Dette temanummerets tittel er hentet fra et seminar ved Universitetet i Bergen (UiB) i mai 2016. Seminaret var et samarbeid mellom Institutt for arkeologi, historie, kulturvitenskap og religionsvitenskap og Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen. Anledningen var at forvaltningshistorikeren, professor Tore Grønlie ved UiB og tidligere forskningsleder ved LOS-senteret fylte 70 år. Seminaret samlet innlegg som på ulike måter tematiserte forholdet mellom forvaltning og politikk og hvor historie og statsvitenskap på ulike måter spilte sammen. Vi har ønsket å presentere bidrag fra dette seminaret for tidsskriftets lesere. Gjennom å samle forskningsbidrag og kommentarer, ønsker vi å inspirere til mer historie i statsvitenskapelig forsking.

Historiefaget er en av statsvitenskapens fadderdisipliner. Løsrivelsen av statsvitenskapen fra historiefaget som startet på 1960-tallet, vokste ut av en kritikk av historiefaget som for beskrivende og for teoriløst og for opptatt av det unike. I sin iver etter å frigjøre seg fra moderdisiplinen var det lenge liten forbindelse mellom historie og statsvitenskap. Nye analyseteknikker gjorde at mange statsvitere var fasinert av masseatferd, valgstudier og surveyanalyser. En velkjent og skarp diskusjon om metodebruk i statsvitenskapen og historiefaget mellom Jens Arup Seip og Stein Rokkan fulgte. Seip hevdet at eksplisitt abstrakte samfunnsvitenskapelige modeller førte til misoppfattelser når de ble brukt for å forstå historiske fenomen. «Modellenes tyranni» førte til at utvalget og tolkningen av fakta ble styrt av modellene. Historikerne ble kritisert for at de praktiserte «modellenes maskerade». De var også avhengige av teorier og modeller, men til forskjell fra samfunnsviterne, omtalte historikerne sjeldnere dem eksplisitt. I dag er forskjellene mindre bastante.

Forvaltningsforskningen beveget seg etter hvert bort fra å undersøke formelle regler og institusjonsformer og konsentrerte seg mer om studier av «levende» organisasjoner og institusjoner og hvordan disse fungerte i praksis. Forskningen ble mer opptatt av å forklare hva som førte til politiske vedtak og hvorfor endringsprosesser fant sted. Med dette ble historiske perspektiver viktigere. For å forstå politisk virkelighet, måtte maktforhold, konflikter og politiske prosesser studeres over tid. Denne tradisjonen kan føres tilbake til Knut Dahl Jacobsens arbeider på 1960-tallet (som Jacobsen 1964) og til forskning som ble videreført i Bergen på 1970-tallet. Forvaltningen ble ikke lenger sett på som et nøytralt redskap i hendene på sittende politiske ledelse, men som en viktig politisk aktør. Offentlig forvaltning hadde innflytelse på politikkens innhold, og forvaltningens kapasitet og kompetanse var viktig for folks levekår og livssituasjon. Ikke bare politikkens inntaksside var viktig, men også dens uttaksside var sentral for å forstå det politisk-administrative systemets virkemåte.

Fra 1990 og framover har det skjedd et institusjonelt omskifte i statsvitenskapen, både internasjonalt og i Norge (March og Olsen 1989; Olsen 2010). Med dette fulgte større interesse for den historisk-institusjonelle kontekstens betydning. «Sti-avhengige» prosesser, «historisk ineffektivitet» og forvaltningens tradisjon og kultur ble viktige forhold for å forstå hvordan forvaltningen utviklet og endret seg og hvilken rolle den spiller i det politisk-administrative systemet. Endringsprosessene kan være gradvise eller brå, og resultatet av endringer kan være inkrementelle og kan forstås innenfor oppgåtte stier eller radikal transformasjon (Streek og Thelen 2005). Tid er blitt en sentral dimensjon for å forstå forvaltningens virkemåte og den offentlige politikk (Pollitt 2008). Forvaltningstradisjoner er viktige og de påvirker forvaltningens virkemåte, men de må forstås som en av flere faktorer som påvirker den måten stater fungerer på i dag (Painter and Peters 2010).

Forvaltningshistorisk forskning, både i Norge og internasjonalt, knyttes også mer til historiske perspektiver som søker etter regulære mønster, varige spenninger og tilbakevendende trender i et hav av tidligere hendelser og fjerntliggende erfaringer, noe som også gjør det nødvending å bruke modeller, generelle skjema og fortolkningsrammer for å skape meninger og perspektiver på den utviklingen som har skjedd (Pollitt 2008).

Ikke minst i Bergen var den institusjonelle vendingen et viktig utviklingstrekk i forvaltningsforskningen. Dette førte statsvitere og historikere nærmere hverandre, særlig i forskningen ved LOS-senteret (1987-2001). Et eksempel på dette er boken Ein stat? Fristillingas fire ansikt, redigert av Tore Grønlie og Per Selle (1998). Dette samarbeidet ble senere videreført ved Uni Reserach Rokkansenteret og Universitetet i Bergen. Det givende forskningsmiljøet for forvaltningsforskning, den historiske, så vel som den statsvitenskapelige, står sterkt i Bergen.

En felles interesse var knyttet til interessen for å få gode data, ikke minst tidsserier som kunne gjøre det mulig å få sikrere kunnskap om utviklingen over tid. En viktig kilde i den sammenheng var administrasjonssurveyen til ansatte i norske departement og direktorat. Den ble første gang gjennomført i regi av den første Maktutredningen i 1976 (Lægreid og Olsen 1977) og er senere gjentatt hvert 10 år, den siste i 2016. En annen viktig datakilde er administrasjonsdatabasen som har systematisk kunnskap om alle formelle organisasjonsendringer i den norske stat fra 1946 (se Lægreid og Rolland i dette nummeret). Begge disse datakildene er unike i internasjonal sammenheng, og de har vært viktige for utviklingen av et fruktbart samarbeid mellom forvaltningsforskere i statsvitenskapen og historiefaget i Bergen.

Dette temanummeret er konsentrert om arbeider som tar opp forholdet mellom politikk og forvaltning. En viktig inspirasjon for dette er det omfattende tobindsverket om Sentraladministrasjonens historie, som kom i 2009. Det ene, for perioden 1945-1985, er skrevet av Tore Grønlie. Det andre bindet har Grønlie skrevet sammen med historikeren Yngve Flo ved Rokkansenteret, og det dekker perioden fra 1985 til nær dagen i dag. Verket er av stor interesse for statsvitenskapelig forskning og undervisning. I verket behandles et bredt spekter av departementer og forvaltningsområder, og ikke minst forvaltningspolitikkens historie.

En annen viktig inspirasjon for temanummeret er Stortingets historie fra 1964-2014 som kom ut 2014, redigert av Hanne Marte Narud, Knut Heidar og Tore Grønlie. Grønlies generelle del av Stortingets historie etter 1945, Til forsvar for folkestyret, kom også som egen bok i 2017. Denne boken vil nok finne veien til mange studenter, i statsvitenskap, så vel som i historie. Grønlie drøfter tidligere studier av Stortinget og dets makt. Han kommer til at politikk snarere har fått stryket posisjon, enn svekket i sentrale statsinstitusjoner og at statsmaktens sentral organer nå mer enn før framstår som integrerte. Slik kommer Grønlie til å tale mot noen av makt- og demokratiutredingens hovedkonklusjoner, hvor maktens fragmentering, heller enn integrering er løftet fram.

Temanummeret inneholder fire artikler og to kommentarer som på ulike måter gir bidrag til problemstillinger knyttet til forholdet mellom forvaltning og politikk, og hvor arbeidene kombinerer historiefaglige og statsvitenskapelige tilnærminger.

I Sentraladministrasjonens historie vises det til felter hvor ny forskning trengs – tema som ville vært viktige å undersøke, med historiske, så vel som statsvitenskapelige perspektiver og tilnærminger. I to artikler presenteres analyser som hver på sin måte bidrar til historien om sentralforvaltningen. Begge har tatt utfordringen med å gjennomføre studier som gjør bruk av materiale som brukes til å drøfte perspektiver fra historie og statsvitenskap.

Med data fra forvaltningsdatabasen har Per Lægreid og Vidar Rolland kartlagt og analysert departementsendringer i de 70 årene som har gått siden 1946 med data fra administrasjonsdatabasen. De viser at det var stor stabilitet i departementsstrukturen de første 30 årene etter krigen, mens situasjonen etter 1990 har vært motsatt, med mange endringer. De drøfter skifter i organiseringen av departementer med skiftende regjeringer, med regjeringenes rolle som forvaltningspolitiske aktører med utgangspunkt i teorier om politisk design og institusjonell endring. Departementsendringene kan i stor grad knyttes til regjeringsskifter med særlig stor endringsaktivitet i situasjoner når koalisjonsregjeringer som medfører ideologiskifte, tiltrer.

Astri Andresen og Kari Tove Elvbakken har tatt utgangspunkt i litteraturen om helsedirektør Karl Evang og hans roller gjennom sitt mer enn 30 årige virke. Forventingene til Evang fra regjeringen i 1938 og fra opposisjonen i Stortinget danner grunnlag for å analysere hans roller, mellom lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet, med Knut Dahl Jacobsens begreper (1960). De analyserer hvordan forholdet mellom fag og politikk spilte seg ut innenfor et saksfelt – mødrehygienesaken – og fremhever Evangs lojalitet til regjeringspartiet, og ikke minst dets kvinnebevegelses program for mødrehygiene. De argumenterer for å studere forholdet mellom fag og politikk gjennom konkrete saksfelt og kildemangfold.

Våren 2016 vedtok et nesten enstemmig Stortinget å grunnlovsfeste det kommunale selvstyret, som et tillegg til § 49 i Grunnloven. I temanummeret skriver Anne Lise Fimreite og Yngve Flo om den langvarige prosessen som lå forut for dette vedtaket. Seks storting hadde sagt nei til varierende forslag til grunnlovsvern. Forfatterne forklarer avvisningene med at det for det første var uklart hva det var som skulle vedtas og for det andre at det var uklart hvilke konsekvenser en grunnlovsfestning ville ha. Artikkelen drøfter begrepet om selvstyre og spørsmålet om det kunne være plass til velferdskommunen i en grunnlov. Forfatterne understreker at det var først i 2016 politikerne var trygge på hva de vedtok med å grunnlovsfeste det kommunale selvstyret. I den prosessen hadde forskningen fra Bergen – med innspill fra forfatterne og inspirert av Tore Grønlie – vært viktig.

De kritiske merknadene til Makt- og demokrati- utredningen som framkommer i Sentraladministrasjonens historie, og i Stortingets historie 1964-2014, er eksplisitt tematisert i Grønlies bidrag i dette temanummeret: «Politikkens retrett og statens fragmentering – eller politisering og integrasjon? Et gjensyn med Makt- og demokratiutredningen 1998-2003». I artikkelen kondenseres kritikken og merknadene til utredningen, slik disse er utviklet i de to nevnte verkene. Det er særlig spørsmål knyttet til politikkens retrett og til institusjonell fragmentering som løftes fram. Grønlie argumenterer for den politiske styringens ekspansjon og en økende integrasjon mellom statsmaktene. Han argumenterer for at det har skjedd en politisering med omdanning av forvaltningen til et bedre redskap for initiering og utforming av politikk, og endringene i departementene, med mindre saksbehandling og regelfortolkning og mer planlegging og samordning. Han stiller også spørsmål om økt rettsliggjøring og dens effekter og argumenterer for at økt rettsliggjøring kan være uttrykk for en symbiose mellom politikk og rett. Grønlie peker dessuten på at Makt- og demokratiutredningens konklusjoner kanskje også hadde vært noe annerledes om dens tidsperspektiv hadde vært lengre.

I en kommentar svarer lederen av makt- og demokratiutredningen, Øyvind Østerud, på Grønlies kritikk. Østerud legger særlig vekt på utredningens sentrale tese om rettsliggjøring (Østerud, Engelstad og Selle 2003). Han avviser Grønlies kritikk på dette punktet og mener utredningens diagnose – med rettsliggjøring og overføring av makt til organer som ikke står til ansvar ved valg – har holdt seg og er blitt styrket etter 2003. Østerud gir imidlertid Grønlie rett i at fragmentering på noen områder motvirkes av sterkere integrasjon i statlig styring.

I Knut Heidars kommentarartikkel stiller han spørsmålet: Forvitrer politisk makt? Han drøfter historiske og statsvitenskapelige perspektiver som er brukt i historieverk om Stortingets historie (1964 og 2014) og holder hovedtesen fra den første Maktutredningen (NOU 1982:3) om at det var segmentering og styringsproblemer i demokratiet sammen med den andres tese om at det er forvitring og utfordringer for folkestyret som preger situasjonen. Heidar tar til orde for mer forskning om Stortinget og dets makt, og han peker på at Grønlies bidrag i 2014-historien gir inspirasjon til mange nye studier.

Samlet gir dette temanummeret bidrag til – og vil vi håpe, inspirerer til – mer samarbeid mellom historie og statsvitenskap – og til flere empiriske studier av forvaltning og politikk over tid, på tvers av felt og nivåer. Forvaltningsdatabasen er viktig, men også den gode tilgangen til Stortingets dokumenter som Nasjonalbibliotekets fine «Statsmakt»-base gir, burde kunne inspirere mange.

Litteratur:

Grønlie. T. (2009). Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Bind 1: Ekspansjonsbyråkratiets tid 1945-1980. Bergen: Fagbokforlaget.

Grønlie, T. (2016). Til Forsvar for Folkestyre. Bergen: Fagbokforlaget.

Grønlie, T. og P. Selle (red.) (1998). Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Samlaget.

Grønlie T. og Y. Flo (2009). Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Bind 2: Den nye staten? Tiden etter 1980. Bergen: Fagbokforlaget.

Jacobsen, K.D. (1960). Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet. Tidsskrift for samfunnsforskning, 1, 231-248

Jacobsen, K.D. (1964). Teknisk hjelp og politisk struktur. Oslo: Universitetsforlaget.

Lægreid, P. og J. P. Olsen (1978). Byråkrati og beslutninger. Oslo: Universitetsforlaget.

March, J. og J.P. Olsen (1989). Rediscovering Institutions. New York: The Free Press.

NOU 1982:3 Maktutredningen. Sluttrapport.

Narud, H.M, K. Heidar og T. Grønlie (red.) (2014). Stortingets historie (1964-2014). Bergen: Fagbokforlaget.

Olsen, J.P. (2010). Governing through Institution Building. Oxford: Oxford University Press.

Painter, M. og B.G. Peters (red.) (2010). Tradition and Public Administration. London: Palgrave.

Pollitt, C. (2008). Time, Policy, Management. Oxford: Oxford University Press.

Streek, W. og K. Thelen (2005). Beyond Continuity. Oxford: Oxford University Press.

Østerud, Ø., F. Engelstad og P. Selle (2003). Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredingen, Oslo: Gyldendal akademisk.