Hva betyr partiene for valg og regjeringsdannelse i dag – og hva er konsekvensene for det norske demokratiet?

Hva har skjedd med partiene?

Vi kan trygt slå fast at de politiske partiene er ikke hva de var. Men hva var de?

Siden 1970-tallet har, som sagt, mye partilitteratur vært opptatt av forfallshistorien. «The Party's Over: The Failure of Politics in America» var Washington Post journalist David Broders tema i en bok fra 1972. Han traff ikke bare en nerve med den tittelen. Han fanget også en utviklingstendens som etablerte partier i Vest-Europa bare så vidt hadde begynt på, og som forskerne i årene etterpå skulle bruke mye tid på å analysere. Noe av det mest slående i utviklingen har vært nedgangen i antall medlemmer. Tidlig på 1980-tallet hadde norske stortingspartier til sammen ca. 460.000 registrerte medlemmer, et tall som bekreftes sånn omtrent av valgprosjektets spørreundersøkelse som viste at 17 % av velgerne oppga medlemskap i 1981 (Heidar og Svåsand 1994:357; Jupskås 2009). I 2009 hadde de samme partiene nær 170.000 medlemmer og samme år oppga 7 % slikt medlemskap i valgundersøkelsen (Berglund, Reymert og Aardal 2011). Partiene hadde mistet nær 2/3 av medlemsmassen i perioden, og av disse forsvant hvert fjerde medlem bare på 2000-tallet (Heidar 2010).

Vi finner tilsvarende, om ikke fullt så dramatiske tall, fra andre etablerte vest-europeiske partier. Norge ligger høyt på tapslista, men i alle land har medlemstapet vært på minst 25 % siden 1980.² Van Biezen m.fl. 2012:32/34. Noen halvveis unntak, som Spania.

Andre deler av forfallshistorien handler om at medlemssvikten bare er én side av en prosess der partienes tilknytning til det sivile samfunn svekkes. Partiene baserer seg i økende grad på betalt arbeidskraft og på penger fra staten. Gjennom statsstøtten har partiene fått langt bedre økonomi enn tidligere, og de har brukt pengene til å ansette mange flere profesjonelle partiarbeidere. Utviklingen er vanskelig å kartlegge i sin helhet, men trenden er likevel svært tydelig. I 1952 fikk partiene støtte til å ansette kontorsekretærer på Stortinget og i 1963 til gruppesekretærer. I 2012 er bevilgningene til stortingsgruppene samlet på ca. 150 millioner.³ Oversikt utarbeidet av Peder Wahl, MA, for Stortingshistorieprosjektet (upublisert). Siden 1970 har det blitt gitt tilskudd til partienes hovedorganisasjoner, og etter hvert til ungdomsorganisasjoner, til informasjonsvirksomhet og studievirksomhet (Demokratifinansieringsutvalget, NOU 2004:25). Inkludert stortingsgruppene, beløp dette seg til om lag 450 millioner i 2008. Den norske staten bruker altså i dag om lag en halv milliard kroner årlig på støtte til de politiske partiene. Når det gjelder egenfinansieringen viser tall fra 2001 at medlemskontingenten dekket ca. 10 % av budsjettet. I tillegg kommer gaver fra private og fra organisasjoner. For Ap, H, KrF og SP var samlet egenfinansiering i 2002 ca. 30 %, for SV, V og FrP atskillig mindre, mellom 10 og 15 % (NOU 2004:pkt. 1.1.2). Spissformulert så har politikk blitt en offentlig næring.

En tredje endring som også inngår i forfallshistorien, er partienes tapte kontroll over det politiske ordskifte. Internasjonalt dreier dette seg selvsagt særlig om framveksten av TV, av en langt mer omfattende og ukontrollerbar informasjonsarena og, i Norge, også om avviklingen av partipressen. Til å begynne med skrev partipressen om det som styrket «sine» partier, og i valgkampen gjorde NRK slik partiene bestemte. I dag er pressen og journalistene profesjonelt uavhengige, og TV- og radiokanalene komponerer valgkampen slik de selv mener er riktig. Det gjelder temavalg så vel som valg av deltakere. Desto viktigere er dette i dag, med velgere som er langt mindre lojale i sine partivalg. Valgkampen betyr stadig mer for velgernes stemmegivning, og i valgkampen henter de sin politiske informasjon primært fra TV-mediet. I de norske valgundersøkelsene finner vi et vell av dokumentasjon på dette (Se f.eks. Aardal 2011, Aardal m.fl. 2004 og Narud og Valen 2007). Mens det var om lag 14 % som bestemte seg for partivalg først i løpet av valgkampen i 1965, så var dette tilfelle for nesten halvparten av velgerne i 2009 (Karlsen 2011:44). I valgstudien for 2009 kan vi lese at 63 % hentet sin viktigste informasjon fra fjernsynet, mens 12 % hentet informasjonen fra partienes valgkampmateriell (Karlsen 2011:49). De siste er langt mer enn jeg ville trodd.

