Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Frå stabilitet til turbulens. 70 år med organisasjonsendringar i departementa – politisk design eller institusjonell tilpasning?

Spesialrådgiver, NSD – Norsk senter for forskningsdata AS
Professor, Institutt for Administrasjon og Organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen

Denne artikkelen undersøkjer kva innflytelse regjeringa har på strukturen og organiseringa av norske departement. Eit sentralt spørsmål er korleis kan det ha seg at departementa var uendra i ein 40 års periode etter andre verdskrig for så å bli underlagt store omstillingar og endringar. Dette blir undersøkt med utgangspunkt i teoriar om politisk design og institusjonell endring. Artikkelen viser at samanslåing, splitting, flytting, omorganisering og namneendringar er meir vanleg enn rein organisatorisk fødsel og død, at det er meir omfattande endringsaktivitet på avdelingsnivå enn på departementsnivå, at endringar i departementsstrukturen ved regjeringsskiftet er blitt meir vanleg frå Syse regjeringa (1989-90) og frametter, at er eir omfattande endringar ved ideologiskifte enn utan ideologiskifte og at er meir omfattande endringa ved koalisjonsregjeringar enn ved eittpartiregjeringar. Borgarlege regjeringar er meir aktive for å endre departementsstrukturen enn regjeringar der Arbeidarpartiet er med. Gamle departementa med sterke brukargrupper i ryggen og departement som har nasjonalstatlege kjerneoppgåver som finans, utanriks og forsvar er meir robuste enn nye departement.

Nøkkelord: Departementer, Strukturelle endringer, Politisk design, Institusjonell endring

This article examines what influence the cabinet has on the structure of Norwegian ministries. A central question is why the ministerial structure during the first thirty years after the Second World War were very stable followed by big changes after 1990. This is examined based on theories of political design and institutional change. The article shows that merging, splitting, and movement of departments are more common that pure birth and death, that changes are more common on department level than on ministry level, that from 1990 change of ministerial structure have become more common when cabinet change, that changes are more common when there is ideological change between cabinets and also more common when there are coalition cabinets. Non-socialist cabinets are more active by changing the ministerial structure than cabinet dominated by the Labor party. Old ministries with strong stakeholders and ministries with core state tasks such as finance, foreign affairs and defense are more robust than new ministries.

Nøkkelord: Departementer, Strukturelle endringer, Politisk design, Institusjonell endring

Innleiing

Tore Grønlie har karakterisert utviklinga av sentraladministrasjonen etter krigen som ekspansjonsbyråkrati og framvekst av ei ny sentralforvaltning som politisert. Forvaltningspolitikken etter 1945 har fått merkelappen «Forvaltning for politikk» (Grønlie 1999) og «forvaltningas politisering» (Grønlie 1997). Dette forholdet mellom politikk og forvaltning, har vore eit hovudtema for forvaltningsforskarar tilbake til Knut Dahl Jacobsen sine arbeid på 1960-talet (Jacobsen 1960, 1964).

I denne artikkelen forfølgjer vi denne tematikken ved å ta utgangspunkt i politikken og regjeringa si rolle som forvaltningspolitisk aktør. Vi er opptekne av styring gjennom organisering og institusjonelt design. Eit sentralt spørsmål er kva innflytelse regjeringa har på strukturen og organiseringa av det sentrale forvaltningsapparatet. Korleis kan det ha seg at departementa var uendra i ein 30 års periode etter andre verdskrig for så å bli underlagt store omstillingar og endringar?

Systematiske studiar av endring i formelle strukturar og organisering av det sentrale forvaltningsapparatet over tid er ei mangelvare i eksisterande undersøkingar av nasjonale forvaltningssystem i europeiske parlamentariske land. Internasjonalt har forholdet mellom politikk og forvaltning blitt meir studert ut frå relasjonane mellom politisk leiing og embetsmenn enn ut frå eit perspektiv som fokuserer på dei politiske vedtaka om byråkratisk struktur (Kuipers, Yesilkagit og Carroll 2016). Ein observasjon er at å endre strukturen og organiseringa av det sentrale forvaltningsapparatet er lettare sagt enn gjort. Politikken har tilsynelatande ikkje hatt nokon særleg innverknad på korleis det sentrale forvaltningsapparatet er blitt strukturert. Dette har gitt opphavet til ein ganske omfattande litteratur om etablering, overleving og død av offentlege organisasjonar basert på lange tidsseriar om organisasjonsendring i sentraladministrasjonen i ulike land (MacCarthaigh og Roness 2012; Park 2013).

Denne litteraturen kan førast tilbake til Herbert Kaufmans klassiske studie frå 1976 av amerikanske forhold og hans postulat om at offentlege organisasjonar er udøyelege. I kjølvatnet av dette arbeidet har det vokse fram ein interessant fagleg debatt om strukturell endring av forvaltningsorganisasjonar, og nyare forsking viser at forvaltningsorganisasjonar er langt frå udøyelege (Peters and Hogwood 1988; Lewis 2004; Carpenter and Lewis 2004; Boin m.fl. 2010; Rolland og Roness 2011). Mykje av denne litteraturen er retta inn mot ʻagencies’, direktorat og andre ytre forvaltningsorgan utanfor departementa, ofte kalla indre fristilling (Grønlie og Selle 1998; Lægreid, Rolland, Roness and Ågotnes 2010; Lægreid, Rolland og Roness 2013), men i denne artikkelen vil vi fokusere på departementsorganiseringa.

Forvaltningsforskninga i Bergen har vore ein viktig bidragsytar i denne diskusjonen. Ikkje minst var professor Paul G. Roness ein pioner. Han starta arbeidet med oppbygginga av Forvaltningsdatabasen i samarbeid med NSD. Denne databasen har no blitt utbygd til ein omfattande databank om formelle organisasjonsendringar i det norske sentrale statsapparatet sidan den andre verdskrigen. Det er i internasjonal samanheng ein unik database som har inspirert til oppbygging av tilsvarande databankar i andre europeiske land som Belgia, Tyskland, Frankrike, Irland, Storbritannia, Sverige, Nederland, Estland og Latvia (MacCarthaigh, Roness and Sarapuu 2012), og eit større internasjonalt europeisk komparativt prosjekt pågår på dette temaet1.

Datagrunnlaget som er brukt i denne artikkelen byggjer på denne databasen. Etableringa av databanken vart inspirert av samarbeidet med forvaltningshistorikarane i Bergen under leiing av Tore Grønlie, gjennom LOS-senteret som var i drift i Bergen frå 1987 til 2001. Seinare er dette samarbeidet vidareført gjennom Rokkansenteret, og i 2009 publiserte Tore Grønlie i samarbeid med Yngve Flo det monumentale verket Sentraladministrasjonens historie etter 1945 som mellom anna trekkjer vekslar på dette datasettet.

Utgangspunktet for denne interessa er at organisering er eit politisk spørsmål. Organisering er ikkje nøytral teknikk eller logistikk. Organisering betyr systematisk og rutinemessig utvelging. Korleis vi organiserer forvaltningsapparatet påverkar kva omsyn som blir prioritert, kva som blir ignorert eller direkte motarbeidd. Det påverkar kva saker som får merksemd, kva som blir sett i samanheng og kva som blir halde frå kvarandre, kva problem som blir oppfatta som interessante og kva løysingar som blir oppfatta som gode. Dette har å gjere med begrensa rasjonalitet (Simon 1957) og organisering som mobilisering av bias (Schattscneider 1960). Som Knut Dahl Jacobsen (1964) formulerte det: Politikk dreiar seg om å få ei sak opp på den offentlege dagsorden og å etablere ein organisasjon som ivaretek dette saksfeltet på ein systematisk og rutinemessig måte. Utan eit velfungerande forvaltningsapparat er styringskapasiteten til politikarane svak.

