er likevel de institusjonelle strukturene som driver aktørene, og ikke aktørene som driver strukturene. En politisk ordning kan derfor skape muligheter for noen, men samtidig begrense mulighetsrommet for andre (Thelen 1999: 394). Med tiden vil alternative stier derfor anses som mer kostnadskrevende sammenlignet med den eksisterende stien (Thelen 1999: 391), slik at muligheten for endring gradvis innskrenkes (Hall & Taylor 1996: 941). Dette betyr riktignok ikke at institusjoner aldri utvikler seg. Ifølge historisk institusjonalisme påvirker i stedet institusjonelle ordninger retningen og innholdet på en framtidig institusjonell endring – og dermed oppstår stiavhengighet (Streeck og Thelen 2005).

For å finne ut hvorvidt tidligere norsk klimapolitikk har påvirket beslutningen om at Norges klimamål for 2030 skal gjennomføres sammen med EU, må norsk klimapolitikk spores tilbake til tidspunktet der klima ble en del av norsk politikk. Forventingen fra et historisk perspektiv vil dermed være stabilitet, i det minste motstand mot endring. Hvis endring likevel oppstår, vil endringen foregå gradvis, og fortsatt være forårsaket av tidligere klimapolitiske avgjørelser. Det forventes dermed at:

3. Norges forslag om en felles utslippsforpliktelse med EU kom som følge av at tidligere klimapolitiske vedtak har begrenset Norges kapasitet til å ta nasjonale utslippskutt.

4. Norges forslag om en felles utslippsforpliktelse kom som følge av en kulturell forståelse av klimautfordringen som gjorde det naturlig å samarbeide med EU.

Politisk entreprenørskap

En politisk entreprenør er en aktør eller en gruppe aktører som med hensikt, ved å gjøre noe utenom det vanlige, forsøker å påvirke politiske beslutningsprosesser. Dette kan være fordi de har en nyskapende idé som de ønsker å fremme, eller det kan være at de bruker beslutningsprosesser på en strategisk måte for å fremme en politisk sak. Fokuset i denne artikkelen vil være på strategiene og handlingene til de politiske aktørene, framfor aktørenes karaktertrekk. Disse handligene kan karakteriseres som «acts aimed at enhancing policy influence by altering the distribution of authority and information, and/or altering norms and cognitive frameworks, worldviews and institutional logics» (Boasson & Wettestad 2014: 405). Litteraturen skiller mellom strukturelt entreprenørskap, som har til hensikt å endre den strukturelle maktfordelingen, og kulturelt entreprenørskap, som søker å endre de rådende normene og kognitive rammeverkene (Boasson & Huitema 2017).

Strukturelt entreprenørskap utøves ved at aktørene forsøker å endre «the distribution of authority and information concerning the political issue in question» (Boasson & Wettestad 2014: 405). En slik form for entreprenørskap kan for eksempel utøves gjennom lobbyisme, forhandlinger, nettverksbygging, ved å mobilisere allianser, eller strategisk bruk av informasjon og beslutningsprosesser. Ved å bygge allianser kan entreprenører for eksempel få tilgang til formelle beslutningsprosesser de kanskje ikke ville fått tilgang til ellers. Hvis det derimot er informasjonsfordelingen som er skjevt disponert, kan det å manipulere tilgangen til denne informasjonen være en hensiktsmessig strategi (Boasson & Huitema 2017: 1347-48). Den endelige hensikten er å endre «the rules of the game» for slik å øke egen innflytelse i den politiske beslutningsprosessen.

Kulturelt entreprenørskap har på sin side som hensikt å endre de rådende normene og etablerte måtene å tenke på. En måte å gjøre det på er ved å ramme inn, identifisere eller presentere den politiske saken på en bestemt måte, i litteraturen kalt framing. Dette kan gjøres ved å framstille den politiske saken på ulike måter avhengig av hvem som utgjør publikumet, for eksempel ved å appellere til andres ideer eller interesser (Boasson 2015: 68; Finnemore & Sikkink 1998: 893; Fligstein 2001: 106), eller ved å knytte ens definisjon av det politiske problemet opp mot den offentlige debatten (Finnemore & Sikkink 1998: 897; Mheta 2011: 36-7). Ut fra teorien forventes det dermed at:

5. Norges forslag om en felles utslippsforpliktelse med EU kom som følge av at én eller flere aktører på en strategisk måte jobbet for å forskyve fordelingen av informasjon og autoritet.

6. Norges forslag om en felles utslippsforpliktelse med EU kom som følge av et én eller flere aktører aktivt jobbet for å påvirke de rådende normene og tenkemåtene om norsk klimapolitikk.

Norsk klimapolitikk 1989-2015

Fra nasjonal til global kostnadseffektivitet

Artikkelen studerer beslutningsprosessen fra diskusjonene om et nytt norsk klimamål startet i januar 2014 og fram til forslaget ble offentliggjort i februar 2015. Ettersom artikkelen har et historisk utgangspunkt, vil denne intensive perioden studeres i lys av norsk klimapolitisk historie fra 1989 til 2015.

Da FN publiserte rapporten «Our Common Future» i 1987, under ledelse av den tidligere norske statsministeren Gro Harlem Brundtland, var dette med på å sette klimapolitikk på dagsordenen, både i Norge og i mange andre land. Som en direkte oppfølging av rapporten vedtok Stortinget i 1989 at Norge, som første land, skulle innføre et konkret stabiliseringsmål for å redusere nasjonale CO2-utslipp (Norges miljøverndepartement 1989). På en side kan målet ses på som en norsk anerkjennelse av den globale oppvarmingen som en politisk utfordring, samtidig som det etablerte en tanke om Norge som en viktig pådriver i internasjonal klimapolitikk (Tellmann 2012: 736). Stabiliseringsmålet ble imidlertid møtt med kraftig debatt nasjonalt. Målet ble ansett som økonomisk krevende (Aftenposten 1991), samtidig som petroleumsutvinningen gjorde det vanskelig å faktisk etterleve det (Tjernshaugen 2011: 231). Stabiliseringsmålet ble derfor skrinlagt allerede i 1992 (NOU 1992). Selv om starten på norsk klimapolitikk kjennetegnes ved hva Norge kunne bidra med nasjonalt, fikk det nasjonale forsøket etter hvert motstand fra argumenter om å ta hensyn til norsk økonomi.

