Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Internasjonale organisasjoner og byråkratiets uavhengighet - Observasjoner fra det Internasjonale Atomenergibyrået

(f. 1982) Master i offentlig politikk og ledelse (Universitetet i Agder 2014).

(f. 1971) Dr.polit i statsvitenskap (Universitetet i Oslo 2001), Universitetet i Agder, Professor.

Sammendrag

Denne studien viser hvordan internasjonale byråkratier i praksis kan opptre relativt uavhengig fra medlemsstater, selv om de inngår i formelt mellomstatlige internasjonale organisasjoner og opererer på politikkområder hvor stater tradisjonelt nyter kontroll og bare motstrebende avgir myndighet. Det illustrerende caset som presenteres er det Internasjonale Atomenergibyrået (IAEA). Byråkratiets uavhengighet studeres på aktørnivå gjennom observasjoner av IAEA-tjenestemenn. Studien viser for det første at tjenestemenn i IAEA-sekretariatet i praksis opptrer relativt uavhengig av medlemsstatenes myndigheter. For det andre viser studien at denne aktør-uavhengigheten i betydelig grad formes av hvordan IAEA-sekretariatet er internt organisert. Denne observasjonen forklares ut fra et organisasjonsteoretisk perspektiv. Studien illustrerer således sekretariatsaktivisme i formelt mellomstatlige organisasjoner, og også aktivismens begrensninger og betingelser.

Nøkkelord: Uavhengighet, organisering, sekretariatsaktivisme, atomenergi

Abstract

This study suggests that international bureaucracies in practice may operate relatively independently of member-state governments, even when embedded in de jure intergovernmental international organizations and when operating in policy areas subject to tight member-state control. The case presented is the International Atomic Energy Agency (IAEA). It is shown that bureaucratic independence at actor level demonstrates how IAEA officials enjoy behavioural independence – actor-level independence is contingent to a considerable extent on how the IAEA secretariat is internally organized. This pattern is accounted for by applying an organization theory approach. The study thus illustrates secretary activism within formally intergovernmental organizations, but also the limitations and conditions thereof.

Keywords: Independence, organization, secretarial activism, nuclear energy

Innledning1

Det eksisterte i overkant av 12 000 internasjonale organisasjoner (IOer) i 2014 (Davies og Woodward 2014: 2). Relativt få av disse har potensiale til å opptre upartisk og uavhengig i forhold til medlemsstatenes politiske myndigheter (Reindalda 2013). Likevel viser en voksende forskningslitteratur hvordan internasjonale byråkratier i praksis kan opptre uavhengig (se Barnett og Finnemore 2004; Biermann og Siebenhüner 2009; Trondal m.fl. 2010). Denne litteraturen representerer en teoretisk og empirisk kritikk av standardargumenter fra realismeteori og prinsipal-agent teori (Brown 2010; Mearsheimer 1994/95) som særskilt hevder at internasjonale organisasjoner i utgangspunktet avspeiler stormaktenes preferanser, og at de i realiteten har begrenset uavhengighet. Artikkelen bygger videre på en fagkritikk som springer ut av studiet av offentlig forvaltning og organisasjonsfaglig forsking. IOer kan ikke utelukkende oppfattes som enhetlige aktører med begrenset handlingsrom. Internasjonale byråkratier kan i noen tilfeller opptre relativt uavhengig. Det åpenbare forsvaret for en organisasjonsfaglig tilnærming vil være at prinsipal-agent modeller kan være for generiske og overforenklende – for eksempel med hensyn til definisjonen av institusjoner, syn på hvilke mekanismer som former adferd, samt synet på hvilke avhengige variabler som naturlig inngår i en institusjonell analyse (Checkel 2005; March og Olsen 1989; Mearsheimer 1994/94).

I motsetning til standardargumentet viser denne studien at det er kapasiteten til (Fukuyama 2014) og organiseringen av (Egeberg 2012) internasjonale byråkratier som i praksis gir IOer vilje og evne til uavhengighet – forstått som evnen og viljen til å sette selvstendig dagsorden og i noen tilfeller også til selv å iverksette beslutninger (Biermann og Siebenhuner 2009; Holmberg og Rothstein 2012; Trondal m.fl. 2010). Studien viser hvordan internasjonale byråkratier i praksis kan opptre relativt uavhengig fra medlemsstater, selv om de inngår i typisk mellomstatlige internasjonale organisasjoner, og til tross for at de opererer på politikkområder hvor stater tradisjonelt nyter kontroll og bare motstrebende avgir myndighet. Studien illustrerer sekretariatsaktivisme i formelt mellomstatlige organisasjoner, men også aktivismens begrensninger og betingelser. Det illustrerende caset er det Internasjonale Atomenergibyrået (IAEA). Studien viser også at byråkratisk uavhengighet i betydelig grad er betinget av hvordan internasjonal administrasjon er organisert internt. Internasjonale byråkratier består av det permanente sekretariatet i IOer, de har en mer eller mindre permanent stab, de står ansvarlige overfor en plenarforsamling, og arbeider med oppgaver som i noen tilfeller gjør dem til selvstendige bidragsytere i utformingen av offentlig politikk.

IOer har lenge fått oppmerksomhet i studiet av internasjonal politikk, men fokuset har endret seg. Forskning frem mot 1950 antok at IOer i hovedsak var sekretariater for medlemsstatene (Reinalda 2013: 5), og således lite uavhengige. IOer oppstod som et resultat av konflikt og samarbeid mellom stater, og forventningen var at endringer i staters preferanser direkte ville prege IOenes virkemåte (Ege og Bauer 2013: 135). Med dette som utgangspunkt var IOer lite interessante forskningsobjekter i seg selv. Dette har endret seg i løpet av de siste årene. IOer antas å gjøre langt mer enn å iverksette avtaler signert av medlemsstatene; de antas også å ha selvstendig vilje og evne (Barnett og Finnemore 1999 og 2004: 2; Checkel 2005; Gould og Kelman 1970; Mouritzen 1990; Rochester 1986). I dag anerkjennes derfor IOer som noe mer enn passive og nøytrale sekretariater (Ege og Bauer 2013:138). To spørsmål gjenstår likevel i studiet av internasjonale byråkratier: For det første, hvor uavhengige er internasjonale byråkratier i praksis, og for det andre hva kan forklare relativ uavhengighet? Denne studien gir et bidrag til begge spørsmålene gjennom en illustrativ studie av IAEA. Vi antar at dette er en organisasjon, som på grunn av sitt spesielle saksområde – atomenergi – opplever særlig årvåkenhet og mulig press fra medlemsstatene. IAEA bør derfor leses som et utfordrende case for byråkratisk uavhengighet (se likevel konklusjonen nedenfor). Studien bidrar til en voksende organisasjonsfaglig litteratur om internasjonale byråkratier og relasjonene mellom byråkratisk struktur og administrativ adferd (Trondal 2013). Denne type studier bidrar også til en ‘normalisering’ av studiet av internasjonale organisasjoner i forhold til mer generell statsvitenskapelig forskning – herunder organisasjonsfaglige studier (Ege og Bauer 2013: 145).

Med uavhengighet forstår vi ‘independent goal formation and the capacity to achieve desired outcomes’ (Caughey m.fl.2009: 14). Dette betyr for det første at byråkratiets målsetninger og preferanser skapes uavhengig av, og ikke bare avledet fra, interessene og kravene fra eksterne aktører. For det andre betyr det at de må ha kapasitet til å oppnå ønskede resultater. Dette innebærer blant annet at et utelukkende fokus på formell uavhengighet ikke er tilstrekkelig, siden formell uavhengighet ikke nødvendigvis medfører faktisk uavhengighet (Groenleer 2009). Byråkratiets uavhengighet studeres på aktørnivå gjennom observasjoner av IAEA-tjenestemenn. Forsvaret for et slikt sprang vil være å erkjenne at dette kan gi et indirekte mål på en aktørs selvopplevde uavhengighet vis-a-vis instans ‘A’ – for eksempel medlemsstater – dersom nevnte aktør tillegger signaler fra instans ‘B’ større vekt enn tilsvarende signaler fra instans ‘A’. Det antas at internasjonale byråkratiers faktiske uavhengighet i stor grad virkeliggjøres av tjenestemenn gjennom de skjønnsavgjørelser de fatter daglig. Antakelsen er dermed at det er en sammenheng mellom de atferdspersepsjoner vi kan observere blant disse, og i siste instans det internasjonale byråkratiets uavhengighet. Byråkratiets uavhengighet måles således ved hjelp av aktør-nivå-variabler som tapper sentrale proksier for beslutningsadferd – slik som tjenestemenns rollepersepsjoner, kontaktmønster, beslutningstakingsatferd og lojalitet blant administrativt ansatte i IAEA og blant eksterne aktører som forholder seg til IAEA-sekretariatet.

Studier fremhever at et sentralt trekk ved internasjonale byråkratier er deres sammensatte natur, bestående av ulike atferdsdynamikker, rolledefinisjoner og identiteter. ‘International bureaucracies are seen as complex and multidimensional institutions that stabilize inter-state relations by building organisational capacities for bureaucratic autonomy’ (Trondal m.fl.2010: 205). Et viktig funn er at internasjonale tjenestemenn både er rotfestet i sekretariatenes avdelinger, vektlegger ekspertroller, samtidig som de tenker og handler globalt. Tjenestemenn i internasjonale byråkratier uttrykker sterk tilhørighet til sin enhet, seksjon eller departement, og følgelig spiller nasjonalitet en mindre rolle i deres faktiske adferd. Studier viser også at atferd innad i internasjonale byråkratier er organisatorisk betinget (Trondal m.fl.2010: 203). Spørsmålene er om disse funnene holder seg i møte med et byråkrati som arbeider innenfor et særlig sensitivt saksområde – atomenergi. Mandatet til IAEA retter seg mot enkelt-stater, eller eventuelt andre aktører, som ønsker å benytte atomenergi. Det er likevel slik at dette overordnede mandatet ikke gir detaljerte innføringer i hvordan disse relasjonene skal håndteres. Spørsmålet er dermed hvordan forholdet mellom IAEA-sekretariatet og enkelt-stater praktiseres.

Artikkelen presenteres på følgende måte: Neste avsnitt skisserer et organisasjonsteoretisk perspektiv som benyttes til å forklare uavhengighet blant IAEA-ansatte. Dernest presenteres studiens datagrunnlag og hovedfunn. Studien konkluderer for det første med at byråkratier også i klassiske mellomstatlige organisasjoner kan opptre relativt uavhengig, og for det andre at byråkratisk uavhengighet i betydelig grad er betinget av hvordan den internasjonale administrasjonen er organisert.

Et organisasjonsperspektiv

Et organisasjonsperspektiv kan anvendes for å forstå variasjon i adferd i organisasjoner. Organisasjonsstrukturer er ikke nøytrale, men har systematisk innflytelse på de premisser som tilflyter organisasjonsmedlemmer (Hammond og Knott 1996; Schattschneider 1975). For å forstå de prosessene som bidrar til å forme bestemte adferds- og rollemønstre, må man ‘pakke ut’ de normative strukturene som er bygget inn i organisasjonsprinsipper og de underliggende handlingslogikkene (Egeberg 2012). En underliggende mekanisme som kan bidra til å kople struktur og adferd, gjelder aktørers begrensede rasjonalitet (March 2008). Organisasjonsstrukturer bidrar med kognitive og normative handlingsregler og kategorier som forenkler og veileder aktørers valg av adferd og roller (Simon 1957). Slike strukturer bidrar med rammer for å lagre erfaringer, kognitive kart for å kategorisere kompleks informasjon, prosedyrer for å redusere transaksjonskostnader, retningsgivende normer for passende adferd, og fysiske grenser og temporale rytmer som veileder aktørers persepsjon av hvilke valg som er relevante på ulike steder og til ulike tider (Barnett og Finnemore 1999; March 2010; March og Olsen 1998). Slike strukturer diskriminerer systematisk mellom hvilke hensyn som gis oppmerksomhet og hvilke som systematisk glemmes (Egeberg 2012). Ved å organisere tjenestemenn inn i permanente byråkratier i IOer, vil det dermed oppstå regel-følgere og rollespillere som kan opptre relativt uavhengig av medlemsstater, og også relativt uavhengig av den IO som tjenestemannen inngår i (March og Olsen 1998: 952).

Organisasjonsmessig kapasitet i internasjonale byråkratier antas generelt å fremme autonom adferd. Organisasjonsmessig kapasitetsbygging øker potensialet for at tjenestemenn utsettes for disiplinering og kontroll gjennom individuelle insentivsystemer slik som lønn, forfremmelse og rotasjon (Egeberg 2012). Organisasjonskapasitet øker samtidig potensialet for organisatorisk spesialisering. Beslutningsadferden til internasjonale tjenestemenn antas å variere systematisk med både vertikal og horisontal spesialisering. Med hensyn til horisontal spesialisering antas enkelte spesialiseringsprinsipper – slik som formåls- og prosessorganisering – å fremme autonom adferd, mens andre organisasjonsprinsipper – slik som det territorielle prinsipp – hemmer autonom adferd. Med hensyn til horisontal spesialisering er to prinsipper særlig utbredt i internasjonale byråkratier – herunder IAEA: formåls- og prosessprinsippet (Gulick 1937). Cox og Jacobson (1973) argumenterte tidlig for at internasjonale byråkratier lignet organisasjonsmessig på nasjonale sentraladministrative instanser. Wagenen (1971: 5) hevdet også at ‘similarities overwhelm the differences between national and international administration’. Formålsspesialisering øker sannsynligheten for at tjenestemenns adferd blir porteføljeorientert. Denne formen for horisontal spesialisering medfører redusert fokus og oppmerksomhet rundt horisontal samordning på tvers av organisasjonsmessige enheter, og større oppmerksomhet mot samordning innad i organisasjonsenheter (Ansell 2004: 237). Fordi tjenestemenn bruker det meste av sin tid og energi i formålsorganiserte enheter, øker dette sannsynligheten for at deres adferds-, rolle- og identitetsoppfatninger rettes mot nettopp disse formålene (Ashford og Johnson 2001: 36). Ansatte blir rotfestet i sitt eget departement og portefølje. I tillegg forventes de ansatte å opptre som eksperter og representanter for profesjoner, og deres rollepersepsjoner og atferd vil være preget tilsvarende. I sum innebærer dette at de ansatte ikke vil ha fokus på organisasjonen som helhet, men mot egen enhet og profesjon i det internasjonale byråkratiet.

Videre antas vertikal spesialisering å prege adferd. Vertikal spesialisering viser blant annet til ansvarsdeling mellom nivåene i organisasjoner med hensyn til retter og plikter. Stillingsnivå er et uttrykk for denne dimensjonen. Det kan antas at tjenestemenn på lavere stillingsnivåer i større utstrekning er uberørt av signaler fra politisk ledelse – som i IOer gjennomgående er nasjonale politikere. Følgelig, autonom adferd kan ventes i større grad blant tjenestemenn på lavt stillingsnivå. Studier viser at tjenemenn i nasjonale direktorat og tilsyn som er ansatt på lavt stillingsnivå, vektlegger politiske signaler systematisk mindre enn tjenestemenn på høyere stillingsnivå (Egeberg og Trondal 2009; Mayntz 1999: 84). Vertikal spesialisering øker følgelig potensialet for at tjenestemenn på lavere stillingsnivå vektlegger uavhengighet vis-a-vis medlemsstater.

Data og metode

Studien bygger på to datasett: intervjuer med nøkkelinformanter og offentlige dokumenter fra IAEA. For å skaffe informanter tok vi først kontakt med IAEA for å undersøke om de ønsket å bidra til prosjektet. Formålet var å snakke med så mange tjenestemenn som mulig knyttet til IAEAs kjerneoppgaver. Ved hjelp av ‘snøballmetoden’ sikret vi oss fem informanter som arbeider mot IAEA og også informanter som arbeider internt i IAEA. Gjennom analysen vil vi vise til hvilke informanter som er eksterne og hvilke som er interne. Informantene fikk tilsendt intervjuguiden i god tid før intervjuet, samt at de ble orientert om våre observasjoner og analyser underveis. I tillegg presenteres enkelte case gjennom dokumentanalyse. Første del av disse analysene omfatter to sentrale dokumenter som utgjør det juridiske fundamentet for IAEA: IAEAs statutter2 og ’The Staff Regulations of the Agency’3 (vil også omtales som ‘staff rules’). I tillegg analyses to planer og to rapporter knyttet til IAEAs arbeid med ‘Nuclear Safety and Security’. Dette er ett av tre hovedarbeidsområder for IAEA, hvor de to øvrige hovedområdene er ‘Safeguards and Verification’ og ‘Nuclear Technology and Applications’. Planene knyttet til ‘Nuclear Safety and Security’ er: Medium Term Strategy 2012–2015 (MTS)4 og IAEA Action Plan on Nuclear Safety5 (the Action Plan). Rapportene er IAEAs årsrapport for 20126 og The Nuclear Safety Review 20137 8

Det internasjonale atomenergibyrået – hvor autonomt?

IAEAs statutter og organisasjonsstruktur

IAEA ble etablert i 1957 som et svar på frykt og forventninger knyttet til oppdagelsen av atomenergi. Utgangspunktet var President Eisenhowers ‘Atoms for peace’-tale til FNs Generalforsamling 8. desember 1953 (IAEA 2013). IAEAs statutter ble godkjent den 23. oktober 1956 av ‘The Conference on the Statute of the International Atomic Energy Agency’, og de ble virksomme fra 29. juli året etter. I tiden etter dette har statuttene endret seg tre ganger, og til sammen danner dette utgangspunktet for dagens statutter. IAEA er en organisasjon som jobber med spørsmål av stor, men varierende, internasjonal interesse, og organisasjonens kjerneoppgaver er svært sensitive. Selv beskriver IAEA seg som en organisasjon som jobber for trygg, sikker og fredfull bruk av atomvitenskap og -teknologi, og at dette er en uavhengig, mellomstatlig organisasjon i FN-familien (IAEA 2013). I 2005 fikk også IAEA og datidens generaldirektør, Mohamed ElBaradei, Nobels Fredspris. I begrunnelsen het det blant annet: ‘for their efforts to prevent nuclear energy from being used for military purposes and to ensure that nuclear energy for peaceful purposes is used in the safest possible way’ (The Nobel Foundation 2013). Nobels Fredspris annerkjenner at IAEA er noe mer enn et instrument i medlemsstatenes hender: ‘At a time when disarmament efforts appear deadlocked, when there is a danger that nuclear arms will spread both to states and to terrorist groups, and when nuclear power again appears to be playing an increasingly significant role, IAEA’s work is of incalculable importance’ (IAEA 2014).

IAEAs Mission Statement oppsummerer organisasjonens hovedoppgaver: For det første skal IAEA bistå sine medlemsstater i forhold til anvendelse av nukleær vitenskap og teknologi til fredfulle formål. For det andre skal de utvikle sikkerhetsstandarder for å garantere sikker bruk av atomenergi. Endelig skal de gjennom sine inspeksjonssystemer verifisere at stater retter seg etter de forpliktelsene de har etter Ikke-spredningsavtalen (IAEA 2014). IAEAs oppgaver omfatter blant annet støtte til medlemsstatene til fredfull planlegging og bruk av atomrelatert vitenskap og teknologi (Pedraza 2015).

Statuttene understreker at IAEAs ansatte skal være lojale mot organisasjonen og at de ikke skal være under innflytelse av eksterne aktører.

‘The Agency shall seek to accelerate and enlarge the contribution of atomic energy to peace, health and prosperity throughout the world. It shall ensure, so far as it is able, that assistance provided by it or at its request or under its supervision or control is not used in such a way as to further any military purpose’ (IAEA 2014).

IAEAs statutter og «staff rules» er relativt knappe. De formelle rammene, knyttet til blant annet hvem som har det endelig ansvaret for organisasjonens politikk og hvilken rolle generaldirektøren har i forhold til de ansatte, er likevel relativt tydelige, men hvordan dette skal praktiseres av sekretariatet er mindre klart.

Organisasjonsmessig består av IAEA av to politiske ‘instanser’ og et administrativt apparat ledet av generaldirektøren: Den ene politiske instansen er The Board of Governors. Deres oppgave er blant annet å utferdige forslag til generalforsamlingen. I tillegg godkjenner de ulike ‘safeguards agreements’ samt ulike sikkerhetsstandarder. Endelig har de ansvar for å utnevne generaldirektøren med godkjenning fra generalforsamlingen. The Board of Governors består av representanter fra 35 medlemsland, valgt av generalforsamlingen, som møtes omtrent fem ganger årlig. Generaldirektøren har møterett, men ikke stemmerett. Den andre politiske instansen i IAEA er The General Conference, eller generalforsamlingen, og representerer ‘the highest policymaking body of the IAEA’ (IAEA 2014). Dette organet har èn årlig samling der alle medlemsland er representert. Hovedoppgaven er å godkjenne programmer og budsjetter, samt å vurdere andre saker lagt fram enten av generaldirektøren, enkelte medlemsland eller the Board of Governors. Generaldirektøren har, som øverste leder for sekretariatet, mulighet til å fremme saker i både the Board of Governors og generalforsamlingen. Likevel er det, etter statuttene, medlemsstatene som formelt sett bestemmer dagsorden for sekretariatets arbeid, og via generalforsamlingen er det også medlemsstatene som er øverste beslutningsmyndighet.

Sekretariatsaktivisme

Vi retter først oppmerksomhet mot to planer og to rapporter. Planene gir til sammen en oversikt over hva IAEA ønsker å gjøre, mens rapportene illustrerer faktisk gjennomføring. De to planene omfatter IAEAs Medium Term Strategy 2012–2017 og Action Plan on Nuclear Safety, mens rapportene inkluderer IAEAs årsrapport for 2012 og The Nuclear Safety Review 2013. Både planene og rapportene er knyttet til IAEAs arbeid med ‘Safety and Security’.

Medium Term Strategy 2012-2017 og The Action Plan: Medium Term Strategy 2012–2017 er utviklet i en prosess mellom sekretariatet og en arbeidsgruppe etablert av the Board of Governors, og ‘provides overarching guidance and serves as a roadmap to the Agency’s activities during this period by identifying priorities among and within programmes based on such considerations as recent technological trends, emerging needs and the political, economic and social background’ (IAEA 2011). IAEAs Action Plan on Nuclear Safety ble vedtatt av Board of Governors i september 2011 og enstemmig godkjent av generalkonferansen. Målsettingen er å styrke trygg bruk av nukleær teknologi og vitenskap (IAEA 2011).

Utgangspunktet for ‘the Action plan’ (IAEA 2011) var ulykken ved TEPCO’s Fukushima Daiichi atomkraftverk, og målet var å ta lærdom av krisen. Hovedoppgavene som planen tillegger IAEA-sekretariat oppsummeres i følgende punkter: arbeid knyttet til (i) informasjon, støtte og assistanse til medlemsstater etter forespørsel, (ii) gjennomføring av fagfellevurderinger, (iii) gjennomføring av ‘fact-finding missions’ ved nødssituasjoner, (iv) organisering av møtevirksomhet og (v) samarbeid med både medlemsstater og andre relevante enheter. En gjennomgående rolle for IAEA-sekretariatet synes således først og fremst å være som informasjons-hub. Fagfellevurderinger utført av sekretariatet omfatter (i) vurderinger av nasjonale tiltak, (ii) styrking av eksisterende vurderingsordninger, (iii) konsolidering av tilgjengeligheten av informasjonen rundt disse vurderingene samt (iv) vurdering og effektivisering av bruken av fagfellevurderingene. Sekretariatets ansatte antas å spille en sentral rolle i utformingen av samtlige dokumenter.

På bakgrunn av både MTS og the Action Plan dannes likevel inntrykket av et relativt aktivt sekretariat som utvikler egne standarder, metoder og rapporter (se også nedenfor). Sekretariatets oppgaver dreier seg også om aktivt samarbeid med medlemsstatene. Både interne og eksterne informanter hevder at dette foregår enten etter forespørsel fra eller med tillatelse fra medlemsstatene. Mye av denne virksomheten kan rubriseres som ‘non-regulatory’, og er standardsettende for medlemslandene (se Brunsson m.fl. 2000; Levi-Faur 2011).

IAEAs planer og programmer legger rammene for IAEAs prioriteringer, men det er sekretariatet som i praksis fremmer forslag til program. Interne informanter hevder at programmet formes i et samarbeid mellom sekretariatet og medlemsstatene, men hvor initiativet ligger hos sekretariatet. I tillegg finner vi eksempler på saker som sekretariatet selv driver fram. Et eksempel var utviklingen av ‘State-Level Concept for Safeguards’. Hensikteten med dette konseptet er å vurdere stater som helhet, og ikke utelukkende å vurdere dem med utgangspunkt i deklarert nukleært materiale og fasiliteter. For det andre har sekretariatet lagt inn egne forslag i Medium Term Strategy:

‘[D]er står det blant annet … at de ønsker at IAEA skal jobbe mot å ha en kapasitet til å kunne ta på seg verifikasjonsutfordringer i framtiden. Så det er et typisk eksempel på at sekretariatet har et manøvreringsrom for sine egne interesser’ (Informant E – intern). Dette bekreftes videre: ‘Jeg tror det er en del handlingsrom der; i hvilken grad man benytter seg av det er vel en annen sak. Begrensningene er vel mer indirekte enn direkte, men akkurat hvordan Amanos hverdag er, det vet ikke jeg. Men hvis vi ser tilbake så er det jo noe spillerom, og det går an å gå mot medlemsland, men spørsmålet er hva som er konsekvensene’ (Informant D – intern).

Sitatene illustrerer sekretariatsaktivisme i forhold til både planer og strategier. Våre data viser få tegn til at sekretariatet utelukkende sitter passivt og avventer initiativ fra medlemsstatene. IAEA-tjenestemennenes handlingsrom kan derfor vurderes som relativt omfattende:

‘Jeg vil tro at de har en del rom for å utvise skjønn. Særlig knyttet til tildeling av midler og oppgaver, og i tillegg har de skjønn knyttet til tilleggs-midler. Akkurat hvor stort dette handlingsrommet er, er vanskelig å svare på og det vil sikkert variere fra område til område også. Men de har nok et visst handlingsrom’ (Informant E – intern).

Annual Report 2012 og The Nuclear Safety Review 2013: IAEAs årsrapport for 2012 slår fast at organisasjonen arbeider i samsvar med mandatet. The Nuclear Safety Review 2013 gir en mer fyldig gjennomgang av IAEAs faktiske arbeid med kjernefysisk trygghet. I fortsettelsen skal vi oppsummere de aktiviteter IAEA har iverksatt som følge av disse rapportene. Samtlige kan rubriseres som ‘non-regulatory’ (se Levi-Faur 2011). For det første organiserer IAEA en rekke workshops og praktisk kurs. Et eksempel på dette er en internasjonal konferanse om strålevern innen medisinske bruksområder. For det andre utvikler IAEA ulike verktøy for å støtte medlemsstater i sitt arbeid knyttet til safety. For det tredje produserer IAEA en rekke publikasjoner med variert tematikk. For det fjerde arrangerer og deltar IAEA-sekretariatet i et stort antall møter. Videre gjennomfører IAEA ’missions’ i medlemsstatene. Utgangspunktet kan være et behov for fagfellevurdering. Endelig arbeider IAEA med å iverksette standarder, retningslinjer, avtaler og lovverk. Ett eksempel på dette er ‘Code of Conduct’. Et utkast til dette dokumentet ble formelt sendt til medlemsstatene i april 2012, hvor målet var ‘harmonizing the approach to be adopted by states if they discover the presence of radioactive material that may inadvertently be present in a consignment, and how such radioactive material should be managed and handled safely, so that it can be brought under regulatory control’ (IAEA 2013: 13). Fremgangsmåten er likevel hovedsakelig ‘non-regulatory’.

I tilknytning til flere av disse punktene understreker sekretariatet til våre informanter (interne og eksterne) at dette er aktivt etterspurt enten av medlemsstatene, the Board of Governors eller The General Conference. Andre steder er det spesifisert at initiativet kommer fra IAEA-sekretariatet selv:

‘The IAEA has initiated activities both to inform the nuclear power community of the need to prepare for managing the unexpected and to make use of the large amount of research and experience developed in order to create resilient high-risk organizations that are actively managing for the unexpected’ (IAEA 2013: 26). Mye skjer også i samarbeid med andre aktører: ‘The IAEA also continued to work with relevant international organizations on cooperative arrangements for information exchange and technical support in case of a radiation emergency’ (IAEA 2013: 44).

Til sammen danner innholdet i både årsrapporten og The Nuclear Safety Review et bilde av sekretariatsaktivisme:

‘In response to the Action Plan, the IAEA has developed a new methodology for assessing NPP vulnerabilities against extreme hazards, which was used in January 2012 during a mission to Japan for reviewing the stress test for the Ohi NPP. As a result of this mission, many recommendations were provided to the Nuclear and Industrial Safety Agency of Japan’ (IAEA 2013: 28). Og: ‘In response to the Action Plan’s call to review and strengthen the IAEA’s safety standards and to improve their implementation, detailed reviews were initiated of Severe Accident Management Programmes for Nuclear Power Plants’ (IAEA 2013: 30).

Fra ord til handling?

IAEAs statutter gir grove retningslinjer for sekretariatets virke. Disse planene gir videre et bilde av hvilke målsetninger IAEA har, og rapportene illustrerer faktisk gjennomføring. Hvordan statuttene skal praktiseres av sekretariatet er mindre klart. Dette skaper i praksis et handlingsrom for sekretariatets ansatte og et potensiale for avvik mellom ord og handling.

Det pågår interne diskusjoner om hva IAEAs mandat er og i hvilken grad mandatet i praksis er elastisk:

‘Selve mandatet til IAEA er nok ganske vidtfavnende så når vi snakker om IAEA sitt mandat så har det blitt til gjennom en etablert praksis. Så mye av diskusjonene går vel på hvordan man skal tolke dette i praksis, og dermed hva som faktisk er mandatet. Ulike aktører kan ha ulike meninger om hva som er, og hva som burde ha vært, mandatet til IAEA, så dette er også i utvikling og endring. Et dagsaktuelt eksempel er hva deres mandat er knyttet til verifikasjon i forhold til nedrustning av kjernevåpen og hva IAEA gjør der’ (informant E – intern).

Vi kan trekke inn noen observasjoner om forholdet mellom statutter, planer og rapporter. For det første er det en tydelig målsetning å knytte IAEAs statutter til det aktive planarbeidet som drives i IAEA. For det andre: Det er en markert rød tråd fra planarbeidet, særlig the Action Plan, og til rapportene. Dette er et uttrykk for at mye av det planlagte arbeidet også gjennomføres i praksis, og dette bekreftes også ved at punkter knyttet til planlagte arbeidsoppgaver i stor grad overlapper med punktene knyttet til faktiske handlinger. I tillegg er det mye som tyder på at IAEAs ansatte i stor grad kan påvirke hvordan de arbeider med de mer generelle planene. For det tredje: Selv om de generelle juridiske retningslinjene legger beslutningsmyndighet hos medlemsstatene, er sekretariatet i praksis aktiv part i utformingen av planene. Det er derfor sannsynlig at sekretariatets forslag også i stor grad påvirker hvordan disse planene til slutt ser ut. I tillegg viser rapportene at IAEA-sekretariatet også tar egne initiativ og således bidrar til å definere egen dagsorden.

Intervjuene viser at IAEA-sekretariatet spiller en rolle som dagsordensetter, men at denne rollen påvirkes både av IAEAs forhold til enkelt-stater og av hvilket saksfelt det er snakk om. Ikke overraskende understreker informantene at IAEA spiller en viktigere rolle i forhold til mindre medlemsland enn i forhold til stormaktene:

‘I forhold til mitt arbeidsfelt, så tror jeg absolutt IAEA spiller en rolle. Spesielt for mindre land. USA har for eksempel høyt utviklede standarder og de har sine egne retningslinjer som de har utviklet over mange år, så de følger heller dem’ (informant C – intern).

Videre er IAEAs rolle som dagsordensetter knyttet til det stormaktene er opptatt av:

‘Hvis du tenker på Iran for eksempel, så er det klart at IAEA er med på å sette en agenda der, men de viktigste driverne er de store landene, de dominerende landene i verdens politikk. USA, Russland, Frankrike, England’ (informant B – ekstern). ‘Og det var jo det de gjorde i 2011, og sa at her er vi bekymret. Og sånn sett setter de helt klart dagsorden for politikken. Men samtidig opererer IAEA innenfor et handlingsrom som de gis av statene’ (informant A – intern).

IAEA sin rolle avhenger også av hvilket saksfelt det er snakk om:

‘På områder hvor de enkelte land har vanskelig for å gjøre ting nasjonalt kan IAEA spille en større rolle. Enkelte land har problemer med å ha en så tydelig politikk som har vært nødvendig, og da har IAEA kunnet gå inn og fylle det tomrommet med noen viktige standarder, som andre kan forholde seg til’ (informant E – intern). Videre: ‘I forhold til Safety, er de [IAEA] viktige fordi de utvikler standarder for hvordan ting bør være, og at det skal være tryggest mulig. Men dette skjer jo også i en dialog med medlemsstatene, og særlig den tekniske ekspertisen i medlemsstatene. Men langt på vei så setter de [IAEA] dagsorden for hvordan man skal jobbe med dette’ (informant A). Oppsummert kan vi derfor si at ‘de er viktige når de kommer på banen og de trekker sine konklusjoner‘ (informant E – intern).

Informantene viser videre at IAEA produserer vedtak som er standardsettende:

‘IAEA er en standard-setter, og det er veldig viktig for oss hvilke anbefalinger IAEA gir. Men disse kommer fra medlemsstatene og de blir ikke utviklet i isolasjon i IAEA’ (Informant E – intern). Men: ‘Det kommer absolutt produkter fra IAEA, og det foregår ofte ved at sekretariatet blir bedt om å lage en rapport på ulike ting. Særlig knyttet til Safeguards har sekretariatet en myndighet til å trekke konklusjoner. I forhold til Iran blir det hele tiden etterspurt rapporter fra sekretariatet og de kommer fra IAEA, og det er da IAEA som trekker disse safeguard-konklusjonene på egenhånd’ (Informant E – intern). Og videre: ‘[IAEA] former i stor grad sluttproduktene, selv om andre deltar og har innspill, men sluttproduktene kommer fra IAEA’ (Informant E – intern).

Flere informanter beskriver likevel at IAEAs rolle er i endring. IAEA beskrives å gå fra å være en ‘teknisk’ organisasjon til å bli et mer uavhengig politisk sekretariat:

‘Tidligere var det en mye mer teknisk organisasjon, som jobbet for å fremme fredelig bruk av kjernekraften. … Men etter hvert som IAEA har fått en større oppgave i å verifisere ikke-spredning, har helt klart rollen til IAEA endret seg, for det blir knapt mer politisk enn spørsmål om kjernevåpen. Så IAEA spiller en helt sentral rolle ved å definere og vurdere situasjonen, og de blir kalt en «nuclear watchdog», og det gir dem en tung stemme i den politiske diskusjonen. Dermed blir det mye mer politiske interesser inne i IAEA også. Man vil vel anta at sånn som stormakter vil prøve å påvirke IAEA sine konklusjoner’ (Informant A – intern). Og videre: ‘Det blir mer og mer politikk. … Med årene har det blitt mer og mer. Det er en utfordring fordi det er sensitivt for land å snakke om mange ting, og det blir en del «push back» på grunn av politikk’ (Informant C – intern).

Denne dreiningen av organisasjonens rolle illustreres også av de ulike vurderingene av den tidligere generaldirektør ElBaradei, og den nåværende generaldirektør Amano:

‘IAEA fikk en mye sterkere rolle med ElBaradei og en mye mer tydelig rolle, og de var en mye viktigere aktør på en del områder under ElBaradei enn det de har vært under Amano. ElBaradei var mye mer villig til å være proaktiv. Han var villig til å stå opp mot enkelt-stater på en annen måte enn det Amano har vært villig til å gjøre. Og det gjelder både for stormakter, men også imot dem. ElBaradei hadde ikke problemer med å gå imot USA hvis han så på det som viktig. Så IAEA så ut til å være en mye mer uavhengig aktør, og det har endret seg med Amano. Gjennom 70- , 80- og 90-tallet så var de nødt til å utvikle sine anbefalinger og et apparat rundt alle de nye problemene som oppstod med store grenseoverskridende ulykker, atomavfall, og problemer i Russland med oppløsningen av Sovjetunionen. Så de [IAEA] arbeidet hardt og intenst og fikk et økt ansvarsområde. Og så kom ElBaradei som gjorde at de var villig til å flekse disse musklene som de hadde fått, mer politisk også. Men det har ikke vært tilfelle med Amano, så nå har de blitt litt mindre politiske i sin måte å være på. Men spørsmålet er om det har gått på bekostning av synlighet og troverdighet. Jeg tror nok at det er ganske mange sider ved IAEA som ingen vil stille noen spørsmål med uansett, for eksempel på mange områder på sikkerhet og kontroll av spaltbart materiale’ (Informant B – ekstern).

Oppsummert danner disse observasjonene et bilde av et relativt uavhengig IAEA-sekretariat i flere henseender. Samtidig er det tegn på at IAEA-sekretariatets rolle har endret seg over tid, og at organisasjonens rolle også er påvirket av hvem som sitter som generaldirektør. Sekretariatet er ikke større enn at personfaktoren kan spille en viss rolle. På spørsmål om enkelt-stater kan ‘frykte’ IAEAs påvirkning, uttalte en informant: ‘Ja, det er jo veldig klart. IAEA står sterkt ved å ha en normativ rolle selv om autoriteten deres er fraværende’ (Informant E – intern). Eller sagt på en annen måte: ‘Hvis vi virkelig vil publiserer en rapport, er det vel veldig lite de [medlemsstatene] kan gjøre for å stoppe oss [IAEA]’ (Informant D – intern). Dette illustrerer et relativt uavhengig IAEA i forhold til verdens atompolitikk, hvor hverken små og eller store stater stiller seg likegyldig til IAEA.

Et uavhengig, men fragmentert sekretariat

Organisasjonsmessig spesialisering av IAEA-sekretariatet bidrar til et sekretariat som opptrer relativt fragmentert. Dette avspeiles i tjenestemennenes oppfatninger av eget arbeid:

‘De som er ansatte jobber for sekretariatet og de skal jo ivareta sekretariatets interesser og i utgangspunktet, ideelt sett, ikke være knyttet opp mot det medlemslandet de kommer fra. Hvis du jobber på et lavere nivå i IAEA, så jobber du med et faglig temmelig snevert område og da handler det jo om å ivareta det på best mulig måte. Og da ivaretar du rett og slett interessene for den avdelingen eller den seksjonen du jobber for. Men selvfølgelig blir det annerledes på et høyere nivå. Og det er jo der land er opptatt av å få inn sine egne folk i de mer sentrale stillingene. Men samtidig, de skal jo være nøytrale og jobbe for organisasjonen, og det tror jeg er temmelig stramt’ (Informant A – intern).

På spørsmål om hvilke hensyn som er viktige for ansatte i IAEA-sekretariatet, svarer en av informantene slik: ‘Folk er jo her av litt forskjellige grunner, så det vil variere fra person til person. Men de jeg jobber med har en eller annen teknisk bakgrunn og jobber med sitt fagfelt’ (Informant D – intern). De ansatte oppfatter seg både som representanter for egen avdeling og egen profesjon. Rollen som representanter for organisasjonen som helhet blir vurdert som langt mindre sentral. Det å representere medlemsstater blir heller ikke vurdert som viktig.

‘Jeg tror nok at folk jobber veldig for sin avdeling i IAEA, og det er temmelig tette skott mellom avdelingene. Du er veldig satt inne på din avdeling. Du vil nok finne dem som er opptatt av organisasjonen som helhet, men som sagt så er det en stor organisasjon, så jeg tror du mister øye for helheten – at man blir opptatt av delene du jobber med selv. Men du vil helt klart finne en god del som er opptatt av profesjon, for her har du veldig mye faglig ekspertise som er opptatt av å finne gode faglige løsninger, så jeg tror det vil være en stor bolk av de som er der’ (Informant A – ekstern).

Organisasjonsmessig fragmentering har som konsekvens at IAEA-tjenestemenn vet relativt lite om, og har relativt få innspill til, IAEAs overordnede rolle. Deres oppmerksomhet er ‘lokal’ mot IAEA-sekretariatet. Til sammenligning har eksterne informanter som jobber tett mot organisasjonen relativt større oppmerksomhet mot IAEA som helhet. De som jobber i sekretariatet er mer opptatt av eget arbeid, egen avdeling og egen profesjon. Dette ble understreket på direkte spørsmål om IAEA sitt forhold til klassiske ‘konfliktstater’. Èn informant hevdet at dette var et overraskende lite påaktet tema i sekretariatet, og at kollegaer heller var opptatt med egne gjøremål og prosjekter. I tillegg uttrykte informanter innad i sekretariatet at de burde visst mer om ‘det større bildet’ og den større sammenhengen IAEA er en del av. Det som ‘driver’ de ansatte i IAEA-sekretariatet, er dermed hovedsakelig knyttet til avdeling og profesjon.

‘Det som er ganske distinkt i IAEA, det er at det er et veldig sterkt skille mellom departementene. Du jobber med en ting og vet en del om det, og vet veldig lite om resten av organisasjonen. Jeg tror det er ganske gjennomgående. Spesielt i Safeguards fordi de har en annen sikkerhetsrolle og de har en annen rolle generelt i verden. De kontorene er fysisk avstengt. Du må ha spesiell tillatelse til å gå inn på kontorene. Det er som en annen organisasjon, jeg vet veldig lite om hva de gjør. Så det er veldig sterke skiller i organisasjonen’ (informant C – intern). Videre beskrives dette slik: ‘Det er kanskje deler av det vi driver med som jeg burde visst litt mer om, men sånn blir det – det er en stor organisasjon. Så, organisasjonsstrukturene har selvfølgelig noe å si for hvem man prater med og hvem man opparbeider seg et forhold til’ (informant D – intern).

Disse observasjonene viser samtidig at faktisk atferd blant sekretariatets ansatte påvirkes av profesjonell tilknytning:

‘Det er silotenkning, så du har skylapper og tenker veldig på det du jobber med, og det er fokuset. Det er jo vanlig for mange organisasjoner, men jeg tror det er spesielt vanlig for organisasjoner som er såpass tekniske og som har så mange teknisk utdannende personer. Det er forskjell på samarbeid og synergier i organisasjoner med en stor andel ingeniører, som er vant til å tenke på den måten, så det smitter litt over. Og jeg vil tro at det er litt av grunnen til at vi har litt skylapper» (informant C – intern).

Vi ser følgelig tydelige atferdsmessige konsekvenser av horisontal spesialisering i sekretariatet. Èn informant ble bedt om å vurdere hvorvidt de som jobbet med sensitive saker også ble mer kontrollert enn øvrige ansatte i IAEA-sekretariatet: ‘Det vet jeg ikke. De områdene i bygningene kommer jeg ikke inn i en gang. Jeg snakker veldig lite med de som er i Safeguards for vi er ikke i samme kontorområde’ (informant D – intern). Den vertikale spesialiseringen beskrives som følger:

‘Det er et stort byråkrati, og så er det ikke akkurat en flat organisasjon. Det er veldig mange lag og nivåer, så uansett hva det er du skal gjøre, så skal det mange signaturer til, og det går en del tid med på å flytte papirer. Hvis du skal sende et brev for å invitere folk så skal det godkjennes av mange: først skal det godkjennes, så skal du ha invitasjonsbrevet godkjent og så skal reisekostnader godkjennes. Det går en del tid med til sånne ting, og hvis du skal gjøre noe som ikke passer akkurat i de båsene de har her, og som ikke var planlagt, så er det tungvint’ (informant D – intern). Og videre: ‘Det er ikke flatt, så det er forholdsvis mange mennesker mellom meg og direktøren. Og det er en forholdsvis stor organisasjon med ca. 2500 mennesker. Men det er vel som mange FN-organisasjoner – det er forholdsvis rigid og når noe skal gjøres så har du en del fastsatte mekanismer. Hvis man for eksempel skal arrangere et møte hvor du må fly inn folk, da har du tre eller fire forskjellige mekanismer eller prosedyrer. Det er mye man må igjennom for å få noe gjort’ (informant D – intern).

Vi ser med andre ord at den relativt høye graden av vertikal spesialisering også preger atferden innad i sekretariatet. På den ene siden kan hierarkiet oppleves som en barriere i forhold til å få gjennomført deler av arbeidet. Avstanden driver de ansatte bort fra de mer overordnede perspektivene for organisasjonen som helhet, men underbygger samtidig viktigheten av profesjon og tilhørighet til egen enhet.

Oppsummering

Til tross for at IAEA er del av en mellomstatlig internasjonal organisasjon, illustrerer studien aktør-uavhengighet blant sekretariatets ansatte. Det er flere funn som underbygger antakelsen om at IAEAs ansatte både har handlingsrom og mulighet til å utøve skjønn i eget arbeid. Forholdet mellom IAEA og medlemsstatene baserer seg på en rekke avtaler og traktater som denne studien ikke har vurdert, og det er derfor mulig at deler av IAEAs virksomhet er underlagt et mer kontrollerende lovverk. Likevel presiserer statuttene at slike dokumenter skal bygge på de retningslinjene statuttene faktisk gir. Vi finner tydelige uttrykk for handlingsrom og rom for skjønnsutøvelse knyttet til IAEAs arbeid med både planer, rapporter og strategier. I utviklingen av disse dokumentene illustrer studien sekretariatsaktivisme når planene og rapportene utarbeides. Dette gir ansatte mulighet til å påvirke IAEAs formulering av egne målsetninger, arbeidsmåter og satsningsområder. Sekretariatet kan også utøve skjønn i forhold til hvordan de skal løse arbeidsoppgavene som skisseres i planarbeidet. Planer og strategier fungerer derfor som et fleksibelt rammeverk som i praksis gir tjenestemenn rom for skjønnsutøvelse. To hovedpoeng kan dermed utledes: (i) Ansatte i IAEA bidrar til å forme organisasjonens strategier og planer, og (ii) dette rammeverket gir de ansatte handlingsrom til å løse ulike arbeidsoppgaver på ulike måter.

Studien viser også at organisasjonsstrukturen i IAEA-sekretariatet former handlingsrommet på bestemte måter. Handlingsrommet varierer som forventet mellom ansatte på ulike stillingsnivåer og i ulike avdelinger. Ansatte på lavere stillingsnivå opplever større handlingsrom og dermed større mulighet til å utøve skjønn enn ansatte på høyere stillingsnivånivå. Videre er IAEA-tjenestemenn ikke i første rekke orientert mot organisasjonen IAEA som helhet, men mot egen avdeling og profesjon. Dette gir seg utslag i ‘silotenkning’ hvor fokuset på arbeidsoppgaver og prosjekter får overordnet fokus. Det utvikles lokal rasjonalitet og lokal læring, noe som i sin tur bidrar til å forme ansattes forståelse av eget handlingsrom.

Selv om studien i hovedsak illustrerer at internasjonale tjenestemenn i IAEA har et handlingsrom i forhold til hvordan de løser konkrete arbeidsoppgaver, betyr ikke dette at medlemsstatene rolle er uvesentlig. Relasjonen mellom IAEA og medlemsstatene beskrives som støttende. Videre ser vi medlemsstatenes viktige rolle gjennom formell representasjon i de politiske instansene i IAEA, hvor viktige premisser for organisasjonens prioriteringer legges, og der medlemslandene kan utøve sin rolle som øverste beslutningsmyndighet. Et like sentralt spørsmål er hvorvidt sekretariatets uavhengighet gjenfinnes i konkrete caser, og da særlig i de casene som har et ‘kontroversielt’ snitt, slik som Iran, Irak, Libya, Israel, etc. Nye studier bør stille spørsmål om IAEA også evner å opptre uavhengig i mer kontroversielle tilfeller, slik som overfor Iran, som er av vital betydning for USA. Mer generelt kan medlemsstater i siste instans også tenkes å blokkere forslag initiert av sekretariatet. Dette understreker samtidig sekretariatsaktivismens begrensninger og betingelsene på internasjonalt nivå – særlig innenfor formelt mellomstatlige organisasjoner. Videre empiriske studier er nødvendig for å avdekke betingelsene for uavhengig internasjonal administrasjon. Særlig viktig er komparative studier av dette, samt studier som belyser særlig kontroversielle tilfeller.

Litteraturliste:

Ansell, C.K. (2004) ’Territoriality, Authority, and Democracy’, i C.K. Ansell og G. Di Palma (red.) Restructuring Territoriality. Europe and the United States Compared. Cambridge: Cambridge University Press.

Ashford, B.E. og S.A. Johnson (2001) ‘Which Hat to Wear? The relative salience of multiple identities in organizational contexts’, i M.A. Hogg og D.J. Terry (red.) Social Identity Processes in Organizational Contexts. Ann Arbor: Psychology Press.

Barnett, M. og M. Finnemore (1999) ‘The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations’, International Organization 53(4): 699-733.

Barnett, M. og M. Finnemore (2004) Rules for the World. Ithaca NY: Cornell University Press.

Biermann, F. og B. Siebenhüner (2009) ‘The Role and Relevance of International Bureaucracies: Setting the Stage’, i F. Biermann og B. Siebenhüner (red.) Managers of Global Change: The Influence of International Environmental Bureaucracies. Cambridge, MA, USA: MIT Press.

Brown, R.L. (2010) ‘Measuring delegation’, Review of International Organization 5: 141-175.

Brunsson, N., B. Jacobsson and Associates (2000) A World of Standards. Oxford: Oxford University Press.

Checkel, J.T. (2005) ‘International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework’, International Organization (Special Issue) 59: 801-826.

Cox, R.W. og H.K. Jacobson (1973) The Anatomy of Influence. Decision Making in International Organizations. New Haven: Yale University Press.

Davies, M. og R. Woodward (2014) International Organizations. A Companion. Cheltenham: Edward Elgar.

Ege, J. og M.W. Bauer (2013) ‘International bureaucracies from a Public Administration and International Relations perspective’, i B. Reinalda (red.) Routledge Handbook of International Organization. New York: Routledge.

Egeberg, M (2012) ‘How Bureaucratic Structure Matters: An Organizational Perspective’, i B. Guy Peters and Jon Pierre (red.) The SAGE Handbook of Public Administration. London: SAGE Publications Ltd.

Egeberg, M. og J. Trondal (2009) ‘Political leadership and bureaucratic autonomy. Effects of agencification’, Governance 22(4): 673-88.

Fukuyama, F. (2014) Political Order and Political Decay. New York: Farrar, Straus and Giroux.

Gould, D.J.og H.C. Kelman (1970) ‘Horizons of Research on the International Civil Service’, Public Administration Review 30(3): 244-251.

Groenleer, M. (2009) The Autonomy of European Union Agencies. PhD Thesis. Delft: Eburon.

Gulick, L. (1937) ‘Notes on The Theory of Organizations. With Special References to Government in the United States’, i L. Gulick og L. Urwick (red.) Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public Administration, Columbia University.

Hammond T.H. og J.H. Knott (1996) ‘Who Controls the Bureaucracy? Presidential Power, Congressional Dominance, Legal Constraints, and Bureaucratic Autonomy in a Model of Multi-Institutional Policy-Making’, Journal of law, economics, & organization 12(1):119–166.

Holmberg, S. og B. Rothstein (red.) (2012) Good Government. Cheltenham: Edward Elgar.

IAEA (2011) Medium Term Strategy 2012–2017. 18. april 2014, http://www.iaea.org/About/mts2012_2017.pdf

IAEA (2013) IAEA Annual Report 2012. 18. april 2014, http://www.iaea.org/Publications/Reports/Anrep2012/anrep2012_full.pdf

IAEA (2014) Board of Governors. 3. april 2014, http://iaea.org/About/Policy/Board/bgrules1.html

Levi-Faur, D. (2011) ‘Regulation and regulatory governance’, in D. Levi-Faur (ed.) Handbook on the Politics of Regulation. Cheltenham: Edward Elgar.

March, J.G. (2008) ‘The myth of rationality’, i U. Sverdrup og J. Trondal (red.) The Organizational Dimension of Politics. Bergen: Fagbokforlaget.

March, J.G. (2010) The Ambiguities of Experience. Ithaca, NY: Cornell University Press.

March, J.G. og J.P. Olsen (1989) Rediscovering Institutions. New York: The Free Press.

March, J.G. og J.P. Olsen (1998) ‘The Institutional Dynamics of International Political Orders’, International Organization 52:4: 943-969.

Mayntz, R. (1999) ‘Organizations, Agents and Representatives’, i M. Egeberg og P. Laegreid (red.) Organizing Political Institutions. Oslo: Scandinavian University Press.

Mearsheimer, J.J. (1994/95) ‘The false promise of international institutions’, International Security 19(3): 5-49.

Mouritzen, H. (1990) The International Civil Service. A Study of Bureaucracy: International Organisations. Aldershot: Dartmouth.

Pedraza, J.M. (2015) ‘A new organizational structure for the International Atomic Energy Agency (IAEA): A proposal for the future’, Public Organization Review 15: 353-364.

Reinalda, B. (2013) ‘International organizations as a field of research since 1910’, i B. Reinalda (red.) Routledge Handbook of International Organization. New York: Routledge.

Rochester, M.J. (1989) ‘The rise and fall of international organization as a field of study’, International Organization 40(4): 777-813.

Schattschneider, E.E. (1975) The Semisovereign People. A Realist’s View of Democracy in America. Forth Worth: Harcourt Brace Jovanovich College Publishers.

Simon, H.A. (1957) Administrative Behavior. Second Edition. New York: Macmillan.

The Nobel Foundation (2013) The Nobel Peace Prize 2005. http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2005/

Trondal, J., M. Marcussen, T. Larsson og F. Veggeland (2010) Unpacking International Organisations: The Dynamics of Compound Bureaucracies. Manchester, GBR: Manchester University Press.

Trondal, J. (2010) An Emergent European Executive Order. Oxford: Oxford University Press.

Trondal, J. (2013) ‘International bureaucracy: organizational structure and behavioural implications’, i B. Reinalda (red.) Routledge Handbook of International Organization. London: Routledge.

Wagenen, R.V. (1971) ‘Observations on the Life of an International Civil Servant’, i R.S. Jordan (red.) International Administration: Its Evolution and Contemporary Applications. Oxford: Oxford University Press.

1Forfatterne ønsker å takke to anonyme konsulenter for nyttige kommentarer i forberedelsen av det endelige manuskriptet. Vi vil også rette takk til informantene som bidro til datagrunnlaget for studien.
2Hele dokumentet finnes på: http://www.iaea.org/About/statute.html
3Hele dokumentet finnes på: http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/2002/infcirc612.pdf
4Hele dokumentet finnes på: http://www.iaea.org/About/mts2012_2017.pdf
5Hele dokumentet finnes på: https://www.iaea.org/newscenter/focus/actionplan/reports/actionplanns130911.pdf
6Hele dokumentet finnes på: http://www.iaea.org/Publications/Reports/Anrep2012/anrep2012_full.pdf
7Hele dokumentet finnes på: http://www.iaea.org/About/Policy/GC/GC57/GC57InfDocuments/English/gc57inf-3_en.pdf
8 I tillegg til å være sentrale temaer for IAEA sitt arbeid, er også Safety and Security navnet på en av IAEA sine fem avdelinger. Visjonen for dette arbeidet er: ‘To provide a strong, sustainable and visible global nuclear safety and security framework, working to protect people, society and the environment from the harmful effects of ionizing radiation’ (IAEA 2014). I forhold til denne studien var egentlig utgangspunktet å fokusere på ‘Safeguards’, en annen av IAEAs avdelinger, men i arbeidet med IAEA ble det relativt raskt tydelig at arbeidet med Safeguards ikke nødvendigvis er representativt for resten av IAEA. Det betyr ikke at arbeidet med Safeguards er en liten eller uvesentlig del av IAEA sin virksomhet, men denne avdelingen representerer likevel noe eget, særlig med tanke på at mye av dette arbeidet dreier seg rundt Ikke-spredningsavtalen. Valget falt derfor på Safety and Security, siden dette er et sentralt arbeidsfelt innen organisasjonen, og samtidig et felt som lettere kan representere de fire gjenværende avdelingenes arbeid. I forhold til Safety and Security er det valgt ut to planer og to rapporter: De to dokumentene som representerer planarbeidet er for det første IAEAs Medium Term Strategy 2012<UniCode Str=&quot;2010&quot;>2017; det andre dokumentet er IAEA Action Plan on Nuclear Safety (the Action Plan). Medium Term Strategy 2012<UniCode Str=&quot;2010&quot;>2017 er utviklet i en prosess mellom sekretariatet og en arbeidsgruppe etablert av the Board of Governors, og dette dokumentet ‘provides overarching guidance and serves as a roadmap to the Agency's activities during this period by identifying priorities among and within programmes based on such considerations as recent technological trends, emerging needs and the political, economic and social background’ (IAEA 2011). Når det gjelder IAEA Action Plan on Nuclear Safety, ble denne til på bakgrunn av en konferanse der det ble enighet om at generaldirektøren skulle utvikle en Action Plan on Nuclear Safety. I september 2011 ble denne planen antatt av the IAEAs Board of Governors, og videre enstemmig godkjent av generalkonferansen. Målet med the Action Plan er å styrke nukleær sikkerhet i et verdensomspennende perspektiv (IAEA 2011). Rapportene som denne studien fokuserer, er for det første IAEA Annual Report 2012 som ‘summarizes and highlights developments over the past year in major areas of the Agency's work. It includes a summary of major issues, activities, and achievements, and status tables and graphs related to safeguards, safety, and science and technology’ (IAEA 2013). Den andre rapporten er The Nuclear Safety Review 2013. Dette er et dokument som inneholder en analytisk oversikt over de viktigste trendene, sakene og utfordringene i 2012 i forhold til arbeidsområdet ‘safety’, samt IAEAs konkrete handlinger for å imøtekomme dette (IAEA 2013). Disse dokumentene representerer fire av en rekke planer og rapporter IAEA produserer, men disse representerer de viktigste oppsummeringene av IAEAs målsetninger og faktiske handlinger på det aktuelle saksfeltet.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon