Samfunnstryggleik og krisehandtering er blitt eit viktig politikkområde i Noreg, særleg etter terrorangrepa 22. juli 2011, men og på grunn av andre store utfordringar vi står overfor i vår tid. Eitt eksempel er tilpassing til klimaendringar slik dei mellom anna kjem til uttrykk i meir omfattande krisar knytt til naturkatastrofar som flaum, brann og storm. Eitt anna eksempel er pandemiar, som kugalskap, fugleinfluensa og svineinfluensa. Eit tredje er knytt til «‘cyber-security»’ eller IKT-vern og å gjere samfunnet mindre sårbar mot misbruk av digitalisering og data. Ikkje berre i Noreg, men også internasjonalt er det no større merksemd mot slike krisesituasjonar ‒ for eksempel krisene utløyst av orkanen Katrina og terrorangrepet 9/11 i USA, eller finanskrisa og flyktningkrisa som vi har stått overfor den siste tida. Desse krisane har det til felles at dei er grenseoverskridande, vanskelege å føreseia og vanskelege å påverke.

Samfunnstryggleik er eit politikkområde som er kome høgare på den politiske agendaen den siste tida. Samtidig er det eit felt som det er lite forsking på. Statsvitarar og forvaltningsforskinga har gjeve få bidrag, og det har vore lite merksemd om kva rolle og ansvar styresmaktene har og om kva verknader ulike måtar å organisere seg på har for krisehandteringa. Kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming på dette feltet er dermed tynnt.

I enkle krisar som er lette å føreseie og handtere, kan ein kome langt med antisipering, rasjonell planlegging, førebygging og beredskap. Men når ein står overfor krisar som er uventa, vanskelege å handtere, gjenstridige og ustyrlege, vil det vere større behov for improvisasjon, rask respons, fleksibilitet og arrangement som er motstandsdyktige og resiliente (Ansell mfl. 2017). Det finst likevel ingen beste måte å organisere seg på, og ein må ofte ta omsyn til kontekstuelle forhold (Christensen mfl. 2016a). Avvegingar om korleis ein skal handtera krisar blir dermed også ofte eit spørsmål om verdival, og dermed politiske val. Dei sentrale prinsippa for samfunnstryggleik i Noreg er formulert som ansvarsprinsippet, nærleiksprinsippet, likskapsprinsippet og samvirkeprinsippet. Utfordringa er at desse prinsippa står delvis i konflikt med kvarandre, og vi står overfor ei vanskeleg avveging mellom delvis kryssande omsyn og krav.

Det ser ut til å vere temmeleg stor semje, både blant forskarar, analytikarar og praktikarar om kva som er problemet. Dei peikar på manglande samordning, kommunikasjon, utilstrekkeleg planlegging, uklare ansvarsrelasjonar og «ressursane som ikkje fann kvarandre» (NOU 2012: 14, s. 134). Det er langt større usemje om kva løysingar som skal til. Enkelte, som 22. juli-kommisjonen, peikar på kultur, haldningar og leiarskap ‒ medan andre, som Politistudien (NOU 2013:9), legg vekt på organisatoriske tiltak knytt til samanslåing og sentralisering av organisasjonar. Etter vårt syn er det ikkje er snakk om enten kultur eller struktur. Svaret må heller ligge i samspelet mellom strukturelle grep og kulturelle tiltak.

I statsvitskapen har samfunnstryggleik tradisjonelt blitt knytt til internasjonal politikk, militære perspektiv, tryggingspolitikk og forsvarspolitiske spørsmål. Med utgangspunkt i internasjonale relasjonar var merksemda på tryggleikssrelasjonar, sett på som eit forhold mellom statar slik det m.a. kom til uttrykk i den såkalla «Københavnerskolen» (Wæver mfl. 1993). Etter Berlinmurens fall og slutten på den kalde krigen har det både i Noreg og internasjonalt vore ei dreiing i debatten om samfunnstryggleik frå eit militært til ei sterkare sivilt fokus. Den norske retninga i studiet av samfunnstryggleik har hatt utgangspunktet sitt i sivil organisering og forvaltning av tryggleik i samfunnet med vekt på risikostyring, regulering, beredskapsplanlegging og krisehandtering, og har i stor grad vore tverrfagleg (Engen mfl. 2016).

Forsking på dette området, og særleg innafor statsvitskapen, har vore mangelfull og etterlyst (Boin og Lodge 2016), men har etter kvart og fått fotfeste innafor feltet offentleg politikk og administrasjon med vekt på organisering og studiar av administrative reformer (Christensen mfl. 2016a, Christensen mfl. 2016b, Lægreid og Rykkja 2015). Eit sentralt utgangspunkt for denne forskinga er at samfunnstryggleik og krisehandtering utgjer eit gjenstridig («wicked») politikkområde der oppgåvestrukturen ikkje fell saman med problemstrukturen. Krisar kan med utgangspunkt i dette sjåast som tvitydige situasjonar, der kunnskapsgrunnlaget er usikkert og viktige avgjerder må takast under tidspress. Ein står typisk overfor grenseoverskridande utfordringar både mellom politikkområde og mellom forvaltningsnivå. Fleirnivåstyring og samstyring er ofte nødvendig i slike situasjonar, men er vanskeleg å få til når mange aktørar med ulike interesser er involvert.

Det er ofte store utfordringar knytt til kommunikasjon og samordning, uklare ansvarsrelasjonar og utilstrekkelege planar. Dei som skal handtera krisar står dessutan overfor vanskelege avvegingar mellom motstridande verdiar og omsyn der resultata ikkje er lette å føreseie. Det kan for eksempel vere vurderingar knytt til sentralisering og desentralisering, samordning og spesialisering, plan og improvisasjon, effektivitet og ope innsyn, langsiktig risiko og kortsiktige behov, hierarki og nettverk, ministerstyre og lokalt sjølvstyre, struktur og kultur, førebygging og handtering, styringskapasitet og styringslegitimitet og handtering på strategisk og operativt nivå.

Ei særleg utfordring for styresmaktene er at det er liten sjanse for at slike store unike krisar vil skje, samtidig som dei har store konsekvensar om dei skulle skje. Sentrale tema både for styresmakter og forskarar er dermed knytt til styringskapasitet (samordning, regulering, handheving og analyse), førebygging, risikostyring, styrking av det strategiske nivået, kommunikasjon, evne og kapasitet for kriseleiarskap, tilrettelegging for resiliens eller motstandskraft, handtering av den politiske dimensjonen og sikring av legitimitet, støtte og tillit frå borgarane. Vellukka organisering for samfunnstryggleik og krisehandtering krev altså både styringskapasitet og styringslegitimitet (Boin og Lodge 2016, Christensen mfl. 2016a, Lodge og Wegrich 2014).

Forskinga om korleis ein kan designe institusjonar i offentleg forvaltning for å verne borgarane mot grenseoverskridande trugsmål og samanbrot i kritisk infrastruktur er mangelfull (Boin og Lodge 2016). Den statsvitskapelege forskinga har vore nokså taus når det gjeld korleis ein organiserer seg for å møte slike truslar, og kva konsekvensane er av dei vala ein tek. I staden for studiar av krisesituasjonar og effektane av dei, har merksemda i den statsvitskapelege forskinga i stor grad vore konsentrert om meir rutiniserte styrings- og vedtaksprosessar. Vi meiner difor at tida er inne for å integrere spørsmål om organisering og styring før, under og i etterkant av krisar og katastrofar som sentrale forskingstema innafor offentleg politikk og administrasjon. Folks levekår er i stor grad avhengig av styringskvaliteten i turbulente tider og korleis styresmaktene førebur seg og reagerer på krisar og katastrofar (Ansell mfl. 2017). Statsvitskapleg forsking bør derfor i større grad studere årsakene til krisar, kva kjenneteikn dei har, kor førebudd ein er, korleis krisane blir handtert og kva konsekvensar dei har for folk, for styresmakter, forvaltning og politikk, og for samfunnet i større samanheng. Dette temanummeret er eit viktig steg i denne retninga.

Ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitskap og Uni Research Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen er det i løpet av dei siste åra bygd opp eit forskingsmiljø på dette politikkområdet med utgangspunkt i organisasjonsteori og institusjonell analyse (Fimreite mfl. 2014, Rykkja 2013). Redaktørane for dette spesialnummeret har vore sentrale i dette miljøet. Vi tek som utgangspunkt at ei organisasjonsteoretisk institusjonell tilnærming kan vere eit fruktbart tilskot til å forstå korleis grenseoverskridande og tvitydige krisar prega av uvisse blir handtert. Ein sentral føresetnad er at den politiske, institusjonelle og organisatoriske konteksten er viktig for å forstå korleis krisar blir forstått og handtert. Ei overordna problemstilling er korleis organisering for samfunnstryggleik og krisehandtering har konsekvensar for førebygging, handtering og læring (Christensen mfl. 2016a).

Forskingsprosjektet «Organizing for Societal Security and Crisis Management. Building Governance Capacity and Legitimacy», finansiert av SAMRISK II -programmet i Noregs Forskingsråd, tek opp desse spørsmåla. Prosjektet samanliknar ulike organisasjonsformer og ulike typar krisar i fleire land (Noreg, Sverige, Nederland, Tyskland og Storbritannia). Ei sentral problemstilling er kva vilkår som må vere oppfylte for å ha eit vel fungerande krisehandteringssystem der både styringskapasitet og styringslegitimitet blir teke omsyn til.

Artiklane som er samla i dette nummeret av Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift er eksempel på studiar som tek opp spørsmålet om korleis krisar blir handtert av ulike offentlege organ. Dei drøftar alle rammer for krisehandtering i vanskelege situasjonar. Temanummeret er organisert rundt ein felles overordna tematikk knytt til organisering for samfunnstryggleik og krisehandtering. Det empiriske nedslagsfeltet for dei fire artiklane varierer, men omhandlar norske forhold. Metodisk dominerer kvalitative case-studiar. Artiklane er vidare prega av ein viss teoretisk pluralisme, men eit fellestrekk er at instrumentelle perspektiv blir supplert med institusjonelle og organisatoriske inntak.

Artikkelen til Helge Renå om politiaksjonen på Utøya er ei kritisk vurdering av 22. juli-kommisjonens analyse og konklusjonar når det gjeld deira forståing av korleis aktørane responderte på dei svært uventa hendingane den 22. juli 2011. Renå kritiserer Kommisjonen for å leggja eit for rasjonelt og instrumentelt syn til grunn for sine analysar, eit syn som går ut frå ei oppfatning om at ein kan føreseie terror. Rapporten etter 22. juli er prega av etterpåklokskap og av at den tillegg dei involverte informasjon som dei ikkje hadde på det tidspunktet krisen utspelte seg. Etterpå-kunnskap blir såleis til førehandskunnskap. Renå argumenterer vidare for at kommisjonen er uklar når det gjeld forholdet mellom individuelt ansvar og ansvar som kan tilskrivast systemet for krisehandtering. Dette gjev viktige argument for ein større debatt om korleis vurderingar og evalueringar etter slike store krisar blir motteke.

Knut Sørensen analyserer i sin artikkel korleis fengselet handterte ein kritisk situasjon, nemleg å få Anders Behring Breivik som fange. Også her står organisasjonen overfor ei vanskeleg avveging mellom behovet for improvisasjon og å følgja gjeldande planar og retningslinjer. Organisasjonsstrukturen var ikkje tilpassa denne type fangar, og Sørensen viser korleis fengselet la til side sine vante rutinar i møte med denne spesielle situasjonen. På grunn av tidspress la fengselsleiinga opp til eit sekvensielt åtferdsmønster og tok i bruk uformelle og improviserte prinsipp for handling. Dei gjekk dermed bort frå den eksisterande hierarkiske strukturen. Meiningsdanninga til dei fengselstilsette var i denne situasjonen sterkt påverka av forventingar frå omgivnadene, noko som førte til improvisasjon og avvik frå gjeldande rutinar for å oppnå fleksibilitet i ein pressa situasjon. Sørensen finn dermed at det var ei laus kopling mellom dei mellombelse organisasjonsmønstra og den formelle organisasjonsstrukturen.

Ole Brekke, Kari Ludvigsen og Kristian Bjørkdahl analyserer korleis sentrale norske styresmakter handterte kommunikasjonen i samband med svineinfluensaen i 2009. Dei viser korleis kommunikasjonen frå styresmaktene til samfunnet blei forma i eit samvirke mellom politisk leiarskap, forvaltningsorgan og fagleg kompetanse. Eit sentralt mål i kommunikasjonsstrategien var å snakke med ei stemme og å sikra ein klar og einskapleg bodskap til samfunnet. Men balansen mellom å vere open om kor usikkert det var korleis pandemien ville utvikla seg og behovet for handling og gjennomføring av tiltak var ei kjelde til intern usemje. Ein lærdom frå dette er at differensiering og klarare rollefordeling mellom ulike forvaltningsorgan kan vere viktige føresetnader for vellukka krisekommunikasjon.

Halvard Leira rettar merksemda mot den plikta staten har til å hjelpa norske borgarar i utlandet. Han undersøkjer under kva vilkår og på kva måte dette ansvaret kjem til uttrykk i konkrete krisesituasjonar og korleis det kjem opp på den politiske dagsordenen. Han viser korleis kriseartikulering blir påverka av medialisering, korleis kriseresponsen er prega av å vere rask og synleg og at ein utilsikta konsekvens av politiske inngrep i krisesituasjonar kan vere at ansvarleggjeringa i det operative arbeidet blir undergrave. Empirisk drøftar forfattaren både krisehandtering i ekstremtilfelle som tsunamien og ulike tilfelle der nordmenn har fått dødsstraff i utlandet.

Statsvitarar studerer føresetnader for styring, knytta til prosessar, strukturar og strategiar som påverkar korleis vi handterer ulike utfordringar som samfunnet og styresmaktene står overfor. Artiklane i dette spesialnummeret gjev viktig kunnskap om slike samanhengar, særleg når det gjeld handtering av krisar. Vi håpar og at det inspirerer til meir statsvitskapleg forsking om korleis krisar blir handtert og kva konsekvensar dei har for forvaltning og politikk. Det er nødvendig.

Litteraturliste

Ansell, C., J. Trondal og M. Øgård, red. (2017). Governance in Turbulent Times. Oxford: Oxford University Press.

Boin, A. og M. Lodge (2016). «Designing resilient institutions for transboundary crisis management: A Time for Public Administration». Public Administration, 94 (2): 289-298.

Christensen,T., O.A. Danielsen, P. Lægreid og L.H. Rykkja (2016a). «Comparing Coordination Structures for Crisis Management in Six Countries». Public Administration 94 (2): 316-332.

Christensen, T., P. Lægreid og L.H. Rykkja (2016b). «Organizing for Crisis Management: Building Governance Capacity and Legitimacy» Public Administration Review, 76 (6): 887-897.

Lægreid, P. og L.H. Rykkja 2015. «Organizing for ‘Wicked Problems’. Analyzing Coordination Arrangements in two Policy Areas: Internal Security and the Welfare Administration» International Journal of Public Sector Management, 28 (6): 475-493.

Engen, O.A.H., B. I. Kruke, P.H. Lindøe, K.H. Olsen, O.E. Olsen og K.A. Pettersen (2016). Perspektiver på samfunnsikkerhet. Oslo: Cappelen Akademisk.

Fimreite, A.L., P. Lango, P. Lægreid og L.H. Rykkja (red.) (2014). Organisering for samfunnsikkerhet og krisehåndtering. 2. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Lodge, M. og K. Wegrich (red.) (2014). The Problem Solving Capacity of the Modern State. Oxford: Oxford University Press.

NOU 2012:14. Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Oslo: Departementenes Servicesenter.

NOU 2013:9. Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Politianalysen. Oslo: Departementenes Servicesenter.

Rykkja, L.H. (2013). Spesialnummer om samfunnssikkerhet og beredskap. Nordiske Organisasjonsstudier 15 (3).

Wæver, O. B. Buzan, M. Kelstrup og P. Lemaître (1993). Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe. London: Pinter for Centre for Peace and Conflict Research, Copenhagen.