Litt omarbeidd og utvida versjon av innleiing på Statsviterkonferansen, Bergen, 19. april 2012, på sesjon om dette temaet.

I denne innleiinga vil eg komma med noen faglege refleksjonar om rolla til Riksrevisjonen, eller riksrevisjonsorgan og det som på stammespråket blir omtalt som SAI (Supreme Audit Institutions) meir allment. Ut frå min eigen bakgrunn vil desse refleksjonane vera baserte på ei kopling mellom statsvitskap og organisasjonsteori, eller det som kan kallast ein organisasjonsteori for offentleg sektor (Christensen, Lægreid, Roness og Røvik 2009). Eg vil i vel så stor grad prøve å knytta Riksrevisjonen si rolle til breiare tema i statsvitskaplege/organisasjonsteoretiske analysar som å bygga på og rapportera frå forskingsfronten om Riksrevisjonen og SAI.

Ulike typar analysar av offentleg forvaltning

Som for samfunnsvitskaplege fag meir allment blir det også innafor statsvitskap gjerne skilt mellom tre ulike typar analysar av offentleg forvaltning (jf. Egeberg 1992; Lundquist 1993, 1994). Ein normativ analyse omfattar kva verdiar og omsyn som bør leggast til grunn for utforminga av offentleg forvaltning, og korleis endring kan rettferdiggjerast. Her har ikkje statsvitarar (og heller ikkje statsvitskaplege forskarar) noen forrang framfor andre, sjølv om vi i forhold til dei som kjem frå andre fag nok vil via særleg merksemd til demokrativerdiar.

Forskarar er særleg på heimebane når det gjeld empiriske analysar, det vil seia å beskriva og forklara kva som skjer med utforminga av offentleg forvaltning, eller kva konsekvensar eksisterande organisasjonsformer og endringar av desse har. Dette omfattar også lansering og bruk av omgrep og teoretiske perspektiv, noe som eg også etter kvart i stor grad vil gjera her.

Empiriske analysar vil også bidra med eit kunnskapsgrunnlag for konstruktive (eller preskriptive) analysar. Tilrådingar om bruk av ulike organisasjonsformer vil såleis gjerne bygga på empiriske analysar av årsaker til og konsekvensar av utforminga av offentleg forvaltning. I tillegg må konstruktive analysar vera forankra i ein normativ analyse, då siktemålet med tilrådingane er knytta til ivaretaking av særskilte verdiar og omsyn.

Eg kan også legga til at mange av dei som har gjennomført empiriske analysar av riksrevisjonsorgan gjerne har eitt bein i begge leirar. Det vil seia at dei er (eller har vore) både forskarar og praktikarar. Det gjeld mellom anna dei fleste bidragsytarane i ei ny bok om forvaltningsrevisjon (Lonsdale, Wilkins og Ling 2011).

Verdigrunnlag for offentleg forvaltning

Når eg for noen år sidan nytta ei slik tredeling av ulike typar analysar i ein oversikt over kva statsvitarfaget står for i norsk organisasjonsforsking og kva det kan bidra med i samband med utforminga av offentleg forvaltning (Roness 2005), var mange overraska over at eg først gjekk inn på ein normativ analyse – representantar frå andre faglege disiplinar som for eksempel økonomi syntest såleis å ta for gitt at særskilte verdiar måtte leggast til grunn. Eg meiner likevel at det naturleg høyrer med, og har derfor tatt med det eg trur vil vera aktuelle verdiar knytta til utforming og verkemåte for offentleg forvaltning. Dei tre første gjeld den etter kvart klassiske tredelinga frå Knut Dahl Jacobsen (1960):

  • Lojalitet: dei tilsette skal vera lojale overfor den til ei kvar tid sittande politiske leiinga.

  • Nøytralitet: dei tilsette skal kunna vera reiskap for skiftande politisk leiing og ivareta rettssikkerhetsverdiar.

  • Fagleg uavhengighet: dei tilsette skal fatta vedtak på eit fagleg og kunnskapsbasert grunnlag.

Eit av dei sentrale bodskapane til Dahl Jacobsen var at tilsette i offentleg forvaltning må leva med rolleuklarhet og kryssande rolleforventningar. Dette vil truleg også i endå større grad gjelda om ein i tillegg trekker inn fleire aktuelle verdiar og omsyn, som har vore vektlagt gjennom dei 50 åra etter publiseringa av artikkelen (jf. Christensen m.fl. 2009; Christensen, Egeberg, Larsen, Lægreid og Roness 2010):

Riksrevisjonen og riksrevisjonsorgan si rolle kan såleis vera knytta til at dei sjølv ivaretar særskilte verdiar og omsyn, eller balanseforholdet mellom dei, eller til at dei medverkar til at særskilte verdiar og omsyn eller blandingsforhold er vektlagt i offentleg forvaltning.

Verdigrunnlag, organisasjons- og styringsformer

Verdigrunnlaget kan også vera knytta til særskilte organisasjons- og styringsformer. I tillegg til at det vil vera eit verdimangfald i offentlege organisasjonar vil ulike demokratisyn og prinsipp for ivaretaking av verdiar komma til uttrykk gjennom ulike slike former (jf. Christensen m.fl. 2010):

  • fleirtalsstyre gjennom parlamentarisk styringskjede (representativt demokrati).

  • lovstyre gjennom rettsstatsordningar.

  • fagstyre gjennom ordningar for sikring av kunnskapsgrunnlag.

  • partsstyre gjennom medverknadsordningar for tilsette (personaldemokrati) og samfunnsgrupper (brukardemokrati i forkant).

  • brukar- eller marknadsstyre gjennom auka valfridom for tenesteyting (brukardemokrati i etterkant).

Som nemnt vil det også i praksis skje ei avveging av ulike og til dels motstridande omsyn gjennom blandingssystem som det norske. Dessutan vil kva som er godt eller ønskeleg variera mellom samfunnsgrupper og innafor forvaltninga. Over tid vil bruk av særskilte organisasjons- og styringsformer også medverka til at visse verdiar og omsyn i større grad blir vektlagt (jf. Christensen m.fl. 2009).

Riksrevisjonen og riksrevisjonsorgan si rolle kan her vera knytta til særskilte organisasjons- og styringsformer, eller medverka til at desse (eller blandingsformer) vil vera utbreidde i offentleg forvaltning. Dette vil truleg i første rekke gjelda fleirtalsstyre. Uansett vil riksrevisjonsorgan kunna innebera at særskilte verdiar og omsyn, og organisasjons- og styringsformer, blir vektlagt, mens andre blir oversett eller trengt til side.

Ansvar, organisasjons- og styringsformer

Eit anna sett av omgrep som har fått stor utbreiing innafor statsvitskap er knytta til ansvar. Uttrykt i stammespråk blir mellom anna to spørsmål tatt opp (jf. Bovens 2005, 2007):

  • «The problem of many hands»: kven skal haldast ansvarleg.

  • «The problem of many eyes»: kven står ein ansvarleg overfor.

Når det gjeld det første spørsmålet om kven som skal haldast ansvarleg blir det gjerne skilt mellom fire typar hender (jf. Bovens 2005; Thompson 1980):

  • Organisatorisk ansvar: når organisasjonen har uavhengig legal status kan den stillast til ansvar for utføringa av oppgåvene som einskapleg aktør (organisasjonen som ansvarleg).

  • Hierarkisk ansvar: toppleiinga kan stillast til ansvar for utføringa av oppgåvene på vegne av heile organisasjonen (ein for alle).

  • Kollektivt ansvar: alle kan stillast til ansvar for utføringa av oppgåvene til organisasjonen (alle for ein).

  • Individuelt ansvar: kvar enkelt kan stillast til ansvar for sitt eige bidrag ved utføringa av oppgåvene til organisasjonen (ein kvar for seg sjølv).

Riksrevisjonen og riksrevisjonsorgan kan legga vekt på korleis noen typar hender blir stilt til ansvar. Det gjeld truleg særleg organisatorisk ansvar og hierarkisk ansvar. Dei kan dessutan ha problem med å fanga opp det særskilte bidraget frå konkrete offentlege organisasjonar der fleire organisasjonar har medverka saman ved utføringa av visse oppgåver.

Når det gjeld det andre spørsmålet om kven ein står ansvarleg overfor blir det gjerne skilt mellom fem typar auge (Bovens 2007), som kan knyttast til særskilte organisasjons- og styringsformer:

  • Politisk ansvar: offentlege organisasjonar er underlagt folkevalt styring og står ansvarlege overfor folkevalde organ.

  • Administrativt ansvar: offentlege organisasjonar inngår i eit hierarkisk administrativt apparat og står ansvarlege overfor leiinga i organisasjonen og forvaltninga.

  • Legalt ansvar: offentlege organisasjonar er underlagt rettsleg kontroll og står ansvarlege overfor domstolar.

  • Profesjonelt ansvar: offentlege organisasjonar skal utføra oppgåvene på ein fagleg forsvarleg måte, i samsvar med profesjonelle normer, og står ansvarlege overfor fagfeller.

  • Sosialt ansvar: offentlege organisasjonar er avhengige av tillit i og står ansvarlege overfor ulike grupper/instansar i samfunnet.

Gjennom koplinga til parlament kan riksrevisjonsorgan medverka til politisk ansvar, men deira rolle er truleg særleg knytta til administrativt ansvar gjennom bruk av ulike former for revisjon av offentlege organisasjonar.

Fleirtalsstyre og representativt demokrati

Fleirtalsstyreordningar og parlamentarisk styringskjede kan også, basert på økonomisk inspirert stammespråk, uttrykkast gjennom ulike prinsipal-agentrelasjonar (jf. Strøm, Müller og Bergman 2003; Strøm, Narud og Valen 2005). Dei inneber:

  • delegasjon nedover frå prinsipal til agent (for eksempel frå folkevalt leiing til administrativt apparat).

  • ansvar oppover i hierarkiet (jf. administrativt ansvar).

Som nemnt framfor er Riksrevisjonen og riksrevisjonsorgan si rolle særleg knytta til ansvar oppover i hierarkiet. Det er gjerne likevel eit resultat av delegasjon nedover, slik at måten dette skjer på er av interesse for revisjonsorgana.

I slike økonomisk inspirerte analysar er det likevel i liten grad fokusert på relasjonen mellom departement og underliggande instansar. Dette har derimot vore meir sentralt i annan statsvitskapleg/organisasjonsteoretisk empirisk analyse av offentlege organisasjonar, der gjerne to sett av omgrep er nytta (jf. Verhoest, Roness, Verschuere, Rubecksen og MacCarthaigh 2010; Verhoest, Van Thiel, Bouckaert og Lægreid 2012):

  • autonomi: i kva grad og på kva måte offentlege organisasjonar sjølv kan bestemma i saker dei reknar som viktige (knytta til mellom anna personal, finans/økonomi og policy-innhald).

  • kontroll: i kva grad og på kva måte andre instansar kan kontrollera utforming og verkemåte til offentlege organisasjonar.

Riksrevisjonen og riksrevisjonsorgan si rolle (som ein av fleire slike andre instansar) er særleg knytta til førekomst og bruk av ulike kontrollformer i etterkant (ex post).

Riksrevisjonsorgan: siktemål og oppgåver

Rolla til riksrevisjonsorgan (SAI) vil avhenga av siktemål og oppgåver for desse organa og offentleg forvaltning meir allment. Med utgangspunkt i desse organa sjølv og ut frå det eg har nemnt framfor vil siktemålet mellom anna vera knytta til forholdet mellom ansvar/kontroll og læring/fornying. Oppgåvene til Riksrevisjonen og riksrevisjonsorgan meir allment omfattar mellom anna rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Ut frå eit vidare utgangspunkt kan deira siktemål og oppgåver også plasserast i forhold til intern vs. ekstern evaluering av offentlege organisasjonar. Dei vil såleis vera ein av fleire som står for ekstern evaluering, men offentlege organisasjonar kan i tillegg ha ein eller fleire former for intern evaluering. Også i norsk offentleg forvaltning har det såleis i dei siste åra blitt meir vanleg med eigne einingar eller stillingar for intern evaluering.

Empiriske analysar av riksrevisjonsorgan

Dei ovannemnte tema knytta til siktemål og oppgåver har også vore sentrale i empiriske analysar av riksrevisjonsorgan, for eksempel i den før nemnte redigerte boka der forvaltningsrevisjon har vore analysert (Lonsdale m.fl. 2011). Der er det mellom anna eigne kapittel om kva som blir valt som revisjonsobjekt (Put og Turksema 2011), kva normer som blir lagt til grunn (Put 2011), kva reiskapar som blir nytta (Lonsdale 2011), kva argument som blir vektlagt (Scharaschkin 2011), kva standardar som blir lagt til grunn (Wilkins og Boyle 2011), kva verknader forvaltningsrevisjon kan ha (Van Loocke og Put 2011; Leeuw 2011) og vilkår for læring gjennom forvaltningsrevisjon (Lonsdale og Bechberger 2011). Bygd på denne boka kan ein kanskje trekka følgjande konklusjonar: Ansvar og kontroll er viktigast, også for forvaltningsrevisjon, men intern evaluering er viktigast for læring og fornying.

Empiriske analysar av Riksrevisjonen

I samband med Makt- og demokratiutredningen blei det for vel ti år sidan peika på tendensar i retning av «en revitalisert riksrevisjon» (Christensen, Helgesen og Lægreid 2001). Dette grunna seg særleg i styrkinga av forvaltningsrevisjon og kva verknader dette hadde for den norske offentlege forvaltninga. Analysar av Riksrevisjonen si rolle inngjekk også i forskingsprosjektet Regulation, control and auditing, leia av Per Lægreid. Som del av dette prosjektet blei det mellom anna i 2004–2005 sendt eit spørjeskjema til alle statlege forvaltningsorgan som var direkte underlagt eit departement med ei rekkje spørsmål knytta til deira oppfatningar av grad av og form for autonomi (personal, finans/økonomi og policy-innhald) og styring/kontroll. Vel halvparten av forvaltningsorgana oppgav at dei i løpet av dei siste fem åra hadde vore utsette for forvaltningsrevisjon. 39 % nemnte at Riksrevisjonen var ein særs viktig instans når det gjeld tilsyn/regulering/kontroll av organisasjonen. Dette var ein del fleire enn andre instansar som Stortinget (19 %), Finansdepartementet (6 %), uavhengige klageorgan (6 %), domstolar (5 %) og ESA (EFTAs overvåkingsorgan, 3 %). Det var likevel færre enn overordna departement (44 %), og dei fleste (72 %) oppgav internkontroll gjennom organisasjonen sjølv som særs viktig (Lægreid, Roness og Rubecksen 2008).

Som del av dette forskingsprosjektet blei det også gjennomført eit par undersøkingar av framveksten av forvaltningsrevisjon frå midt på 1990-talet til midt på 2000-talet, basert på ei kopling mellom statsvitskap og organisasjonsteori. Det gjeld dels forholdet mellom policy og praksis hos Riksrevisjonen (Grahm-Haga 2006) og dels nytt rammeverk for Riksrevisjonen (Glückstad 2006). Desse undersøkingane styrker inntrykket av at Riksrevisjonen har blitt revitalisert gjennom vektlegginga av forvaltningsrevisjon.

Sjølv om praktikarar i Riksrevisjonen har velutvikla kontaktar utover landegrensene mellom anna gjennom INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) har det så langt vore gjennomført få empiriske analysar av kva innverknad desse kontaktane har hatt i norsk samanheng, eller samanliknande studiar der Riksrevisjonen har inngått som eitt av fleire riksrevisjonsorgan. Det kan såleis ikkje seiast så mye om korleis Riksrevisjonen er påverka av, eller sjølv påverkar, utviklinga internasjonalt, eller korleis det som skjer i Norge skil seg frå eller har fellestrekk med det som skjer i andre land.

Ulikt fokus for empirisk analyse

Mellom anna bygd på den tidlegare nemnte boka, dei norske studiane og eigne vurderingar vil eg til slutt lansera noen aktuelle tema knytta til Riksrevisjonen og norsk offentleg forvaltning. Som vist avheng desse tema av om fokus er på riksrevisjonsorgan eller på offentleg forvaltning meir allment. Med utgangspunkt i riksrevisjonsorgan vil det for rekneskapsrevisjon mellom anna vera av interesse å analysera kva som skjer med utforminga av slike rutinar og korleis dei har innverknad på revisjonspraksis. For forvaltningsrevisjon vil det mellom anna vera av interesse å analysera kva som ligg til grunn for utveljing av studieobjekt (t.d. vurderingar av vesentlighet og risiko), kva metodar og kriterier som er nytta i samband med gjennomføringa av revisjonar og kva verdigrunnlag som desse blir vurderte i forhold til (jf. Lonsdale m.fl. 2011).

Med utgangspunkt i offentleg forvaltning vil det vera av interesse å analysera kva konsekvensar riksrevisjonsorgan har for utforming og verkemåte til forvaltninga, der det gjerne kan skiljast mellom konsekvensar av revisjonsprosessar og av resultata av desse prosessane i form av rapportar, forslag og pålegg. Riksrevisjonsorgan kan dessutan ha innverknad på kva grader av og former for autonomi og kontroll som er sentrale i offentleg forvaltning, og på blandingsforholdet mellom ansvar/kontroll og læring/fornying i forvaltninga. For statsvitskaplege forskarar gir riksrevisjonsorgan si rolle såleis opphav til mange fagleg utfordrande tema for empiriske analysar. Heldigvis kan vi overlata konstruktive analysar til praktikarar. Forskarar er såleis meir vant til (og flinkare til) å forklara kvifor ting går galt enn å gjera ting galt sjølv.

Referansar

Bovens, Mark (2005) «Public Accountability» i Ewan Ferlie, Laurence E. Lynn Jr. og Christopher Pollitt (red.) The Oxford Handbook of Public Management. Oxford: Oxford University Press, 182–208.

Bovens, Mark (2007) «Analysing and assessing accountability: A conceptual framework» European Law Journal, 13 (4): 447–468.

Christensen, Tom, Morten Egeberg, Per Lægreid, Helge O. Larsen og Paul G. Roness (2010) Forvaltning og politikk. 3. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Christensen, Tom, Sture Berg Helgesen og Per Lægreid (2001) «En revitalisert riksrevisjon» i Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.) Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Akademisk, 272–297.

Christensen, Tom, Per Lægreid, Paul G. Roness og Kjell Arne Røvik (2009) Organisasjonsteori for offentlig sektor. 2. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Egeberg, Morten (1992) «Konstruktiv statsvitenskap og forvaltningspolitikk» Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 8 (3): 185–204.

Glückstad, Camilla H. (2006) Revitalisering av Riksrevisjonen. En prosesstudie av Riksrevisjonens nye rammeverk. Bergen: Rokkansenteret, Rapport 5-2006.

Grahm-Haga, Kaia (2006) Institusjonalisering av forvaltningsrevisjon. En studie av utvikling i policy og praksis hos Riksrevisjonen i perioden 1994-2005. Bergen: Rokkansenteret Rapport 3-2006.

Jacobsen, Knut Dahl (1960) «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentralforvaltningen» Tidsskrift for samfunnsforskning, 1: 231–248.

Leeuw, Frans L. (2011) «On the effects, lack of effects and perverse effects of performance audit» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 231–247.

Lonsdale, Jeremy (2011) «The right tools for the job? Methods, choice and context» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 95–117.

Lonsdale, Jeremy og Elene Bechberger (2011) «Learning in an accountability setting» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 268–288.

Lonsdale, Jeremy, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) (2011) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar.

Lundquist, Lennart (1993) Det vetenskapliga studiet av politik. Lund: Studentlitteratur.

Lundquist, Lennart (1994) Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Problem, trender och program. Lund: Studentlitteratur.

Lægreid, Per, Paul G. Roness og Kristin Rubecksen (2008) «Controlling Regulatory Agencies» Scandinavian Political Studies, 31 (1): 1–26.

Put, Vital (2011) «Norms used: some strategic considerations from The Netherlands and the UK» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 75–94.

Put, Vital og Rudi Turksema (2011) «Selection of topics» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 51–74.

Roness, Paul G. (2005) «Statsvitarfaget og organisasjonsutforming» i Erik Døving og Åge Johnsen (red.) Organisasjonsteori på norsk. Bergen: Fagbokforlaget, 229–250.

Scharaschkin, Alex (2011) «Evidence and argument» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 118–134.

Strøm, Kaare, Wolfgang C. Müller og Torbjörn Bergman (red.) (2003) Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.

Strøm, Kaare, Hanne Marte Narud og Henry Valen (2005) «A More Fragile Chain of Governance in Norway» West European Politics, 28 (4): 781–806.

Thompson, Dennis (1980) «Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands» American Political Science Review, 74 (4): 905–916.

Van Loocke, Eddy og Vital Put (2011) «The impacts of performance audits: a review of the existing evidence» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 175–208.

Verhoest, Koen, Paul G. Roness, Bram Verschuere, Kristin Rubecksen og Muiris MacCarthaigh (2010) Autonomy and Control of State Agencies. Comparing States and Agencies. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Verhoest, Koen, Sandra Van Thiel, Geert Bouckaert og Per Lægreid (red.) (2012) Government Agencies. Practices and Lessons from 30 Countries. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Wilkins, Peter og Richard Boyle (2011) «Standards and quality» i Jeremy Lonsdale, Peter Wilkins og Tom Ling (red.) Performance auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar, 147–171.