Governance på norsk. Samstyring som empirisk og analytisk fenomen

Innledning¹Artikkelen er skrevet i tilknytning til prosjektet «Public policy and network governance», finansiert av Demosreg-programmet i Norges Forskningsråd. Vi har mottatt verdifulle kommentarer fra en rekke kolleger, og ønsker spesielt å takke Eva Sørensen (RUC), Torill Nyseth og Nils Aarsæther (UiTø), Åge Johnsen (HiO), Ole Johan Andersen og Arne Brichmann (HBO), samt tidsskriftets tre anonyme konsulenter og dets redaktører.

En rekke forskningsprosjekter har dokumentert hvordan offentlig styring har endret karakter de senere årene, og hvordan stat og marked er blitt vevd tettere sammen (Kooiman 1993, Pierre 2000, Pierre og Peters 2000, 2005, Tranøy og Østerud 2001, Sørensen og Torfing 2005, Fimreite, Medalen og Aars 2005, Østerud, Engelstad og Selle 2003). Både i norsk og internasjonal litteratur er disse endringene møtt og forstått på forskjellige måter, og det benyttes ulike begrep for å beskrive endringene. Likevel er det et bestemt begrep, nemlig «governance», som har vunnet terreng. Påstanden i sentrale bidrag på området er at disse endringene i offentlig styring kan forstås som en overgang fra «government» til «governance» (Rhodes 1997, Pierre og Peters 2000, 2005, Sørensen og Torfing 2005).

Den internasjonale litteraturen gir klart uttrykk for at governance representerer endringer i offentlig styring (Kersbergen og Waarden 2004:152). Disse forklares gjerne med forhold som de siste tiårenes finansielle kriser, et ideologisk skifte i retning av markedet som ideal, tiltakende globalisering, økende statlige styringsutfordringer og sosiale endringer som gir økt kompleksitet i samfunnet (Bogason 2000, Pierre og Peters 2000, Fenger og Bekkers 2007). I norsk og nordisk sammenheng er imidlertid det å involvere bedrifter, organisasjoner, fagforeninger og andre fra den private samfunnssfæren i offentlige beslutninger ikke noe nytt. Den nordiske styringstradisjonen har tradisjonelt vært kjennetegnet ved samfunnskorporatisme, og det er en opplagt sammenheng mellom governance og begreper som forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon introdusert gjennom den første norske maktutredningen (Hernes 1978). Men mens det korporative samarbeidet skjer innenfor rammene av en hierarkisk og statlig dominert styringsmodell, så representerer governance pluralisme og en mer samfunnsbasert styrings- og beslutningsmodell (Mörth 2006:41–3, Keersbergen og Waarden 2004:151). Governance er dessuten typisk for iverksetting av offentlig politikk, og ikke begrenset til inntakssiden i offentlige beslutningsprosesser, slik korporatismen i hovedsak er.

Bruken av begrepet governance har tiltatt de senere årene, og det benyttes i dag innenfor mange og ulike fagdisipliner. Årsaken til at også norske fagfolk velger å benytte det engelske ordet kan være at det ikke finnes en naturlig norsk oversettelse (se for eksempel Lyngstad 2003 og Fimreite, Medalen og Aars 2005). Men direkte import av et engelsk ord gir ikke nødvendigvis noe oppklarende bidrag til norsk forskning. Utfordringen består i at begrepet, også på engelsk, benyttes på mange forskjellige måter. Det eksisterer en tilsynelatende forvirring om governance-begrepet i internasjonal litteratur (Kersbergen og Waarden 2004, Fenger og Bekkers 2007), som reflekteres også i norsk akademia. Den omfattende internasjonale oppmerksomheten rundt governance, kombinert med et manglende ord for dette på norsk, gjør det interessant å drøfte fenomenet både empirisk og analytisk – i en norsk sammenheng.

I denne artikkelen gir vi en kortfattet oversikt over den internasjonale litteraturen om governance, i den hensikt å definere begrepet og gjøre fenomenet så entydig som mulig. Vi foreslår i den sammenhengen å bruke det norske ordet samstyring som et alternativ til governance. Definisjonen av samstyring vil så danne utgangspunktet for en typologi over noen av de organisatoriske formene som samstyring empirisk kan ta. En slik klargjøring, både definitorisk og organisatorisk, er helt nødvendig for empirisk forskning på området (Fenger og Bekkers 2007). Klarhet i forhold til hva samstyring er som empirisk fenomen er dessuten avgjørende for diskusjonen av hvordan det kan teoretiseres rundt dette. Av de ulike teoretiske tradisjoner som kan være, og også har vært, utgangspunkt for empiriske studier av samstyring vil vi spesielt ta for oss litteraturen om regimer, partnerskap, nettverk og organisasjoner. Vår drøfting av disse teoretiske bidragene konkluderer med at de alle kan belyse samstyring som fenomen, men med vekt på ulike delelementer. Derfor kan det være nyttig å basere empiriske studier av samstyring på flere teoretiske bidrag, eller å kombinere innsikter fra de ulike teoretiske tradisjonene.

I internasjonal litteratur finnes det et utall teoretiske bidrag om governance, men denne styringens konsekvenser for effektivitet, for demokrati og innsyn og for offentlige myndigheters styringsmuligheter er forholdsvis lite empirisk studert (Sørensen og Torfing 2007). Her representer ikke Norge noe unntak i internasjonal sammenheng. Likevel finnes det enkelte norske bidrag, og en litteraturgjennomgang av norske nettverksstudier viser at mange av disse omhandler governance på regionalt nivå (Ringholm, Røiseland, Bjørnå, Aarsæther, Vabo, Jenssen og Nyseth 2007). Disse studiene framstår imidlertid ikke som et etablert og kumulativt forskningsfelt, noe som kan henge sammen med den begrepsmessige uklarheten rundt governance-begrepet. Ambisjonen med artikkelen er derfor å legge et grunnlag for, og i beste fall etablere, et begrepsmessig samlingspunkt for norsk empirisk forskning om offentlig styring.

Governance angår alle politiske nivåer, fra EU via nasjonalstaten Norge til fylkeskommuner og kommuner. Artikkelen er ikke eksplisitt avgrenset til bestemte nivåer, bortsett fra det overnasjonale.²Artikkelen omfatter heller ikke litteraturen om «multi-level governance» eller flernivåstyring. Denne avgrensingen er gjort både for å forenkle diskusjonen, men også fordi det spesielt er forholdet mellom regioner og EU som har vært utgangspunkt for disse studiene. Overnasjonal eller global governance har i utgangspunktet en annen karakter siden et udiskutabelt koordinerende maktsentrum er fraværende (Kooiman 1999, Rosenau 2003). I gjennomgangen av de empiriske formene vil hovedvekten ligge på eksempler hentet fra lokalpolitikken. Det gjenspeiler i stor grad at governance eller samstyring er særlig typisk for det lokale nivået, og har vært omtalt i litteraturen som «urban» (Harvey 2000, Pierre 2005) eller «local» (John 2001) governance. Men de organiserte samhandlingsformene og resonnementene rundt dem vil være tilnærmet identiske på nasjonalt nivå (Pierre 1998:1).

Governance som samstyring

Uklarheten rundt governance-begrepet representerer en utfordring ikke bare fordi den begrenser mulighetene for kumulativ forskning, men også gjør det vanskelig å oversette begrepet til norsk. Om vi tar utgangspunkt i den engelskspråklige litteraturen er begrepet governance heller ikke der presist eller avklart. Eksempelvis har Rhodes (2000) kartlagt anvendelsen av ordet i litteraturen om offentlig administrasjon, og viser til så vidt forskjellig bruk av begrepet som uttrykk for «New Public Management» eller «managerialism», «good governance», internasjonal og mellom-organisatorisk avhengighet, ikke-offentlig styring, ny politisk økonomi og nettverk (se også Stoker 1998, Kooiman 1999: 68–9, Bogason 2001:9–10, Frederickson 2005:285, Sørensen og Torfing 2005:21–3). Begrepet er dessuten ikke eksklusivt politisk, men referer i noen sammenhenger også til endringer i koordineringsprosesser innenfor de økonomiske og sosiale samfunnssfærer (Lowdnes og Skelcher 1998:318, Kersbergen og Waarden 2004).

Leksiografisk følger «governance» fra det latinske «cybern», som betyr «steering» eller styring på norsk (Pierre og Peters 2000:23). New Oxford Dictionary of English viser til de styrende institusjonene, for eksempel staten, når det gjelder «government», og til «the action or manner of governing» når det gjelder «governance». Rent språklig ligger det med andre ord ikke noe spesielt i begrepet governance ut over at det dreier seg om styring.

Metodisk innebærer likevel økt fokus på governance en viktig forskjell. Framfor å oppfatte organisasjoner som konstituerende enheter for beslutnings- og iverksettingsprosesser, dreier bruken av begrepet governance fokuset i retning av styringsprosessene i seg selv (Pierre 1998:5). Et slikt utgangspunkt for forskning på offentlig politikk er likevel ikke nytt, men delvis en gjenklang av 80-tallets debatt om iverksetting studert henholdsvis ovenfra og ned, og nedenfra og opp (Kjellberg og Reitan 1995, Røiseland 1996, Hill og Hupe 2002). Hjern og Hulls (1982) argument om at iverksetting må studeres som en brytning mellom et organisatorisk og programmatisk rasjonale, det vil si som iverksettingsstrukturer, foregrep i realiteten deler av governance-litteraturen – og ble introdusert lenge før begrepet governance ble allemannseie.

I denne artikkelen skal vi likevel legge hovedvekten på en annen og svært utbredt bruk av begrepet governance, nemlig som bestemte empiriske samhandlingsformer. Slike former bryter med forestillingen om distinkte samfunnssfærer som henholdsvis offentlig, marked og sivilsamfunn så vel som med forestillingen om en offentlig sektor bygd på hierarkiske relasjoner (Pierre 1998:3, Pierre og Peters 2000:7). Ifølge Rhodes (1996:652–3) innebærer governance «… a change in the meaning of government, referring to a new process of governing; or a changed condition of ordered rule; or the new method by which society is governed» (se også Cleveland 1972, Rhodes 2000, Pierre og Peters 2000, Frederickson 2005). Nærmere bestemt uttrykker en slik forståelse av governance en endring i måten offentlig politikk kan koordineres på – med en reduksjon i offentlige myndigheters muligheter for å basere seg på bruk av autoritative styringsvirkemidler innenfor hierarkisk baserte strukturer, til mindre autoritative alternativer organisert som «flatere» samhandlingsformer (se for eksempel Rhodes 1996, 1997, Pierre og Peters 2000, 2005, Kooiman 1999, 2000, Kersbergen og Waarden 2004). Ut fra en slik forståelse av governance vil vi, i tråd med Peters og Pierre (2004:78)³Dette er en direkte oversettelse av en definisjon foreslått av Peters og Pierre (2004: 78), men med en presisering av at den bruk av autoritet det vil være snakk om ikke vil være basert på tradisjonelle hierarkiske prinsipper (jfr. f.eks. Rhodes 1996: 652–3 og Kooiman 1999: 70). , definere begrepet som den ikke-hierarkiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis felles retning og mening.

Denne definisjonen understreker det som i litteraturen framstilles som kjernen i begrepet governance, nemlig at offentlig politikk utvikles og iverksettes gjennom strukturer som er annerledes enn de hierarkiske, i et samspill mellom ulike aktører (Kersbergen og Waarden 2004, Fenger og Bekkers 2007:15–6). Det er nettopp forutsetningen om samhandling som er utgangspunkt for vårt valg av det norske begrepet samstyring; som en erstatning for det engelske «governance».⁴Vårt valg av ordet samstyring er inspirert av introduksjonen til en bok om «by-governance», hvor Fimreite, Medalen og Aars (2005: 13) nevner dette begrepet, men uten å benytte det gjennomgående. Vi går uansett lengre og argumenterer for en forståelse av governance som gjør det mulig å sette likhetstegn mellom governance og samstyring. Ved å inkludere prefikset sam mener vi at samstyring er et mer presist uttrykk for governance slik dette er definert over, enn det engelske ordet som altså direkte oversatt betyr styring.

I den forståelsen av governance som ligger i begrepet samstyring inngår det tre vesentlige momenter. For det første skilles det i governance-litteraturen ofte mellom marked, hierarki og nettverk (eller marked, stat og nettverk) som ulike måter å koordinere offentlig politikk eller styring på (se for eksempel Börzel 1998, Lowndes og Skelcher 1998, Stoker 1999, Jessop 2002, Kersbergen og Waarden 2004). Nettverk spiller en viktig rolle i, og assosieres ofte med governance. Mens uavhengighet mellom involverte aktører typisk preger markedet, og avhengighet preger over-underordningsforholdet i et hierarki (eller i staten), så er det gjensidig avhengighet som kjennetegner nettverk og dermed samstyring. Samstyring innebærer en relativt stabil horisontal struktur hvor ingen enkelt aktør vil ha tilstrekkelig kunnskap eller kapasitet til å dominere alene, og hvor det derfor forutsettes en viss grad av autonomi og en viss grad av selvorganisering (Kooiman 1993:4–5, Rhodes 1997:53, Börzel 1998:260, Fenger og Bekkers 2007:15, Greenaway, Salter og Hart 2007:718).

For det andre, og som en følge av gjensidig avhengighet mellom aktørene, vil felles beslutninger måtte basere seg på diskurs eller forhandlinger, eller begge deler. Ved samstyring er det derfor andre styringsvirkemidler enn de som er basert på tradisjonell hierarkisk autoritet og makt som tas i bruk (Kersbergen og Waarden 2004, Mörth og Sahlin-Andersson 2006). I litteraturen pekes det på mulighetene for å benytte incentivbaserte styringsvirkemidler, hvor det legges til rette for koordineringsprosesser mellom involverte aktører, mer enn at styringen retter seg mot utfallet av disse prosessene. Denne typen indirekte styring omtales ofte som «meta-governance» eller metastyring (Stoker 1998, Jessop 2002, Sørensen og Torfing 2007, Sørensen 2007).

Samtidig, og for det tredje, innebærer definisjonen at det offentlige er involvert i å koordinere aktører og ressurser og gi disse «felles retning og mening». Definisjonen ekskluderer dermed «self-governance» i sosiale system som gjerne kan handle til beste for offentligheten, men som opererer helt uten innblanding fra offentlige myndigheter. Det forutsettes tvert imot at offentlige myndigheter har styringsambisjoner i den typen samhandling med offentlige og private aktører det her er snakk om (Fenger og Bekkers 2007:16). I styring legger vi da et helt enkelt instrumentelt formål som det å treffe og iverksette kollektive beslutninger. Det er altså snakk om en planlagt og målorientert aktivitet. I og med at det ved samstyring per definisjon eksisterer gjensidig avhengighet mellom aktørene, vil alle involverte være avhengige av de øvrige aktørenes velvilje for at samarbeidet skal fortsette. Det ligger i selve definisjonen av fenomenet at det organiserte samarbeidet har en viss grad av autonomi. Dermed vil det foregå klassiske organisasjonsprosesser blant aktørene som er involvert i samstyring, f.eks. slik at målsettinger fastsettes, virkemidler velges, strategier utformes og aktiviteter koordineres. Når det skal oppnås konsensus eller forhandles er det samtidig åpenbart at ressurser og makt ikke nødvendigvis vil være likt fordelt mellom de involverte aktørene. Med utgangspunkt i sin formelle autoritet, ofte betydelige kapasitet og fordelaktige ressurssituasjon vil offentlige aktører gjerne få en dominerende posisjon (Pierre 2000:5, Pierre og Peters 2000). Men ressurser og makt kan også følge for eksempel av faglig ekspertise og kontroll over informasjon og ideologiske forestillinger (Agranoff 2007:93, Bardach 1998). Derfor kan de sosiale prosessene som foregår innenfor det organiserte samarbeidet også være sentrale for å forstå utfallet av samstyringen.

Empiriske uttrykk for samstyring i Norge

Samstyring handler altså i prinsippet om en ikke-hierarkisk og målrettet aktivitet, hvor deltagerne er gjensidig avhengige av hverandre og avgjørelser er basert på konsensus etter forutgående forhandlinger. Denne formen for samhandling krever mer eller mindre formelle rammer, regler og rutiner. Empirisk kommer derfor samstyring til uttrykk som organiserte aktiviteter, nærmere bestemt som ulike former for organisert samhandling. Spørsmålet i det videre er hvilke organisatoriske former samhandlingen antar empirisk. Med andre ord, hva skal vi lete etter om vi skal kartlegge samstyring? Eller for å vende tilbake til det begrepsmessige utgangspunktet: Hva vil det si rent praktisk å studere governance?

Governance eller samstyring assosieres ofte med nettverk, slik også vi har gjort i diskusjonen over. Men denne koblingen kan problematiseres, og har trolig også skapt forvirring, gjort det uklart hva vi egentlig snakker om, og ført til at governance-litteraturen i noen tilfeller overses også i tilfeller hvor den er høyst relevant. Problemet ligger i et uklart skille mellom måten det styres på og de organisatoriske rammene samstyring skjer innenfor (Lowndes og Skelcher 1998:319). På den ene siden fordrer samstyring ikke-hierarkiske måter å styre på fra offentlige myndigheters side. Som vi har sett omfatter dette bruk både av nettverksorganisering, incentivbaserte markedsmekanismer eller andre styringsvirkemidler. Nettverk vil ofte være aktuelt ved samstyring, men ikke alltid (Börzel 1998, Fenger og Bekkers 2007). Derfor er det uhensiktsmessig å sette likhetstegn mellom samstyring og nettverkstyring. På samme måte er det misvisende å begrense de organisatoriske rammene samhandlingen kan skje innenfor kun til styringsnettverk. Vi argumenterer i det videre for at det empirisk sett ikke er noen direkte kobling mellom samstyring og hvordan denne særegne samhandlingen er organisert i praksis – det kan være som nettverk eller som organisasjon.

I figur 1 presenterer vi en enkel typologi over ulike organiserte former for samstyring. Typologien er empirisk i den forstand at den viser til betegnelser som er del av det daglige styringsspråket i norsk offentlig forvaltning. I tråd med diskusjonen over omfatter de aktuelle samhandlingsformene ulike faser i politikkprosessen, herunder initiativ, saksforberedelse, beslutning og iverksetting. Vår ambisjon begrenser seg til å gi noen eksempler på vanlige empiriske uttrykk for samstyring i norsk sammenheng, ikke å fange opp alle de betegnelsene som er i bruk. Relevante samhandlingsformer som ikke er inkludert i oversikten er for eksempel program, forum, nettverk, tenketank, komité, samvirke, offentlig-privat samarbeid, sammenslutning og fond.

Figur 1. Utvalgte empiriske uttrykk for samstyring i Norge

Samstyring kan typologiseres med utgangspunkt i forskjellige variabler, f.eks. styringsnivå, politikkområde, policyprosess og varighet. Når vi har valgt å ta utgangspunkt i formalisering eller institusjonaliseringsgrad (Peters 2005) er det først og fremst fordi denne variabelen vil kunne uttrykke en bakenforliggende begrunnelse for at offentlige myndigheter og andre aktører rent faktisk velger å organisere samstyring på bestemte måter, alt etter sakens natur og politiske omstendigheter.

I andre rad i figur 1 illustreres hva som er mulige organisasjonsformer for de empiriske uttrykkene for samstyring vi har kategorisert. For de aller fleste av de nevnte samhandlingsformene kan både nettverksorganisering og etablering av en organisasjon være aktuelt. I utgangspunktet er det nærliggende å anta at jo mer formalisert samarbeidet er, jo større er sannsynligheten for at vi snakker om en organisasjon og ikke et nettverk. Samtidig er det, som illustrert i figur 1, ikke noe -prinsipielt i veien for at formalisering kan skje innenfor rammene av et nettverk, for eksempel gjennom bruk av kontrakter som er vanlig ved etableringen av partnerskap. Det eneste unntaket er samstyring i aksjeselskap og stiftelser, som per definisjon vil være formalisert i en organisasjon.

I tredje og nederste rad i figur 1 har vi illustrert hvordan mulighetene for autoritativ styring varierer mellom ulike empiriske uttrykk for samstyring. Det er ikke noen direkte sammenheng mellom formaliseringsgrad og mulighetene for autoritativ styring, og som vi ser heller ikke mellom organisasjonsform og mulighetene for autoritativ styring. Et aksjeselskap er for eksempel en meget formalisert organisasjon, men i hvilken grad offentlige myndigheter kan styre autoritativt vil avhenge av eierstrukturen. I den andre enden av formaliseringsskalaen finnes det samarbeid innenfor ikke-formaliserte nettverk hvor kommunen autoritativt kan styre for eksempel gjennom å regulere og finansiere virksomheten. Gitt definisjonen av samstyring finnes det likevel en grense for hvor autoritativt offentlige aktører kan tillate seg å styre (Peters og Pierre 2004:84, Sørensen og Torfing 2005:77–80). Hvilke styringsvirkemidler som kan brukes vil først og fremst være avhengig av situasjonen, heller enn av formaliseringsgrad eller hvilken organisasjonsform som utgjør rammene for samhandlingen.

Konkret skiller typologien i figur 1 mellom aksjeselskaper/stiftelser, råd og utvalg, partnerskap/interkommunale samarbeid, prosjekter og samarbeid. Starter vi med de mest formelle av disse uttrykkene for samstyring, er det snakk om aksjeselskap som er deleid av det offentlige. Samhandlingen mellom f.eks. staten og næringslivet reguleres her gjennom et selskap hvor hver av partene har en gitt og presist definert eierandel, og mulighetene for autoritativ styring vil avhenge av offentlige myndigheters eierandel. Ifølge Statens eierberetning for 2005 finnes det 80 selskaper hvor statens eierinteresser forvaltes av departementene, og i halvparten av selskapene er statens eierskap mindre enn hundre prosent (NHD 2005:32). Eksempler på slike selskaper er Statoil, Norsk Hydro, Telenor og DnB NOR. På kommunalt nivå viser studier at det har skjedd en fordobling av antallet kommuner med deltagelse i kommunale selvstendige selskap i løpet av den siste tiårsperioden, fra 850 i 1997 til 2075 i 2006. Aksjeselskap er den mest foretrukne organisasjonsformen blant disse (Ringkjøb, Aars og Vabo 2008). Også stiftelser er en sterkt formalisert samhandlingsform, men her kan offentlige myndigheter bare styre indirekte via statuttene og oppnevning av styremedlemmer. Mulighetene for autoritativ styring er dermed små. Siden stiftelser er selveiende gir det ikke nødvendigvis mening å operere med begrep som offentlig og private stiftelser (NOU 1998:7), men stifterne, de som har den indirekte kontrollen, er enten offentlige eller private.

Styrer og råd opererer typisk i forhold til politikkens inntaksside, og omfatter både driftsstyrer med representasjon fra brukere, barne- og/eller ungdomsråd, råd for innvandrere og de lovpålagte rådene for hhv. funksjonshemmede og eldre (Hovik og Stigen 2004). Dette er samhandlingsformer som ofte vil være formaliserte som organisasjoner, men også rådgivende grupper eller andre fora med nettverksorganisering vil forekomme. Mulighetene for autoritativ styring fra myndighetenes side vil være relativt stor i mange sammenhenger, fordi det ofte vil ligge til de politiske myndigheter å ta endelige beslutninger. Det eksisterer avhengighet mellom aktørene, som det for eksempel gjør mellom staten og organisasjonene i arbeidslivet, men i mange tilfeller vil denne avhengigheten være mer indirekte enn det som er tilfelle for de andre samhandlingsformene.

Partnerskap dreier seg om avtalebaserte og oftest relativt formaliserte samarbeidsmønstre. Her vil mulighetene for autoritativ styring fra offentlige myndigheters side avhenge av avtalen som inngås (Mörth og Sahlin-Andersson 2006). Nasjonalt inngås partnerskap gjerne i forhold til andre stater og det internasjonale samfunnet på områder som miljø og utvikling. Lokalt finnes partnerskap så vel i forhold til nærings-utvikling som drift av kommunale tjenester. Forkortelsen OPS (Offentlig-Privat Samarbeid) benyttes gjerne som betegnelse på det som i følge Kommunenes Sentralforbund er et samarbeid hvor private aktører utfører eller overtar oppgaver eller roller som ut fra lovgivningen er et offentlig ansvar. Partnerskap er imidlertid særlig aktualisert i de fylkesvise regionale utviklingsprogrammene, hvor fylkeskommunene har et regisserende ansvar, men hvor alle offentlige etater med næringsrettede virkemidler deltar sammen med arbeidslivets hovedorganisasjoner (St.meld. nr 31 (1997–98), Mariussen, Gjertsen, Røiseland og Sandersen 2000). Interkommunale samarbeid er et eksempel på samstyring med svært varierende organisering – fra muntlige og skriftliggjorte avtaler om samarbeid, til formelt organiserte samhandlingsformer som §27-samarbeid etter Kommuneloven, interkommunale selskaper og aksjeselskaper (KRD og KS 2008). En viss grad av formalisering er mest vanlig, og samarbeidet finner typisk sted innenfor områdene vann, avløp og renovasjon (Hovik og Stigen 2004). Her vil mulighetene for autoritativ styring i prinsippet ikke avhenge av lovgrunnlag eller organisasjonsform, men av den andelen av ressurser eller innskudd den enkelte kommune har i samarbeidet. Som for partnerskap, kan avtaler være avgjørende også her.

Et typisk kjennetegn ved prosjekter er at de er orientert mot et spesifikt mål, at de involverer koordinering av relatert aktivitet og at de har en tydelig begynnelse (Davidson Frame 2003:2–6). Selv om prosjekter ofte har en fast struktur, kategoriserer de i vår sammenheng samhandlingsmønstre mellom offentlige myndigheter og eventuelle private aktører som er mindre formaliserte enn partnerskap og interkommunale selskap, hvor formelle avtaler og organisasjonsformer er mer vanlig. Samarbeid betegner en enda mindre formalisert samhandlingsform, men også her vil både organisasjonsform og mulighetene for autoritativ styring være avhengig av omstendighetene, og dermed svært varierende.

Et flerteoretisk perspektiv på samstyring

En viktig påpekning i diskusjonen over er at samstyring manifesterer seg empirisk på mange forskjellige måter. Med utgangspunkt i de konkrete styringsformene som typologiseres i figur 1, er det derfor lett å forstå at disse har vært studert med utgangspunkt i forskjellige analytiske perspektiv og teoretiske forutsetninger. Vi har dessuten brukt begreper som nettverk og organisasjon i omtalen av de empiriske samhandlingsformene, og dermed indikert at både nettverks- og organisasjonslitteraturen vil kunne representere nyttige teoretiske utgangspunkt for å studere samstyring. I teoretisk forstand kan nettverk og organisasjon beskrives som grunnleggende tilnærminger som gjenspeiles i de fleste samfunnsfag. Men det teoretiske mulighetsområdet strekker seg også over analytiske perspektiver, teorier og faglitteraturer som framstår som mer skreddersydde i forhold til bestemte empiriske fenomen (John 2003). Det er ikke gitt hva universet av slike teoretiske bidrag skulle omfatte når det gjelder samstyring, men to lett avgrensbare faglige tradisjoner framstår likevel som mulige kandidater for videre diskusjon, nemlig litteraturen om regimer (urban regime) og om partnerskap.

Begreper som nettverk, regimer og partnerskap går igjen i governance-litteraturen, og de tilhørende faglige tradisjonene bruker forskjellige begreper og er opptatt av ulike sider ved styringsprosessene og -strukturene. En diskusjon av teoretiske perspektiv på samstyring kunne derfor avgrenset seg til å konstatere dette analytiske mangfoldet. Ambisjonene nedenfor går imidlertid lengre, idet vi vil presentere og diskutere typiske trekk ved henholdsvis regime-, partnerskaps- og nettverkslitteraturen. Utgangspunktet for diskusjonen er de tre definitoriske kjennetegnene ved samstyring som ble begrunnet foran: gjensidig avhengighet blant involverte aktører, at beslutninger som en følge av dette baserer seg på diskurs eller forhandlinger, og at samstyring er en planlagt og målorientert aktivitet som involverer organisasjonsprosesser i form av for eksempel planlegging, målformulering og koordinering. I denne diskusjonen introduserer vi også organisasjonslitteraturen som et sentralt bidrag, spesielt med tanke på det sistnevne definitoriske kjennetegnet ved samstyring.

Litteraturen om regimer er opptatt av å forklare utfallet av politiske beslutningsprosesser med utgangspunkt i koblingene mellom privat kapital og politisk makt (Stone 1993, Pierre 2005:447). Hybride styringsformer, det vil si ulike former for samstyring, er her de sentrale prosessene hvor private og offentlige aktører kobles sammen. Regimelitteraturen har sitt opphav innenfor en amerikansk kontekst, og selv om overføringsverdien kan problematiseres (Stoker 1995, Pierre 2005), har teorien også vært benyttet på norske forhold og norske uttrykk for samstyring (Lyngstad 2003, Baldersheim 2000). Regimelitteraturen anvendt på samstyring vil innebære at oppmerksomheten rettes mot de underliggende prosesser som bestemmer maktfordeling innenfor en avgrenset territoriell kontekst, for eksempel en by eller en kommune. I forhold til de definitoriske kjennetegnene ved samstyring, vil regimelitteraturen ta utgangspunkt i gjensidig avhengighet blant aktørene, f.eks. slik at offentlige myndigheter kontrollerer ressurser gjennom planlegging, offentlig infrastruktur og tjenesteproduksjon som er viktig for næringslivet, mens næringslivet representerer offentlige myndigheters viktigste kilder til skatteinntekter, økt sysselsetting og befolkningsvekst. Regimelitteraturen betoner også hvordan denne gjensidige avhengig-heten kommer til uttrykk i spesifikke prosesser, der partene inngår forhandlinger seg i mellom. Men selv om regimelitteraturen er opptatt av de generelle prosessene som holder et regime sammen, er de målorienterte og operative prosessene internt i et regime mindre betont. Dette kan for eksempel handle om et regimes strategiske planlegging, identifisering av mål, hvordan ulike roller i regimet utvikles og vedlikeholdes og ledelsesprosesser i et regime. Slike prosesser kunne, som vi vil vise nedenfor, vært belyst med utgangspunkt i andre teoretiske tilnærminger. Pierre (2005:448, 1999) påpeker bruk av institusjonsteori som den mest nærliggende veien videre for å øke regimeteoriens forklaringskraft og tilpasse teorien til andre politiske og kulturelle kontekster. En slik teoretisk videreutvikling vil også inkludere de organisasjonsmessige trekkene ved regimer.

Når det gjelder litteraturen om partnerskap er det viktig å understreke at begrepet har en analytisk betydning som rekker utover den konkrete empiriske samhandlingsformen med samme navn. I tråd med dette definerer Peters (1998:12) partnerskap som en vedvarende samarbeidsrelasjon mellom minst to prinsipaler som overfører ressurser til partnerskapet og hvor de ulike partnerne har et medansvar for utfallet. En slik definisjon medfører at det analytiske begrepet favner vidt, og omfatter mange former for samstyring. Innenfor partnerskapslitteraturen omtales og studeres da også en rekke forskjellige empiriske samarbeidsformer (Pierre 1998), og enkelte bidrag gir inntrykk av at samtlige organiserte samhandlingsformer nevnt i figur 1 i prinsippet kan studeres som partnerskap (Ysa 2007). Litteraturen om partnerskap henleder oppmerksomheten mot de byttene som foregår mellom involverte aktører, og hvordan dette bytteforholdet er regulert gjennom formelle og uformelle avtaler. I likhet med regimelitteraturen tar partnerskapslitteraturen utgangspunkt i gjensidig avhengighet, men på et mer operativt nivå. Det som bringer de ulike partene sammen er gjerne et konkret behov eller problem, hvor f.eks. to nabokommuner kan inngå et interkommunalt samarbeid, eller en privat utbygger og kommunen kan inngå en langsiktig samarbeidsavtale (Andersen og Røiseland under utgivelse). Ses litteraturen om partnerskap under ett har den mest av alt dreid som om å diskutere grunnlaget for partnerskap og ulike effekter av partnerskapet, f.eks. deres effektivitet i forhold til alternative problemløsningsmåter, og de demokratiske implikasjonene av partnerskap. Beslutningsprosessen er forutsatt å foregå gjennom forhandlinger der partene kan måtte gi avkall på verdifulle ressurser, men der det forventede resultatet likevel vurderes å gi en merverdi. At partnerskap kan utvikles med institusjonelle trekk, og bestå utover den oppgaven de egentlig var tiltenkt, er også berørt i litteraturen (Peters 1998). Men på samme måte som for regimelitteraturen står de organisatoriske prosessene internt i partnerskapene i form av målformuleringer, planlegging, rolleutforming og ledelse heller ikke sentralt i partnerskapslitteraturen.

Nettverksteorien ble opprinnelig formulert av sosialpsykologer på 1950- og 60-tallet, da med særskilt fokus på sosiale nettverk (Knoke og Kuklinski 1982), og kom for alvor inn i statsvitenskapen gjennom Heclo’s kritikk av amerikanske maktstudier (1978). I tråd med det sosialpsykologiske utgangspunktet ble personlige relasjoner tillagt stor vekt i disse amerikanske studiene. Dette står i kontrast til det som er blitt omtalt som en særegen europeisk tradisjon, hvor de strukturelle relasjonene ved nettverk er viet betydelig mer oppmerksomhet (Marsh og Rhodes 1992). I den europeiske tradisjonen knyttes nettverk til sektorer og politikkområder for å forklare hvordan offentlige myndigheter, så vel som markedsaktører og sivilsamfunn inngår i politikkutforming. Fokus i denne delen av nettverkslitteraturen gjenspeiles i Sørensen og Torfings (2005:15) definisjon av nettverk som horisontale sammenknytninger av gjensidig avhengige, men operasjonelt sett autonome aktører som interagerer gjennom forhandlinger innenfor rammen av et institusjonalisert fellesskap, som er selvregulerende innen visse rammer, og som i vid forstand bidrar til offentlig styring. Slike styringsnettverk opererer «hinsides stat, marked og civilsamfund» (Sørensen og Torfing 2005:18). Tilsynelatende er det kort vei fra nettverkslitteraturen til vår definisjon av samstyring. I forhold til de definitoriske kjennetegnene ved samstyring vi opererer med er koblingen til både gjensidig avhengighet og beslutninger gjennom diskursive og forhandlingsbaserte prosesser gitt. Henvisningen til et «institusjonalisert fellesskap» antyder dessuten at nettverkslitteraturen også omfatter prosesser internt i nettverkene, i tråd med den instrumentaliteten som inngår i vårt tredje aspekt ved samstyring. Dette er imidlertid et punkt hvor nettverkslitteraturen har vært mål for omfattende kritikk (se for eksempel Agranoff 2007, Bardach 1998 og Dowding 1995). Det hevdes blant annet at nettverkslitteraturen er mer metaforisk enn teoretisk og at teorien mangler forklaringskraft siden «the driving force of explanation, the indepentent variables, are not network characteristics per se, but rather characteristics of components within the networks» (Dowding 1995:137). Dette er en kritikk som også rammer studier av regimer og partnerskap. Studier forankret i regime- og partnerskapskapslitteraturen er i større grad studier av de partene som inngår i samhandlingen enn av samhandlingen i seg selv, dens opphav og de organisatoriske formene samhandlingen materialiserer seg gjennom. Blant de egenskapene som kritikerne etterlyser, og som vil gjelde enten vi tar utgangspunkt i regimer, partnerskap eller nettverk, er for eksempel et klarere skille mellom aktører og relasjoner (Dowding 1995:153), klarere differensiering mellom ulike typer roller (Bardach 1998:27), autoritetsformer, lederskap og strategisk planlegging (Agranoff og McGuire 2003), samt de prosessene og hendelsene i form av f.eks. formelle politiske vedtak og avtaleinngåelser som leder til at regimer, partnerskap og nettverk blir etablert (Agranoff 2007). Slike innvendinger er knyttet til et argument vi har diskutert tidligere, nemlig at samstyring må organiseres. Gjensidig avhengighet er i seg selv ikke nok til å bringe aktørene sammen, eller holde dem sammen over tid. Forskjellige typer organisasjonsprosesser er derfor både en forutsetning for, og en sentral del av, samstyring.

I en videre teoretisering av slike organisasjonsprosesser er det nærliggende å henvende seg til den omfattende organisasjonslitteraturen. Det er likevel ikke gitt at samstyring uten videre kan forstås i lys av organisasjonsteoretiske perspektiv. I organisasjonslitteraturen er det vanlig å se på hierarki som et sentralt element ved og i organisasjoner, noe March og Simon (1993:3) forklarer dels gjennom en generell sterk tiltro til hierarkiske relasjoners effektivitet, dels som resultat av kulturelle normer om hvordan sosiale relasjoner bør ordnes. Dette står i kontrast til samstyring, definert som en ikke-hierarkisk prosess karakterisert ved gjensidig avhengighet, diskurs og forhandlinger. På den andre siden er også organisasjonsteorien opptatt av organisasjoners avhengighet av sine omgivelser, inter-organisatoriske relasjoner (Perrow 1986) og organisatoriske felt (Powell og DiMaggio 1991:64), og omfatter dermed i høyeste grad organisert samhandling basert på gjensidig avhengighet mellom aktører. Også i forhold til de prosessene som finner sted innenfor enkeltorganisasjoner, legger mange bidrag mindre vekt på hierarki, og mer vekt på fleksibilitet og gjensidig avhengighet (Agranoff 2007:84, Pfeffer 1997). Tilsvarende har også den byråkratiske rolleforståelsen endret seg i deler av litteraturen, fra klassiske byråkrater til offentlige tjenestemenn som styrer over og gjennom nettverk (Poulsen 2007). I lys av dette hevder eksempelvis Agranoff at uansett hvor fristende det er å «compare and contrast network management with a classical paradigm like Weber’s (...), the fact is that in the information/human capital era organizations themselves resemble those ideals less and less» (2007:84).

Gitt disse trekkene ved organisasjonslitteraturen er det all grunn til å inkludere organisasjonsteori som et relevant perspektiv på samstyring. Sett i forhold til de tre aspektene ved samstyring som ble utledet over, er både gjensidig avhengighet og diskurs og forhandlinger fenomener som til en viss grad reflekteres i organisasjonslitteraturen. Det er likevel i forhold til det tredje aspektet, planlagt og målrettet aktivitet, at organisasjonslitteraturen kan gi et særlig verdifullt supplement til litteraturen om henholdsvis regimer, partnerskap og nettverk (Agranoff 2007:229). En slik overføring av innsikter på tvers av etablerte teoretiske tradisjoner vil gjøre det mulig å forklare utfall av for eksempel nettverk gjennom egenskaper ved nettverket selv (Dowding 1995), og vil også kunne bli et tilsvar mot kritikken om at nettverkslitteraturen ikke tar maktrelasjoner og interessemotsetninger alvorlig nok (Greenaway et.al. 2007:735).

I forhold til de formene for samstyring som vi har presentert i figur 1, vil organisasjonsteorien i utgangspunktet være best tilpasset de mest formaliserte samhandlingsformene som aksjeselskap og stiftelser. Men samtidig har vi også argumentert for at organisasjonsprosesser vil inngå i samstyring uavhengig av formaliseringsgrad. Det innebærer at også det mest uformelle samarbeidet har trekk som kan forklares gjennom organisasjonsteori, f.eks. det at de involverte aktørene sammen definerer målsetninger og velger virkemidler, strategier utformes, ulike roller utkrystalliserer seg i tilknytning til ledelse og koordinering, og en bestemt maktstruktur trer fram.

Avslutning

Vi startet denne artikkelen med å konstatere at governance er et begrep som har vunnet terreng i internasjonal så vel som i norsk faglitteratur. Som begrepsmessig fenomen kan governance forklares både intellektuelt og institusjonelt. Governance er et intellektuelt fenomen i den grad det betegner substansielle endringer i offentlig styring, og det er institusjonelt når det framstår som et moteord som passer inn i tidens styrings- og forskningsretorikk. Vi ser på governance i den førstnevnte betydningen, nærmere bestemt som den ikke-hiearkiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis felles mening. Governance på norsk kan dermed betegnes som samstyring, et begrep vi oppfatter som mer entydig og presist enn det engelske opphavet. De konkrete samhandlingsformene som er blitt omtalt i artikkelen demonstrerer at samstyring empirisk sett materialiserer seg på forskjellige måter, fra sterkt formaliserte samhandlingsformer som aksjeselskaper og stiftelser til uformelt samarbeid. Selv om vi hevder at disse samhandlingsformene er tidstypiske, vil en empirisk reise bakover i tid avsløre at mange av fortidens styringsstrategier, blant annet i forbindelse med industribygging i mellomkrigstiden, kan forstås som samstyring. Dette viser at det også er et innslag av mote i governance-begrepets utbredelse. Skinnsekken er ny, men ikke all vinen, for å ty til en nærliggende metafor.

Det finnes ikke noen enkelt avgrensbar teori om samstyring. En slik teori er heller ikke nødvendigvis noe mål, siden de empiriske formene som samstyring kommer til uttrykk gjennom, er såpass forskjellige. Vi har avgrenset gyldighetsområdet til et utvalg eksisterende teoretiske perspektiv av åpenbar teoretisk relevans i studier av samstyring, og argumentert for at disse teoriene kan kombineres på forskjellige måter. Spesielt har vi påpekt nytten av å bringe innsikter fra organisasjonslitteraturen inn i studier av regimer, partnerskap eller nettverk.

Utover å videreutvikle teorigrunnlaget for samstyring, er det også behov for komparativ, empirisk forskning på hvordan samstyring som fenomen rent empirisk kommer til uttrykk i forskjellige land. Her vil vi forvente å finne interessante variasjoner, blant annet fordi landene på ulike måter har tilrettelagt for samstyring gjennom rettslige rammer for offentlig virksomhet. Sammenlignet med de øvrige nordiske landene har Norge eksempelvis gått langt i å legge forholdene til rette for offentlig deleierskap i aksjeselskap og samarbeid mellom kommuner organisert gjennom interkommunale selskaper. Også kulturelle og politiske tradisjoner og forutsetninger, f.eks. i form av en særegen nordisk samfunnsmodell, vil virke inn på samstyring, og dermed være sentrale faktorer for å forklare hvordan samstyring organiseres i praksis. Komparative empiriske studier av samstyring vil derfor være et viktig bidrag til dette forskningsfeltet.

Både komparativ empirisk forskning og en videreutvikling av et flerteoretisk perspektiv på samstyring vil forutsette at det som skal sammenlignes og forklares er entydig og avgrensbart. Vi mener at den definisjonen av samstyring vi har argumentert for i artikkelen, så vel som den konkretiseringen vi har gjort av empiriske former for samstyring, vil kunne være viktige skritt i retning av mer sammenheng og presisjon innen relevant norsk forskning.