Dette ble tydelig da forhandlingene om en global klimaavtale startet på begynnelsen av 1990-tallet. Fra å ha et mål som forutsatte nasjonal handling, begynte norske myndigheter nå å bli urolige for hvorvidt en global klimaavtale, og konsekvensene av å følge opp en slik avtale, ville få negative konsekvenser for norsk oljevirksomhet og økonomi for øvrig (Sæther 2017). For å imøtegå de norske bekymringene startet norske myndigheter, med Finansdepartementet i spissen, arbeidet med å fremme en global klimaavtale der målene kunne nås gjennom kjøp og salg av kvoter og andre fleksible virkemidler (Asdal 2011: 188). Finansdepartementet har siden spilt en viktig rolle i utviklingen av norsk klimapolitikk, noe som har vært en av årsakene til at tanken om global kostnadseffektivitet har vært så framtredende (Asdal 2014). Klima- og miljødepartementet har derimot hatt en mer koordinerende rolle (Boasson & Lahn 2017: 195). Under forhandlingene til Kyoto-protokollen foretrakk Norge derfor en klimaavtale som skulle gjennomføres globalt, og ikke utelukkende ved å forplikte seg til nasjonale reduksjoner. På den måten kunne Norge fortsette med oljeproduksjon, men likevel nå egne klimapolitiske utslippsmål, og det til en lavere pris enn hvis kuttene skulle tas i Norge.

Klimaforliket og debatten om hjemme eller ute

I arbeidet med å følge opp de internasjonale klimaforhandlingene, inngikk partiene på Stortinget, med unntak av Fremskrittspartiet, i 2008 og 2012 et forlik om norsk klimapolitikk fram mot 2020 (St.Meld. nr. 34. (2006-2007)), Meld.St. 21 (2011-2012)). De norske klimamålene under Kyoto-protokollen skulle hovedsakelig møtes med internasjonal kvotehandel, og ikke med innenlandske tiltak. I tillegg ble det vedtatt et mål om at Norge skal være karbonnøytrale innen 2050. Heller ikke karbonnøytralitetsmålet skulle nås med nasjonale forpliktelser, i stedet skulle norske utslipp utlignes ved å finansiere utslippskutt i andre land.

De utenlandske forpliktelsene ble riktignok kombinert med en nasjonal forpliktelse. For å imøtegå de mindre partiene på Stortinget ble det vedtatt at to tredjedeler av norske utslippskutt for å nå 2020-målet skulle tas i Norge. Det ble derimot aldri etablert en konkret plan for hvordan det innenlandske målet skulle gjennomføres, slik at det har vært usikkert hvilke innenlandske forpliktelser Norge faktisk har for 2020 (Boasson & Lahn 2017: 194). Mens Klima- og miljødepartementet med jevne mellomrom har referert til denne målsettingen, har Finansdepartementet avvist det nasjonale målet som retningsgivende for norsk klimapolitikk (Boasson 2013: 22). Den store klimapolitiske diskusjonen på 2000-tallet gikk derfor ut på hvorvidt utslippsreduksjonene skulle gjøres nasjonalt eller internasjonalt, noe som vi skal se også preger de påfølgende årene.

Klimamålet for 2030 og EU-løsningen

Da det på klimatoppmøtet i Warszawa i 2013 ble besluttet at den framtidige Paris-avtalen skulle bygge på en samling nasjonalt bestemte mål, i stedet for at målene skulle fordeles mellom forhandlingspartene, satte dette i januar 2014 i gang den norske prosessen med å lage et nytt klimamål for 2030. Norge var opptatt av at det nye målet skulle avklares tidlig, slik at målet kunne sendes til FN i god tid før fristen 31. mars 2015. På den måten kunne Norge demonstrere for omverdenen at de tok klimaproblemet på alvor, samtidig som det ga Norge en mulighet til å vise hvilke regler de mente at den nye globale klimaavtalen skulle basere seg på (Christensen 2017: 38). Norges offisielle posisjon før Paris-toppmøtet skilte seg ikke så mye fra tidligere posisjoner – den framtidige avtalen burde ta hensyn til kostnadseffektivitet og fleksibel gjennomføring, og den burde i størst mulig grad basere seg på erfaringer fra Kyoto-protokollen (Meld.St.2 (2013-14): 95). Ettersom den nye avtalen ikke var ferdigforhandlet, hadde ikke Norge noe formelt regelverk å forholde seg til, noe som utfordret faktumet at Norges posisjon var avhengig av hva andre land var villige til å gjøre. Det eneste beslutningstakerne hadde å rette seg etter, utenom at de skulle sende inn et eget mål, var at det mest sannsynlig kom til å bli mindre grad av felles regelverk (Meld.St.2 (2013-14); Meld.St.13 (2014-15): 9). En annen usikkerhetsfaktor handlet om hvorvidt den framtidige avtalen ville innebære en felles utslippsenhet, der kvoter kan kjøpes og selges på samme måte som i et marked, slik Kyoto-protokollen hadde lagt til rette for (Christensen 2017: 39).