Kontekst

Det norske politisk-administrative systemet er prega av gjensidige tillitsrelasjonar mellom politisk og administrative organ og ein politisk vedtaksstil prega av politisk samhandling, konsultasjon og involvering frå berørte partar (Olsen 1983; Greve, Lægreid og Rykkja 2016). Norske departement har gjennomgått mange omstillingar i løpet av dei siste 70 åra, men endringane har skjedd innafor ein slik kontekst. I 1955 kom direktoratsdoktrinen som gjekk ut på å avlaste arbeidsbyrda for statsråden ved å overføre oppgåver frå departement til direktorat. Denne forma for indre fristilling blir ikkje nærare studert i denne artikkelen, men det danna opptakten til å omdanna departementa til politiske sekretariat for statsråden som har fått større tyngde etter kvart. Departementstilsette arbeider no i langt mindre grad med enkeltsaker og driv i større grad med samordning, men også med planlegging og utgreiing (Christensen et al. 2014). Også informasjon og kommunikasjon er blitt ei meir sentral oppgåve. Eigne einingar for samordning, planlegging og kommunikasjon er blitt oppretta. Departementsrolla er også i utvikling. Det er blitt meir uklare skilje mellom fagpolitisk rådgjeving og partipolitisk rådgjeving (Christensen og Lægreid 2002).

Frå midt på 1980 talet blei det også ein meir aktiv forvaltningspolitikk frå regjeringa si side og merksemda på dette politikkområdet kom høgare på den politiske dagsorden (Lægreid og Roness 1999) . Denne utviklinga var delvis farga av internasjonale forvaltningspolitiske strøymingar slik som New Public Management (NPM) med vekt på liberalisering, fristilling, mål- og resultatstyring og konkurranseutsetting. Willoch-regjeringas moderniseringsprogram i 1986 vart følgt opp av Brundtland-regjeringas program ʻDen nye staten’ året etter. Alle seinare regjeringar har hatt sine forvaltningspolitiske program slik som Jagland ʻDet norske hus’, Bondevik ʻFrå ord til handling’ og Stoltenberg ʻEn forvaltning for demokrati og fellesskap’. I 1989 kom Hermansenkomiteen «En betre organisert stat» (NOU 1989:5) som også var eit viktig forvaltningspolitisk dokument om forholdet mellom oppgåvefordelinga og organisasjonsformer i staten. Dei store reformene har imidlertid i mindre grad vore retta mot departementa direkte slik som Sjukehusreformen, NAV reformen, Samhandlingsreformen og Politireformen. Bortsett frå i synet på privatisering har det ikkje vore store motsetnader mellom forvaltningspolitikken til ulike regjeringar, men ei meir skeptisk innstilling til NPM reformer var merkbar under regjeringa til Stoltenberg frå 2005 til 2013.

Eit eige administrasjonsdepartement kom frå 1972 og har blitt vidareført i varierande samspel med andre saksområde og med skiftande namn som modernisering og fornying. Dei fleste store reformene vart imidlertid drivne fram av sterke fagdepartement og også av eit sterkt finansdepartement heller enn av eit administrasjonsdepartement. Dette departementet mangla sterke verkemidlar og var ganske svakt. I 2013 vart det nedlagt og oppgåvene overført til eit nytt Regional- og moderniseringsdepartement. Det hadde då gjennomgått åtte reorganiseringar. I tillegg har det blitt bygd opp administrasjons- og organisasjonsavdelingar i mange departement. Over tid har dette medført at kapasiteten og merksemda mot organisasjonsspørsmål har blitt større i norske departement.

Tore Grønlie og Yngve Flo (2009) oppsummerer i sin omfattande studie av sentralforvaltningas historie etter 1980 at vi har fått ein ny sentraladministrasjon som er politisert, men differensiert og spesialisert gjennom fristillingsprosessar. Dei framhevar politiseringa av departementa som det viktigaste sentraladministrative utviklingstrekket etter 1980. Arbeidsoppgåvene i departementa blei sterkare konsentrert om politikkutforming, departementa blei verkstader for politikk og integrasjonen mellom politikk og forvaltning var sterk. Gjennomgåande vart departementa sterkare politisert og styrt.

Teori – politisk design og institusjonell endring

Det kan skiljast mellom to perspektiv for å forstå livsløpet til organisasjonar. Eit politisk instrumentelt kontrollperspektiv og eit institusjonelt kulturperspektiv (Kuipers, Yesilkagit og Carroll 2015). Det første perspektivet tek utgangspunkt i ein aktiv forvaltningspolitikk med fokus på reorganisering og institusjonsbygging som byggjer på to føresetnader. For det første at organisasjonsformene i stor grad er fastsett gjennom politiske vedtak, og for det andre at organisasjonsformene i stor grad påverkar handlingsmønster og prestasjonar og at slike samanhengar er forstått. I det andre meir institusjonelle perspektivet er spørsmålet meir kva institusjonsformer som er legitime i ein spesifikk administrativ kultur ut over dei resultata dei produserer. Altså om institusjonane er organisert på ein slik måte at dei blir aksepterte som naturlege, rimelege og riktige (Olsen 2015).

Politisk kontroll og design: Strukturelle val

Teorien om strukturelle val knyter strukturen og organiseringa av forvaltninga til politiske vedtak (Moe 1995; Lewis 2003). Organisasjonsendringar skjer ikkje i eit politisk vakuum upåvirka av det politiske systemet som forvaltningsorgana fungerer i forhold til. Politiske aktørar både i regjeringa og i Stortinget kan påverka korleis departementa blir organisert (Christensen, Lægreid og Roness 2002). Strukturelle endringar i offentlege organisasjonar er politiske handlingar. Ulike organisasjonelle endringar i departementa frå full nedlegging eller rein nyetablering krev politisk merksemd og handling. Sjølv den minst gjennomgripande endringa som namneskifte kan signalisera ei signifikant endring og eit forsøk på politisk kontroll over organisasjonen.

Denne teorien som er utvikla i relasjon til det amerikanske presidentsystemet tek utgangspunkt i at strukturen til det sentrale forvaltningsapparatet er eit resultat av politiske vedtak av sentrale politiske aktørar om organisatorisk design av forvaltningsorgan. Argumentet er at strukturen til forvaltninga reflekterer politiske val av den til ei kvar tid sitjande regjering og at endringar i strukturen til forvaltninga på tilsvarande måte vil reflektere politiske endringar, som regjeringsskifte. Spørsmålet er i kva grad denne teorien også er gyldig for europeiske parlamentariske system som det norske der ministerstyreprisippet står sterkt og der regjeringa er ansvarleg overfor parlamentet (Bezes m.fl. 2016).

I denne artikkelen vil vi ta dette utgangspunktet at strukturen til forvaltningsapparatet vil vere eit resultat av politiske vedtaksprosessar. Vi vil undersøke effekten av regjeringsskifte og den politiske ideologien til dei ulike regjeringane på endringar i norsk departementsstruktur. Spelar framveksten av forvaltningspolitiske program frå midten av 1980 talet nokon rolle? Vi vil undersøkje om endringar i organisasjonsmønsteret blir påverka av om det er fleirtalsregjeringar eller mindretalsregjeringar, om det er eitt-partiregjeringar eller koalisjonsregjeringar, om ideologiske skifte spelar nokon rolle, om regjeringanes lengde har nokon innverknad og om vi kan sjå skifte over tid.

Departementssamansettinga er ikkje hogd i stein, den kan bli forma og omforma. Kvar ny regjering kan endre på departementsstrukturen, gje departementa nye namn, slå saman departement, splitte departement, flytte avdelingar mellom departement, legge ned departement og avdelingar og opprette nye. Det er ein ganske brei meny av organisasatoriske endringar som er i spel (Roness og Rolland 2011; MacCarthaigh 2014).Intensjonen vår er å ikkje å sjå på korleis statsrådar frå ulike parti blir fordelt på ulike departement, men å undersøkje korleis strukturelle endringar under det politiske nivået skjer i departementa. For at partias politiske preferansar skal ha effekt, er det ofte også nødvendig med substansielle reorganiseringar på lågare nivå i eit departement. Avdelingane i departementa er ofte kjernen i det politikkutformande maskineriet i departementa, og det er på dette nivået at dei politiske preferansane til regjeringa kan bli gjennomført og gjort synleg ved hjelp av strukturelle grep.

Ein politisk designhypotese byggjer på at tilknytningsform spelar ei rolle. Organisasjonar som er tett på politisk leiing som eit departement er, vil vere meir utsett for organisasjonell endring enn dei som er meir på armlengdes avstand som direktorat. I denne artikkelen kan vi ikkje teste denne hypotesen fullt ut, men ein stor endringstakt i departementa vil vere eit nødvendig, men ikkje tilstrekkeleg vilkår for at ein slik hypotese skal få støtte.

Vi vil fokusere på den direkte empiriske samanhengen mellom regjeringsskifte og stabiliteten til departementsorganisasjonar i parlamentariske konsensusprega system som det norske. Lewis (2003) fann at i USA førte presidentskifte til sterk auke i sjansen for organisasjonsendringar i det sentrale forvaltningsapparatet. Spørsmålet er om dette også gjer seg gjeldande i parlamentariske konsensusprega system med koalisjonsregjeringar. Ein hypotese er at levetida til statlege organisasjonar i eit parlamentarisk fleirparti system vil vere lengre enn i maktfordelte system som USA, fordi regjeringsskifte sjeldan er fullstendig og varierer med fleksibiliteten til koalisjonspartnarane for å tilpasse seg ideologisk til kvarandre.

Ein annan hypotese er at politikken til regjeringa vil ha større betyding enn politikken i parlamentet når det gjeld levetid til statlege organisasjonar, fordi det er regjeringa som er den viktigaste arenaen der koalisjonspartnarane kjempar om detaljane i politikken som er utforma i regjeringserklæringa (Yeslikagit 2014). I Noreg er det regjeringa og ikkje Stortinget som først og fremst har myndighet til å organisere departementssystemet, sjølv om Stortinget også kan spele ein orgastisatorisk rolle (Roness 1995). Regjeringsinstruksen fastset at det formelt sett er statsministeren som fastset departementsinndelinga i Noreg, og normalt er den påverka av kva politiske prioriteringar som blir vektlagt av regjeringa.

Ut frå eit politisk- kontroll- og designperspektiv vil vi vente at innkomande regjering har ein plan og eit forvaltningspolitisk program som den vil gjennomføre. Prediksjonen vil derfor vere at dei fleste organisasjonsmessige endringane skjer ved regjeringsskifte eller like etter det har skjedd.

Etter stortingsval i parlamentariske system vil politikken om strukturelle val i koalisjonsregjeringar ofte starte med ein kamp om kva parti som skal få ulike departement. Koalisjonsregjeringar fører i større grad til tautrekking mellom ulike politiske parti om departement. Kampen om departementsfordeling står ofte sentralt når nye regjeringar blir samansett. Parti som har klart å forme ei koalisjonsregjering, vil forhandle om departement som er nærst til politikkområder som dei ʻeig’. Fleire studiar viser at fordeling av departementsområde og dermed den strukturelle spesialiseringa av sentralforvaltninga er eit viktig tema i forhandlingane om etablering av koalisjonsregjeringar (Fleischer 2015; Fleischer og Seyfried 2015; Kuipers et al. 2016).Vi vil derfor vente at strukturelle endringar i større grad skjer når det er koalisjonsregjeringar enn når det er eittpartiregjeringar. Med unntak av Willoch-regjeringa (1981-83) har alle eittpartiregjeringar i Norge vore arbeidarpartiregjeringar.

Vi vil undersøkje forholdet mellom ideologiskifte frå ei regjering til den neste og strukturelle endringar i departementsstrukturen (Fleischer 2015). Micael Holmgren (2016) har vist at ideologiske skifte i regjeringsmakta i stor grad påverkar nedlegging av sentrale forvaltningsorgan i Sverige. Jo klarare ideologiske skiljelinjer det er, jo meir vil ideologiskifte slå ut. Dersom regjeringsskifte inneber endring i politisk ideologi, er det sannsynleg at det vil påverke overlevinga til organisasjonane på ein negativ måte fordi den innkomande regjeringa truleg vil angripe organisasjonsendringar som den tidlegare regjeringa hadde gjennomført. Hypotesen er at regjeringsskifte som fører til endringar i den politiske ideologien, vil føre til større endringar i departementsstrukturen.

Fleirtalsregjeringar er som regel meir stabile og har større makt enn mindretalsregjeringar. Vi vil derfor vente at endringar i departementsstrukturen i større grad vil skje når det er fleirtalsregjeringar enn når det er mindretalsregjeringar. Fleirtalsregjeringar har ein tendens til å ha lengre levetid enn mindretalsregjeringar. Også kor lenge regjerinaga sit kan spele ei rolle (Danielsen og Fleischer 2016). Regjeringar med kort levetid vil vi vente i mindre grad vil gjennomføre organisatoriske endringar i departementsstrukturen enn dei som har ei lang levetid.

NPM kom til den norske forvaltninga frå midt på 1980-talet. Den var kanskje meir på linje med konservative, næringslivsvenlege, liberale, pro-marknadsløysingar med vekt på effektivisering. Vi vil for det første vente at den auka forvaltningspolitiske merksemda gjennom forvaltningspolitiske program frå regjeringane frå midt på 1980-talet førte til større endringar i departementsstrukturen (Lægreid og Roness 1999). For det andre kan vi venta at borgarlege regjeringar frå midten på 1980-talet vil føre til større endringar i departementsstrukturen enn regjeringar der AP er med.

Institusjonell arv og byråkratistyrte omstillingar

Politisk vedtaksprosessar kan vere opptakten til eller den direkte årsaka til organisatoriske reformer, men slike prosessar kan også bli påverka av mange andre faktorar, slik som byråkratisk motstand eller initiativ eller press frå interessegrupper. Endringar i politiske variablar treng ikkje alltid føre til organisatoriske endringar.

Dette perspektivet impliserer at offentlege organisasjonar har sine eigne interesser og identifikasjonar som ofte er overleving og vern om sine eigne oppfatningar av kva som er relevante problem og aktuelle løysingar. Desse er ikkje nødvendigvis samanfallande med det skiftande statsrådar og regjeringar står for. Organisasjonane får institusjonelle trekk og let seg ikkje på ein enkel måte endre verken av politiske signal eller ytre press (Olsen 2010). Det viktige er kva organisasjonen og deira administrative leiarar gjer for å slå rot, overleve og blomstre. Eigeninteressene til departementstilsette kan påverke korleis departementa blir organisert (Egeberg 1995).

Dette perspektivet tek utgangspunkt i ein meir avgrensa og strengare definisjon av organisasjonsendring, nemleg avvikling av organisasjonen slik at han ikkje lenger eksisterer. All annan reorganisering kan oppfattast som tilpassingar i ein kamp for å overleve og unngå nedlegging. Institusjonell arv er betre eigna til å bli studert gjennom komparative casestudiar der ein kan gå meir inn i prosessane, men også kvantitative studiar kan gje innsikt i dette. Endringar i departementsstrukturen er ofte ikkje dikotom. Det er sjeldan spørsmål om heilt nye departement eller at gamle departement døyr fullstending. Metaforar som liv og død for forvaltningsorganisasjonar er derfor ofte misvisande. Det finst ei rekkje mellomformer som splitting, samanslåing og omorganisering, og det kan vere meir dekkjande å snakke om overgang frå ein organisasjon til ein annan (Rolland and Roness 2010). Organisasjonsmessig vedlikehald, flytting, samanslåingar, splitting og reorganisering er mellomkategori mellom rein fødsel og fullstending død. Eit institusjonelt perspektiv vil predikera at slike organisasjonsendringar vil vere meir vanlege enn reine nedleggingar.

Men også organisasjonens alder, forvaltningstradisjon og kultur spelar ei rolle. Jo eldre ein organisasjon er, jo mindre sannsynleg er det at han vil døy (Downs 1967). Når ein organisasjon er etablert, vil dei ressursane den har favorisere si eiga overleving, og jo lengre organisasjonen overlever, jo meir sannsynleg er det at dei vil halda fram med å overleve (Lowi 1979) men organisasjonsmessig overleving aukar imidlertid ikkje med alder på ein lineær måte. Enkelte påstår at dei første leveåra er mest utsett. Hypotesen vår er at desto eldre og sterkare organisasjonskultur eit departement har, desto vanskelegare er det å endre.

Dei departementstilsette rapporterer om sterk tilknyting og identifikasjon både til eiga avdeling og til eige departement. I departementsundersøkinga i 2016 svarte 86% at dei opplevde stor grad av ʻtilhørighet og identifikasjon’ med eiga avdeling og 81% med eige departement, medan berre 57% rapporterte om det same for sentraladministrasjonen generelt. Dette skulle tyde på at både endringar på avdelingsnivå og på departementsnivå kan møte på motstand frå dei tilsette si side. Organisasjonsidentitet ser i stor grad ut til å vere knytta både til departement og til avdeling, og i mindre grad til departementssystemet samla. For ei regjering og ein statsråd kan det likevel vere vanskelegare å endre det høgaste nivået, departement, enn å endre organisasjonsstrukturen på lågare avdelingsnivå.

Vi vil også vente at sterke støttespelarar i omgivelsane frå interesseorganisasjonar vil spele ei rolle. Departementsområde med sterke særinteresser i ryggen, som for eksempel landbruk og fiskeri, vil vere vanskelegare å endre enn dei som har meir fragmenterte og svake interesseorganisasjonar å lene seg til, slik vi kjenner det frå hypotesen om den segmenterte stat (Egeberg et al. 1978). Jo sterkare vetogrupper det er i omgivelsane, jo vanskelegare er det å gjere store organisasjonsendringar (Mahoney og Thelen 2010).

Vi vil også undersøkje om det er variasjonar mellom sektorar eller politikkområde. Er det nokon politikkområde som er temmeleg robuste og andre som er meir utsette og sårbare for organisatoriske endringar? Politisk merksemd og kor politisk brennbart eit saksområde er, kan påverke overlevingsevna til departement (Timmermans og Yesilkagit 2015). Når merksemda er høg er det mindre sjanse for at organisasjonen lever vidare, men også kor stor konflikt det er på saksområde kan ha innverknad. Stor merksemd og liten konflikt kan føre til stor overlevingsevne.

Metode og data

For å undersøkje effekten av politikk på administrative strukturar så koplar vi data frå to basar ved NSD, for det første data frå Statsrådsarkivet om regjeringar og regjeringsendringar i Noreg etter krigen og for det andre data om formelle organisasjonsendringar i departementa frå 1946 til 2016 frå Forvaltningsdatabasen2. Vi studerer altså desse prosessane over ein 70 års periode som kanskje ikkje er så imponerande sett frå historiefaget si side, men som er ganske unikt i ein statsvitskapleg samanheng. Datasette vårt omfattar mellom anna type regjering, regjeringstid, partisamansetting og formelle årsaker til at regjeringa går av.

Å avgrense kva ein forvaltningsorganisasjon er og kva ei organisasjonsendring er kan vere problematisk (Roness 2007; Rolland og Roness 2010). Dersom ein berre ser på overordna nivå som departement, kan ein få eit anna bilete enn om ein også tek med undereiningar som avdelingar, og endring er ikkje berre reine opprettingar og nedleggingar, men også ei rekkje ulike mellomformer. Data om departementa inkluderer både endringar på departementsnivå og på avdelingsnivå og ulike typar organisasjonsendringar frå nyopprettingar, via samanslåingar, splittingar og flyttingar til nedlegging og namneendring av departement og departementsavdelingar. Ingen av desse organisasjonane er beskytta av spesiell lovgjeving og har derfor ikkje vernande skjold som tilsyn og direktorat oppretta ved lov kan ha.

Empiriske funn. Frå stabilitet til turbulens

Frå 1947 har vi hatt 23 regjeringar i Noreg. Regjeringane har vart frå 1 månad (Lyng) til 8 år (Gerhardsen II og Stoltenberg II). Dersom vi ser bort frå Lyngregjeringa, har vi hatt 6 regjeringar som ikkje har vart i meir enn om lag eitt år (Korvald, Brundtland I, Syse, Jagland og Stoltenberg I).3 Vi har hatt åtte borgarlege regjeringar og 14 regjeringar der AP har vore med. Seks regjeringar har vore fleirtalsregjeringar og 16 har vore mindretalsregjeringar. 12 regjeringar har vore eittparti-regjeringar og 10 har vore koalisjonsregjeringar. 13 regjeringar har medført ideologiskifte frå sosialistisk til borgarleg eller omvendt, medan ni regjeringar har vidareført anten ei arbeidarpartiregjering eller ei borgarleg regjering. Fram til 1961 var det berre eittparti sosialistiske fleirtalsregjeringar i Norge. Seinare har mindretalsregjeringar og koalisjonsregjeringar vore det mest vanlege. Korleis har så dette påverka departementsorganiseringa?

Vekst og endring

Dersom vi berre ser på det samla talet på departement og avdelingar i norske departement, er det to funn som peikar seg ut (Figur 1). For det første er det tilsynelatande stor stabilitet i departementsstrukturen. Frå 1975 har talet på departement lege mellom 16 og 18. Frå 1956 til 1972 skjedde det ingen endringar i departementssamansettinga. Derimot har det vore stor vekst i talet på avdelingar som er blitt meir enn dobla i same perioden, med ein særleg stor vekst på 1970- og 1980-talet. Talet på avdelingar voks sterkt fram til midt på 1980-talet og deretter er det blitt stabilisert på eit høgt nivå. Tilsvarande har talet på tilsette i departementa også blitt meir enn dobla, frå 2159 i 1947 til 3136 i 1980, 3526 i 1990 og 4636 i 2015. Medan talet på avdelingar var i overkant av 40 på 1940-talet, er det no i overkant av 100. I så måte illustrerer dette konklusjonen til Grønlie (2000) om perioden fram til 1980 som «ekspansjonsbyråkratiets» tid i norsk sentralforvaltning, ein ekspansjon som stansa i 1990 når det gjaldt talet på avdelingar, medan talet på tilsette har auka jamt også etter 1990.

Figur 1.

 

Talet på departement og avdelingar. 1947-2015.

Figur 2.

 

Departements- og avdelingsendringar 1947-2016, fordelt etter type endring. Absolutte tal.

Frå 1947 har det skjedd 95 departementsendringar. Vi ser av Figur 2 at ingen departement har blitt heilt nedlagt og berre 6 er heilt nye, slik som Miljøverndepartementet i 1972 og Departementet for utviklingshjelp i 1984. Dei fleste endringane skjer ved omdanning og omorganisering av ulikt slag, som nedlagt ved samanslåing eller omorganisering, vidareført via omorganisering eller innlemming, eller namneendring. ¾ av omorganiseringane i departementsstrukturen er av slik karakter.

Store variasjonar over tid.

Figur 3 viser at det er markerte forskjellar i departementsorganiseringa over tid. Fram til midt på 1980-talet var det stor grad av stabilitet i departementsstrukturen. Før Brundtlandregjeringa i 1986 var det berre 1,8 departementsendringar pr regjering. Etterpå var det gjennomsnittleg 7,7 endringar. Medan perioden 1947-1985 var prega av stor stabilitet, var perioden 1985-2015 karakterisert i langt meir turbulens i departementsstrukturen. Desse endringane kan forståast ut frå ein meir aktiv forvaltningspolitikk frå midt på 1980-talet, men kan også vere påverka av at juristdominansen over tid har blitt svekka, ikkje minst gjennom større innslag av statsvitarar (Christensen m.fl. 2014).

Figur 3

 

Departementsendringar pr regjering 1946-2015.

Store variasjonar etter regjeringsrype og ideologiskifte

Regjeringstype spelar ei viktig rolle for endringsmønsteret (Figur 4). Særleg klart skilje er det mellom koalisjonsregjeringar og eitt-partiregjeringar. Koalisjonsregjeringar er langt meir omstillingsivrige når det gjeld departementssamansettinga. Usemje mellom koalisjonspartnarane om ei politisk retning ser ut til å få statsrådane eller regjeringa til å tillate eller stimulere til endringar i den administrative strukturen i departementssystemet (Kuipers m.fl. 2016). Jo meir variasjon det er i politiske posisjonar, jo meir administrativ reform og endring ser det ut til å bli. Kanskje det i koalisjonsregjeringar er lettare å gjere administrative reorganiseringar enn å bli einige om endringar i politikkens innhald. I fleirpartiregjeringar skal ulik storleik på partia, merkesaker og personsamansetting samsvare med departementsstrukturen, noko som kan føre til endringar. Dette medfører også at det er eit klart skilje mellom borgarlege regjeringar og regjeringar der Arbeidarpartiet inngår. Under borgarlege regjeringar skjer det større skifte i departementsstrukturen enn under sosialistiske regjeringar. Det er tydeleg at ideologiskifte spelar ei rolle, noko som også er påvist i Sverige, riktignok i forvalttningsorgan utanom departementa (Holmgren 2016). Regjeringar som fører til eit skifte mellom borgarleg og Arbeidarpartiet, er meir aktive reformatorar av departementsstrukturen enn regjeringar som vidarefører den same ideologien. Vi ser også ein tendens til at ideologiskifte frå sosialistisk til borgarleg side, fører til litt større aktivitet når det gjeld departementsorganiseringa enn endring frå borgarleg til arbeidarparti-regjeringar.

Utslaga er ikkje så klare når det gjeld skilnader mellom mindretalsregjeringar og fleirtalsregjeringar, og dei går i motsett retning enn det vi venta, nemleg at endringar er meir vanleg i mindretalsregjeringar enn i fleirtalsregjeringar. Dette må imidlertid sjåast i lys av at fleirtalsregjeringar var dominerande fram til 1970-talet, medan mindretalsregjeringar har vore meir vanleg dei seinare ti-åra samtidig med framveksten av ein meir aktiv forvaltningspolitikk. Vi ser og at regjeringar med kort levetid er mindre omstillingsivrige enn dei som varer lengre.

Figur 4.

 

Departementsendringar fordelt etter tid, regjeringstype, ideologiskifte og levetid.

Store variasjonar etter departementsområde

Det er også klare variasjonar mellom departementsområde (Figur 5), noko som også viser seg om vi tek med interne omorganiseringar i departementa (Rolland 1999). Enkelte departementsområde er utsett for stor turbulens, slik som næring, industri, skipsfart og handverk; administrasjon, fornying og modernisering og utdanning; arbeid, kyrkje og kultur; undervisning forsking og kunnskap, medan andre område er langt meir stabile og robuste, som forsvar, utanriks, landbruk og fiskeri4. Trekk ved politikkområde, som grad av konflikt og politisk merksemd, ser også ut til å påverke endringar på direktoratsnivå (Danielsen og Fleischer 2016). Departement som ivaretek nasjonalstatlege kjerneoppgåver som forsvar, utanriks og finans, ser i tillegg til departement med sterke brukargrupper som landbruk, ut til å vere dei mest robuste. Levetida til departementa, kor tett definerte og avgrensa og robuste saksområde dei arbeider med og kor sterke interessegrupper dei har i ryggen, kan medverke til eit slikt mønster. Stabile departement synest å vere prega av klart avgrensa saksfelt med meir naturlege grenser, medan ustabile felt har problem med å finne si endelege form eller innhald. Også politisk merksemd, kva politiske saker som står på dagsorden og på den offentlege agendaen til ei kvar tid, vil kunne ha betyding på variasjonar i organisasjonsendringar mellom departementsområde (Timmermans og Yesilkagit 2015).

Figur 5

 

Departementsendringar etter politikkområde.

Organisatoriske endringar ved regjeringsskifte.

Av dei 95 endringane på departementsnivå skjedde omtrent halvparten (46) ved regjeringsskiftet eller like etterpå. Dette skjedde særleg for nedleggingar og nydanningar ved omorganisering og ikkje for heilt nye departement.

Før Willochregjeringa kom til makta i 1981 skjedde det ingen departementsendringar ved regjeringsskifte. Frå 2001 (Bondevik II) til Solberg-regjeringa var det i gjennomsnitt 7 slike endringar pr. regjering (Figur 6).

Figur 6

 

Departementsendringar ved regjeringsskifte etter regjering.

Særleg for Syseregjeringa og Solbergregjeringa skjedde det mange omorganiseringar ved regjeringsdanninga (10). Borgarlege regjeringar er langt meir aktive ved regjeringsskifte enn regjeringar der AP er med (4,4 mot 1,2 endringar pr. regjering). Dette er spesielt utbreidd for koalisjonsregjeringar (4,5 pr. regjering), medan det sjeldan skjer ved eittpartiregjeringar (0,8 pr. regjering). Det er ganske liten skilnad mellom fleirtalsregjeringar (1,8 pr. regjering) og mindretalsregjeringar (2,3 pr. regjering). Dei fleste endringane ved regjeringsskifte skjer når det er ideologiskifte (39 av 46), eller 3 pr. regjeringsskifte mot 0,8 for regjeringsskifte utan ideologiskifte. Ved ideologiskifte frå sosialistisk til borgarleg er det større aktivitet i departementsendringar enn ved skifte frå borgarleg til sosialistisk (4,4 mot 1,6 endringar pr. regjering).

Særleg for politikkområda administrasjon, modernisering og fornying, kyrkje og kultur og utdanning, undervisning, forsking og kunnskap skjer det mange endringar ved regjeringsskifte (13, 12 og 12).

Avdelingsendringar er meir vanleg enn departementsendringar

Dersom vi går eitt skritt ned og også ser på avdelingsendringar, blir turbulensen endå mykje større (Figur 7). Over dei 68 åra vi har registrert, skjer 1015 avdelingsendringar, eller i gjennomsnitt 15 pr. år. Også her ser vi at eit mindretal er reine nyetableringar eller nedleggingar (17%). Majoriteten er ulike former for reorganisering (56). Det er også mange namneendringar (27%). Det store innslaget av namneendring både på departements- og avdelingsnivå indikerer at ʻbranding’, profilering og signalisering av ny politisk kurs ved hjelp av namneskifte er nokså utbreidd. Samanlikna med departementa er det relativt fleire reine opprettingar og nedleggingar og relativt færre namneendringar.

Figur 7.

 

Avdelingsendringar pr. regjering.

Figur 8.

 

Avdelingsendring etter tid, regjeringstype, ideologiskifte og regjeringas lengde.

Hovudmønsteret for avdelingsendringar er det same som for departementsendringar (Figur 8). Det er markerte forskjellar mellom dei første 40 åra og dei siste 30. Fram til og med Willoch var det 26 avdelingsendringar pr. regjering, medan etterpå har vi hatt 71 avdelingsendringar. Det er også klare skilnader mellom eittpartiregjeringar og koalisjonsregjeringar. Medan eittpartiregjeringar gjennomsnittleg gjer 39 avdelingsendringar pr. regjering, er dette talet 54 for koalisjonsregjeringar. Også ideologiskifte spelar ei stor rolle. Regjeringsskifte frå sosialistisk til borgarleg eller omvendt har 55 avdelingsendringar pr. regjering mot 33 for regjeringsskifte utan ideologiendring. Regjeringas levetid spelar også inn. Regjeringar med kort levetid gjer færre avdelingsendringar enn dei som har lang levetid. Også borgarlege regjeringar har ein større tendens til å gjere avdelingsendringar enn avdelingar der AP er med (50 mot 44), men her er skilnaden mindre. Det er også ein svak tendens til at avdelingsendringar er meir utbreidd i mindretalsregjeringar enn i fleirtalsregjeringar (47 mot 44).

Diskusjon

Denne oversikta har vist at dei fleste av våre hypotesar har fått støtte. Myten om at forvaltninga er treg og prega av stabilitet og lite omstillingsevne, kan avkreftast. Det er stor omstillingsaktivitet, særleg når det gjeld ulike mellomformer mellom reine nydanningar og total avvikling av forvaltningsorganisasjonar. Endringsmønsteret er temmeleg komplekst. I staden for å snakke om fødsel og død til departementa, er det meir dekkande å kalla det omdanning basert på organisasjonell emigrasjon og immigrasjon (Rolland og Roness 2012). Vi ser også at dette i større grad skjer på avdelingsnivå enn på departementsnivå. Tid spelar ei stor rolle. Dei siste 25 åra er det langt fleire endringar i departementsstrukturen enn fram til 1990. Vi har gått frå stabilitet til ombygging.

Regjeringstype og ideologiskifte ser ut til å spele ei viktig rolle. Men om det er ei koalisjonsregjering eller ei eittpartiregjering er viktigare enn om det er ei fleirtals- eller mindretalsregjering. Vi ser også interessante variasjonar i endringar som skjer ved regjeringsskifte eller like etterpå, samanlikna med dei som skjer seinare i regjeringsperioden. Borgarlege regjeringar ser ut til å vere meir opptekne av å endre organisasjonsstrukturen i departementa enn regjeringar der Arbeidarpartiet er med. Den klare skilnaden mellom Arbeidarpartiet og borgarlege regjeringar kan truleg i stor grad førast tilbake til at Arbeidarpartiet heilt fram til 2005 har hatt eittpartiregjeringar, medan dei aller fleste borgarlege regjeringane har vore koalisjonsregjeringar. Departementsfordelingar og oppgåvefordelingar mellom departement er tydelegvis eit viktigare tema i fleirpartiregjeringar.

Det er også store variasjonar mellom departementsområde. Departementas alder, makt og kor sterke samfunnsinteresser dei har i ryggen ser også ut til å spele ei rolle. Vi ser med andre ord at politisk kontroll og design og strukturelle val frå regjeringa si side har betydning, men også at institusjonell arv og byråkratiet sjølv kan ha innflytelse på omfanget og type organisasjonelle endringar. I praksis skjer ofte departementsomstillingar i eit samspel mellom politiske val, forvaltningsinnflytelse og kor sterke støttegrupper det er i omgivelsane. Vi står truleg overfor gjensidig påverkande prosessar.

Samanlikna med studiar i andre land så samsvarer våre funn med studiar i Nederland, Sverige og Tyskland, som viser at regjeringsskifte, og spesielt endring av politisk parti i regjeringa, har ein klar effekt på organisatorisk overgang og omstilling, samtidig som det er klare skilje mellom departementsområde (Fleischer 2015; Kuipers et al. 2016; Holmgren 2016). Regjeringar dominert av høgreorienterte parti har ein signifikant effekt på nedlegging av organisasjonar i Nederland. Utan eit institusjonelt design som vernar administrative einingar frå endra politiske preferansar, vil regjeringsskifte påverke strukturen til det administrative apparatet og føre til nedlegging av eksisterande administrative organ som ofte blir erstatta av andre organ. Regjeringsskifte har ein negativ effekt på overlevinga til administrative avdelingar i departementa.

Eit hovudfunn i våre studiar som samsvarer med mange andre tilsvarande internasjonale studiar, er at offentlege organisasjonar er ikkje udøyelege, men deira funksjonar og komponentar vil ofte overleve deira opphavlege organisasjonsform (Kuipers, Yesilkagit and Caroll 2015), og dei kan døy på mange måtar (Rolland og Roness 2011). Levetida til forvaltningsorganisasjonar kan vere ein god indikator på legitimiteten, og er også viktig for å forstå kvaliteten og yteevna til forvaltninga. Sentrale forvaltningsorganisasjonar blir påverka av skiftande regjeringar og varierande ambisjonar til den til ei kvar tid sitjande regjering, men det er ikkje den einaste drivkrafta for omstilling.

I denne artikkelen har vi særleg sett på kor viktig regjeringsskifte og politiske val er for endringar i organisasjonsstrukturen, men vi har også vist at institusjonelle faktorar kan spele inn. Truleg er det mange drivkrefter i spel når organiseringa av det sentrale forvaltningsapparatet blir endra (Verhoest og Lægreid 20110; Adam, Knill og Studinger 2007), og vi kan ikkje utan vidare overføre erfaringar frå amerikansk presidentstyre til europeiske parlamentariske fleirpartisystem (Kuipers et al. 2016). Vi må gå ut over ein-faktorforklaringar og sjå på samspelet mellom politiske val, kulturelle bindingar, og press frå omgivnadene for å forstå det mønsteret som avspeglar seg. I visse tilfelle er det klart styrte politiske prosessar som når statsminister Jagland flytta Planavdelinga i Finansdepartementet til det nye Planleggings- og samordningsdepartementet i 1996. Nedlegginga av Kyrkjeavdelinga er eit illustrerande eksempel på at endringar i det politiske innhaldet kan vere ein viktig medverkande faktor for organisasjonsendring. Kyrkjeavdelinga var den eldste avdelinga i departementa, oppretta i 1890 og nedlagt i 2016 som ei følgje av skilsmissa mellom stat og kyrkje. Også personfaktorar kan spele ei rolle. I 1982 vart Kultur og vitenskapsdepartementet utskildt frå Kirke- og utdanningsdepartementet fordi Lars Roar Langslet var katolikk og ikkje kunne ha ansvar for kyrkjesakene. Tilsvarande vart ansvaret for kyrkjesaker flytta over frå Kulturdepartementet til Kyrkje, utdannings- og forskningsdepartementet då Brundland danna regjering i 1990, fordi kulturministeren Åse Kleveland ikkje var medlem av statskyrkja.

Det er større endring i departementssystemet enn endringar av departementsystemet. Hovedformene for organisering i departement og avdelingar ligg fast, men det er store endringar innafor desse formene. Fleksibilitet og turbulens er meir karakteristisk for strukturen i det sentrale forvaltningsapparatet enn stabilitet. Sett på overflata kan vi få inntrykk av at organisasjonsmønsteret er temmeleg robust, men dersom vi går inn i organisasjonen og ser på eit breidt spekter av organisasjonelle endringar, så ser vi eit heilt anna mønster.

Byråkratisk struktur er meir formbar og føyeleg enn det ein ofte tenkjer seg. Funksjonane til desse forvaltningsorgana blir imidlertid ikkje borte om organisasjonane blir nedlagt. Så spørsmålet er derfor kvifor reorganisering spelar ei rolle (Lewis 2002). For det første er innflytelsen til politiske aktørar i stor grad påverka av den organisasjonsstrukturen dei har til disposisjon. Kvar ei administrativ eining er lokalisert påverkar den offentlege politikken som organet gjennomfører, kva som får merksemd og kva som blir ignorert og prioritert. Organisasjonsendring heng ofte saman med endring i politikkens innhald. For det andre, dersom sentrale forvaltningsorgan ofte blir nedlagt eller reorganisert ved regjeringsskifte, så vil ikkje organisasjonsstrukturen vere verna frå politisk innflytelse. Det er ikkje nødvendigvis slik at organisasjonsstrukturen er robust og varig og at er ein organisasjon først etablert, så vil den eksistere i si opphavlege form over eit langt tidsrom, slik litteraturen om fastkobling og fastfrysing av administrative organisasjonar har hevda (Moe 1989; McCubbins, Noll og Weingast 1989). Teorien om strukturelle val ser organisering først og fremst som eit instrument for dei langsiktige interessene til politiske aktørar med motstridande interesser og mål i eit system prega av ʻchecks-and balances’ med sterke vetogrupper. I parlamentariske system med ministerstyre kan endringar i departementsstrukturen i større grad gjennomføras av den sitjande regjering eller statsråd med ein vedtaksstil prega av politisk samhandling, kompromiss og konsensus meir enn av konfrontasjon.

Dei første 30 etterkrigsåra var prega av stor stabilitet i departementsstrukturen. Regjeringane Torp, Gerhardsen II, Korvald og Brundtland I gjorde ingen endringar i departementsorganiseringa, og dei første endringane ved regjeringsskifte kom først med Willoch-regjeringa i 1981. Situasjonen frå 1990-talet og utetter har vore motsett. Regjeringane Bondevik II, Syse og Solberg ligg på topp når det gjeld departementsendringar. Dei er alle borgarlege koalisjonsregjeringar og mindretalsregjeringar som har kome til makta ved regimeskifte.

Vi har med andre ord vore vitne til ei utvikling frå stabilitet til omstilling i departementsstrukturen i den 70 års perioden som er studert. Dette kan sjåast som utslag av ein meir aktiv forvaltningspolitikk som starta med Willoch sitt moderniseringsprogram i 1986. Vi har også sett at regjeringsskifte spelar ei viktig rolle særleg frå 1990-talet og frametter. Forvaltningspolitikken har fått større merksemd og kome høgare på den politiske dagsorden og den administrative kapasiteten for organisasjonsendringar er blitt større, noko som har medverka til meir omfattande reorganiseringar i departementssystemet.

På overflata kan vi få inntrykk av at departementsstrukturen er temmeleg stabil med liten variasjon i talet på departement, men bak denne stabiliteten skjuler det seg ein omfattande omstillingsaktivitet. Organisasjonsformene ligg fast, departement og avdelingar er robuste organisasjonstypar, men det er stor turbulens i måten dei er samansett, kva som blir sett i samanheng og kva som blir skilt frå kvarandre. Denne aktiviteten er imidlertid i liten grad prega av reine opprettingar eller nedleggingar av departement. Det vanlege mønsteret er endring gjennom ulike mellomformer som reorganisering, flytting, splitting, oppretting og nedlegging ved omorganisering. Dessutan er det også ein god del namneendringar. Samla sett sit vi igjen med eit inntrykk av at reorganisering er blitt ein rutineaktivitet i norske departement, særleg frå 1990 og frametter. Vi ser nærast kontinuerleg drivne forvaltningsreformer i departementa, men med variasjonar i intensitet og omfang avhengig av kva regjering som sit med makta.

Konklusjon

Hovudfunna i denne artikkelen kan oppsummerast i 10 punkt:

  1. Norske departement er ikkje udødelege, og det er stor omstillingsaktivitet.

  2. Mellomformer som samanslåing, splitting, flytting, omorganisering og namneendringar er meir vanleg enn rein organisatorisk fødsel og død.

  3. Det er meir omfattande endringsaktivitet på avdelingsnivå enn på departementsnivå.

  4. Tempoet i og omfanget av endringane er mykje større dei siste 25 åra enn dei første 45 åra.

  5. Endringar i departementsstrukturen ved regjeringsskiftet er blitt meir vanleg frå Syse regjeringa (1989-90) og frametter.

  6. Det er meir omfattande endringar ved ideologiskifte enn utan ideologiskifte.

  7. Det er meir omfattande endringar ved koalisjonsregjeringar enn ved eittpartiregjeringar.

  8. Borgarlege regjeringar er meir aktive for å endre departementsstrukturen enn regjeringar der Arbeidarpartiet er med.

  9. Det er mindre skilnader mellom fleirtals- og mindretalsregjeringar.

  10. Det er klare variasjonar mellom departement. Gamle departement med sterke brukargrupper i ryggen og departement som har nasjonalstatlege kjerneoppgåver som finans, utanriks og forsvar er meir robuste enn nye departement.

Eit sentralt funn er at regjeringstype kan påverke organiseringa av norske departement. Vi har i denne artikkelen lagt vekt på den rolla som politikarane har som forvaltningspolitiske endringsagentar, noko som ikkje er så overraskande i system med ministerstyre der oppretting og nedlegging av departement og deira interne organisering i stor grad kan gjerast av regjeringa eller den sitjande statsråd. Mange funn støttar teorien om strukturelle val basert på politisk design og kontroll ved at regjeringstype spelar ei viktig rolle og også at ein meir aktiv forvaltningspolitikk har blitt meir tydeleg dei siste 25 åra. Organisatorisk endring på departementsnivå skjer likevel i praksis ofte i eit samspel mellom politiske initiativ og utspel frå embetsverket sjølv, og det er klare skilje mellom gamle tradisjonsrike departement og departement med sterke støttespelarar i omgivelsane og yngre departement med eit mindre fasttømra saksområde og med svakare vetogrupper i ryggen.

Bygging av departementsapparatet kan også langt på veg sjåast som byråkratiets verk (Grønlie og Flo 2009). Eit meir aktivt og synleg reorganiseringsbyråkrati har også ei hand med på rattet. Forvaltningspolitikken har fått sitt eige institusjonaliserte apparat. Ikkje berre aktive forvaltningspolitikarar er viktige, men også eit meir aktivt embetsverk er viktige forvaltningspolitiske aktørar. Eit meir passivt og omstillingsskeptisk embetsverk har vike plassen for eit meir proaktivt forvaltningsapparat med større forvaltningspolitisk kapasitet og kompetanse. I eit system der departementa blitt sekretariat for politisk leiing, er departementa og deira avdelingar i større grad på søking etter å finne nye roller og oppgåver. Politisering er ikkje nødvendigvis berre drivne fram av politikarar, men kan også ta form av at tilsette i departementa tek på seg politiske roller (Pierre 2004).

Men som vi har vist i denne artikkelen, så betyr ikkje det at politikarane er feia heilt av banen. Regjeringssamansetting spelar framleis ei viktig rolle. Slik sett får Grønlie sine tesar om eit meir politisert byråkrati og forvaltning som politikk støtte.

Eit interessant vidare forskningsspørsmål er å undersøkje dei mange organisasjonsendringane i koalisjonsregjeringar. For eksempel i kva grad endringar i den politiske leiingamed fleire statssekretærer med ulik oppgåvefordeling kan medverke til organisatoriske endringar i departementsstrukturen og oppgåvefordelinga mellom departement. Eit anna interessant spørsmål er å undersøkje korleis ulike former for endring blir påverka av ulike politiske initiativ. Radikale endringar som nyopprettingar eller fullstendige nedleggingar vil truleg vere eit resultat av andre politiske prosessar enn namneendring og ulike mellomformer for endring som samanslåing, splitting og flytting av organisasjonar, men også flytting av avdelingar mellom etablerte departement kan vere uttrykk for radikal endring. Eit slikt eksempel kan vere flyttinga av Integreringsavdelinga frå Barne-, familie- og likestillingsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet i 2016. Integreringspolitikken kan få eit anna innhald om saksfeltet er organisert under Barne- og likestillingsdepartementet enn under Justis- og beredskapsdepartementet. Når det ligg ferdig eit konkret politisk vedtak om flytting av eit saksfelt mellom departement, medfører det ein annan måte å organisere merksemda på. Organisasjons-endringar kan kome av mange ulike grunnar som kan variere med type endring, for eksempel profilering av nye prioriterte politikkområde, endring i innhaldet i politikken, i merksemd og agenda, kostnadskutt, samordningsbehov, effektivitetsargument, politiske vanstyre, konkurranse mellom departement og avdelingar om budsjett, politisk motstand, fristilling og mykje meir. Eit tredje tema for vidare forsking er å gå ut over enkle deskriptive fordelingar som har framstillingsmessige fordelar og å ta i bruk meir avanserte analyseteknikkar som kan gje grunnlag for sikrare slutningar om funna i materialet. Endeleg vil det vere av interesse å undersøkje kva effektar slike organisatoriske endringar har på verkemåten til departementa.

Litteratur

Adam, C., C. Knill og P. Studinger (2007). The Termination of Public Organizations: Theorethical Perspectives to Revitalize a Promising Research Agenda. Public Organization Review, 7(3), 221-236.

Bezes, P., J. Fleischer, O. James og K. Yesilkagit (2016). The politics of structural choice in European parliamentary regimes. Paper presentert på EGPA konferansen, Utrecht, 24.-26. august.

Boin, A., S. Kuipers og M. Steenberg (2010). The life and death of public organizations: A question of institutional design? Governance, 23(3), 385-4190.

Carpenter, D.P. and D.E. Lewis (2004). Political learning from rare events. Political Analysis, 12(3), 201-232.

Christensen, T. og P. Lægreid (2002). Reformer og lederskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Christensen, T., P. Lægreid og P.G. Roness (2002). Increasing parliamantary control of the executive. Journal of Legislative Studies, 8(1), 37-62.

Christensen, T., M. Egeberg, P. Lægreid og J. Aars (2014). Forvaltning og Politikk. 4. utgåve. Oslo: Universitetsforlaget.

Danielsen, O.A. og J. Fleischer (2016). In Calm Nordic Waters? Explaining Structural Change in Norwegian Central Government. Paper presentert på EGPA-konferansen, Utrecht 24.-26. august.

Downs, A. (1994). Inside Bureaucracy. Prospect Heights: Waveland Press.

Egeberg, M. (1995). Bureaucrats as policy-makers and their self-interests. Journal of Theoretical Politics, 7(2), 157-167.

Egeberg, M. , J. P. Olsen og H. Sætren (1978). Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat. I Olsen, J.P. (red.). Politisk Organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Fleischer, J. (2015). The chicken-and-egg problem in executive portfolio organization in Germany 1009-2013. Paper presenteret på ECPR-konferansen, Montreal, 26.-29. august.

Fleischer, J. og M. Seyfried (2016). Drawing from the bargaining pool. Determinants of ministerial selection in Germany. Party Politics, 21(4), 503-514.

Greve, C., P. Lægreid and L.H. Rykkja (red.) (2016). Nordic Administrative Reforms. Lessons for Public Management. London: Palgrave Macmillan.

Grønlie, T. (1997). Forvaltningens politisering – forvaltningspolitikk og forvaltningsutvikling i Norge 1945-1989. I G.A. Ersland, E. Hovland og S. Dyrvik (red.). Festskrift til Historisk Institutts 40-års jubileum. Bergen: Historisk Institutt, Skrifter 2.

Grønlie, T. (red.) (1999). Forvaltning for politikk. Bergen: Fagbokforlaget.

Grønlie, T. (2009). Sentraladministrasjonens historie etter 1945.Ekspansjonsbyråkratiets tid. Bind 1. Bergen: Fagbokforlaget.

Grønlie, T. og Y. Flo (2009). Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Den nye staten. Tiden etter 1980. Bind 2. Bergen: Fagbokforlaget.

Grønlie, T. og P. Selle (red.) (1998). Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Samlaget.

Hogwood. B-W. og B.G. Peters (1982). The dynamics of policy change: Policy succession. Policy Science 14(3), 2225-243.

Holmgren, M. (2016). Partisan Politics and Institutional Choice in Public Bureaucracies. PhD avhandling. Statsvetenskapliga Institutionen. Gøteborgs Universitet.

Jacobsen, K.D. (1960). Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 1, 231-248.

Jacobsen, K.D. (1964). Teknisk hjelp og politisk struktur. Oslo: Universitetsforlaget.

Kaufman, H. (1976). Are government organizations immortal? Washington DC: Brookings Institution.

Kuipers, S., K. Yeslikagit og B. Carrol (2015). Across the boards: The survival of dutch commodity and industrial boards. Paper presentert på EGPA-konferansen, 26.-28. august 2015.

Kuipers, S., K. Yeslikagit og B. Carrol (2016). Political volatility and agency duration. Paper presentert på PSA-konferansen, Brighton, 21.-23. mars.

Lewis, D.E. (2002). The Politics of agency termination: Confronting the myth of agency immortality. The Journal of Politics, 68(1), 89-107.

Lewis, D.E. (2003). Presidents and the politics of agency design. Stanford: Stanford University Press.

Lægreid, P., V.W. Rolland og P.G. Roness (2013). Agencification and Corporatization in Norway. 1947-2011. International Journal of Public Administration, 36(9), 659-672.

Lægreid, P., V.W. Rolland, P.G. Roness og J.E. Ågotnes (2010). The strucural autonomy of the Norwegian state 1985-2007: Increased specialization or a pendulum shift? I P. Lægreid og K. Verhoest (red.). Governance of Public Sector Organizations: Autonomy, Control and Performance, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Lægreid, P. og P.G. Roness (1999). Administrative reforms as Organized Attention. I M. Egeberg og P. Lægreid (red.). Organizing Political Institutions. Oslo: Universitetsforlaget.

MacCatrthaigh, M. (2014). Agency termination in Ireland: Culls and Bonfires, or life after death. Public Administration, 92(4), 1017-1037.

MacCatrthaigh, M. og P.G. Roness (2012). Analyzing Longitudional continuity and change in public sector organizations. International Journal of Public Administration 35(12), 733-782.

MacCatrthaigh, M., P.G. Roness og K. Sarapuu (2012). Mapping Public Sector Organizations: An Agenda for Future Research. International Journal of Public Administration, 35(12), 844-851.

Mahoney, J. og K. Thelen (red.) (2010). Explaining Institutional Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Moe, T. (2005). The Politics of Structural Choice. Towards a Theory of Public Bureaucracy. I O. Williamson (red.). Organizational Theory: From Chester Barnard to the Present and Beyond. Oxford: Oxford University Press.

Olsen, J.P. (1988). Still peaceful coexistence and revolution in slow motion?. I J.P. Olsen (red.). Organized Democracy. Oslo: Universitetsforlaget.

Olsen, J.P. (2010). Governing through institution building. Oxford: Oxford University Press.

Olsen, J.P. (2015). Folkestyrets varige spenninger. Oslo: Universitetsforlaget.

Park, S. (2013). What causes the death of public organizations? Understanding structural public sector organizations. International Journal of Public Organizations, 16(3), 413-437.

Peters, B.G. and B. W. Hogwood (1988). Organizations as the building blocks of government. I B.G. Peters (red.). Comparing Public Bureaucracies. Tuscaloosa: University of Alabama Press.

Pierre, J. (2004). Politization of Swedish civil service: a necessary evil – or just evil. I B.G. Peters og J. Pierre (red.). Politization of the Civil Service in Comparative Pespective. London: Routledge.

Rolland, V.W. (1999). Organisasjonsendring og forvaltningspolitikk – Norge. I P. Lægreid og O.K. Perdersen (red.). Fra opbygning til ombygning. København: Jurist- og økonomforlagets forlag.

Rolland, V.W. og P.G. Roness (2010). Mapping organizational units in the state: Challenges and classifications. International Journal of Public Administration, 33(10), 463-473.

Rolland, V.W. og P.G. Roness (2011). Mappping Organizationa Change in the State: Challenges and Classifications. International Journal of Public Administration, 34(6), 399-409.

Rolland,V.W. og P.G. Roness (2012). Foundings and terminations: Organizational change in the Norwegian State Administration 1947-2011. International Journal of Administration, 35(12), 783-794.

Roness, P.G. (1995). Stortinget som organisator. Oslo: TANO.

Roness, P. G. (2007). Types of State Organizations: Arguments, doctrines and changes beyond New Public Management. I T. Christensen og P. Lægreid (red.). Transcending New Public Management. Aldershot: Ashgate.

Schattschneider, E.E. (1960). The Semisovereign People. Hindsdale: The Dryden Press.

Simon, H. (1957). Administrative behavior. New York: Free Press.

Timmermans, A. og K. Yesilkagit (2015). The dymamics of issue attention and agency duration. Research note and preliminary empirical analysis of the Netherlands. Paper presentert på SOG-konferansen, Bergen, 19.-20. februar 2015.

Verhoest, K. og P. Lægreid (2010). Organizing public sector agencies: Challenges and reflections. I P. Lægreid og K. Verhoest (red.). Governance of Public Sector Organizations. Autonomy, Control and Performance. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Yesilkagit, K. (2014). There is more than life and death: A competing risk approach to agency duration. Paper presentert på SOG-konferansen, The Hebrew University of Jerusalem, 5.-7. januar 2014.

1Forskningsprosjektet «Structure and Organization of Government» (SOG-PRO) er leia av professor Kutsal Yesilkagit ved universitetet i Leiden, Nederland. Den undersøkjer endringar i formell organisasjonsstruktur i sentralforvaltninga i Nederland, Tyskland, Storbritannia og Frankrike i perioden 1980-2010.
2For nærare dokumentasjon av dei to datakjeldene sjå her: www.nsd.uib.no/polsys/
3I resten av analysen ser vi bort frå Lyng-regjeringa.
4Fiskeridepartementet vart nedlagt som eige departement i 2014 og slått saman med Næringsdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon