Risiko og tilsyn henvender seg til både praktikere og teoretikere. Statsvitere som leser boken vil legge merke til at reguleringslitteraturen, som Risiko og tilsyn inngår i, har en normativ og praktisk orientering – hensikten er å finne ut hvordan vi i Norge kan gjøre tilsyn bedre. Mens lesere som er ansatt i ett av de omkring 40 tilsynsorganene i Norge som skal håndtere ulike former for risiko og bidra til å skape et tryggere samfunn, kan feste seg ved dens samfunns-vitenskapelige perspektivmangfold som inviterer til å løfte blikket for å oppdage hva slags tidstypiske fenomen det er vi her står ovenfor. Det finnes også kapitler i boken som kan treffe både forskere og politikere hjemme. Spesielt gjelder dette de fem kapitlene skrevet av jurister, hvis fagkompetanse står i en særstilling, fordi juridisk kompetanse gjør det mulig å reise utfordrende prinsipielle spørsmål, samtidig som juss daglig og direkte anvendes i vårt tilsynsregime der rettsstatlige verdier står sentralt.

Risiko og tilsyn springer ut av et tett og langvarig etterutdanningssamarbeid mellom norske tilsynsmyndigheter og Universitetet i Stavanger, og har som mål å bidra til politisk initiert kompetansebygging på tilsynsfeltet. Etter flere offentlige utredninger på begynnelsen av 2000-tallet som konstaterte at fagutviklingen på feltet var svak og at vi i Norge har hatt en reaktiv og ad hoc preget reguleringspolitikk, trengtes et tilsynsfaglig løft. Boken inviterer til en åpen tverrfaglig debatt som vi ikke tidligere har sett i Norge blant eksperter på tilsyn.

Bakteppet for diskusjon av bokens tema, spennes opp av redaktørene i innledningskapitlet. Det var Stortingsmelding nr. 17 (2003), Om statlige tilsyn, som gjorde at flere av de norske tilsynsmyndighetene på forskjellige samfunnssektorer oppdaget hverandre, og at begrepet og fenomenet tilsyn ble noe i seg selv. Ordet ‘tilsyn’ fant så veien til dagligtalen og ble noe vi alle kunne mene noe om. Konkurransetilsynets-, mattilsynets-, arbeidstilsynets- og ikke minst helsetilsynets saker, ble godt stoff for journalister og forekomsten av begrepet ‘tilsyn’ i norske medier mer enn tidobles i perioden fra 2000 til 2010. Også den geografiske plasseringen av tilsynsorgan vakte fra starten på 2000-tallet offentlighetens interesse for tilsyn, om enn ikke innholdsmessig – så i hvert fall for hvor i landet de statlige tilsynsarbeidsplassene og kompetansemiljøene burde plasseres. Andre samfunnsendringer som hadde funnet sted i løpet av 90-tallet, og som har spilt på lag med tilsynenes økte betydning og synlighet fra og med begynnelsen av 2000-tallet, er at offentlige monopol har blitt oppløst og at offentlig styring i mindre grad finner sted gjennom direkte produksjon av varer og tjenester, og i større grad gjennom tilsyn og rettslig regulering av markeder.

Risiko og tilsyn består av tre deler. I første del som er skrevet av bokens redaktører og Ine Fintland, belyses sammenhengen mellom risiko, regulering og tilsyn ut fra et historisk, institusjonelt og samfunnsvitenskapelig perspektiv. Her kan teorikapitlet, skrevet av Jacob Kringen, trekkes fram. Det kretser om spørsmålet: Bør tilsynsmyndighetene som skal kontrollere at lover og regler etterleves, satse på opplysning eller straff? Reguleringsteorien Kringen gjennomgår har slektskap med innsikter statsvitere vil gjenkjenne fra prinsipal- agent teori, iversettingsteori og teorier om omdømme, men på besnærende vis omgjøres slike teoretiske innsikter i reguleringslitteraturen til praktiske råd og teknikker. ‘Responsive regulation’ er en slik verktøypakke som kom med Ayres and Braithwaite i 1992, og som ifølge Black and Baldwin i 2008 får almen oppslutning i dag blant både praktikere og teoretikere.

Responderende regulering går ut på at myndighetene anbefales å være ‘hard mot de harde og myk mot de myke’. En myk og samarbeidsorientert strategi ovenfor tilsynsobjektene er den foretrukne metoden fordi den ofte vinner fram, den er billig, og den bygger tillit mellom partene på lang sikt. Men dersom overtalelse ikke fører fram, bør myndighetene disponere ‘big sticks’. At det eksisterer sterke sanksjoner som kan brukes for å tvinge tilsynsobjekt til etterlevelse av lover og regler, antas å være like avgjørende for myndighetenes troverdighet på lang sikt, som å starte ut på en mild måte. I et sitat fra historiekapitlet til Ine Fintland og Geir Sverre Braut som innleder bokens første del, ser vi at det Kringen løfter fram som dagens reguleringsrasjonale, bygger på moralen Bjørnstjerne Bjørnson med patos fremmet i Dagbladet i 1889 da han manet sunnhetskommisjonen om å starte forsiktig, men være strenge om det ble nødvendig mot fabrikkeiere som ga fyrstikkarbeidere helsefarlige arbeidsvilkår: ‘Nu banker det på ganske forsiktig – med en Fyrstikpigefinger; men næste Gang blir det med en Mands Knytnæve, og næste Gang igjen med en Slegge’.

Responderende regulering har imidlertid, slik Kringen viser, utviklet seg til ‘really responsive regulation’ og ‘smart regulation’. I virkelig responderende regulering tar myndighetene inn over seg at harde reaksjoner kan være effektive på kort sikt for å avdekke lovbrudd og å drive avskrekking, men de samme metodene kan i neste runde lede til at tilsynsobjekt skjuler viktig informasjon slik at myndighetenes øvrige virkemidler ikke lenger fungerer. Dilemmaet dette samspillsresonnementet belyser, likner det Pollitt i 1997 var inne på i Performance or compliance? der han skisserer indre spenninger som tilsynsmyndighetsutøvere kan velge å forholde seg til på ulike måter. Hos Pollitt antas dilemma å være noe vedvarende og iboende som statlige tilsynsmyndighetsutøvere må leve med fordi det eksisterer flere, og innbyrdes motstridende mål som skal tjenes samtidig – mens det for reguleringsteorietikere ser ut til å være slik at dilemma er noe som kan og bør løses. Betegnelsen ‘smart regulering’ som ble lansert at Gunningham og Grabosky i 1998, inkluderer flere aktører i omgivelsene. Aktører som ikke er myndighetsutøvere kan påvirke hvordan tilsyn virker, som ‘surrogate regulators’. Surrogatregulatorer er for eksempel medier, kunder eller andre markedsaktører som sosialt eller økonomisk kan sanksjonere lovbrudd og påvirke tilsynsobjektets omdømme.

Bokens andre del består av fem kapitler som omhandler rettslig regulering. Denne delen er skrevet av jurister og utmerker seg med sin grundighet. Tekstene er formulert i et språk som gjør dem tilgjengelig også for lesere som ikke er jurister. Tema Hans Petter Graver, Marius Stub, Runar Torgersen, Anders Haugland og Jan Fritjof Bernt tar for seg er: forvaltningsrett, rettsikkerhet i tilsyn, påtalemyndighetenes rolle, funksjonsbaserte rettsregler og tilsyn med kommunal virksomhet.

Her kan Anders Hauglands kapittel som tar for seg funksjonsbasert lovgivning, trekkes fram som et eksempel. Funksjonelle lover er generelle og kan kontinuerlig oppdateres med nytt faglig innhold uten at lovens bokstav endres. Hauglands komparasjon av petroleumstilsynet og helsetilsynet viser hvordan funksjonell lovgivning får ulike konsekvenser i de to sektorene. I petroleumssektoren finnes det én omfattende oversikt som alle i sektoren forholder seg til som ‘bibelen’ for sikkerhet og faglig forsvarlighet. Den oppdateres til enhver tid med nye veiledere som på entydig vis forklarer hvordan myndighetenes bestemmelser og rettslige standarder er å forstå. I helsesektoren forholder deg seg ikke slik. Her finnes det et utall autoriserte kilder til god praksis og faglig forsvarlighet, og det eksisterer ikke noen klar kobling mellom lovgivningen slik den tolkes i rundskriv fra myndighetene og de ulike faglige retningslinjene som hvert enkelt tilsynsobjekt forholder seg til. Også i dette bidraget pekes det på et dilemma som tilsynsmyndighetene må ta stilling til: Det man vinner med én enkel katalog som gjør det lett å orientere seg i hvilke lover som til enhver tid gjelder og hvordan disse lovene er å forstå, er økt forutsigbarhet og rettsikkerhet for tilsynsobjektene, mens det man kan tape ved å legge en minimumslist for faglig forsvarlighet fra myndighetenes side, er at denne listen blir en hvilepute for tilsynsobjektene.

Marius Stub sitt kapittel om ‘Tilsyn og rettsikkerhet’ skiller seg fra bokens gjennomgående myndighetsperspektiv, ettersom Stub setter individets rettsikkerhet i fokus. Grunnen til at rettssikkerhetsspørsmålet reises, er at tilsynsmyndighetene kan foreta vidtgående inngrep ovenfor den enkelte som ledd i håndhevingen av lover og regler. Dilemmaet vi her støter på er hvor dypt samfunnet bør gripe inn i den individuelle frihet for å ivareta kollektive hensyn. Også hos Stub finner vi statsvitenskapelige referanser, til for eksempel Knud Dahl Jacobsens samarbeidspartner, Torstein Eckhoffs prøveforelesning over emnet effektivitet og rettsikkerhet, der idealet om at ‘forvaltningsorganene skal være mest mulig forutberegnelige’, og kravet til en ‘fair og hensynsfull saksbehandling’, framheves.

Som både Anders Haugland og Marius Stub peker på, er forutberegnelighet et problematisk område når vi bruker en lovgivning på et høyt generalitetsnivå. Alternativet til dagens ordning, som Marius Stub foreslår, er å utarbeide en egen lov, en tilsynslov som i hvert fall dekker noen av de fellesspørsmålene som gjerne oppstår i forbindelse med kontroller. I Danmark har man gjennom vedtak av den såkalte rettssikkerhetsloven fra 2004 gjort dette.

I bokens tredje og siste del som også består av fem kapitler, presenteres ulike former for tilsynspraksis. Med et hederlig unntak av Kjell Harald Olsens kapittel om ‘Retorikk og tilsyn’, er denne delen av Risiko og tilsyn mindre tilgjengelig for lesere som ikke selv driver med tilsyn. I de tallrike eksemplene som trekkes fram, blir for mye underforklart og innforstått mellom tilsynsfolk. Feltets fragmentariske, tverrfaglige og uferdige karakter, gjør jobben krevende for Geir Sverre Braut når han i siste kapittel forsøker å samle trådene. Selv om mye har skjedd på de femten årene som har gått siden Christopher Hood, med boken Governance of Risk, i 2001 beskrev reguleringslitteraturen som umoden, lite utviklet og sammenliknbar med organisasjonsteorien på 1950-tallet, har han fremdeles et poeng når det gjelder fraværet av overgripende teori som kan gjøre det mulig å gi en samlet og helhetlig drøfting av de mange viktige spørsmålene som reises i boken.

Valgene når det gjelder inndeling av boken er likevel vellykket. Særlig de to første delene står på egne ben, de fungerer som selvstendige enheter og avspeiler tittelen på en klar måte. Boken som helhet gir et ryddig inntrykk og gjør det lett for leseren å orientere seg. Den eneste fornemmelsen av ubehag jeg sitter tilbake med som statsviter etter å ha lest Risiko og tilsyn, som uten tvil kommer til å bidra til fagutvikling på et politisk prioritert område, er at det er noe som skurrer når deskriptive og normative spørsmål besvares som om det ikke er noen forskjell på dem. Selv om praktikere og teoretikere i mange land i dag har kommet fram til en konsensus om at en gitt tilsyns-strategi er den beste, så betyr ikke det at denne foretrukne metoden dermed er vitenskapelig bevist som ‘sann’. En tilsyns- metode kan være mer eller mindre effektiv, men den kan ikke være mer eller mindre sann. Den ekspansive tilsynsekspertisen som vi i Norge allerede investerer suverent mest offentlige penger i av alle OECD-land, kan med slike innslag av tvingende retorikk, ese ut på politikkens område og sette demokratiske verdier på spill.