Klima- og miljødepartementet hadde ansvaret med å lede den faglige prosessen. I følge flere informanter var det vanskelig å komme fram til enighet på embetsnivå, slik at saken etter hvert ble løftet opp på statssekretærnivå i form av et uformelt statssekretærutvalg som skulle koordinere prosessen mellom embetsnivå og regjeringsnivå. Utvalget bestod av statssekretærene fra Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Statsministerens kontor. På grunn av sakens politiske tilhørighet var også Klima- og miljøminister Tine Sundtoft (H) og europaminister Vidar Helgesen (H) jevnlig involvert i prosessen. Selv om stortingsmeldingen som presenterte klimamålet var et departementsprodukt ledet av Klima- og miljøministeren i samarbeid med andre departementer, var selve ideen om å knytte seg til EU et politisk forslag. Flere informanter peker på Vidar Helgesen, på det tidspunktet minister for både EU- og EØS-saker i Utenriksdepartementet og stabssjef ved Statsministerens kontor, som personen bak forslaget. Det betyr at det var først litt ut i beslutningsprosessen at EU oppstod som et aktuelt alternativ. Mens flere informanter peker på høsten 2014, nevner en informant fra Klima- og miljødepartementet mer spesifikt november 2014, eller at «forslaget må ha kommet etter sommeren, mens avgjørelsen ble tatt sent på høsten, for vi brukte litt tid på å innhente informasjon» (Christensen 2017: 40).

Selv om Norge var opptatt av at klimamålet skulle avklares i god tid, var EU enda tidligere ute. EUs beslutning om å legge seg på et utslippsreduksjonsnivå på 40 prosent innen 2030, som ble formelt vedtatt i oktober 2014, satt på mange måter standarden for den norske, offentlige debatten (European Council 2014). I den offentlige debatten var det derfor ganske stor enighet om hvilket nivå Norge skulle legge seg på, men ingen av oppfordringene inneholdt noen form for anmodning om at det beste for Norge var et tettere klimapolitisk samarbeid med EU. EU ble kun nevnt eksplisitt i den forstand at Norge ikke bør ha et lavere mål enn det andre europeiske land har. Dette kan tyde på at EU, i den offentlige debatten, ble sett på som en aktør som ledet an, som et slags klimapolitisk forbilde.

Det største presset kom riktignok fra Stortinget der det så ut til å være flertall for å sende inn strenge utslippskrav, inkludert nasjonale krav, til FN (Christensen 2017; Dagsavisen 2014). Siden Solberg-regjeringen var i mindretall på Stortinget, var de avhengig av støtte hos opposisjonspartiene. Som en informant fra regjeringen uttrykker det: «Regjeringen lever ikke lenge hvis vi bare sender forslag til Stortinget som vi vet at ikke vil vedtas. Da går regjeringen på nederlag etter nederlag og dens autoritet vil bli svekket» (Christensen 2017: 40). Ifølge en informant fra statssekretærutvalget så det også ut til å være større oppslutning på Stortinget om et nasjonalt mål enn før, slik at et mål uten nasjonale forpliktelser var «lite realistisk på kort eller mellomlang sikt» (Christensen 2017: 42). En annen informant hevdet at resten av verden også måtte være trygge på at Norges opplegg ikke kom til å skrotes ved neste stortingsvalg (Christensen 2017: 40).

Store deler av embetsverket var imidlertid skeptiske til en EU-løsning, en skepsis som handlet mye om usikkerheten ved hva en slik avtale faktisk vil innebære. På dette tidspunktet hadde man EUs innsatsfordelingsbeslutning for inneværende periode (2013-2020), samt EUs rådskonklusjoner fra oktober 2014 for påfølgende periode (2021-2030) å forholde seg til (EU 2009, European Council 2014). Disse dokumentene tilsa et samlet mål på 40 prosent utslippskutt for både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor innen 2030, at det i tillegg skulle være separate mål for disse sektorene, at målet for ikke-kvotepliktig sektor vil falle innenfor et intervall på mellom 0 og 40 prosent, og at det antagelig vil være rom for fleksibilitet. Konsekvensene av en slik avtale var likevel uklare. En avveining var for eksempel hvorvidt dette gjør at Norge berøres av alle klimarelaterte lover og regler i EU. Usikkerheten knyttet til hvilke muligheter som finnes innenfor EUs innsatsfordeling, sammen med de potensielle kostnadene ved å ha et nasjonalt utslippsmål, nevnes som de viktigste årsakene til at 2030-målet lar være å si noe om nasjonale forpliktelser (Christensen 2017: 41).

I tillegg til usikkerheten rundt de potensielle konsekvensene, bestod de faglige uenighetene mellom departementene av den samme konflikten som har preget norsk klimapolitikk gjennom flere år – om Norge skal kutte utslipp hjemme eller ute (Asdal 2014). Mens Finansdepartementet var usikre på om dette var en fleksibel nok løsning, var Klima- og miljødepartementet mer opptatt av om målet var forpliktende nok på nasjonalt nivå. Utenriksdepartementet, spesielt deres europaavdeling, var derimot ganske positive til løsningen (Christensen 2017). Blant de resterende departementene dreide det som fantes av skepsis seg om rene sektorinteresser, noe som generelt har vært en utfordring i gjennomføringen av norsk klimapolitikk (Riksrevisjonen 2010). At en EU-løsning utelukker muligheten til å kutte utslipp i utviklingsland (CDM) tydeliggjorde uenighetene. Spesielt Finansdepartementet mente at CDM kunne bidra til å opprettholde en kostnadseffektiv klimapolitikk, men også Klima- og miljødepartementet, som har vært med på å utvikle CDM, var skeptiske til å utelukke dette som et virkemiddel. Utenriksdepartementet, derimot, mente at en EU-løsning var med på å imøtegå kritikken som de siste årene har vært rettet mot denne formen for utslippskutt (Christensen 2017: 42).

På politisk nivå var tanken derimot at så lenge det var usikkert om den nye klimaavtalen ville åpne opp for globale utslippskutt, kunne EUs innsatsfordeling fungere som et kostnadseffektivt alternativ. Selv om politikerne, Finansdepartementet og Utenriksdepartementet var uenige i CDM som virkemiddel, var de likevel enige om det norske fleksibilitetsbehovet som framtredende. Som en av informantene uttrykker det: «Norge som et lite, spesielt land, med petroleumsproduksjonen, men også vannkraft, gjør at vi trenger fleksibilitet i mye større grad enn store land.» Og videre, «For klimaets del så spiller det ingen rolle om vi kutter utslippene i Norge, Afrika eller USA. Den optimale løsningen vil være en global karbonskatt.» EU kan derfor sørge for at Norge får den fleksibiliteten som CDM-kvotene hittil har bidratt med: «Norge kan gjøre ting utenfor egne grenser for å få det bokført og imøtekommer dermed kritikken av CDM.» For aktørene som ønsket stor grad av fleksibilitet ble EU derfor sett på som «second best» (Christensen 2017: 42). Hva slags mål Norge skulle legge seg på gled dermed rett inn i den mangeårige debatten om kuttene skal tas i eller utenfor Norge, noe som også formet regjeringens forhandlingsposisjon overfor Stortinget. Regjeringen sørget dermed for at Stortinget ikke ville vedta et annet mål enn det de selv hadde presentert, noe som antagelig ville vært tilfellet hvis embetsverket hadde fått gjennomslag for sine synspunkter. Politikerne imøtegikk dermed et «veldig politisk press fra deler av det politiske miljøet om at det er et mål i seg selv å gjennomføre kuttene i Norge.» (Christensen 2017: 42). EU-løsningen reduserte med det fokuset på et innenlandsk mål, samtidig som løsningen antagelig førte til mer fleksibilitet enn det en nasjonal løsning ville gjort.

Det første offisielle møtet i Brussel fant sted i januar 2015, kun få uker før offentliggjøringen av klimamålet. Dette utelukker riktignok ikke at det kan ha vært uformelle samtaler mellom EU og norske politikere eller embetsmenn tidligere. For å unngå risikoen for at Norges forslag ville bli dårlig mottatt, eller at EU, i verste fall, ville avslå det etter at Norge hadde presentert forslaget for Stortinget, var hensikten med møtet å informere EU om at dette faktisk var noe som ble diskutert i Norge (Christensen 2017: 43; EU-delegasjonen 2015). Møtet endte med positive signaler fra EU, noe som gjorde at regjeringen kunne involvere sine parlamentariske støttepartier Venstre og Kristelig folkeparti. Involveringen skjedde i januar 2015, kun et par uker før målet ble offentliggjort. Mens de fleste møter mellom regjeringen og samarbeidspartiene ble holdt med det berørte departementet, ble EU-ideen luftet på et møte mellom representanter fra Statsministerens kontor, Kristelig folkeparti og Venstre. Verken klima- og miljøministeren, EU-ministeren eller representanter fra embetsverket var til stede på møtet (Christensen 2017: 44). 4. februar 2015 ble forslaget presentert på en pressekonferanse med statsminister Erna Solberg (H), finansminister Siv Jensen (FrP), klima- og miljøvernminister Tine Sundtoft (H), Venstres partileder Trine Skei Grande og Kristelig folkepartiets partileder Knut Arild Hareide til stede. Til tross for at klima var blant temaene regjeringspartiene og samarbeidspartiene var mest uenige om (Dagbladet 2015; NRK 2016), ga partiene her uttrykk for at dette var noe det hadde vært ganske enkelt å enes om (Regjeringen 2015). På pressekonferansen ble forslaget framstilt som en hevelse av «ambisjonsnivået for norsk klimapolitikk,» og det ble sagt at regjeringen nå er «tydelige på at vi skal redusere de nasjonale utslippene frem mot 2030» (Regjeringen 2015). Venstres partileder Trine Skei Grande sidestilte for eksempel løsningen med omstilling: «Norge vil gå fra en vekstfilosofi knyttet til olje til å gå til den grønne veksten» (Regjeringen 2015). Eller som en av informantene uttrykker det: «Vi tar klimapolitikken hjem» (Christensen 2017: 44). Når det gjelder tilgangen på EUs fleksible mekanismer ble det konsekvent referert til usikkerheten om hvor mye fleksibilitet som faktisk vil være tilgjengelig, og at Norge må ta høyde for at en del av utslippsmålet faktisk må tas nasjonalt. EU, på sin side, ble framstilt som en klimapolitisk pioner (Regjeringen 2015).

To dager senere ble regjeringens forslag til ny utslippsforpliktelse sendt til Stortinget. Stortingsmeldingen i seg selv gir ingen beskrivelser av hvordan målet skal nås. De endelige virkemidlene for overholdelse forutsetter dermed at en avtale med EU kommer på plass, samtidig som det avhenger av utfallet av senere stortingsforhandlinger.

Er klimamålet et resultat av europeisk påvirkning?

Det empiriske materialet viser tydelig at dette har vært et norsk initiativ, og ikke noe Norge følte seg forpliktet til å gjøre som følge av institusjonell påvirkning fra EU. I likhet med tidligere anser verken Norge eller EU innsatsfordelingen som relevant for EØS-avtalen, og det er heller ingenting som tyder på at EU har presset på for å gjøre den relevant. Forslaget har derfor lite med EU i seg selv å gjøre, og forventningen om direkte institusjonell påvirkning kan av den grunn ikke forklare utfallet på klimamålet.

Så lenge det ikke har foreligget noen direkte institusjonell påvirkning, er det større grunn til å forvente at EU-målet har skjedd som følge av en form for indirekte EU-påvirkning. Det er tross alt uvanlig å ta til seg et EU-reglement når EU ikke presser på for det, og kanskje enda mer uvanlig å koble seg på en prosess som er så langt fra å være avklart på EU-nivå. Det empiriske materialet bekrefter riktignok at forslaget ikke kom som følge av ovenfra og ned-påvirkning, men at det tok utgangspunkt hos Norge. Forslaget oppstod imidlertid heller ikke som følge av en sosialiserings- eller læringsprosess, men fordi EU kunne tilby en ordning for fleksible utslippskutt innenfor de ikke-kvotepliktige sektorene på et tidspunkt der en slik løsning ikke fantes andre steder. Ved hjelp av EU kunne Norge dermed presentere et mål som virket ambisiøst, selv om målet ikke nødvendigvis bidrar til å endre retningen på norsk klimapolitikk. Ettersom EU endte opp som løsningen på en nasjonal utfordring, kan heller ikke forventingen om indirekte institusjonell påvirkning forklare utfallet for Norges klimamål for 2030.

Store deler av europeiseringslitteraturen starter på EU-nivå og studerer EUs innflytelse på andre stater (Thomann & Sager 2017). Artikkelen er derimot et eksempel på noe litteraturen i mindre grad tar for seg, tilfeller der EUs innflytelse starter hos mottakeren. Norske myndigheter har derfor benyttet seg av EU på en strategisk måte helt uavhengig av aktiv promotering fra EU sin side. Det var lite i omgivelsene som tilsa at en EU-integrering var aktuelt, slik at dette ikke handlet om europeisk harmonisering i seg selv, men i stedet om en intern tilpasning rettet mot klimasaken. Norges klimamål for 2030 har derfor verken kommet som følge av direkte eller indirekte institusjonell påvirkning fra de europeiske omgivelsene.

Norsk klimapolitisk historie og økonomiske hensyn

Miljø og klima ble en del av norsk politikk allerede på slutten av 1980-tallet, og har vært et felt Norge har hatt ambisjoner om å markere seg i. Men parallelt med at Norge måtte forholde seg til et internasjonalt klimaregime, har økonomiske hensyn blitt lagt til grunn i avgjørelsen av hva slags retning og klimapolitiske tiltak Norge skal innføre. Enkelte ganger har de økonomiske hensynene attpåtil kommet i veien for de sektorrettede virkemidlene. Både avvisningen av stabiliseringsmålet på begynnelsen av 1990-tallet, og de senere argumentene om at en global avtale bør åpne opp for fleksible gjennomføringsmekanismer, må ses i sammenheng med lignende makroøkonomiske hensyn. 1990-tallets beslutning om en global, kostnadseffektiv klimapolitikk gikk derfor på bekostning av utviklingen av sektorrettede virkemidler og konkrete mål for å stabilisere innenlandske utslipp. I tråd med historisk institusjonalistiske forventninger ville et skifte til et slikt mål antagelig ha kostet mer i dag, sammenlignet med hva kostnadene ville vært første gangen retningen for norsk klimapolitikk skulle velges.

De samme økonomiske preferansene har også ligget til grunn i debatten som har preget norsk klimapolitikk i etterkant, nemlig debatten om kuttene skal tas nasjonalt eller internasjonalt. Dette kom tydelig fram i klimaforlikets kompromiss om at to tredjedeler skulle tas hjemme. Hvis starten på norsk klimapolitikk førte til en global kostnadseffektivitetssti, der det ble tatt hensyn til norsk økonomi, kan innføringen av et nasjonalt mål derfor ses på som et forsøk på å justere stien mot en klimapolitikk mer i tråd med «hjemme», altså i retning den nasjonale, sektorspesifikke dimensjonen. Det nasjonale målet manglet imidlertid både et håndhevingssystem og konkrete retningslinjer. Klimaforlikets justering kan derfor tolkes som et forsøk på å få til en endring, mens institusjonen om klima som en økonomisak likevel begrenset gjennomføringsmuligheten. Den institusjonelle settingen forble dermed stabil. Klimaforliket utgjør derfor ikke noe annet enn et forsøk på et knekkpunkt mot en mer nasjonal klimapolitikk. Avgjørelser tatt i norsk klimapolitikks startfase begrenset dermed noen vedtak, for eksempel muligheten for en nasjonal målsetting under klimaforliket, men muliggjorde andre, som forlikets beslutning om utslippskutt ute, når nye klimapolitiske beslutninger har blitt tatt senere.

Dette henger sammen med hvordan det norske embetsverket har forholdt seg til klimasaken og hvordan ansvarsområdene har blitt fordelt mellom departementene. Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet er blant aktørene med mest klimapolitisk makt i Norge, men ingen av dem har ansvar for eller besitter spesielt mye kunnskap om hva som er mulig å gjøre innenfor spesifikke sektorer. I stedet har de to departementene et sektoroverskridende ansvar – i tråd med det globale perspektivets fravær av sektorskiller. Finansdepartementet har også stått for mye av den strukturelle makten når det gjelder gjennomføringen av norsk klimapolitikk, noe som allerede startet da det skulle forhandles om en global klimaavtale for første gang. Finansdepartementets primære arbeidsoppgave er tross alt ikke å sørge for reduserte klimagassutslipp, men å forvalte statens finanser, både dagens utgifter og inntekter, og det som har med Norges økonomiske framtid å gjøre. Finansdepartementets strukturelle maktposisjon har derfor ofte gått på bekostning av Klima- og miljødepartementets innflytelse.

Hittil ser vi at det globale fokuset har gått på bekostning av nasjonale utslippsmetoder og sektorrettede virkemidler, noe som kom til uttrykk med klimaforlikets uklare to tredjedelers mål, slik forventning tre tilsier. Dette har til gjengjeld redusert behovet for kunnskap om nasjonal klimapolitikk innenfor de ulike departementene. Dette henger sammen med en kulturell forståelse av klimautfordringen der klimapolitikk ikke skal komme i veien for nasjonal økonomisk vekst.

2030-målet og europeisk kostnadseffektivitet

I forløpet opp mot Paris-toppmøtet i 2015 så man begynnelsen på en mulig framtidig institusjonell endring. Samtidig som Norge skulle forberede et nytt klimamål, var det internasjonale klimaregimet i ferd med å bevege seg vekk fra de klimapolitiske prinsippene Norge inntil da hadde basert sin politikk på, og som de ønsket at den framtidige klimaavtalen skulle baseres på (Meld.St.2 (2013-2014)). Klimamålet for 2030 måtte derfor enten svare til de internasjonale klimaforhandlingenes premisser, eller, for å gjøre målet mest mulig i tråd med innenrikske preferanser, utfordre det ventede Paris-resultatet.

I likhet med 1990-tallets beslutningsprosess stod Norge også her overfor en rekke valgmuligheter. Norge kunne for eksempel ha utformet et rent nasjonalt mål i tråd med den nasjonale, sektorspesifikke dimensjonen. Stiavhengige vedtak ville antagelig ha begrenset implementeringsmulighetene for et slikt mål. Alternativt kunne de fulgt opp med et mål fullstendig basert på utenlandske utslippskutt, noe som, på grunn av Paris-avtalens ambisjon om nasjonalt fastsatte utslippstall og fordi Stortinget sannsynligvis ville latt være å vedta det, antagelig ikke var et gjennomførbart alternativ. En tredje løsning kunne vært å gjøre det samme som i klimaforliket; utforme et mål som forutsa nasjonale utslippskutt, men uten å spesifisere hvor mye som skal tas hvor. En fjerde mulighet ville vært å følge opp med en klimamelding som sa noe om de spesifikke tiltakene målet skal oppnås gjennom.3 Ifølge historisk institusjonalisme forventes det at idet ett alternativ er valgt framfor et annet, vil det gradvis bli vanskeligere å gå tilbake til de alternativene som var mulig på et tidligere tidspunkt. Antagelsen vil da være, på samme måte som det var vanskelig å erstatte den globale stien med klimaforlikets nasjonale målsetting, at en implementering av EU-målet vil redusere fremtidige muligheter både for et rent nasjonalt mål og et rent globalt mål.

På samme måte ser vi at den globale, kostnadseffektivitetsstien begrenset rekken av tilgjengelige alternativer da 2030-målet skulle avgjøres. Når det ikke lenger var mulig å imøtegå et klimamål der det var aller billigst, altså globalt, ble utslippskutt på tvers av europeiske land sett på som det mest kostnadseffektive alternativet. En slik løsning ville tross alt gi Norge tilgang på fleksible mekanismer, noe som til slutt luket ut behovet for et nasjonalt mål. Dette gjenspeiles i flere informanters avveining av hvorvidt det å knytte seg til EU er en god eller dårlig løsning – flere karakteriserer EU-forslaget som den nest beste løsningen. Dermed bekreftes de teoretiske antagelsene om at stiavhengighet formet prosessen om klimamålet for 2030: Norge har aldri opparbeidet seg et system for nasjonale utslippskutt, noe som gjorde det vanskelig å levere et nasjonalt forpliktende klimamål til FN. Dette kan igjen forklares av en kulturell forståelse av klimautfordringen der utslippskutt ikke skal gå på bekostning av økonomisk vekst.

Men ettersom dette var en politisk drevet prosess, fremfor departementsdrevet, skiller beslutningsprosessen seg fra historisk institusjonalistiske forventninger om at strukturene nærmest vedlikeholdes av seg selv, og at aktører ikke opptrer uavhengig, men formes av de etablerte strukturene. Ettersom den norske institusjonen om globale utslippskutt ble utfordret utenfra, måtte politikerne aktivt navigere beslutningsprosessen i riktig retning for å opprettholde stabiliteten. Det betyr at i motsetning til det mye av den historisk institusjonalistiske litteraturen sier, var ikke de selvforsterkende mekanismenes reproduserende evne tilstrekkelig for å opprettholde den historiske stien. Nasjonale organisasjoner kan være så stiavhengige som overhodet mulig, men organisasjonene må likevel tilpasse seg de eksterne omgivelsene som gjerne endres på helt andre premisser. Ifølge historisk institusjonalisme opptrer politiske aktører sjeldent kreativt, i stedet følger de regler. Det er derfor interessant at det i dette tilfellet var politikerne som aktivt måtte sørge for institusjonell stiavhengighet. Dette leder oss over på hvorfor de politiske aktørene så seg nødt til å benytte entreprenørskap i arbeidet med et nytt klimamål.

Politisk entreprenørskap

Politisk entreprenørskap kan defineres som handlinger utført av en aktør, eller en gruppe aktører, som med hensikt forsøker å påvirke politiske beslutningsprosesser, enten for å endre fordelingen av autoritet og informasjon, eller for å endre de rådene normene og tenkemåtene. Ut fra teorien ble det forventet at en eller flere aktører strategisk forsøkte å skyve fordelingen av autoritet og informasjon og/eller fremmet alternative tenkemåter for å øke egen innflytelse i beslutningsprosessen om et nytt, norsk klimamål. De politiske entreprenørene kan i dette tilfellet identifiseres som representanter fra regjeringen ledet av daværende europaminister Vidar Helgesen (H) og klima- og miljøminister Tine Sundtoft (H). Høyre-politikernes handlinger kan karakteriseres som entreprenørskap ettersom det å knytte klimamålet opp mot EU antagelig ikke ville ha skjedd hvis ingen aktivt hadde jobbet for å få det til å skje.