En endring som henger sammen med medialiseringen, er at kontrollen over rekrutteringen av partiledere og kandidater ved valg, er blitt svakere enn før. Informasjonsstrømmene er mer åpne, eller mindre kontrollerbare om en vil, og det betyr at journalister, kommentatorer og den menende offentligheten utenfor partiene, legger seg sterkere opp i personkabalene. Dette virker utvilsomt inn på de formelle valgprosessene internt. Et tidlig og svært så bittert eksempel på dette, var avsettelsen av Trygve Bratteli som statsminister og den arvefølgestriden som fulgte mellom Oddvar Nordli, Reiulf Steen og – etter hvert – Gro Harlem Brundtland (Hansson og Teigene 1992; Skjeie 1999).

Hanne Marthe Narud og Henry Valen har skrevet mye om endringer i hvem som blir nominert og valgt fra partiene til vervet som stortingsrepresentant. I boka Demokrati og ansvar skriver de om den økte «selvrekrutteringen» av partiansatte, om «broilerisering» og profesjonalisering av det norske Stortinget (Narud og Valen 2007). Andelen partiansatte som ble valgt til stortingsrepresentanter øket fra 3 til 7 % i perioden fra 1945 til 1985, og har deretter fram til valget i 2005 økt til 33 %. Nå kan jo økt internrekruttering indikere økt partikontroll. Men dette må primært sees som en «lukking» av partiorganisasjonen, en manglende evne til å rekruttere fra samfunnet i bred forstand.

Så langt de viktigste delene av forfallshistorien. Men var det så strålende tidligere? Og hva er «tidligere»? Den europeiske partilitteraturen forteller en historie om forfall med utgangspunkt i de første etterkrigsårene, dvs. i tiåret 1945–55. Går vi tilbake til mellomkrigstiden, for ikke å snakke om perioden omkring forrige århundreskiftet, så var medlemstallet langt lavere, frivillig partiarbeid på grasrotnivå fantes, men var svært begrenset, og fenomenet var knyttet til enkelte partifamilier, primært på sosialistsiden i politikken. Finansiering og rekruttering hadde den gang gjerne sin basis i svært avgrensede og elitepregede nettverk – elite da definert som mennesker med penger, posisjon og utdannelse. Partienes storhetstid, den som omtales i Duvergers klassiker om massepartiets tidsalder, er antakelig avgrenset til noen få tiår etter slutten av 2. verdenskrig (Duverger 1954). Vi kan følge utviklingen senere gjennom de partitypene som lanseres i litteraturen. Etter «massepartiet» kom Otto Kirchheimers «catch-all» parti på slutten av 1950-tallet. Mair og Katz lanserte «kartellpartiet» på 1990-tallet og selv har jeg som nevnt noe senere vært frempå med «nettverkspartiet» (Heidar 2001; Heidar og Saglie 2002).

Diagnose: Tre demokratiperspektiver

I den komparative litteraturen har det gjennom de siste årtier vært gjort en omfattende forskning om partiene, gjerne i tett kontakt med tilsvarende forskning om velgerne. Partienes endrede rolle i politikken har også vært gjenstand for diskusjoner innenfor et demokratiperspektiv. Før vi går videre, skal jeg kort referere tre ulike perspektiver på partienes nye rolle i etablerte, vestlige demokratier. Disse skiller seg ikke fra hverandre i beskrivelsen av hva som skjer, men legger til grunn ulike analytiske perspektiver og til dels også ulike normative demokratiforståelser. Disse perspektivene er hentet fra arbeider av hhv. Peter Mair, Kaare Strøm og fra en helt fersk bok av Russel Dalton, David Farrell og Ian McAllister.

Partienes betydning ved valg

Så til spørsmålet om hvilken betydning partiene har – og kan ha – ved valgene. Når velgerne legger sine stemmesedler i valgurnen, så er selvsagt hensikten at dette skal være bestemmende for hvilke politiske preferanser som blir lagt til grunn for politiske vedtak i kommende valgperiode. Litteraturen florerer riktignok av sarkasmer. «Valgdagen er den eneste dagen borgerne er virkelig frie», er én. «Velgerne avgjør på valgdagen kun hvilken elite de vil bli styrt av», er en annen. Jeg tror ikke at den pessimismen som ligger i dette, har rimelig dekning. Ta bare to enkle grunner: Politiske ledere vil gjerne bli gjenvalgt slik at de kan gjennomføre sin politikk, og den politiske opposisjonen vil, sammen med mediene, ikke nøle med å minne politikerne på hva de lovet ved valget. Politikere i demokratier forholder seg kontinuerlig til velgeropinionen.

I standardlitteraturen omtales gjerne partiene som de fremste institusjoner for aggregering og artikulering av ulike samfunnsinteresser. Dette kommer til uttrykk ved valgene. For det første lanserer de kandidater til valgene. For det andre utformer partiene politiske programmer for neste valgperiode. For det tredje skal partiene føre en valgkamp der de spisser budskapet og utfordrer andre partier på det de mener er god og dårlig politikk.

Kandidater, programmer, valgkamp – kan vi se noen endringstendenser i dette? Blir partiene mer eller mindre sentrale, mer eller mindre tydelige for velgerne? Blir det mandatet partiene får fra velgerne mer eller mindre klart?

Partiene preges selvsagt av det som skjer i omgivelsene. Diskusjonen om medienes rolle er sentral. En diskusjon som føres internasjonalt, er om det skjer en «presidentialisering» av politikken også i parlamentariske demokratier (Poguntke og Webb 2007). Dette innebærer at partilederen får en mye mer sentral posisjon i valgkampen og i utformingen av partiets politikk. Partifinansieringen har gitt partiene mye større ressurser til å drive valgkamp, også profesjonelt, enn før. Påvirker det partiene? For å spisse spørsmålene: Hvilken innflytelse har de vanlige partimedlemmene over rekrutteringen av kandidater, programutforming og dagsordensetting? Forsvinner det politiske mandatet, som velgerne gir partiene, i profesjonell markedsføring, mediestøy og personfokusering?

Nominasjonsprosessen og rekruttering av de folkevalgte

Det er regler for å registrere politiske partier, men når partiene først er registrerte, så har de monopol på å stille lister ved valg. Slik sett kontrollerer partiene helt og fullt hvilke personer velgerne kan stemme på. Partiene kontrollerer også rekkefølgen på listene, altså hvem som har en sjanse til å bli valgt. Velgerne er m.a.o. prisgitt partienes prioriteringer. Et forslag om å innføre personstemmer ble nedstemt i Stortinget i 2005. I norsk tradisjon er det som regel fylkespartiene, altså partiene i valgkretsen, som i det store og hele har styring med prosessen.

Nominasjonsprosessen i partiene preges av at kandidatenes politiske kompetanse – slikt som politiske holdninger, erfaringer, kunnskaper, partilojalitet og medietekke – veies opp mot hensyn til geografisk, sosial, aldersmessig og kjønnsmessig balanse. Mer eller mindre ytre politiske grupperinger kjemper dessuten gjerne for å få inn «sine» kandidater, og – det viktigste som har skjedd på denne fronten de siste tiårene – mediene har blitt en mer sentral arena som drivkraft for den interne partidiskusjonen. Narud oppsummerte dette allerede i en rapport fra 1994 (Narud 1994; se også Narud og Valen 2007:kap. 4). Dels opptrer avisene som selvstendige aktører, dels er de et debattforum for partiaktivistene og dels er de et instrument som partiledelsen kan spille på. Vi kan vel i dag bytte ut «avisene» med «mediene», men også legge til at partiledelsens mulighet til å spille på mediene, er svekket siden tidlig 1990-tallet. Konsekvensen av disse endringene er altså en økt rekruttering av partiansatte. I tillegg har utdanningskravene økt, gjennomsnittskandidaten har blitt yngre og rekrutteringen fra det private næringslivet er svekket (Narud og Valen 2007:kap. 4).

Vi vet som nevnt at partienes medlemstall har blitt langt lavere, og at det derfor er enda færre enn før som deltar i nominasjonsprosessen internt i partiene. Dette styrker de partipolitiske eliter i fylkespartiet og i de store kommunepartiene. Samtidig har partikontrollen altså blitt noe mindre gjennom den rollen som mediene nå spiller. Kandidatenes evne til å fremme partiets politikk i og overfor mediene har fått større betydning. Og i særlig grad gjelder dette selvsagt partilederen – som riktignok ikke er på valg i nominasjonsprosessen, men der valgresultatet gjerne blir et viktig premiss for evt. gjenvalg eller utskifting på senere landsmøter.

Programprosessen

Når partiene utarbeider sine programmer er det noen overordnede politiske føringer som setter rammer for politikken. Senterpartiet vil være opptatt av primærnæringen og distriktene, Høyre av individuelt ansvar og nyskapning i næringslivet, Arbeiderpartiet av lønnstakere, næringsliv og velferdsordninger. Men innenfor det partispesifikke mulighetsrommet, må partiene finne kompromisser og samordne seg internt. De må formulere et budskap til velgerne om hva de vil gjøre, dersom velgerne gir dem makt. Det ligger selvsagt også strategiske posisjoneringer bak programarbeidet, noen pekere som summerer seg opp i et ønsket eller et uønsket regjeringssamarbeid etter valget.

Formelt går programprosessen stort sett som før i partiene. Det er gjerne en forberedende komite som sender et forslag på høring i organisasjonen, før landsstyret e.l. spiller inn et utkast til partiets landsmøte som, etter lange netters forhandlinger, til slutt vedtar programmet.

Grovt sett har partiprogrammene økt i omfang (Bilstad 1994; Green-Pedersen 2007). De handler om flere saker og går mer i detaljer om politikken. Det innebærer at partiene kan profilere seg på flere saker i valgkampen, samtidig som partiet binder seg over et større spektrum enn tidligere. Det siste kan både være en styrke og en svakhet i den videre beslutningsprosessen, men det gir uansett velgerne et bedre bilde av hva partiene vil.

I enda større grad enn for nominasjonene, så har partiet fortsatt kontrollen over programprosessen. Det hender selvsagt at intern partiuenighet får sine oppslag i mediene. Det hender heller ikke sjelden at partiledelsen lider nederlag i en sak eller to på landsmøtet. Medlemmer og landsmøtedelegater har generelt et positivt bilde av det interne partidemokratiet (Heidar og Saglie 2002:kap 7). Men samtidig er det kun hvert femte medlem som deltar i partidiskusjoner om saker eller kandidater ved valg. Denne andelen har vært stabil siden tidlig på 1990-tallet og fram til 2009. Når vi imidlertid tar i betraktning at antall partimedlemmer er dramatisk redusert, så betyr det også at antallet aktive partimedlemmer har blitt sterkt redusert over de siste 20 årene. Partiene som politisk arena i det norske samfunnet har uten tvil blitt svekket.

Studier som Jo Saglie og jeg gjorde i forbindelse med maktutredningen, tyder på at de uformelle prosessene, nettverkene, har fått økt betydning på bekostning av de formelle partiarenaer (Heidar og Saglie 2002:kap 8). Men det betyr selvsagt ikke at de uformelle nettverkene – det at «noen av oss har snakket sammen» – er noe nytt i partihistorien. Det betyr likevel at partiorganisasjonen har mistet noe av sin kraft, selv om makten fremdeles ligger innad i partiet, men da i nettverkene og hos de opinionslederne som står sentralt i slike nettverk.

Valgkampen

Det står mye på spill for partiene i valgkampen. Svært mange avgjør, som vi alt har hørt, hvilket parti de vil stemme på, i løpet av valgkampen. Det er på den offentlige arenaen at partiene har mistet sin domenemakt over de siste årtiene. Deres forsøk på å gjenerobre den på nettet gjennom websider, facebook og twitter har, så langt, bare blitt små krusninger på overflaten.

Den svenske medieforskeren Jesper Strömbäck diskuterer i en artikkel fire faser av medialisering i politikken (Strömbäck 2008). I den fjerde fasen har politikerne innsett at mediene ikke bare er en ytre valgkamp- og politikkaktør som partiene må tilpasse seg, men at mediene er en integrert del av de politiske prosesser generelt. Mediene er en del av styringsprosessen fordi de bilder av virkeligheten som formidles der, blir en del av virkeligheten og påvirker utviklingen videre. Denne virkeligheten har norske partier åpenbart tatt inn over seg, og selv om medieaktiviteten topper seg i valgkamper, er partiene nå permanente til stede i kampen om virkelighetsforståelsen. I standardarbeidet på feltet, I valgkampens hete konkluderer redaktørene med at «politikkens medialisering har hatt vesentlige konsekvenser for innholdet i valgkampen, og for hvem som har makt over dagsordenen» (Aardal, Krogstad og Narud 2004:396).

Partiene har samtidig gjennom den offentlige partifinansieringen fått vesentlig større muligheter til å drive en profesjonell valgkamp nå enn tidligere. I det ligger det at partiorganisasjonen og stortingsgruppene i stor grad ansetter folk som har som oppgave å tilrettelegge og formidle informasjon til mediene.⁵ Post doc. Rune Karlsen, ISV, UiO, har nå et prosjekt som kartlegger ansatte i partiene og deres arbeidsoppgaver. Foreløpige tall tyder på at medierådgivning og utadrettede informasjonsoppgaver utgjør en svært stor del av de partiansattes arbeidsoppgaver. Partiene benytter seg også – om enn i ulik grad – av ekstern ekspertise, enten ved å engasjere reklamebyråer eller ved å kople til seg sympatisører som arbeider innen bransjen (Karlsen og Narud 2004:kap. 5). Fra partiene uttrykkes det riktignok en viss avventende skepsis til slike byråers arbeid: De skjønner ikke alltid politikk, sies det, de må følges nøye opp, men samtidig beskrives deres arbeid som nyttig for å spisse budskapet og formulere det slik at det når ut til velgerne.

Selv om partiene ikke lenger har kontroll over mediearenaen, sitter de ikke stille og venter på en telefon fra journalistene. Partiene søker aktivt å påvirke den mediesatte dagsorden. En illustrasjon av dette finner vi i en studie som nylig er publisert om partienes mediestrategier i den danske valgkampen i 2007 (Hopmann, Elmelund-Præstekær, Albæk, Vliegenthart og de Vreese 2012). Her viser det seg at jo mer aktive partiene selv er med å sende ut pressemeldinger om ulike saker, jo hyppigere blir de omtalt og blir deltakere i debattene om disse sakene. I norsk valgkamphistorie viser historien om Høyres spissing av sine valgkampsaker i 2001, med «skatt og skole» som gjengangere, at mediedagsorden lar seg påvirke. Det er i det hele en litt for enkel beskrivelse at partier og politikere kun er uskyldige små medielam som bare venter på å bli spist av den store, stygge medieulven.

Partienes betydning ved regjeringsdannelse

Regjeringsspørsmålet er en sentral del av valgkampen, og de avklaringer som partiene gir på dette spørsmålet – eller ikke gir – bidrar til velgernes partipreferanser og derved til valgresultatet. Spørsmålet her er imidlertid om velgerne får den regjeringen de ønsker og/eller den regjeringen som i størst grad vil føre en politikk som stemmer overens med flertallsmeningene?

I topartisystemer er svaret gjerne ja, det partiet som får flertallet av stemmene, danner regjering. I flerpartisystemer er svaret slett ikke så enkelt, siden valgresultatet ofte gir utgangspunkt for en forhandlingsrunde der aktuelle samarbeidspartier avklarer forhold ved partibasis, regjeringsprogram og statsrådfordeling. I denne fasen kan mangt skje, det forhandles i det som tidligere gjerne het «de røykfylte rom», og det gjøres avtaler som kan lede til en annen regjeringsdannelse og andre politiske føringer enn det disse partienes velgere, stemte for.

Spørsmålet om velgernes innflytelse på regjeringsdannelsen har flere sider. Dels er det spørsmål om det etableres førvalgskoalisjoner, evt. førvalgsintensjoner, med sikte på regjeringsdannelse etter valget, slik at velgerne kan forholde seg til regjeringsalternativer når de bestemmer seg for hvilket parti de vil stemme på. Dels er det spørsmål om de partiene som faktisk vinner valget, også er de partiene som danner regjering. Til sist er det et spørsmål om de enkelte regjeringspartier får det gjennomslaget i regjeringsprogrammet og i statsrådsposter som deres velgerstyrke skulle tilsi.

Men før vi går videre kan vi slå fast at det ikke er noen konstitusjonelle endringer eller endringer i systemrammen som skulle tilsi at prosessen fra stemmer til regjeringsmakt har endret karakter i Norge. Det ligger visse konstitusjonelle føringer på valget av statsråder (søsken, foreldre-barn, statskirken). Så ligger det noen uformelle politiske føringer som partiene i praksis tar mer eller mindre hensyn til (landsdel, kjønn, alder). Det er ikke innført noen form for innsettingsvedtak eller oppløsningsrett, slik det har vært foreslått i Stortinget, og det ligger heller ikke an til at dette blir vedtatt, når forslagene nå er fremmet på nytt. Den negative parlamentarisme som praktiseres i Norge, fikk som kjent i 2007 sin plass i Grunnlovens § 15.

Førvalgskoalisjoner?

Valgordningen er første bøygen i oversettelsesprosessen fra valg til regjeringsdannelse. De rød-grønne regjeringspartiene fikk ikke flertall blant velgerne, verken i 2005 eller 2009, og heller ikke flere velgere enn de fire opposisjonspartiene samlet. Her har riktignok endringene de siste årene gått i retning av økt proporsjonalitet mellom stemmeandel og representantandel, noe som gjør slike avvik mindre sannsynlige, men muligheten for slike avvik vil alltid være tilstede. I første rekke var det innføringen av utjevningsmandater og sperregrense ved valgene i 1989, senere utvidet i 2005, som gjorde valgordningen mer proporsjonal. Tidligere hadde den i praksis et romslig styringstillegg for det største partiet.

Som en del av valgkampen må partiene forholde seg til spørsmål om hvordan de skal oppnå utøvende politisk makt. Dette er i Norge stort sett et spørsmål om hvem partiet tar sikte på å regjere sammen med, evt. få støtte fra, i Stortinget. For mindretallsregjeringer – i hovedsak, men ikke bare, Ap-regjeringer – har poenget vært å skaffe seg støttepartier i Stortinget. Ap har ikke tidligere blitt særlig utfordret på dette i valgkampen, og partiet har inntatt en ad hoc-holdning der en har forhandlet i Stortinget fra sak til sak. Spesielt i budsjettprosessen har valg av avtalepartner vært viktig, og Ap har gjerne fått med seg SP og KrF i sine budsjettforlik. Bondevik II, der KrF og SP fikk følge av H etter valget i 2001, måtte imidlertid senere på høsten stille kabinettspørsmål, før FrP aksepterte budsjettet. Av mindretallsregjeringer er det bare Willoch I (1981–83) som har hatt en formell støtte-avtale i Stortinget, da med SP og KrF. For velgerne, før valget, har det derfor stort sett ikke vært mulig å vite hvilket flertall en mindretallsregjering ville basere sin politikk på, selv om regjeringsalternativene i og for seg var klargjort. Venstres landsmøtevedtak nylig gir mulighet for en borgerlig mindretallskoalisjon, antakelig ikke en flertallsregjering, i 2013 – men uten at velgerne vet hva de får.

Før Arbeiderpartiets regjeringshegemoni ble brutt på 1960-tallet, var et av partiets viktigste argumenter mot de borgerlige partiene at de sprikte for mye til å kunne regjere sammen. Dette skulle Borten-regjeringen motbevise, og den borgerlige fireparti-regjeringen viste seg også å være et bærekraftig regjeringsalternativ. Om vi da ser bort fra EU som etter hvert skaper problemer for alle norske regjeringer. De borgerlige, evt. ikke-sosialistiske, partiene – her kan det være politisk krutt i ordvalget, men la nå det ligge – etablerte tidligere en felles regjeringsplattform ved at de «skrev seg sammen», som det heter, i sine felles merknader til regjeringens langtidsbudsjett. Langtidsbudsjettet legges som kjent fram for Stortinget på vårparten før hvert valg.

EU-saken gjorde at en slik samskriving ble vanskelig på 1990-tallet. Våren 2005 la imidlertid de tre rød-grønne partiene fram felles merknader til langtidsbudsjettet, og da som en markering av at de gikk til valg som ett regjeringsalternativ. På borgerlig side skapte FrPs nye styrke og strategiske linjeskift, sprik i leiren. Hagen preget valgkampen i 2005 med sitt utspill om at FrP ikke ville være støtteparti for en regjering det selv ikke var en del av. Polemikken mellom FrP og V/KrF i 2009-valgkampen skapte tilsvarende usikkerhet om realismen i å få til en alternativ regjeringsblokk.

Ved valget i 2009 var situasjonen rimelig enkel for de sittende regjeringspartiene i Stoltenberg II. De ønsket å gå på en ny periode sammen. Valgprosjektets analyser viser at 50 % av velgerne ønsket denne løsningen, og slik ble det, fordi de tre koalisjonspartiene også fikk flertall i Stortinget. For opposisjonspartiene var situasjonen uavklart og det skapte problemer i valgkampen: De kunne ikke svare på hva slags regjering som ble dannet, dersom de samlet vant valget.

I sum kan en si at fram til omkring midten av 1980-tallet visste velgerne stort sett hvilket regjeringsalternativ de stemte på, via de ulike partiene. Etter at FrP ble en maktfaktor og EU-saken toppet seg tidlig på 90-tallet, var ikke alternativene så klare lengre. Velgerne kunne stemme på partier, men ikke alltid på regjeringsalternativer. Ser en komparativt på dette, så gjøres altså mange av kompromissene i flerpartisystemer etter at velgerne har talt. I topartisystemer må kompromissene gjøres før valget, innad i de to regjeringsalternativene som de to partiene representerer.

Danner vinnerne regjering?

Dersom velgerne skal bestemme politikken i et land, vil en forvente at det er vinnerne som danner regjering. Slik er det nødvendigvis ikke. Narud og Valen refererer en undersøkelse som viser at i 17 europeiske land i perioden 1945–1999 ble regjeringens sammensetning ikke endret i 15 % av tilfellene, selv når regjeringen led et tap på 5 % eller mer (Narud og Valen 2007:256). På den annen side ble regjeringen skiftet helt ut i om lag like stor grad, selv om den kom ut av valget uten tap eller faktisk gikk fram.

Ser vi på norske regjeringer fra 1980-tallet og fram til i dag, er det bare Syse-regjeringen i 1989, som tapte 8 prosentpoeng, og Bondevik I i 1997, som tapte 2 prosentpoeng, som har entret regjeringskontorene tross rimelig klare tap ved valgene. (Stoltenberg III hadde tapt 0,2 prosentpoeng.) Begge regjeringsdannelsene har likevel klart forståelige politiske forklaringer. I 1989 gjorde FrP et brakvalg, noe som ga Syse-regjeringen muligheten, tross tap. I 1997 var forklaringen Jaglands ultimatum på «36,9». Men i hovedsak er det altså slik at det regjeringsalternativet som velgerne stemmer frem, det får også regjeringsmakten.

Regjeringssammensetning og program

Når regjeringer skal settes sammen handler det om både politikk og portefølje. Hvem får statsministeren og de tunge, høyt profilerte departementene? Hvilke hjertesaksdepartementer skal de ulike partiene få kontrollen med? Skjer det i denne fasen forvrengninger av velgernes preferanser?

Partiene har gjennom valget fått en bestemt forhandlingsmakt av velgerne gjennom de stortingsmandater de har vunnet. Dersom ett parti har fått flertall alene, er saken rimelig grei. Men det har som kjent ikke skjedd siden Gerhardsen dannet sin 5. regjering i 1957. Ved koalisjonsregjeringer må det gjøres en avklaring av hvilke partier som skal delta, det må forhandles om regjeringens program og fordeling av ministerposter. Minoritetsregjeringer må, som nevnt, sikre seg en rimelig støtte fra andre partier i Stortinget, en støtte som er tilstrekkelig til at regjeringen finner at det er grunnlag for å styre. Vi skal samtidig ikke glemme at også i Ap skjer det forhandlinger etter valg, når regjeringer skal dannes. Ap har jo et enhetlig valgprogram å bygge på, men er samtidig en politisk storkoalisjon i seg selv – med ulike grupperinger, tendenser og personligheter. Hege Skjeie har i sin bok Vanens makt. Styringstradisjoner i Arbeiderpartiet gitt et bilde av de skiftende regimer i Aps håndtering av regjeringsspørsmålet (Skjeie 1999).

Etableringen av Syse-regjeringen i 1989 representerte en ny tilnærming til regjeringsdannelse på borgerlig side. Denne baserte seg på en 22 punkts før-valgs erklæring om regjeringssamarbeid, og dette ble utdypet i en 33 siders regjeringsavtale, fremforhandlet på Lysebu.⁶ Fremstillingen i dette avsnittet baserer seg på Narud og Valen 2007, særlig kap. 10. Norsk politikk kom dermed mer på linje med den tradisjon for formalisert koalisjonssamarbeid som kjennetegner land som f.eks. Østerrike, Nederland og Belgia. Samtidig skal vi ikke glemme at de tidligere fellesmerknadene til langtidsprogrammene kunne være svært detaljerte i sine opplegg til en felles regjeringspolitikk.

Bondevik II, med KrF, H og V, og som hadde FrP som støtteparti, brukte lang tid på forhandlingene, 20 dager. Sem-avtalen ble et dokument på 52 sider. Underveis ble det også forhandlet med FrP, forhandlinger som bl.a. ga regjeringen en «prøvetid» på ett år. Den rød-grønne koalisjonen fra 2005 utdypet sine 125 samarbeidspunkter fra valgkampen, til et 73 siders dokument forfattet på Soria Moria.

Fordelingen av statsrådsposter er også en indikasjon på de ulike partienes politiske gjennomslag. Her viser tidlige analyser at proporsjonalitetsnormen er svært sentral, altså at antall statsråder i høy grad reflekterer partienes relative styrke i Stortinget (Se f.eks. Engebretsen 1996 og Narud og Strøm 2000). Men det er klare tilpasninger til dette. Først og fremst ved et småparti-tillegg, dernest ved at det største partiet gjerne får statsministerposten og noen av de tyngste departementene som utenriks og finans. Men det er også en klar tendens til at partiene får sine «hjertesaks»-departementer, som at SP får landbruk og KrF kirke. Mekanikken i dette er åpenbar: For å danne en koalisjonsregjering må de små partiene bli med, og også de må ha en tydelig politisk uttelling for regjeringsdeltakelsen.

Ser vi på de komparative undersøkelsene som Strøm og kolleger har gjort, er det et interessant trekk at koalisjonsavtaler øker i omfang i vest-europeiske demokratier. Likeledes at det i mange land er en sterk vekt på – i tillegg til saksavklaringene – å avtale prosedyrer for hvordan uenighet skal løses, noe som er nesten fraværende i tilsvarende norske avtaler. Begge disse utviklingstrekkene reflekterer sannsynligvis at selve regjeringsspørsmålet, kampen om den utøvende makt, har blitt skjerpet i alle land, da på bekostning av den forhandlingsarena som parlamentet representerer.

Det er liten tvil om at det i norsk politikk skjer endringer i den politiske preferansedannelsen i beslutningskjeden også etter at velgerne har sagt sitt ved valgene. Nesten uansett regjeringstype så får de små partiene som befinner seg i midten på høyre-venstre aksen litt ekstra uttelling. Det kan de bruke, og etter alle indikasjoner bruker de slik småpartigevinst og balansemakt, til å styrke sine egne hjertesaker, som landbruk og distrikt, kirke og u-hjelp, miljøvern og små næringsdrivende. Også SV, til venstre for Ap, kunne i 2005 bruke sin småpartigevinst til å gjennomføre forslaget om full barnehagedekning.

For å avslutte denne delen med valgordningen – og det blir naturligvis en gjetning – så tror jeg at Norge i dag ville sett annerledes ut, dersom vi hadde beholdt den valgordningen som siste gang ble brukt i 1918 med flertallsvalg i enmannskretser, rett nok i to valgomganger. Særlig hvis vi i stedet hadde gått over til kun én valgomgang, tror jeg vi ville hatt et topartisystem i Norge, et topartisystem som tvang fram kompromisser før valget, kompromisser som ville sett annerledes ut enn de som i dag fremkommer gjennom regjeringsforhandlingene. Så kan en diskutere hva som er mest demokratisk, og om det ville ha ført til et bedre eller dårligere Norge. Eller en kan diskutere hvor fruktbare slike kontrafaktiske hypoteser egentlig er.

Konsekvenser for demokratiet?

Demokrati som styreform organiseres i praksis av de politiske partiene. Men partienes rolle vil være ulik i ulike systemer, og derved også deres betydning for hvordan demokratiet virker og hvor demokratisk systemet opererer. «Hvor demokratisk» da i betydningen i hvilken grad borgernes preferanser kanaliseres inn i og preger beslutningene i de politiske institusjonene.

I det representative demokratiet må politikere veie ulike hensyn mot hverandre når de gjør vedtak i sakene. Her spiller ulike forhold med – formuleringer i parti- og regjeringsprogram, hvor viktige sakene er, betydningsfulle endringer i samfunnet og i internasjonale forhold, gjennomføringsmulighet og kostnader/budsjettvirkninger samt – ikke minst – mulig innvirkning på neste valg. Politikerne vil slåss for sine saker ut fra den forhandlingsstyrke velgerne har gitt dem. Men i det mandat velgerne har gitt sine representanter, er det sjelden avklart hvilken vekt de folkevalgte skal legge på de ulike forhold. For å avbalansere disse ulike kravene er både den åpne politiske arena og de parti-interne debatter helt sentrale.

Slik jeg leser forskningslitteraturen, er partiene fortsatt svært så aktive og de er nødvendige aktører i det norske demokratiet. Veien til politisk makt i Norge går gjennom de politiske partiene. Det er ikke den eneste veien, men den er fremdeles både sentral og overordnet andre krokveier. I en studie fra omkring årtusenskiftet som handlet om velgerne mente at partiene er nødvendige i et demokrati, viste det seg at på topp ligger Nederland, Norge og Danmark der nær 90 % mener dette, mens vi på bunnen finner Litauen og USA der omkring 55 % – altså langt lavere, men likevel et flertall – mener det samme (Narud og Valen 2007:337).

I internasjonale sammenlikninger går det avgjørende skillet for hvilken posisjon partiene har i demokratiet, mellom president-styrte og parlamentariske demokratier. I land som USA og Frankrike samles høvdingeflokker under presidentkandidaten, og dette skaper en annen politisk dynamikk enn i de parlamentariske landene, der partiene samler seg om et program og velger en leder for å fronte partiet. Rett nok er det en tendens til å «presidentialisere» også de parlamentariske systemene. Dette drives frem på en personifisert mediearena som blir stadig viktigere. Men det utvisker likevel ikke forskjellene. Og Norge et fortsatt et land der de politiske partiene har beholdt grunnleggende regimakt gjennom programprosess og rekrutteringsmonopol.

Min mening er likevel ikke å «friskmelde» partiene. Partiene er ikke hva de var – eller, rettere sagt, hva noen av dem var i tiårene etter 2. verdenskrig. Nå er partiene mer på vei tilbake til de klassiske parlamentsbaserte partiene i demokratiseringens barndom. «På vei tilbake» betyr ikke at de nødvendigvis likner så mye på de sterkt elitebaserte parlamentsgrupperingene i Europa fra siste halvdel av 1800-tallet. Der var viktigste fellesnevner at de stilte til valg under et felles partinavn. Partier har alltid vært på vei til noe nytt, de har alltid tilpasset seg skiftende omgivelser, hele tiden vært i endring for å gjøre det de skal, nemlig formulere politiske programmer, rekruttere ledere og kapre den politiske makten. Det er det som er deres oppgave i demokratisk politikk – og så lenge det er flere enn ett parti på arenaen, så skal demokrater være glade for denne maktpolitikkens primat. Men selvsagt da innenfor de rammer som settes av rettsstaten og konstitusjonen.

Derfor har ikke mitt tema i denne artikkelen vært hvordan svekkede partier virker inn på demokratiet, men hvorledes de endringer som partiene har gjennomgått, virker inn på deres mulighet til å fremme demokratiske prosesser.

Konklusjon

Min oppsummering blir da at norske partier generelt, men med FrP som klart unntak, har opplevd en sterk nedgang i antall partimedlemmer. Partienes forankring i det sivile samfunn er opplagt svekket. Parallelt har det skjedd en sterk økning i partienes budsjetter, primært gjennom statlige tilskudd. Det har igjen bidratt til en langt sterkere profesjonalisering av partiorganisasjonen, inkludert støtteapparatet for partienes representanter i offentlige verv. Behovet for skolering og støtte har da også økt fordi kravene til og belastningene ved å inneha offentlige tillitsverv har økt. Dette skyldes selvsagt både mer omfattende arbeidsoppgaver og en sterkere medieeksponering.

Det fører likevel feil av sted om en stirrer seg blind på nedgang i partimedlemskap, minsket trofasthet i velgerflokken og framveksten av et mediesamfunn. Partienes kjernetropper sitter ikke passivt og ynker seg over slikt forfall. De styrker organisasjonskapasiteten for å følge med på det som rører seg innenfor egne velgergrupper, de inngår i nettverk med rimelig vennligsinnede journalister. Partiene nører gjerne opp om kampanjer fra ulike aksjonsgrupper eller interesseorganisasjoner når det passer – og sitter helt stille i båten når det passer dårlig. Og mer eller mindre uavhengig av partiene, vokser det opp tenke-tanker som fremmer partienes ideologiske målsettinger, og som kan få innpass i mediene og bidra til opinionsendringer til gavn for partiet. Kort sagt: Partiene driver politikk – som vanlig.

Men når det er sagt, så er spørsmålet likevel om ikke de endringene vi ser, kan ha konsekvenser for den demokratiske gehalten i vårt politiske system. Mitt svar er ja, men jeg vil trekke frem to tendenser som virker i ulik retning. Den ene er styrkende og innebærer at mediene – i sine beste øyeblikk – bringer politiske spørsmål og dilemmaer ut til velgerne i en form som de kan forstå. Mediene åpner opp et rom som i stor grad har vært lukket for folk flest, og dette har styrket det jeg innledningsvis kalte for «valgdemokratiet». Den andre svekker demokratiet og berører partiene som politiske arenaer. Med en svakere rekruttering av medlemmer, og dermed av partipolitisk aktive, blir partiprogrammene til innenfor et enda snevrere miljø enn tidligere. Dette svekker partienes mulighet til å utarbeide samfunnsforankrede politiske helhetspakker, der ulike saker balanseres og prioriteres i forhold til hverandre. Jeg er selvsagt klar over at det sjiktet som var aktivt med i denne prosessen også tidligere var lite og eksklusivt. Men svekkelsen av partimedlemskapet gjør miljøet for denne typen politisk helhetstenkning enda smalere, og er, etter min mening, et tap for «partidemokratiet».⁷ Samtidig tyder komparative undersøkelser på at norske partier ikke er så svake på grasrotnivå som de en ellers finner i mange europeiske land, se van Biezen m.fl. 2012.

Begge utviklingstrekk gir i sum mer makt til de politiske eliter – enten de sitter i partiene eller i medieredaksjonene. Også det er et tankekors.