Time, power and administration in Norway

Power and administration are history on integration, separation and reintegration of power. The article demonstrates time as an analytical factor of power change. The universal mechanisme is shown as recurring cycles of integration and disintegration of power in time systems of logical connection. Here the analytical unit is administration understood in terms of what I call «Wilson's distinction», the question of a separation between administration and politics. The case study is Norway's political history divided into three state regimes: 1) The state of the officials 1814–1884, 2) the leftist state 1884–1940, and 3) the social democratic state 1945–2000. These «state regimes» reflect Scandinavian political history, except for the direct change from the Swedish state of offficials to the social democratic state. «State regimes» is the analytical term introduced, and means not the executive power, but rather the «governing tradition». It turns out that through the later President Woodrow Wilson's distinction from 1887 we can get a new angle on what I call the «big transition» from a judicial to a political societal view in political culture. Time as periodisation is to think with time, i.e. «time thinking». It occurs on «three time levels»: Time level 1 is concrete history as memories; time level 2 is abstract principles of time; and time level 3 is time system constant and relative. Wallerstein calls for a unified «historical social science». I call for time science on the logic and reality of time. In time science the research is interdiciplinary on time level 3. Time science will change ontology, epistemology and cosmology. Time science renders Einstein's cosmology obsolete. The quantitative understanding of time in physics as measurement linked to the speed of light is invalid. Time science is based on the qualitative understanding: Time is physical. Physics is time. As with all other sciences, physics must be redefined with time science as one finds indicated here with political science and the time phenomenon of power. Time science is Wallerstein's dream as a holism, a joint science of the world as a whole.

Keywords: Time • power and administration • state regimes •

Wilson's distinction

Makt og administrasjon i system er historie om maktens integrasjon, skille og nye integrasjon (Haaland 2000, 2001b). Tidsrommet i Norge er 1814–2000. Gjennom dette tidsrom har vi hatt tre markante perioder som preges av en styringstradisjon eller «statsregime» (Haaland 2001a). Statsregimer er ikke sittende regime, men «styrende tradisjon». Makt er definert. Resten av artikkelen går ut på å bestemme «definert makt». Seips politiske teori kaller jeg «statsregimeteorien» (Haaland 2002c). Denne teori skisserer tre statsregimer fra embetsmannsstaten, via flerpartistaten til ettparti- eller arbeiderpartistaten. Endringsparametrene til Seip er knyttet til maktfordelingen mellom fire «apparater», 1) statsmaktene Storting og regjering, 2) de politiske partier, 3) andre organisasjoner og 4) embetsverket (Seip 1963). Her er Seip særlig opptatt av forholdet mellom byråkrati og politikk og den norske tradisjon fra embetsmannsstaten, med det nære bånd mellom disse to. Et kjennetegn ved flerpartistaten var at båndet ble brutt. Dermed framstår flerpartistaten som den «sære» periode i Seips skjema. Også i Rune Slagstads (1998) skjema framstår «venstrestaten» som noe for seg, en «spesiell» epoke, selv om han altså velger å identifisere statsregimet (Haaland 2001c). Ved siden av Seips statsregimeteori, som altså Slagstad modifiserer, står Sejersteds «rettsstatsteori» (se Sejersted 1984). Denne skisserer en utvikling gjennom 300 år der embetsmannsstaten står som høydepunkt for den rettsstatlige tradisjon. Siden har forfatteren lansert et korresponderende begrep til Sejersted i form av «politikkstaten», og har brukt «sosialdemokratiets stat» til erstatning av Seip arbeiderpartistat fordi det gir et mer robust analyseredskap for hele perioden 1945–2000 (Haaland 2002b, 2003). Her skal vi da bruke dels statsregimetorien, dels rettstatsteorien til å belyse vårt tema: Tid, makt og administrasjon i Norge. Utviklingsskjemaet går fra embetsmannsstat til sosialdemokratiets stat, og fra integrasjon til ny integrasjon i det politisk-administrative system, og samtidig «fra rettsstat til politikkstat» 1814-2000. Slik får vi en nasjonal variant av det klassiske tema «makt og byråkrati» i statsvitenskap som Weber behandlet idealtypisk. Forskjellen er at min maktdefinisjon ikke er statisk men dynamisk og er universal i tid.

Embetsmannsstaten, maktens integrasjon 1814–1884

Det er ingen uenighet mellom eksperter på perioden eller i administrasjonshistorie at «embetsmannsstaten» var preget av et spesielt nært

bånd og integrasjon mellom statsmaktene. Spørsmålet har snarere vært hvordan dette historiske «faktum» skulle fortolkes og forstås. Dette spørsmål kommer vi tilbake til, ettersom det har ført til en av de mest markante historiografiske debatter i norsk historieforskning. Men først kan vi starte med en historisk skisse av embetsmannsstaten som statsregime basert på min avhandling (Haaland 2004). Det første vi kan feste oss ved er det felles skandinaviske utgangspunkt. Utgangspunktet er 1800-tallets «embetsmannsstat» – et utgangspunkt alle land i Skandinavia deler. Men selvsagt er det lokale variasjoner mellom landene når det gjelder statens karakter. Fellestrekket ligger dog i embetsstandens stilling som både byråkratisk og politisk maktfaktor. Etterhvert som samfunnet ble modernisert og demokratisert ble parlamentarismen innført i Norden: I Norge etter 1884, i Danmark etter 1901, og i Sverige etter 1917. Dette gav en ny embetsmannsrolle. Administrasjonen som parlamentarismens redskap. Men dette «redskap» var ennå av juridisk art. Utviklingen fra et klassisk juridisk mot et mer «politisk» redskapsbyråkrati skjedde i moderne tid. I Norge startet utviklingen fra «rettsstaten» mot «politikkstaten» direkte etter 1945. Her kan vi snakke om en rettsstatlig kontinuitet gjennom perioden fra 1814 fram til andre verdenskrig. Denne utvikling rammes inn av tre «statsregimer», hvor trekk ved regimets karakter koples til statens karakter: Embetsmannsstaten 1814–1884, venstrestaten 1884–1940, sosialdemokratiets stat 1945–2000. I det historiske regnskap kan vi altså oppføres med tre statsregimer men en todelt forvaltningshistorie. Hva med overgangen mellom statsregimene i Skandinavia? Den viktigste forskjellen er nok dette: «Övergången mellan ämbetsmannastat ock socialdemokratisk styre sker mera direkt i Sverige» (Nilsson 1999: 114). Skiftet skjedde da tregere i Danmark og Norge, hvor en mellomepoke – venstrestaten – skyter seg inn mellom embetsmannsstatens fall og den sosialdemokratiske statens konsolidering. Men selv om embetsmannsstaten vedvarte lengre i Sverige, så kan vi likevel tale om «embetsmannsstaten under venstrestaten» i Danmark som i Norge.

Det første vi må forstå ved det nye system var dets opphav i motsetningen mellom to kulturer: Embetsmannskulturen og venstrekulturen. En motsetning mellom elitekultur og folkekultur lå i bunn. Sars skildret 1800-tallets to «samfunn» og «kulturer», og viste hvordan bondesamfunnet med sin norske kultur var bestemt til å beseire det «udemokratiske» og «unasjonale» embetsmannssamfunnet (Sars 1904). Mange

har påpekt at hovedtrekket i landskapet var «ei djup kulturkløft» (Mjeldheim 1984: 60). Og i konflikten mellom «høyrekulturen» til embetsmennene og den folkelige «venstrekulturen», kunne til og med de som tenkte lite på politikk finne sin plass: «Dei slutta seg til venstrerørsla i protest mot eit intellektuelt og politisk formynderi frå dei «heldannede», dei fylka seg til forsvar for den folkelege kulturen i vid forstand» (samme sted). Dette dannet mye av bakgrunnen for parlamentarismens gradvise gjennombrudd i Norge etter 1884. Tilsvarende utvikling fant sted i Danmark etter 1901. Også i vårt naboland sprang venstrebevegelsen og skiftet til parlamentarismen ut av oppgjøret med elitekulturen – den danske statsviteren Tim Knutsen snakker i denne sammenheng om «grundtvigianismen og det folkelige Danmarks modvilje mod akademikere og embedsmannsstaten» (Knudsen 1994: 18).

Etterhvert fikk vi utskilt to kulturer som preget hver sin institusjon; byråkrati og politikk. Opprinnelig dominerte embetsmannskulturen begge institusjoner, ja nærmest hele vårt «offentlige» liv. Og under den tidlige parlamentarismen følte Venstre at tradisjonen fra embetsmannsstaten satt i departementsveggene. Halvdan Koht påpeker dette: «Flere av de nye statsraadene kunde ikke med én gang leve seg inn i det skiftet som hadde gaat for sig; de forstod ikke konsekvensene av det nu var, ikke en forsamling av høye embetsmenn, men en parlamentarisk regjering med klart partipreg som satt for styret. Derfor kunne det i førstningen vække misnøye, ja rent sette støkk i somme av statsraadene, når regjeringschefen uanfektet blev ved å opptræ som venstremann» (Koht 1925: 155). Sjefen for den nye regjering, Johan Sverdrup, var da også den første «moderne» politiker i Norge. Regjeringsmedlemmene ellers mente det var galt å drive partipolitisk agitasjon nå som de var blitt ministre. Derfor tok de for gitt at statsminister Sverdrup ville svare nei da han i november 1884 ble invitert til å tale på et folkemøte (samme sted). Men om embetsmannskulturen preget statslivet også etter 1884, ble etterhvert utviklingen mer enn noe preget av at byråkrati og politikk levde i skilte sfærer. Dette var også hovedkonklusjonen da man 50 år etter parlamentarismens gradvise gjennombrudd fra 1884 oppsummerte utviklingen mellom forvaltning og politikk her til lands, administrasjonen var en «bøyg» som forhindret at man fikk gjennomført sine saker slik man ønsket på mange områder (Maastad, Bondepartiet, Ot. tid. 1934: 221, samme sted Oksvik, Arbeiderpartiet, 244, Foshaug,

Arbeiderpartiet: 234). Likevel må bildet nyanseres noe, ettersom det fantes en bred kontaktflate i systemet.

Venstrestaten, maktens skille 1884–1940

Etter 1884 falt det formelle skille mellom regjering og storting, samtidig oppstod det skilte sfærer. Regjeringen ble politisert og integrert med Stortinget, men ble samtidig avsondret fra byråkratiet. Embetsmannskulturen og de uformelle bånd mellom de to institusjoner var ikke lenger så markant (Haaland 2001b, 2002a, 2002c). Vi har tre teser om venstrestaten som statsregime: 1) Embetsmannsstaten var den overliggende dimensjon ved venstrestaten. 2) Venstrestaten var et desentralisert regime. 3) Historien lå i skyggen av forfatningsstriden.

Var det skille men også integrasjon under venstrestaten? I boka Oss imellom (1989) legger Gudmund Hernes og Kristine Nergaard fram en «integrasjonstese»: Selv om statsmaktene var formelt atskilt, var de tett sammenknyttet gjennom uformelle nettverk. Forfatterne mener dette har vært et temmelig permanent trekk ved det norske styringssystem siden 1814. Også etter 1884 mener forfatterne at det politiske systemet var preget av en viss «maktintegrering» gjennom kontaktmønsteret mellom Storting (regjeringsfløy og opposisjonsfløy) og utøvende myndighet (regjering og embetsverk). Maktintegreringstesen sammenfattes på denne måten: «Både før og etter innføringen av parlamentarismen ble det utviklet samhandlingsformer mellom maktens utøvere, som sterkt modifiserer de forfatningsordninger som er sammenfattet i lærene om maktfordeling og parlamentarisme». Embetsmannsstaten var preget av uformell kontakt (Hernes og Nergaard 1989). Men Hernes og Nergaard hevder at kontaktlinjene har gått i alle retninger også etter 1884; mellom opposisjon og regjering, og mellom opposisjon og embetsverk. I mellomkrigstiden uttalte stortingsrepresentanten Johan Nygaardsvold dette om sin erfaring med sin uformelle kontakt med embetsverk og statsråder i departementene: «Enten jeg har henvendt mig til den sekretær som har arbeidet med saken, til byråchefen eller statsråden har jeg møtt velvilje og forståelse alle steder, selv om det har gjeldt dissenser like overfor departementets forslag» (St. tid. 1930: 277). Kontaktflaten gikk ikke bare mellom representanter fra komiteene på Stortinget og departement og statsråd, de gikk også den andre vei. Selv om det ikke forelå noen formell plikt for statsrådene å møte i

stortingskomiteene bortsett for den utvidede utenriks- og konstitusjonskomiteen, forekom slik kontakt, det ble drevet forhandlinger. Statsrådenes personlige besøk i en komité blir i den første doktoravhandling om utviklingen av norsk parlamentarisme gitt følgende karakterisering; «hør til sällsyntheterna i norsk statsliv» (Björnberg 1939: 195). I 1930 kritiserte Høyres Carl J. Hambro utviklingen – «den sammenblanding av storting og regjering, av komitéer og av administrasjon, som har funnet sted, hører ikke hjemme i et ordnet samfunn» (St. tid. 1930: 278, jf. Haaland 2002a, 2002c).

Trond Nordby har i sin bok om Stortinget kommet med innvendinger knyttet til dette med «makt og kontakt» og «intergrasjonstesen» til Hernes og Nergaard: «Framfor alt burde forfatterne ha problematisert sitt eget begrep «kontakt». Så lenge ikke det ble gjort, kan deres empiri dekke over alt fra utveksling av saklig informasjon til forhandlinger og direkte press...Med tanke på den kontakten de folkevalgte hadde med byråkrater, må vi spørre hvorfor ikke slike kontakter skulle finne sted så lenge det handler om utveksling av informasjon. Hvis det er tilfellet, trues verken maktfordeling eller parlamentarisme. I 1966 ble da også embetsverkets anledning til å gi muntlige forklaringer, innlemmet i Stortingets forretningsorden (§ 21)» (Nordby 2000: 157–158). På denne bakgrunn stiller Nordby seg kritisk til Hernes og Nergaards integrasjonstese. Det Nordby stiller seg kritisk til er først og fremst at påvisning av uformelle kontakter skaper grunnlag for «maktintegrering» som en egen kategori på linje med «maktfordeling» og «parlamentarisme». Nordby legger hovedvekt på de konstitusjonelle rammer og formelle regler i sin maktvurdering og vil heller snakke om maktens deling enn dens integrasjon etter systemskiftet i tiden etter 1884. Denne argumentasjonslinje virker i det hele fornuftig – da gitt premisset om at Hernes og Nergaard snakker om nettverksmakt, mens Nordby snakker om makten nedfelt i de konstitusjonelle rammer. Likevel synes det riktig å dempe inntrykket av motsetning mellom disse perspektiver, noe også Hernes og Nergaard i utgangspunktet gjør når de snakker om nettverksmakt som et «modifiserende alternativ». Her virker det også rimelig å modifisere det inntrykk Nordby gir av den konstitusjonelle makts primat. Som Frede Castberg påpeker er det «en ganske stor avstand mellom de rettslige og de faktiske maktforhold i den parlamentarisk styrte stat». (Castberg 1945: 69).Hele vårt konstitusjonelle system er basert på sedvane. Det er derfor det konstitusjonelle må sees ut

fra den institusjonelle utvikling slik denne har «gått seg til» over tid. Det institusjonelle er det sentrale ved vår konstitusjon. Seip påpeker dette når han hevder at for noe å være i politikk, så må det se ut som noe annet enn det er. Politikken er kamuflert. Vår skrevne forfatning fra 1814, skjuler vår uskrevne forfatning slik den har utviklet seg. Vi har egentlig hatt tre forfatninger, eller «republikker» som franskmennene sier; embetsmannsstaten fra 1814 (Seip), venstrestaten fra 1884 (Slagstad), og sosialdemokratiets stat fra 1945 (Haaland 2001a, 2002c). Det institusjonelle arrangement har endret seg – og statsrettslæren med den. Så også med den uformelle kontakt. Kontakten var liten under forfatningsstriden. Under venstrestaten etter 1884 ble klimaet mildere, og etter 1905 var det stort sett de samme menn som gikk igjen i Stortinget og i regjeringen (Björnberg 1939: 370).

Som Nordby snakker også jeg om maktens deling etter systemskiftet, men da ut fra et annet maktbegrep enn ham: Jeg tar ikke utgangspunkt i et konstitusjonelt men institusjonelt maktbegrep. Og isteden for å snakke uformell integrasjon, vil jeg snarere tale om institusjonell desintegrasjon mellom statsmaktene, spesielt mellom institusjonene byråkrati og politikk. Det er her ikke snakk om, som jeg har vær inne på, om motstridende men utfyllende perspektiver på statshistorien, henholdsvis med fokus på uformell kontakt (Hernes og Nergaard 1989), formelle regler (Nordby 2000), og institusjonell utvikling (Haaland 2000). Som Nordby litt spøkefullt uttrykker det: «At noen sa «God dag!» eller innhentet saksopplysninger, brøt ikke i og for seg maktfordelingsprinsippet» (2000: 154). Og jeg kunne legge til – det endrer heller ikke det institusjonelle gap mellom byråkrati og politikk etter 1884. Differensieringsprosessen som hadde foregått over mange år innebar at forvaltning og politikk framtrådte som to autonome institusjoner med klart særpreg. Verken Hernes og Nergaard eller Nordby foretar det nødvendige skille mellom politisk «maktintegrasjon» (regjering-Storting), og politisk-administrativ maktintegrasjon (regjering-administrasjon). Her er jeg avvisende mht. den siste type. Samtidig peker det mot utviklingen av en bred sentrumstendens ved slutten av mellomkrigstiden, som toppet seg med det «rød-grønne» kriseforliket i 1935. Videre peker det fram mot det «nasjonale sosialdemokrati» som Halvdan Koht stod for, og det Berge Furre etter 1945 kaller «den sosialdemokratiske orden» (om Koht se Stenseth 1999, Furre 2000, Haaland 2001a). Venstrestaten var således preget av en

politisk integrasjon, men politisk-administrativ desintegrasjon (Haaland 2002a).

Men som helhet betraktet var det en utvikling i perioden 1884–1940 fra konflikt mot integrasjon på det politiske plan. Dette er en velkjent tendens som speilte trekk ved tidsånden. Dette gjaldt både med hensyn til sosialgruppene i samfunnet, institusjonene og styringssystemet generelt. Samtidig var tendensen til konsensus et varig trekk ved systemet. Denne kan både sees som et varig trekk ved det norske politiske system helt fra embetsmannsstaten, og som et samarbeidsmønster som fant sin form under venstrestaten. Overgangen til parlamentarisme under venstres statsregime har i denne sammenheng vært karakterisert som et skifte fra et «maktfordelingsprinsipp» til et «maktintegrasjonsprinsipp» (Hernes og Nergaard 1989).

Venstrestaten som styringsregime var ulikt det som kom før og etter. Det er konsensus i forskningen om dette, og at det kan stilles spørsmål ved om dette styringsregimet i det hele tåler sammenlikning med embetsmannsstaten som kom før og sosialdemokratiets stat som kom etter. Hovedpoenget er at venstrestaten var et mindre stabilt regime over tid, og det er heller ikke så klare koplinger mellom institusjoner i samfunnet og stats- og regimeutvikling. Det er blant annet, som Fredrik W. Thue påpeker, ikke så klare forbindelser mellom kunnskapsregime og styringssystem som hos de to andre regimer. Thue hevder at Rune Slagstads De nasjonale strateger underbetoner brudd og spenninger i venstrestaten, ikke minst mellom «vitenskapelig» og «idealistisk» samfunnssyn (Slagstad 1998, Thue 2000). Spenningen var markant gjennom hele perioden når det gjaldt makt og administrasjon, selv om det skjedde en utvikling i venstrestaten fra idealistisk til vitenskapelig mentalitet.

Selve tendensen eller mentaliteten var synlig allerede ved slutten av mellomkrigstiden, og er av betydning for spørsmålet om makt og administrasjon, administrasjonen fikk økt politisk makt som følge av dette, selv om det juridiske element fremdeles var dominerende. Mentaliteten og forandringen skapte et nytt forhold mellom administrasjon og politikk – en begynnende integrasjon i en teknokratisk politikk. Her har fag stått mot jus og politikk i periodens første fase, for så fra 1920 å spille stadig mer på lag med politikken mot 1940. Fagekspertene led ikke bare nederlag i politikken, men mistet også innflytelse i administrasjonen fram mot 1920. Tilsvarende fikk juristene økt prestisje i

denne periode, og beholdt sin status som «spesialister i statskunst» helt fram til 1940. Dette utviklingstrekk er mindre framme i bildet i Slagstads tolkning, det vil si at det nærmest ikke kommer frem. Demokratiseringen 1870–1920 hjalp juristene, staten var bare akseptabel hvis den var juridisk nøytral, fagekspertene fikk «juridiske skjermbrett» mellom seg og politikerne ved juridiske ekspedisjonssjefer (Haaland 2002a, 2002c, 2003).

Rolf Danielsen peker på at det etter 1884 ikke var noen dualisme storting-regjering, men en trekant storting-regjering-parti i politikk. Jeg vil skissere en firkant regjering-byråkrati-storting-parti. Det nye demokrati måtte virke gjennom det gamle byråkrati. Problemet med Stortinget var det ikke sluttet å fungere som motstandsapparat etter maktskiftet i 1884. Kampen mellom byråkrati og politikk var skarpest i Danmark og Norge, der embetsmannskulturen stod mot den folkelige kultur under demokratiseringen rundt 1900. Konsekvensen av politikkens kamp mot byråkratiet var byråkratisering av politikken. Den byråkratiske linjen i norsk politikk var hovedtendensen i den institusjonelle utvikling gjennom hele tidsrommet 1884–1940. Stortingets detaljstyre ble en del vår forfatnings innhold. Norsk politisk historie lå i forfatningskampens skygge (Haaland 2001b, 2002a, 2002c).

Sosialdemokratiets stat, maktens integrasjon 1945–2000

De tre konstituerende trekk ved sosialdemokratiets statsregime bygger på dets integrasjon. 1) Endelig overgang fra juridisk til politisk syn på stat og samfunn i det politiske system. 2) Det sosialdemokratiske statsregimet var en forsinket effekt av den politisk-konstitusjonelle omveltning i 1884 på administrasjonens felt etter 1945. 3) Teknokrati som hovedtendens.

Sosialdemokratiets stat etter 1945 var en ny forfatning eller republikk, den tredje siden 1814. Seip trekker en sammenlikning mellom de tre epoker i norsk historie, og mener den siste kan beskrives som «en forening av kjernemaktene i de to foregående: en forening av embedsverk og parti» (Seip 1963: 25). Jeg ser dette som integrering av politikk og administrasjon basert på en generell overgang fra juridisk til politisk syn på stat og samfunn.

Det hele gjaldt gjennomføringen av den politisk-konstitusjonelle omveltning fra 1884 på administrasjonens felt etter 1945. Og her

hadde Arbeiderpartiet sine egne meningers mot, de kunne ikke støtte seg på tradisjonen fra embetsmannsstaten, og det lå ikke i forlengelsen av venstrestatens politikk, men det lå altså i forlengelsen av den demokratisering som skjedde med parlamentarismen i tiden 1870–1920. Kampen mot byråkratiet, politiseringen av regjeringen og Stortingets primat; institusjon for institusjon falt for politikken. Som et kulturelt etterslep for denne utvikling kom da politiseringen av byråkratiet i etterkrigstiden.

Perioden 1945–2000 som helhet preges av teknokrati som økonomisk demokrati. Teknokrati som økonomisk demokrati er «sosialisme på norsk», og knyttet til utviklingen av «sosial rettferdighet». Sosialdemokratiet er i spørsmålet om sosial rettferdighet mye større enn Arbeiderpartiet. Utviklingen hadde skjedd uansett. Historivitenskapelig var dette «naturlig utvikling» i Norge. Men måten det skjedde på var at DNA skapte en ny forfatning; den «demokratiske styreform» skulle som Gerhardsen sa i 1938, aldri mer «sees løsrevet fra sin økonomiske bakgrunn» (Arbeiderhistorie 1995: 159). Den demokratiske styreform løsrevet fra sin rettstatlige bakgrunn er et annet spørsmål. Men i spørsmålet om økonomisk demokrati og velferd er vi «alle sosialdemokratar» (Førde 1981). I dag lever prosjektet som del av den norske historie. Den historiske situasjon prosjektet fremgikk av er forandret; etterkrigstidens «modernisme». Mentaliteten i DNAs valgplakater: «Vi bygger framtidens Norge» (1945), «Trygg heimen og landet» (1949), «Framskrittet skal fortsette» (1953), «Nye gode år» (1957), «Vekst og velstand» (1959). Så ble tonen snudd: «Landet trenger fast styring» (1965). Og det fikk landet av den borgerlige koalisjonsregjering. DNA satt ikke lenger ved makten. Dette bringer oss over i periodisering: «Styreformer har i seg selv en tendens til å vedvare langt utover det sosiale liv de er fremgått av» (Seip 1990/1945: 1–9). Dette skrev Seip om embetsmannsstatens fall i 1884 i mesterverket Et regime foran undergangen fra 1945. Selv om sosialdemokratiet i 1945 var et regime foran framgangen gjaldt det også dem. Den styringstradisjon sosialdemokratene skapte vedvarte langt utover det sosiale liv den fremgikk av, den ble et nytt «statsregime», ikke forbundet med den sittende regjering til enhver tid, men den styrende tradisjon i Norge.

Er det en klar sammenheng mellom politiske regimeskifter og byråkratiets endring?: «Den del av vår historieforskning som heter administrasjonshistorie, er riktignok meget forsømt, og vi har dessverre få

utredninger av administrasjonshistoriens store linjer, men såpass vet vi i alle fall at hvert av de skifter vi har opplevd i vår historie, fra 1660 oppover til 1814 og 1884, har vært fulgt av en viss ny farge i administrasjonen. Hvis dette ikke var skjedd, ville ikke et slikt skifte være noe annet enn et overfladisk skifte» (Friis (A) St. tid. 1947: 765). Sosialdemokratene så seg selv i forlengelse av denne tradisjon, og her stod 1945 fram som et tilsvarende «skifte». Stortinget var dominert av «representanter for en ny klasse» og som man uttrykte det, «ingen kan nekte at det som er foregått, det er et skifte, som nødvendigvis må finne sitt uttrykk også i en ny farge, en ny retning, en ny ånd i vår administrasjon» (samme sted).

I dag har «administrasjonshistorie» kommet mye lengre, og de lange linjer er utforsket i min doktoravhandling, «Administrasjon og politikk i Norges statshistorie 1814–2000». Et hovedfunn empirisk er at det ikke finnes en nødvendig sammenheng mellom politiske regimeskifter og byråkratiets langtidsutvikling slik Arbeiderpartiets representant postulerte. Dermed kan vi antyde et annet utviklingsbilde, der kontinuiteten i byråkratiutviklingen betones. Regimeskiftet i 1814 fastla kursen for det juridiske byråkrati, og dette vedvarte gjennom regimeskiftet i 1884 og like fram til epoken etter 1945. Embetsmannsstaten var en underliggende dimensjon ved venstrestaten. Det «administrative skifte» under venstrestaten var mest knyttet til det lokale nivå og underordnede stillinger der de satt inn sine folk, «venstrefolk i alle landets ombud» lød parolen. Sentralt beholdt administrasjonen sitt juridiske særpreg; og embetsmannsskulturen preget de sentrale statsinstitusjoner, rett, byråkrati og universitet (Haaland 2004). I administrasjonshistoriens «store linjer» fremstår da 1814 og 1945 som de viktigste vendepunkter – det sistnevnte i hvert fall når det når det gjelder forandringen fra et juridisk byråkrati mot en forvaltning for politikk (Grønlie red. 1999, Haaland 2004). Fra sosialdemokratisk hold ble det snakket om «den nye fargelegging av vår administrasjon» (Friis (A) St. tid. 1947: 765). Den skulle farges rød. Hva dette betyr på aggregert nivå er endringen fra juridisk til politisk syn i norsk historie. Sosialdemokratene planla jo ikke bare økonomien og politiserte forvaltningen, de ville jo «politisere hele samfunnet». Dette er hinsides et rent byråkratiperspektiv, men vises i forholdet mellom administrasjon og politikk. I et langtidsperspektiv er kanskje dette det viktigste som skjedde i det hele tatt i perioden etter 1945, overgangen fra et juridisk til politisk samfunnssyn.

Den norske politiske tradisjon var som sosialdemokratene sa «skapt i en svunnen tid med et langt mer juridisk syn på samfunnet og individene enn hva som er gjengs i dag» (Conradi 1946).

Konklusjon med Wilsons distinksjon

Vi konkluderer med forholdet mellom administrasjon og politikk og utviklingen av ulike verdier. I 1960 publiserte Knut Dahl Jacobsen en artikkel om dette i det første nummer av Tidsskrift for Samfunnsforskning med tittel; «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen». Den er i dag en klassiker om verdier i det politisk- administrative system. Jacobsen var opptatt av det systempermanente ved verdiene, mens vi kan betone verdienes historie. Historisk er det til og med et spørsmål hvorvidt man kan skille mellom politikk og administrasjon. At det er et skille mellom politikk og administrasjon ble i statsvitenskapelig forskning lansert i USA av Woodrow Wilson i «The study of administration», trykket i Political science Quarterly i 1887.

Samvariasjonen som påpekes i min doktoravhandling (som består av trykte artikler), mellom makt, administrasjon og verdier kan beskrives slik: I periodene med maktintegrasjon er verdien om lojalitet dominerende, mens i perioden med maktskille er det nøytralitet. Bakgrunnen for dette var forfatningsstriden mellom embetsmennene og politikerne i Norge. Selv om embetsverket ikke formelt kan identifiseres med embetsmannsregjeringen som falt, så var administrasjonen dette regimets bastion som stod igjen. Spørsmålet kan være åpent om det skillet Wilson introduserte har noe for seg i Norge på dette spesielle tidspunkt i historien. Distinksjonen er en abstraksjon som ikke uten videre passer selv med de amerikanske forhold. For å åpne opp spørsmålet om Norge igjen så kan vi komme inn med en formulering av Steen:

«I tidens lange løp hadde det sentrale embetsverk stort sett fått den samme politiske farge som regjeringen, men det var i sitt vesen upolitisk» (Steen 1949: 83). Steen baserer seg så vidt man kan se, på et skille mellom personer og institusjoner. Bytt institusjon med person og spør: Hvordan kan personer som er av samme politiske farge i sitt vesen være upolitiske? Distinksjoner igjen. Denne gang mellom administrasjon og politikk som institusjon og person. Andre distinksjoner som kan bringes inn er den til Sars mellom elite og folk. Forfatningsstriden dreide seg da om folkets oppgjør med en elite de ikke kunne fordra. Spørsmå-

let er om man skal kalle dette en distinksjon mellom administrasjon og politikk. Politikk var det jo, og den var spesifikt rettet mot administrasjonens menn. Igjen distinksjoner, denne gang knyttet til situasjoner. To politiske fiender i forfatningskamp. Kanskje vi skulle la distinksjonen falle i situasjonen, og erkjenne det politiske ved oss alle. Nøytralitet er våpenhvile. Faglig uavhengighet kan være å mure seg inne å konspirere. Lojalitet uvirksomhet: «ikke av den lojaleste tjenestemannssjel kan det kreves at han skal være fantasifull og tiltaksrik deltager for ideer som han avskyr» (Keilhau 1935: 203).

Jacobsens «forstandskategorier i administrasjonen» kan også belyses etter 1945, da i den forstand at kan være grunn til å stille spørsmål ved grunndistinksjonen i dem. Distinksjoner igjen. Man hevder det er «lite fruktbart å skille mellom politikk og administrasjon» på denne tid da tjenestemennene i høy grad var med i den politiske beslutningsprosess og selv tok en rekke avgjørelser. Dermed blir det ifølge dette resonnement «ikke spørsmål om tjenestemennene er nøytrale, men om de er reliable». Spørsmålet blir følgelig om «de representerte allment aksepterte verdier og at de ville anvende disse» (Donhjem 1973: 194–206). Rent empirisk er de allment aksepterte verdier lojalitet i historien. Også i teorien til Jacobsen er det verdien lojalitet slik den samsvarer med maktintegrasjonen. Samtidig er det ikke slik Knut Dahl Jacobsen sier at denne utviklingen etter 1945 medførte et løsere forpliktelsesforhold til politisk myndighet fra byråkratiet, men heller et tettere bånd. Hvordan kan lojalitet føre til løsere forhold i det hele tatt og ikke et tettere bånd mellom to? (Jacobsen 1964, Haaland 2004). Se foregående avsnitt.

Hovedsaken hva angår distinksjoner historisk er ikke lojalitet men det politiske syn. Perioden var preget av et politisk samfunnssyn, og hva lojalitet betyr preges av dette premiss. Husk at det var ikke embetsmannstaten som administrerte etter 1945 men et fjesløst byråkrati. Hva dette vil si er at administrasjonen ikke hadde den samme politiske selvstendige effekt her. De var blitt mer upersonlige institusjoner og situasjonen var ikke den samme som før i tiden. Ifølge Steen så var tiden etter 1945 en truet idyll, og ifølge Seip det ikke helt lykkelige Norge, Jacobsen mener det er en ren idyllperiode med lite konflikt, og dette konsensussyn er allment. Senest i dag er konsenussynet kolportert av Francis Sejersted om Norgeshistoriene (2000). Som vi har sett var konflikt mellom administrasjon og politikk hele distinksjonen tidligere. Komparativt da blir freden påfallende. Det var jo en overgang fra varm

til kald krig i verden, og i administrasjonen fra juridisk til politisk forstandskategori, det vil si den historiske norm. Politisk sett ble administrasjonens funksjon endret til parlamentarismen redskap etter 1884, men det ble ikke politisert før etter 1945. Før 1884 var administrasjonen en politisk makt, dette er ikke det samme som en politisert administrasjon. Etter forfatningsstriden kom embetsmennene med uttalelse på Nordisk plan i 1918: «at Embetsmannnen ikke er den politiske Magt, men denne Magts uundværlige og Betydningsfulle redskap» (Embetsmennenes møte i Stockholm 1918, i Nordisk Administrativt Tidsskrift 24, 1943: 113). Dette var følgen av demokratisk parlamentarisme i Skandinavia, i Norge etter 1884, i Danmark etter 1901 i Sverige etter 1917. Poenget var å endre dualismen politikk og politikk. Dermed gir distinksjonen Wilson introduserte mellom administrasjon og politikk mening.

«Justisdepartementet er samfunnets grunnlag», sa Schweigaard på Stortinget i 1859 (Lund 1950: 218). Embetsmannsstatens filosofi i et nøtteskall: «Opplysningens utbrædelse, Retferdighetens Haandhevelse, Tilstedeværelsen av en væbnet makt» (Departementstidene 1845: 26). Norge var et upolitisk agrarsamfunn styrt av byråkrater (Haaland 200: 81). Administrasjon var politikk. Steen har en berømt formulering som her kan være interessant: «...før 1814 styrte embetsmennene i kongens navn, etter 1814 styrte de samme menn riket i folkets navn» (Steen og Bergsgård 1932). Det 1814 brakte var grunnlov, nasjonal høyesterett, en nasjonalforsamling som møttes hvert tredje år, samt en fast embetsmannsregjering i spissen for sentraladministrasjonen i Christiania. Vi returnerer til Jacobsens forstandskategorier, og stanser ved verdien lojalitet i administrasjonen som vi har etablert var landets politiske makt. Lojaliteten må forstås ved det juridiske syn på stat, samfunn og individer som vi har diskutert. Maktintegrasjonens lojalitet i embetsmannsstaten var innrettet mot den norske konstitusjon, ved bruddet med den danske «absolutistiske stat» og utviklingen av den norske «rettsstat». Det som kjennetegnet denne prosess var depersonalisering ved at lojaliteten prinsipielt ikke lenger var rettet mot en personlig kongemakt men en upersonlig rettssorden. Depersonaliseringsprosessen er et allment trekk i Vest-Europa og avleses i regjeringsinstruks. Regjeringsinstruksen fra 1814 bruker betegnelsen konge og folk, den i 1825 stat og individ. Gud, konge og folk glir ut av instruksen i 1825 og i stedet påberopes bare vår konstitusjon. Kommentaren til Steen blir at det ikke var i

folkets, men i konstitusjonen navn de styrte. Embetsmennene styrte i sitt eget navn. Spørsmålet er ikke embetsmannsstat eller rettsstat her som Seip og Sejersted sa i den store historiske debatt jeg har analysert nøye (Haaland 2000). Dette er ikke engang et spørsmål. Embetsmannsstaten var rettsstatlig orientert og uniformert. Før de fikk ta på seg uniformen og fikk embetsbrevet var kravet full juridisk embetseksamen. Det sier seg selv at dette statsregimet var juridisk orientert, og skapte en tradisjon etter 70 år. Spørsmålet er hva det hadde å si for makt, integrasjon og lojalitet i administrasjon og politikk. Og hva fikk det å si for samfunnet selv? Sejersted (1984) betoner den rettstatlige tradisjon, hvor vi da betoner det juridiske samfunnsyn. Samtidig var alt dette her konservativ politikk. Tilbake til «Wilsons distinksjon», er dette administrasjonens politikk, administrativ politikk eller politisk administrasjon? Det juridiske samfunnsyn gjorde Justisdepartementet til samfunnets grunnlag. Tilsvarende gjorde det politiske samfunnssyn Finansdepartementet til det viktigste. Dette sier også noe viktig om Wilsons distinksjon, nemlig at den må gis historisk referanse. Administrasjon og politikk er historiske begreper i seg selv og det er også skillet mellom dem. Wilsons distinksjon ble introdusert under den store demokratisering i perioden 1870–1920. Kanskje vi kunne si at Wilsons distinksjon var og er en invitasjon til politisk refleksjon.

I politiske refleksjoner er to elementer, de som gis og som avgis, det siste er historie. Wilsons distinksjon igjen, denne gang om det byråkratene etter 1945 kaller «styringsdialog» (Haaland 2000: 94). Man fikk en enhet. Relativismen er at en pluss en er to som er en enhet. Det betyr at det parlamentarisk demokratiske organ, regjeringen, ble nærere administrasjonen. Ordningen med politisk valgte statssekretærer i 1947 var et klart signal om denne utviklingen. Utviklingen med maktintegrasjonen mellom administrasjon og politikk var kontroversiell fordi den innebar at administrasjonen endret karakter og ble mer politisk i sin virkemåte. Administrasjonen som politisk sekretariat var det perspektiv maktutrederne på 1970-tallet gav. Dermed nærmer vi oss Wilson ved at administrasjonen sentralt i første rekke er den politiske ledelsens stab på amerikansk maner. Og slik forsvinner litt av byråkratiperspektivet. Konservative politikere som var kritiske til politiseringen ønsket å få vite av sosialdemokratene byråkratenes mandat:«hvor grensen går for deres fantasis utfoldelse og for den fullmakt de har fått av regjeringen» (Carl. J. Hambro, Høyre, St. tid. 1951: 1545). Dessuten rettet de kon-

servative partiers kritikk seg mot selve lojaliteten: at tjenestemenn «utøvde sin autoritet etter spekulasjon over hva Regjeringen anser politisk riktig i den foreliggende situasjon» (Halvor Bunkholt, Bondepartiet, Ot. Tid. 1953: 406). Foruten denne generelle politisering var de konservative skeptiske til det den eksakte politisering, «til et system hvor man setter inn politiske sekretærer og statssekretærer og andre politiske tjenestemenn» (Carl J. Hambro, Høyre, St. tid.:3417). «Rettsstaten gjenreises» heter det i Høyres program fra 1945. Dette var ikke bare på gitt bakgrunn som Seip skriver en ukontroversiell tradisjon, eller «på en ukontroversiell måte rettet mot nazitidens overgrep» (1980: 47). Det var «revolusjonerende» (Nils Trædal, Bondepartiet, St. tid. 1947: 474). Denne utviklingen «førte heilt bort fra rettsstaten» (Fritjorf Berntsen, Høyre, St. tid., 1947: 1412). Konservative var tilbakeskuende til det juridiske samfunnssyn, «vår gamle rettstat» (Erling Wikborg, Kristelig Folkeparti, O. tid. 1948: 290).

Arbeiderpartiet hadde «Venstres meningers mot» sier Seip om deres politikk (1963). «Arbeiderpartiet hadde sine egne meningers mot» skriver jeg om endringen av politisk kultur (Haaland 2000: 87). Hele det politiske Norge ble varig endret ved overgangen fra juridisk til politisk samfunnsyn. Norge fikk en ny politisk kultur. Det Furre snakker om ved sin «sosialdemokratiske orden» er i mitt syn den første manifestasjonen av denne kultur, og det var den som endte på 1970-tallet. Siden kom andre manifestasjoner av denne politiske kulturen for et politisert samfunn. Med «Wilsons distinksjon» har vi et godt spørsmål knyttet til det vi kan betegne som den «den store transisjon» i politisk kultur i tiden etter 1945.

Noter

1 «Tid, makt og administrasjon i Norge» bygger på 10 års forskning og publisering av ulik art. Grunnarbeidet ble gjort ved publiseringen av hovedoppgaven «Politikkstaten blir til» i 1997, og senere har det fulgt artikler, mange allerede publisert i tidsskrifter nasjonalt eller på nordisk plan, eller som bokkapitler, ikke minst i boken «Forvaltning for politikk» fra 1999, redigert av professor Tore Grønlie. Forskningen har vært finansiert med hovedfagstipend fra Tolldirektoratet ved et bokprosjekt om tollvesenets historie 1995–1997, og siden har forskningen vært finansiert av Norges Forskningsråd for perioden 1997–2002, da som doktorstipendiat i historie. Bøkene som har kommet ut av arbeidet er doktoravhandlingen «Administrasjon og politikk i Norges statshistorie 1814–2000», samt «Historisk

teori i Norge». Begge er klare til publisering i 2004. Titlene viser retningen i forskningen; dels empirisk historie, dels historisk teori. Min historiske teori spenner vidt; «metodologisk situasjonisme» som alternativ til individualisme eller kollektivisme, den «hermeneutiske dualitet» i historie ved skillet mellom sannhet i historie og sannhetens historie, periodisering, tid og historie, system og endring, samt det «funksjonelle historiesyn» der Erslevs funksjonelle kildebegrep overføres til historien selv: Distinksjonene ligger ikke i historie, men hos historikeren. Selve dr. avhandlingen er i statsvitenskap i tradisjonen mellom historie og statsvitenskap tilbake til Seip og Knut Dahl Jacobsen. Etter prosjektperioden som doktorstipendiat var over, har forskningen fra 2003 utelukkende vært innen historisk teori med utviklingen av det nevnte funksjonelle historiesyn i forlengelse av Erslev og med videre utarbeiding av tidsfilosofi om «tid og tenkning». Den historiske teori er en norsk bok under utarbeiding, Funksjonell historie. Historisk teori i Norge. Konsekvensen av at distinksjonene ikke ligger i historie men hos historikeren er at teoretisk periodisering, å bestemme tiden, blir mer vesentlig. Periodisering er preferanse grunnet «historiens hermeneutiske dualitet» ved todelingen mellom «sannhet i historie» og «sannhetens historie». Internasjonalt og nasjonalt har debatten om historie her dreid seg kontradiksjon som ingen ved normal persepsjon vil vedkjenne seg. Når det gjelder tidsfilosofien er en internasjonal bok under arbeid, Time and Mind. Denne bok er en revolusjon og skifter ut ontologi, epistemologi og kosmologi. Ontologisk sett utskiftes Descartes «Jeg tenker, derfor er jeg», og i stedet anføres, Tid er før tenkning, tenkning er før tid. Epistemlogisk sett erstatter læren om tid den analytiske kunnskapen i det nåværende verdenssyn: I stedet for det Aristoteliske verdenssyn der alll kunnskap kretser rundt den fysiske realitet, dreier realitetene seg rundt tid. Kosmologisk sett blir universet redefinert som tid. Fysikk blir tidslære om universet og Einsteins kosmologi blir foreldet her. Grunnen til dette er helhetlig og ugjenkallelig og er fordi tid ikke kan forstås kvantiativt som hos Einstein, men må forstås kvalitativt som hos Haaland. Eksempelvis kan jeg referere til en standard ordbokdefinisjon i fysikk i 2003 om tid: «The dimension of the physical universe which at any given place orders the sequence of events» (McGraw-Hill 2003: 426). Ikke tid men fysikeren ordner, jevnfør det funskjonelle historiesyn. Tiden skaper ikke sin egen logikk, det er forstanden. Fysikerenes spekulasjoner over hva tid er for noe avdekker det sorte hull i fysikken selv. Den kvantitative forståelse i fysikken etter Einstein av tid som måling knyttet til lysfart er ikke valid. Vi kan gjerne snakke om lysår i tidsdifferanse, men fysikken må forstås som en kvalitativ tidslære. Haaland kaller dette tidsvitenskap.

Litteraturliste

Benum, Edgeir (1979): Sentraladministrasjonens historie, bd. 2 1845–1884, Oslo Universitetsforlaget.

Björnberg, Arne (1939): Parlamentarismen i Norge etter 1905, Uppsala.

Bull, Edvard (1975): «Fra bøndenes og husmennenes samfunn til den organiserte

kapitalisme». I Dahl, Ottar, red., Makt og motiv. Et festskrift til Jens Arup Seip, Oslo, Gyldendal.

Brev fra Det norske Arbeiderparti v/ Einar Gerhardsen til Den sosialistiske Arbeiderinternasjonale 3. september 1938. Se Arbeiderhistorie 1995: 159.

Castberg, Frede (1945): Den utøvende makt. Bergen, Chr. Michelsens Institutt.

Dahl, Ottar (1989): Norsk historieforskning i det 19. og 20. århundre, Oslo Universitetsforlaget.

Donjem, Hans-Fredrik, «Rekrutteringen av tjenestemenn til norske departement i perioden 1945–1965», i Tidsskrift for samfunnsforskning 1973, bd. 14: 194– 206.

Eide, Erling (2002): «Politikernes – ikke politikkens – tilbaketrekning», i Nytt Norsk Tidsskrift nr. 2: 213–215.

Furre, Berge (2000): Norsk historie 1914–2000, Oslo, Samlaget.

Gerhardsen, Einar, brev til Den sosialistiske Arbeiderinternasjonale. 3. september 1938. Se Arbeiderhistorie 1995: 159.

Grøndahl, Øyvind. N. (1997): Fristilling og politisering. Om bruken av direktoratsformen og forholdet mellom direktorat og departement i norsk sentralforvaltning etter 1945. Dr. avhandling, Universitetet i Bergen, Historisk institutt. LOS-senter Rapport 9712.

Grøndahl, Øyvind N. (1999), «Byråkrati eller demokrati? Forvaltningspolitikk i 1970-årene», i Grønlie, Tore (red.): Forvaltning for politikk. Norsk forvaltningspolitikk etter 1945, Bergen, Fagbokforlaget: 237–272.

Grøndahl, Øyvind N., Grønlie, Tore (1999): «Mellom politikere og byråkrater». I Grønlie, Tore (red.): Forvaltning for politikk. Norsk forvaltningspolitikk etter 1945, Bergen, Fagbokforlaget: 327–342.

Grønlie, Tore red. (1999): Forvaltning for politikk. Norsk forvaltningspolitikk etter 1945, Bergen, Fagbokforlaget.

Hernes, Gudmund (1975): Makt og avmakt. Oslo, Universitetsforlaget.

Hernes, Gudmund, Nergaard, Kristine (1989): Oss imellom. Konstitusjonelle former og uformelle kontakter Storting-regjering. Oslo, Universitetsforlaget.

Haaland, Torstein og Røynesdal, Claus (1999): «Fra mistillit og kontroll til aksept. Borgerlig forvaltningspolitikk 1945–1975», i Grønlie, Tore (red.): Forvaltning for politikk, norsk forvaltningspolitikk etter 1945, Fagbokforlaget, Bergen: 111– 137.

Haaland, Torstein (1998): Situasjonsbestemt diskurs og demokratisering. Kampen om situasjonen i tollvesenet 1957–1975. LOS-senter Notat 9835.

Haaland, Torstein (1999): «Forvaltningspolitikk i praksis. Tollforvaltningen 1945– 1975». I Grønlie, Tore (red.): Forvaltning for politikk, norsk forvaltningspolitikk etter 1945, Fagbokforlaget, Bergen: 111–133.

Haaland, Torstein (2000): «Byråkrati, politikk og situasjonisme, Norsk Statshistorie 1814–1900», i Historisk Tidsskrift nr. 1: 53–95.

Haaland, Torstein (2001a), «Statssyn. Om etterkrigsstatens etos», i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr. 1: 3–46.

Haaland, Torstein (2001b), «Flerpartistat eller venstrestat, Statshistorie og statsregime 1884–1940», i Nytt Norsk Tidsskrift nr. 3: 312–328.

Haaland, Torstein (2001c), «Rettsstat eller embetsmannstat? Den norske debatten om statens karakter på 1800-tallet», i Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2: 156–162.

Haaland, Torstein (2001d): «Forvaltning og politikk i skandinavisk historie 1800- 2000», i Nordisk Administrativt Tidsskrift 3/ 2001: 305–314.

Haaland, Torstein (2002a): Blåtid. Embetsmannstaten under venstrestaten 1884– 1940.

Haaland, Torstein (2002b): Rødtid. Sosialdemokratiets stat 1945–2000, under publisering.

Haaland, Torstein, (2002c): «Norges statsregimer 1814–2000», i Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/ 2002: 137–149.

Haaland, Torstein (2002d): «2001 – en arkivodysse. Ole Kolsrud: Maktens korridorer: regjeringskontorene 1814–1940», bokutgivelse 2001. I Arkivnytt nr. 1: 57–61.

Haaland, Torstein (2002e): Tid, situasjonisme og institusjonell utakt i systemer. Notat nr. 8, Rokkansenteret.

Haaland, Torstein (2003), Administrasjon og politikk i norges statshistorie 1814– 2000, Avh. til dr. philos ved statsvitenskapelig institutt, Universitetet i Oslo, høst 2003.

Haaland, Torstein (2004a), Funksjonell historie. Historisk teori i Norge. Bok under arbeid.

Haaland, Torstein (2004b), «Time perception», kapittel i Haaland, Time & Mind.

Haaland, Torstein (2004c), «Time thinking», kapittel i Haaland, Time & Mind.

Haaland, Torstein (2004d), «Time philosophy», kapittel i Haaland, Time & Mind.

Haaland, Torstein (2004e), «Time science», kapittel i Haaland, Time & Mind.

Haaland, Torstein (2004f), «Time system», kapittel i Haaland, Time & Mind.

Jacobsen, Knut D. (1960): «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen», i Tidsskrift for samfunnsforskning 1/ 1960.

Jacobsen, Knut D. (1964): Teknisk hjelp og politisk struktur. Oslo.

Jacobsen, Knut D.(1979): «Institusjonelle betingelser for planlegging: administrative problemer i norsk regionalpolitikk», i Stokke, Arne J. (red): Beslutningsprosesser i norsk offentlig administrasjon, Oslo, Universitetsforlaget.

Knudsen, Tim, Forvaltningen i historiens spill, i Ibsen, Marius m.fl. red., Folkestyre og forvaltning, Festskrift i anledning af Nordisk Administrativt Forbunds 75 års jubileum, København 1994.

Kolsrud, Ole (1999): «Forfatningskampen på 1800-tallet. Striden om statsregnskapene 1822–1918». I Historisk Tidsskrift nr. 2: 153–173.

Kolsrud, Ole (2001): Maktens korridorer: Regjeringskontorene 1814–1940. Oslo, Universitetsforlaget.

Koht, Halvdan, Johan Sverdrup, bd. III 1880–1892, Oslo 1925.

Lægreid, Per, Christensen, Tom (2002): Complex Patterns and Influence Among Political and Administrative Leaders. Working Paper, Stein Rokkan Centre for Social studies.

Maurseth, Per (1979): Sentraladministrasjonens historie, bd. 1 1814–1845, Oslo Universitetsforlaget.

Mjeldheim, Leiv, Folkerørsla som vart parti, Venstre fra 1880-åra til 1905, Oslo 1984.

Nilsson, Torbjörn (1999), «De nationella strategerna får svensk premiär», i Rudeng (red.) 1999: Kunnskapsregimer. Debatten om De nasjonale strateger. Oslo, Pax.

Nordby Trond (2000), I politikkens sentrum, Variasjoner i Stortingets makt 1814– 2000, Oslo, Universitetsforlaget.

Rudeng, Erik (1999): Kunnskapsregimer. Debatten om De nasjonale strateger. Oslo, Pax.

Sars, Johan Ernst, Norges politiske historie 1815–1885, Kristiania 1904.

Seip, Jens A. (1963): Fra embetsmannsstat til ettpartistat og andre essays, Oslo, Universitetsforlaget.

Seip, Jens A. (1990/ 1945): Et regime foran undergangen. Oslo, Pax.

Seip, Jens A. (1981): Utsikt over Norges historie, bd. 2. Oslo, Gyldendal.

Sejersted, Francis (1984): Demokrati og rettsstat, Oslo, Universitetsforlaget.

Sejersted, Francis (2000): Norsk idyll?, Oslo, Pax.

Slagstad, Rune (1998): De nasjonale strateger. Oslo, Pax.

Steen, Sverre (1949): «Litteratur. Jens Arup Seip: Et regime foran undergangen. Fredrik Stang – Ole Jacob Broch», i Historisk Tidsskrift 1949–1951: 74–96.

Stenseth, Bodil (2000): En norsk elite. Oslo, Aschehoug.

Thue, Frederik W. (2000): «Pedagogikk og skiftende kunnskapsregimer», i Nytt Norsk Tidsskrift nr.1.

Thue, Fredrik W. (1997): «Statsvitenskapen 50 år – et kapittel av norsk samfunnsvitenskaps historie», i Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr. 3: 187– 214.

Woodrow Wilson «The study of administration», trykket i Political science Quarterly, 1887: 197–222.

Østerud, Øyvind (2002): «Maktutredningen og det intellektuelle hegemoniet». I Nytt Norsk Tidsskrift nr. 1: 15–26.