Den første forventningen om at en eller flere aktører strategisk forsøkte å endre fordelingen av informasjon og autoritet for å øke egen innflytelse bekreftes i regjeringens strategiske opptreden overfor Stortinget. Ved å lede beslutningsprosessen i retning EU unngikk regjeringen å bli overstyrt av Stortinget, til tross for at forvaltningen var skeptisk til en EU-løsning. Politikerne og forvaltningen var ikke nødvendigvis uenige med hverandre, men politikerne innså at et fullstendig fleksibelt mål uten spesifikke nasjonale krav antagelig kom til å bli nedstemt i Stortinget. Ved å involvere Kristelig folkeparti og Venstre sikret regjeringen flertallet før målet ble offentliggjort, noe som gjorde det vanskelig for partiene å trekke seg senere. Ved hjelp av EU kunne Norge derfor presentere et klimamål til FN, uten å si noe om hvor mye som skal kuttes i Norge, men som likevel gir fleksibilitet til å kutte andre steder. For å sørge for en videreføring av historien var aktørene på den måten tvungne til å være entreprenører. Hvis politikerne ikke hadde vært oppfinnsomme, ville målet antagelig endt opp med å bli langt mindre fleksibelt. Som vi har sett var det ikke de europeiske omgivelsene i seg selv som førte til at Norges klimamål for 2030 endte opp slik, men det var likevel de europeiske omgivelsene som muliggjorde entreprenørskapet, og med det en videreføring av en kostnadseffektiv klimapolitikk.

Med det bekreftes også den andre teoretiske forventingen om at en eller flere aktører forsøkte å fremme alternative tenkemåter for å øke sin egen innflytelse i beslutningsprosessen. Det at Norge er villige til å gi deler av egen klimapolitisk myndighet til EU, må i norsk politisk sammenheng absolutt ses på som en alternativ måte å tenke klimapolitikk på. Dette henger sammen med hvordan målet framstilles, i litteraturen kalt framing. De politiske aktørene presenterte EU-ideen som om det markerte en vending vekk fra den eksisterende institusjonen om global kostnadseffektivitet, og mot en mer nasjonal innretning. Dette gjenspeiles i måten EUs fleksible mekanismer ble framstilt på. Blant politikerne ble det konsekvent referert til usikkerheten om hvor mye fleksibilitet som vil være tilgjengelig, og at Norge må ta høyde for at en del av utslippsmålet må tas nasjonalt. Det er riktig at det er usikkert hvor mange kvoter som vil være tilgjengelige, og det er også mulig at en del kutt må gjøres nasjonalt, men samtidig er det også tilfellet at EU åpner opp for full fleksibilitet så sant andre land er villige og har mulighet til å selge sine kvoter videre. Den retoriske vendingen vekk fra kostnadseffektive kutt, og mot et nasjonalt utslippsmål, stemmer imidlertid ikke overens med måten klimamålet framstilles i stortingsmeldingen (Meld.St.13 (2014-2015)). Dette betyr ikke nødvendigvis at 2030-målet ikke er ambisiøst, men målet skiller seg heller ikke nevneverdig fra tidligere norsk klimapolitikk.

Konklusjon

Innen 2030 har Norge satt seg som mål å redusere klimautslippene med 40 prosent. Samtidig som Norge har ambisjoner om å gjennomføre målet sammen med EU, sier forpliktelsen ingenting om hvor mye som skal kuttes i Norge. Tidligere har Norge kuttet utslipp globalt, slik at kuttene kan tas der det koster minst. EUs innsatsfordeling for ikke-kvotepliktig sektor gjør at denne kostnadseffektiviteten videreføres etter 2030, men i motsetning til tidligere skal ikke utslippene tas hvor som helst, men i andre europeiske land.

Vi ser derfor at Norges klimamål for 2030 markerer en endring fra global kostnadseffektivitet til europeisk kostnadseffektivitet. EU-løsningen kan derimot ikke spores tilbake til forvaltningen, men til sentrale Høyre-politikere i regjeringen. Så lenge den klimapolitiske stien ikke kunne opprettholdes av seg selv, var politikerne nødt til å navigere stien mot EUs kostnadseffektive alternativ. Artikkelen viser dermed at historisk stiavhengighet ikke skjer så automatisk som historisk institusjonalisme ofte hevder. Noen ganger må de politiske aktørene aktivt jobbe for at historien videreføres. Når vi en gang ser effekten av klimamålet vil det imidlertid bli interessant å se hvorvidt endringen fra global til europeisk kostnadseffektivitet vedvarer, eller om klimamålet derimot ender opp som et globalt, kostnadseffektivt mål, eller et nasjonalt, sektorspesifikt mål.

Litteratur

Aftenposten (1991). Norge trenger miljøpolitiske allianser. 22.03.

Asdal, Kristin (2011). Politikkens natur – naturens politikk. Oslo: Universitetsforlaget.

Asdal, Kristin (2014). From Climate Issue to Oil Issue: Offices of Public Administration, Versions of Economics and the Ordinary Technologies of Politics. Environment and Planning A, 46 (9): 2110-2124. DOI: https://doi.org/10.1068/a140048p

Boasson, Elin L. (2013). National Climate Policy Ambitiousness: A Comparative Study of Denmark, France, Germany, Norway, Sweden and the UK. CICERO Report 2013: 02.

Boasson, Elin L. (2015). National Climate Policy. A Multi-Field Approach. New York: Routledge.

Boasson, Elin L. og Jørgen Wettestad (2014). EU Climate Policy. Industry, Policy Interaction and External Environment. Farnham: Ashagate.

Boasson, Elin L. og Bård Lahn (2017). Norway: A Dissonant Cognitive Leader?, i Rüdiger Wurzel, James Connelly og Duncan Lieffering (red.) The European Union in International Climate Change Politics. Still Taking the Lead? New York: Routledge.

Boasson, Elin L. og Dave Huitema (2017). Climate Governance Entrepreneurship: Emerging Findings and a New Research Agenda. Environmental Planning C: Government and Space, 0 (0): 1-19. DOI: https://doi.org/10.1177/2399654417730713

Börzel, Tanja A. og Thomas Risse (2012a). From Europeanisation to Diffusion: Introductio. West European Politics, 35 (1): 1-19. DOI: https://doi.org/10.1080/01402382.2012.631310

Börzel, Tanja A. og Thomas Risse (2012b). When Europeanisation Meets Diffusion: Exploring New Territory. West European Politics, 35 (1): 192-207. DOI: https://doi.org/10.1080/01402382.2012.634543

Christensen, Lina (2017). Norges klimamål for 2030. Fra global til europeisk kostnadseffektivitet. CICERO report 2017:04. Hentet 29.04.18 fra https://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/2455039

Dagbladet (2015). Kraftige reaksjoner mot regjeringens iskant-avgjørelse. Hentet 30.11.17 fra https://www.dagbladet.no/nyheter/kraftige-reaksjoner-mot-regjeringens-iskant-avgjorelse/60800310Dagsavisen 2014

Dagsavisen (2014). Stortingsflertall krever klimamål à la EU. 25.10.

Dryzek, John S. (2013). The Politics of the Earth: Environmental Discourses. Oxford: Oxford University Press.

EU (2009). Decision No 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009, document 32009D0406.

EU-delegasjonen (2015). Møte med DG Klima om Norges utslippsmål og innsending til FN. E-post fra EU-delegasjonen ved miljøråd Ulla Hegg til Klima- og miljødepartementet, (sendt 26.01).

European Commission (2016a). Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030, document 52016PC0482.

European Commission (2016b). Annexes to the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council. Hentet 18.12.17 fra http://eurlex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:923ae85f-5018-11e6-89bd01aa75ed71a1.0002.02/DOC_2&format=PDF

European Council (2014). Conclusions: 2030 Climate and Energy Policy Framework.

Finnemore, Martha og Kathryn Sikkink (1998). International Norm Dynamics and Political Change. International Organization, 52 (4): 887-917. DOI: https://doi.org/10.1162/002081898550789

Fligstein, Neil (2001). Social Skills and the Theory of Fields. Sociological Theory, 19 (2): 105-125.

Hall, Peter A. og Rosemary CR. Taylor (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies, XLIV: 936-957. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.1996.tb00343.x

Hovden, Eivind og Gard Lindseth (2004). Discourses in Norwegian Climate Policy: National Action or Thinking Globally? Political Studies, 52 (1): 63-81. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.2004.00464.x

Lachapelle, Eric og Matthew Paterson (2013). Drivers of National Climate Policy. Climate Policy, 13 (5): 547-571. DOI: https://doi.org/10.1080/14693062.2013.811333

Lahn, Bård (2015). Fra København til Paris. FNs klimatoppmøter og rettferdig fordeling av Atmosfæren. Internasjonal politikk, 4 (72): 538-546.

Meld.St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk.

Meld.St. 2 (2013-2014) Revidert nasjonalbudsjett 2014.

Meld.St. 13 (2014-2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU.

Meld. St. 41 (2016-2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid.

Mheta, Jal (2011). The Varied Roles of Ideas in Politics. From «whether» to «how», i Béland, Daniel og Robert Henry Cox (red.) Ideas and Politics in Social Science Research. Oxford: Oxford University Press.

Miljødirektoratet (2015). Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030. Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling.

Norges miljøverndepartement (1989). Miljø og utvikling: Norges oppfølging av verdenskommisjonens rapport.

NOU (1992). Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. Oslo: Miljøverndepartementet.

NRK (2016). Solberg med bensin-ultimatum. Hentet 30.11.2017 fra https://www.nrk.no/norge/solberg-med-bensin-ultimatum-1.13157585

Regeringen (2017). Regeringen annullerar utsläppsrätter. Hentet 16.05.17 fra http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/01/regeringen-annullerar-utslappsratter/

Regjeringen (2015). Regjeringen presenterer forslag til norsk klimaforpliktelse. Hentet 20.01.17 fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/pressekonferanse/id2393403/

Riksrevisjonen (2010). Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse i klimapolitikken, dokument 3:5.

Scott (2014). Institutions and Organizations: Ideas, Interests, and Identities. California: SAGE Publications.

St.Meld.nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk.

Streeck, Wolfgang og Kathleen Thelen (2005). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies. New York: Oxford University Press.

Sæther, Anne Karin (2017). De beste intensjoner. Oljelandet i klimakampen. Oslo: Cappelen Damm.

Tellmann, Silje Maria (2012). The Constrained Influence of Discourses: the Case of Norwegian Climate Policy. Environmental Politics, 21 (5): 734-752. DOI: https://doi.org/10.1080/09644016.2012.692936

Thelen, Kathleen (1999). Historical Institutionalism in Comparative Politics. Annual Review of Political Science, 2: 369-404.

Thomann, Eva og Fritz Sager (2017). Moving Beyond Legal Compliance: Innovative Approaches to EU Multilevel Implementation. Journal of European Public Policy, 24 (9): 1253-1268. DOI: https://doi.org/10.1080/13501763.2017.1314541

Tjernshaugen, Andreas (2011). The Growth of Political Support for CO2 Capture and Storage in Norway. Environmental Politics, 20 (2): 227-245.

1Takk til Elin Lerum Boasson, Guri Bang, Merethe Dotterud Leiren og andre ansatte ved CICERO for nyttige kommentarer underveis.
2Clean Development Mechanism (CDM), på norsk Den grønne utviklingsmekanismen.
3I juni 2017 kom regjeringen med en klimamelding der de presenterte en strategi for hvordan målet for 2030 skal nås (Meld. St. 41 (2016-2017).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon