borre.nylehn@hia.no

Privatisation as a Consequence of and a Contribution to Organising Local Government Experiences from Private Residential Institutions for Children

In 1993, a new law on child welfare legislated for private residential institutions, and there is now a market for children who are deprived or show disruptive behaviour. Private institutions, which now harbour 60% of all institutionalised children, specialise on the misbehaved young, while public institutions provide care for the deprived children. This sharing of the «market» is paradoxical, since the formal competence level of the staff is higher in the public institutions, and transaction costs for the misbehaved youngsters in the market setting are high. The private institutions offer individualised treatment and are able to extract more money from the government than the public institutions can. One reason is that they calculate a price for each youth on the basis of costs, while the public institutions operate within a budget. The strong market position of the private institutions is not necessarily due to their efficiency. The private institutions are favoured by the restrictions enforced on the public institutions, which in turn are compelled by the Ministry to provide a safe haven for deprived youngsters. «Difficult» youths, then, represent a «disturbance», and are left to the private institutions, which offer to take care of them at a price. This favourable position, with limited competition, allowing them to specialise and develop their competence is a consequence of how the authorities have organised the field.

Keywords: Child welfare • residential institutions • privatisation • private-public

relations • organisational field • New Public Management

Innledning

I 1993 ble det vedtatt en ny lov for barnevernet, og den åpnet for at private entreprenører kunne etablere institusjoner. Nå er det alltid vært private aktører i dette feltet, men i tidligere perioder var det tale om humanitære eller veldedige organisasjoner, som for eksempel Frelsesar- meen. Det nye var nå at det ble åpnet adgang for markedsaktører til å drive institusjoner og ta inn barn og ungdom på oppdrag fra det offentlige. De private entreprenørene ble ikke stilt overfor krav om godkjenning, men fylkeskommunenes avdeling for barnevernsaker (heretter kalt fylkesbarnevernet) fikk et ansvar for kvaliteten, ved at de måtte gå god for de institusjonene som de kjøpte plasser i.

Den nye loven ble ledsaget av en oppblomstring av private institusjoner, og privatiseringen av barneverninstitusjoner er kommet lengre enn for sammenlignbare institusjoner i helse- og sosialsektoren (Støkken 2004). Jeg skal her argumentere for at det offentliges kjøp av tjenester fra private institusjoner ikke først og fremst skyldes at de private driver bedre. Heller ikke ligger vilkårene i barnevernet spesielt godt til rette for denne formen for privatisering, og i et funksjonelt perspektiv er det flere grunner til at det ikke skulle være svært utbredt å benytte private institusjoner i barnevernet. Blant annet er den barnevernfaglige kompetansen lavere i de private institusjonene enn i de offentlige (Støkken & Nylehn 2003:104), og transaksjonskostnadene er til dels høye.

Da kunne man hevde at privatiseringen er forståelig i et institusjonelt perspektiv, og jeg skal komme tilbake til det. Den forholdsvis utbredte bruken av private aktører kan imidlertid også betraktes som funksjonell, blant annet ved at de bidrar med en ønsket fleksibilitet. Mer spesielt representerer de private et middel som de offentlige aktørene benytter seg av for å få frigjort midler til dyre institusjonsplasser. De private velges ikke fordi de er rimeligere, men fordi det er enklere å skaffe penger til å betale deres regninger enn å få satt av midler i budsjettene til offentlig drift.

Endelig skal jeg vise at det offentliges organisering av feltet, særlig i form av en de facto arbeidsdeling mellom de private og de offentlige institusjonene, har hatt betydning for den store plassen de private aktørene har fått. Arbeidsdelingen har gitt dem muligheter til å spesialisere seg, slik at deres tilbud fremstår som et uunnværlig bidrag i feltet. Samtidig har det offentlige bundet sine egne institusjoner, slik at

de i begrenset grad har kunnet delta i en konkurranse med de private.

Disse spørsmålene skal behandles her på grunnlag av en undersøkelse av samspillet mellom private barneverninstitusjoner og de offentlige aktørene i tre utvalgte fylker (Støkken & Nylehn 2003).3

Feltet barneverninstitusjoner

Som bakgrunn for fremstillingen skal jeg skissere det systemet som var rammen rundt barneverninstitusjonene da vi gjennomførte vår undersøkelse. Dette systemet ble endret ved årsskiftet 2004, da feltet ble omorganisert ved at staten kom sterkere inn i bildet, og jeg skal senere kommentere betydningen av dette for de saksforholdene jeg omtaler.

Det kommunale barnevernet hadde tidligere, og har fremdeles, ansvaret for å ta hånd om barn og ungdom som trenger hjelp på ulike grunnlag, og det kan sette inn en rekke tiltak i den sammenhengen. Ett av dem er å plassere de unge i institusjon, og det er dette vi skal konsentrere oss om her. Når det kommunale barnevernet vurderer en utplassering, må det fremme saken overfor Fylkesnemnda for sosiale saker, som er gitt myndighet til å treffe vedtak om institusjonplassering. Så var det i neste omgang fylkesbarnevernet som iverksatte vedtakene, og som tok kontakt med en privat eller offentlig institusjon og inngikk en avtale om å få plassert barnet eller ungdommen der. Her er nå staten kommet inn med sine barnevernregioner.

Etter loven overtar det kommunale barnevernet omsorgen for de unge som utplasseres, uansett grunn til at dette skjer. De kommunale saksbehandlerne skal holde kontakten med og ha det løpende ansvaret for dem som oppholder seg ved en institusjon. Fylkesmannen fører et tilsyn med alle institusjoner med spesiell vekt på å sikre at rettssikkerheten til beboerne blir ivaretatt.

Ansvaret for at det finnes et tilstrekkelig antall institusjoner eller plasser i barnevernet var lagt til fylkesbarnevernet, og det er altså senere overført til barnevernregionene. De kan etablere sine egne institusjoner eller kjøpe plasser av private aktører. Som en mellomløsning kan de inngå et forpliktende og langsiktig samarbeid med en privat institusjon, og i forhold til fylkeskommunen ble dette omtales som at de hadde denne institusjonen «på planen». Da tok fylkesbarnevernet et samlet ansvar for den aktuelle private institusjonens virksomhet, både økonomisk og faglig, og den ble i realiteten halvoffentlig.

Mange offentlige aktører er altså inne i prosessene forbundet med utplassering av hvert enkelt barn, og de private institusjonenes samspill med det offentlige er mangfoldig. Da staten overtok de oppgavene som inntil da hadde vært lagt til fylkesbarnevernet, og det ble opprettet barnevernregioner, ble antallet offentlige instanser redusert. Det er imidlertid like mange deltakere og et like stort mangfold av relasjoner i forbindelse med utplasseringen av det enkelte barnet som før omorganiseringen.

De unge som plasseres i barneverninstitusjoner, kan deles i to kategorier: atferds- og omsorgsbarn.4 Sistnevnte omfatter de barna eller ungdommene som er rammet av omsorgssvikt, og som overtas av barnevernet for at de skal komme i en tryggere, mindre utsatt situasjon og få den omsorgen de både har krav på og trenger. Etter loven skal de plasseres i offentlige institusjoner eller i private institusjoner som «står på planen» til en fylkeskommune. Ved årsskiftet 2001/2002 var 17 % av alle utplasserte barn og ungdommer i private institusjoner på denne måten innpasset i fylkeskommunale planer (Støkken & Nylehn 2003:28).

Den andre kategorien ungdommer, atferdsbarna, tas hånd om av barnevernet fordi de viser en uakseptabel atferd til mulig skade for seg selv og/eller andre. Loven gir adgang til å plassere dem i alle typer barneverninstitusjoner, og det er primært denne kategorien unge som representerer et marked for de private aktørene. I perioden1995-1997 befant det seg ca. 300 atferdsbarn i institusjoner her i landet (NOU 2000:12, s. 171). De fleste av dem var plassert i private institusjoner, men det er vanskelig å bestemme antallet nøyaktig, for statistikkene inkluderer ikke distinksjonene atferd-omsorg. Vi vet at noen atferdsbarn er plassert i offentlige institusjoner, og det er et betydelig antall omsorgsbarn i private institusjoner. Etter loven skulle de bare plasseres i de private institusjonene som står på planen til en fylkeskommune, men denne paragrafen har vært delvis sovende.5 Derfor er det ikke lett å bestemme fordelingen av barn og unge av de to kategoriene på henholdsvis offentlige, halvoffentlige og private institusjoner. For vårt formål her er det tilstrekkelig å vite at i størrelsesorden 300 ungdommer av kategorien atferdsbarn befinner seg i private barneverninstitusjoner.

De private institusjonene ga i 2002 plass til ca. 60% av de 1.700- 1.800 ungdommene som er utplassert i barnevernet (Støkken & Nylehn 2003: 28). Dette omfanget er for tiden noenlunde stabilt, og

bruken av private institusjoner koster det offentlige ca. en milliard kroner per år. Det er et nokså åpent spørsmål om dette beløpet er større eller mindre enn det ville vært uten private institusjoner. En direkte sammenligning av kostnadsnivået for henholdsvis offentlige og private institusjoner er vanskelig, som vi skal se.

I praksis er det åpenbart krevende for de offentlige aktørene å følge opp de private institusjonene godt nok. Det går fram av de årlige rapportene fra fylkesmennene, som opplyser at de ikke klarer å gjennomføre det lovpålagte antall besøk. I rapportene blir det dessuten påpekt at det kommunale barnevernet ikke alltid følger opp de utplasserte ungdommene godt nok (Støkken & Nylehn 2003: kap. 4). Manglende tilsyn kan også indirekte utledes av oppslag i mediene, der det omtales kritikkverdige forhold knyttet til enkeltinstitusjoner, som de offentlige aktørene ikke synes å ha oppdaget gjennom sine faste rutiner for kontroll og oppfølging av de utplasserte ungdommene.6

Barnevernfeltet generelt, og ikke minst den delen av det som har å gjøre med institusjonene, er til dels lite oversiktlig. Blant annet er det vanskelig å finne presise, tallmessige uttrykk for virksomheten. En annen uklarhet er knyttet til begrepet «institusjon», som brukes dels om enkelte boenheter, dels om organisasjoner som kan ha en rekke slike enheter (Støkken & Nylehn 2003:33). I praksis er dessuten skillet mellom private og offentlige institusjoner uklart, slik at oversikter over feltet kan være villedende, blant annet med den konsekvensen at private institusjoner klassifiseres som offentlige.7

Disse uklarhetene betyr at det er vanskelig å uttale seg med sikkerhet om virksomheten i feltet. For vår analyse er det imidlertid ikke avgjørende med stor presisjon i tallstørrelser og kategoriseringer. Vi tar for oss relasjonene mellom de private aktørene og det offentlige, og de kan ikke sies å være særlig sensitive overfor moderate variasjoner i de tallstørrelsene som beskriver feltet.

Private barneverninstitusjoner som utsetting av oppgaver fra det offentlige

Grunner til utsetting helt allment

Vi skal se på det offentliges bruk av private barneverninstitusjoner, og mer spesielt på hvordan dette fenomenet kan forstås. Som utgangs-

punkt skal jeg ta for meg allmenne grunner til utsetting av oppgaver til private fra det offentlige, og så skal jeg vise at bruken av private aktører i barnevernet i noen grad kan forstås på et slikt grunnlag. Deretter skal jeg se utsettingen til private institusjoner i lys av relasjonen mellom de private og den offentlige forvaltningen i dette feltet. Da skal jeg få fram grunnlag for påstanden om at det ikke først og fremst er kvaliteter ved de private aktører som er avgjørende, men det offentliges organisering av feltet og de private institusjonene bidrag til at de offentlige aktørenes kan omgå vanskelige prosesser internt i forvaltningen.

Det allmenne fenomenet utsetting av oppgaver kan betraktes som et element i moderniseringen av forvaltningen, og det faller inn under New Public Management (NPM) (Hood 1991). De faktiske og konkrete reformene som gjennomføres i det offentlige, kan forstås i et rasjonelt og instrumentelt perspektiv, eller også i lys av institusjonell teori. Innenfor dette siste perspektivet er det igjen to måter å forstå både utsetting og andre reformer på. For det første som et symbolsk uttrykk for det «moderne», slik disse forestillingene opprinnelig ble formulert av Meyer & Rowan (1991[1977]). Christensen & Lægreid (2002) viser at sentrale aktører i forvaltningen i Norge oppfatter reformbestrebelser på en slik måte, uten at det nødvendigvis er å regne som hele begrunnelsen. For det andre kan reformer betraktes som uttrykk for «idéer på reise», eller som en «institusjonalisert standard», i samsvar med begreper utviklet av Røvik (1998).

Institusjonell teori fremstår som fruktbar både i statlig og kommunal sektor, og blant annet er det et gjennomgående trekk i bildet at forslag om tiltak av en type som faller inn under NPM, fremmes som tidens løsen i kommunene.8 Jeg skal ikke forfølge disse forestillingene videre, men ta som gitt at institusjonell teori gir et bidrag til forståelse av noen av de reformene som gjennomføres. Men så er det også grunn til å anlegge et instrumentelt perspektiv på utsettingen av oppgaver i barnevernet. Aktørene er i noen grad rasjonelle, og de velger tiltak også ut fra oppfatninger om at det følger positive konsekvenser av dem. Og for eksempel tillegges «utsetting av oppgaver» tekniske eller funksjonelle kvaliteter, som for eksempel i rapporter som er anbefalt av KS på dens hjemmesider (http://www.ks). I den grad positive konsekvenser av et tiltak kan sannsynliggjøres, er det rimelig å anta at det kan ha bidratt til at tiltaket blir utbredt, som jeg skal vise for barnevernfeltet.

Konkurranseutsetting, eller utsetting av oppgaver på andre måter, fra

det offentlige til private aktører er et viktig element i New Public Management (NPM), slik denne bevegelsen eller typen reform vanligvis defineres (Christensen & Lægreid 2002; Klausen & Ståhlberg 1998). NPM står imidlertid ikke for en samlet eller entydig teori, og det er vanskelig å bestemme et eventuelt omforent sett av resonnementer. Jeg har valgt å støtte meg til Bogen & Moland (2001), som har skissert noen prinsipielle begrunnelser som gjøres gjeldende for utsetting, og som kan stå som uttrykk for en tilnærmet standardversjon av NPM her i landet. Med dette som utgangspunkt skal jeg presisere og utdype et antall grunner eller argumenter som fylkesbarnevernene har vært opptatt av når de har satt oppgaven med å drive institusjoner i barnevernet er ut til private.9 Disse grunnene samsvarer også godt med de signalene som kan registreres fra statlig hold om hvorfor de private ble ønsket velkommen (Ot.prp. nr. 44 (1991-1992).

  • Private aktører antas å kunne levere tjenester av høyere kvalitet til samme pris eller av samme kvalitet til lavere pris. Dette kan også betraktes som et spørsmål om effektivitet i mer snever forstand.

  • De private aktørene antas å kunne bidra til et mer variert tilbud.

  • De private virksomhetene anses å kunne fungere mer fleksibelt, eller bidra til fleksibilitet i feltet, både med hensyn til etablering, nedlegging eller avvikling og de ansattes arbeidsbetingelser.

  • De offentlige aktørene kan sette oppgaver ut til private og dermed unngå å måtte stå ansvarlig for den daglige driften av institusjoner, men slik at de beholder ansvaret for at de tilbudene som benyttes, holder mål.

I tillegg til disse positive grunnene til å velge å satse på private aktører, kan det hevdes at det også gjøres gjeldende et forbehold, eller en grunnleggende premiss, som må være imøtekommet før myndighetene kan godta utsetting til private som en fullgod løsning:

  • Utsetting av oppgaver til private medfører at det offentlige må skaffe seg et så godt innsyn i forholdene at de kan ivareta sitt ansvar. Dette gjelder særlig når det er tale om tjenester overfor svake grupper og når det er vanskelig å måle kvaliteten ved utførelsen av de aktuelle oppgavene.

Vi skal nå ta for oss disse saksforholdene og se hvordan bruken av private barneverninstitusjonene skårer i forhold til dem. Da får vi et grunnlag for å vurdere om de kan representere grunner til at de private er blitt gitt innpass i det offentlige barnevernet i så stor grad som tilfellet er. Fra departementets side er det ikke argumentert direkte for private institusjoner, men det står i den aktuelle proposisjonen at «Departementet mener at større frihet for fylkeskommunene i bruken av institusjoner/tiltak vil kunne bidra til økt fleksibilitet og mer mangfold i tilbudet» (Ot.prp. nr. 44 (1991-1992):67). Dette er i og for seg argumenter på linje med NPM, og det er kanskje typisk at det ikke blir henvist til markedsaktører; det blir bare uttalt at fylkesbarnevernet skal få «større frihet i bruken av institusjoner».

Pris og effektivitet

Det første momentet, de private institusjonenes effektivitet sammenlignet med de offentlige, er det vanskelig å trekke sikre konklusjoner om. For det første er det uklart hva «effektivitet» viser til i barnevernet, og dermed blir det vanskelig å måle den. For det andre medfører den gjennomførte arbeidsdelingen mellom private og offentlige institusjoner at de to kategoriene institusjoner er lite sammenlignbare. De har forskjellig klientell, og de private institusjonene tar seg av ungdom som representerer tyngre tilfeller, som medfører andre arbeidsmåter, andre mål og høyere kostnader enn for omsorgsbarna. De offentlige institusjonene på sin side har en beredskapsfunksjon, slik at de må ha en viss overkapasitet, og den koster penger.

Døgnprisene ved de private institusjonene varierer sterkt, med en slags normalpris på 3-5.000 per døgn, som kan gå opp til 10-15.000 per døgn i spesielle tilfeller (Støkken & Nylehn 2003: kap. 3). De offentlige institusjonene opererer med årsbudsjetter, og det er ikke lett å beregne antallet «liggedøgn», som eventuelt kunne legges til grunn for en sammenligning av døgnpriser. Det er derfor grunn til å hevde at privatiseringen ikke først og fremst er basert på konkret dokumentasjon av effektivitet i betydningen lav pris og høyere kvalitet i mer snever forstand. I de neste to seksjonene skal jeg problematisere kvalitetsbegrepet, og da skal vi se at det likevel er noen betydningsfulle forskjeller mellom de to kategoriene institusjoner, som innebærer at «kvalitet» har betydning for bruken av private institusjoner.

Kvalitet

I utgangspunktet skal jeg operasjonalisere kvalitet ved personalets formelle kompetanse. Da skårer de offentlige institusjonene høyt, fordi de både har flere ansatte per beboer og et høyere utdanningsnivået. Utdanningene til personalet er dessuten mer direkte faglig relevant. Forskjellene er til dels store, med en andel barnevernfaglig utdannet personale på 60% i de offentlige institusjonene og helt ned i 15% i de private. Riktignok ligger de fleste av dem på ca. 30%, og enkelte har en andel opp mot 40-50%, men likevel er forskjellen betydelig.10 Det er rimelig å anta at fagutdanning har betydning for kvaliteten på behandlingen av de unge. Mer spesielt er det grunn til å mene at høyere barnevernfaglig kompetanse er desto viktigere jo større vanskeligheter de unge sliter med. De offentlige aktørene velger likevel å plassere de mest krevende ungdommene i de private institusjonene.

Betydningen av kompetanse for kvaliteten er imidlertid ikke entydig, og det er flere grunner til å hevde at forskjellen i formell utdanning ikke er så avgjørende. For det første har personalet ved de private institusjonene en variert yrkesbakgrunn, og de har ofte en yrkesutdannelse, selv om den ikke er spesielt rettet mot barnevern (Støkken & Nylehn 2003: kap. 3). Dessuten er de ansatt på grunnlag av erfaring, for eksempel med ungdomsarbeid eller liknende, og de får en viss opplæring ved institusjonene. Poenget er at det å ha en formell, barnevernfaglig utdanning ikke er det samme som, eller en nødvendig forutsetning for å være, «god til å behandle vanskelig ungdom». Derfor er det fullt tenkelig at staben i de private institusjonene, med sin varierte sammensetning og bakgrunn, kan gjøre en god innsats overfor til dels krevende ungdommer. Kanskje er det bedre for disse unge å utføre et praktisk arbeid sammen med en snekker enn å bli «behandlet» av en sosionom? Kanskje det til og med er slik at stabens «alminnelighet» er en kvalitet?

Nesten som et kuriosum kan det nevnes at ledere ved enkelte institusjoner fremhever verdien av at (noen av) de ansatte ikke er utdannet for barnevern eller for institusjonsvirksomhet. Da har de nemlig heller ikke «løsninger», og de går lettere inn i de oppleggene som ledelsen ved institusjonen ønsker iverksatt. Den som har sin utdanning innenfor det barnevernfaglige, derimot, er mer tilbøyelig til å legge til grunn sine egne oppfatninger (Støkken & Nylehn 2003: kap. 3).

Den internopplæringen som de private institusjonene driver, må

antas å heve kompetansen blant de ansatte, men den bidrar også til å befeste en ønsket arbeids- og tenkemåte. Det gir ledelsen en viss kontroll, og i samme retning peker det forholdet at de private institusjonene i større grad enn de offentlige har en mulighet til å velge ut folk etter deres personlige kvaliteter. Flere av lederne i vår undersøkelse la stor vekt på dette. De sa også at de søkte etter personer som ville kunne gå inn i den spesielle arbeidsformen på det gitte stedet. Lederne foretar altså sine ansettelser på grunnlag av vurderinger av søkernes personlighet og av deres vilje til å akseptere arbeidsvilkårene, og de er mindre opptatt av om utdanningsbakgrunnen er «riktig».

Avlønningen i de private institusjonene er gjennomgående litt høyere enn i de offentlige, og den er mer individuell. Den ansatte som viser seg å fungere godt, får betalt for det i form av høyere lønn. Samtidig er det tendenser til at ledelsen stiller krav om at de ansatte skal være fleksible både med hensyn til arbeidsoppgaver og turnus. Når de private så i tillegg benytter en god del deltidsansatte og har en reserve av vikarer, står de godt rustet til å møte uventede og skiftende situasjoner. De kan både øke og redusere kapasiteten på kort varsel, og de kan holde på personer som aksepterer en slik arbeidssituasjon. I de private institusjonene kan ledelsen også lettere avskjedige dem som ikke synes å fungere godt.

Sett under ett har de private institusjonene et personalpolitisk handlingsrom som representerer et virkemiddel av en viss betydning. I tillegg kan en del av disse institusjonene tilby spesialkompetanse som støtte for sine ansatte. Det dreier seg om psykiatere og psykologer, som de leier inn for å drive veiledning av staben, og som i noen grad også kan bistå med behandling av ungdommene. Dette er ofte offentlig ansatte, som tar slike oppdrag på si, og det representerer ett av flere eksempler på at de private aktørene kan påberope seg kvaliteter som de får tilgang til ved hjelp av ressurser som er hentet ut fra det offentlige.

Et viktig skille mellom de offentlige og de private institusjonene er at de private spesialiserer seg i noen grad. Dette har betydning for kvaliteten, blant annet ved at spesialiseringen kan gi grunnlag for et aktivt faglig miljø. De offentlige kan ikke på samme måte velge sin spesialitet, og det skyldes i hovedsak at de vanskelig kan avslå å ta inn ungdommer som fylkesbarnevernet, deres eier, plasserer der. Derved reduseres stabens kontroll over utvalget av beboere, og dermed over hva slags type behandling eller tiltak som skal tilbys. De offentlige institusjonene er gitt som sin primæroppgave å ta seg av omsorgsbarna, og det betyr at

de først og fremst må ha et trygt miljø. Da passer ikke vanskelig ungdom inn, og de overlates derfor i stor grad til de private. Disse institusjonene får derved mer utfordrende arbeidsoppgaver, og de kan utvikle gode fagmiljø, som i sin tur tiltrekker seg dyktige fagfolk.

På den annen side er det eksempler på at private institusjoner opererer med en bemanning som både er fåtallig og har lav utdanning, slik at fylkesmennene reiser tvil om kvaliteten. De reiser spørsmålet om det er forsvarlig å utplassere krevende ungdom i alle de private institusjonene de har inspisert (Fylkesmannen i Aust-Agder 2000). Det personalpolitiske handlingsrommet, som utvilsomt gir mulighet til å utvikle gode behandlingsmiljøer, kan altså slå ut i at det spares på bemanningen slik at kvaliteten blir lidende. I denne sammenhengen er det imidlertid viktig å erkjenne at det er vanskelig å vurdere kvalitet i dette feltet, og fylkesmennenes vurderinger er først og fremst av formell art. Fylkesbarnevernene på sin side har, gjennom sine gjentatte utplasseringer av ungdom i et antall private institusjoner over flere år, uttrykt sin vurdering av at kvaliteten er god nok.

Dette er i seg selv interessant, fordi det må kunne tolkes som at de (fleste) private barneverninstitusjonene holder en akseptabel kvalitet på tross av at de har en svakere barnevernfaglig kompetanse enn de offentlige. Så er det ikke bare interessant, men bemerkelsesverdig, at disse institusjonene får til behandling de mest krevende tilfellene på tross av (formelle) innvendinger mot det faglige nivået, innvendinger fra fylkesmannen som tilsynsmyndighet.

På disse grunnlagene kan det trekkes den konklusjonen at spørsmålet om kompetanse ikke kan ha vært et viktig argument for at det offentlige har satset såpass sterkt på de private institusjonene som tilfellet er. Fylkesbarnevernet har ikke, ved å benytte seg av tjenestene fra de private, fått tilgang til nye institusjoner med klart høyere kompetanse enn de hadde før. På den annen side har de fått et mer fleksibelt og variert tilbud - og det er utvilsomt en side ved «kvalitet», som vi skal se.

Fleksibilitet og variasjon i tilbudet

De private aktørene har bidratt til et mer variert tilbud av institusjonsplasser, og de representerer også en fleksibilitet. Da de private institusjonene kom inn i feltet, fikk de offentlige aktørene flere valgmuligheter, og de kunne søke seg fram til dem som for eksempel er «gode på rus», som er spesielt orientert mot ofre for overgrep osv. Derved har de pri-

vate bidratt til at det offentlige i større grad kan etterleve loven, som sier at den enkelte ungdommen skal få et individuelt tilpasset tilbud.

Denne variasjonen i tilbudene følger av at de private institusjonene, som nevnt, i noen grad har spesialisert seg. Som private aktører har de fått anledning til det, men det er også en side ved saken at mange av initiativtakerne startet sine institusjoner for å virkeliggjøre bestemte ideer. Flere av dem etablerte seg som en reaksjon på sine erfaringer fra det offentlige, og her kan vi se en betydning av «det private». De aktuelle personene forteller at de fant det vanskelig å realisere egne ideer og oppfatninger i offentlig regi, og de valgte å starte sin egen virksomhet (Støkken & Nylehn 2003: kap. 3), som i noen grad fikk et individuelt særpreg. Dette var da også sannsynligvis en av grunnene til at det i sin tid ble foreslått å la private aktører slippe til (jf. Ot.prp. nr. 44 (1991- 1992)), og slik sett er en av de påberopte hensiktene med utsettingen av oppgavene til private realisert.

Fleksibilitet er også et spørsmål om tilpasning mellom etterspørsel og tilbud, og antallet private institusjoner fluktuerer over tid. Feltet var forholdsvis turbulent de første årene etter at den nye loven kom, og selv om forholdene er blitt roligere, er det fortsatt slik at det nokså jevnlig etableres nye og legges ned eksisterende virksomheter. Som en del av feltarbeidet med undersøkelsen ba vi om å få lister over private institusjoner fra fylkesmennene i hvert fylke. Det fikk vi, men de måtte alle korrigeres. De ikke var korrekte lenger, fordi de var satt opp det foregående året, og hvert år ble det lagt ned og etablert institusjoner. I denne sammenhengen er det et sidepoeng at den private kapitalen som ligger bak de etableringene som finner sted, reduserer behovet for offentlige investeringer. Dermed er en annen av hensiktene med privatiseringen oppnådd, nemlig at en økning i etterspørselen etter plasser ikke får konsekvenser for offentlige investeringsbudsjetter.

Konklusjonen på dette punktet er ganske entydig. Privatiseringen i form av utsetting av oppgaver til private har vært hensiktsmessig som et bidrag til kvalitet i form av fleksibilitet med hensyn på antall tilgjengelige plasser og innholdet i tilbudene. Dessuten er det oppnådd en avlastning av det offentlige, ved at private entreprenører står for en stor del av investeringene i nye institusjoner, og private aktører står for den daglige driften.

Kontroll og oppfølging

Når det offentlige benytter private institusjoner, unngår det driftsoppgavene, men får et ansvar som forutsetter en oppfølging. Det gjelder både primærkommunen, fylkeskommunen (heretter barnevernregionen) og fylkesmannen. Sistnevnte skal gjennomføre såkalte tilsynsbesøk, for å se til at ungdommenes rettssikkerhet er ivaretatt. Dessuten skal fylkesmannen sjekke tvangsprotokollene, som er rapporter som alle institusjoner er pålagt å skrive for hvert enkelt tilfelle av anvendt tvang overfor en beboer. Det lovpålagte omfanget av fylkesmannens tilsyn er større for atferdsbarna enn for omsorgsbarna. Antall besøk øker med antall institusjoner, fordi hver av dem skal besøkes et spesifisert antall ganger per år. Det er ingen forskjell i den pålagte kontrollen mellom private og offentlige institusjoner, men de private deler i økende utstrekning virksomheten sin opp i mange, små enheter. Da blir det flere institusjoner etter loven, selv om antallet utplasserte ungdommer er det samme, og tilsynsoppgaven øker. Våre data viser at fylkesmennene ikke klarer å gjennomføre tilsynsbesøkene i det omfanget som loven krever.11

Fylkesbarnevernet/barnevernegionen fører også en kontroll, i den forstand at det har et ansvar for at de institusjonene det benytter holder mål og driver forsvarlig. Dette gjelder så vel deres egne, offentlige institusjoner som de private som de kjøper plasser av. At det kan være vanskelig å følge med i hvordan institusjonene driver, viser blant annet en hendelse i Agderfylkene. En av institusjonene der ble etterkontrollert av fylkesmannen, som avslørte en del kritikkverdige forhold, som ikke var blitt fanget opp ved de regulære besøkene. Den største brukeren av denne private institusjonen, fylkesbarnevernet i Akershus, erklærte seg «sjokkert» over det som ble avdekket.12 Dette må tolkes som uttrykk for at den offentlige aktøren ikke hadde maktet å holde et tilfredsstillende oppsyn med den private institusjonen, og det er ingen grunn til å tro at dette var et spesialtilfelle. Kontroll og oppfølging er krevende, og det er vanskelig for de offentlige aktørene å ivareta sitt ansvar fullt ut.

Det er verd å merke seg at tilsynet i dette feltet er rettet mot enheter som er små og oversiktlige. De offentlig aktørenes kontakt er både lovpålagt og hyppig, og det er arbeidsmessige relasjoner mellom de private og de offentlige aktørene. Det betyr at partene kommer i forholdsvis nær kontakt med hverandre, og representantene for myndighetene skulle ha gode muligheter til å forsikre seg om at driften er forsvarlig i

de private institusjonene. I praksis ser vi er likevel åpenbare begrensnin- ger.13

På dette grunnlaget kan det reises tvil om holdbarheten av påstanden om at de folkevalgte beholder ansvaret når oppgaver settes ut.14 Og det er interessant at tilsynet med barnevernets institusjoner så godt som fullstendig er overlatt til offentlig ansatte. De folkevalgte er ikke i direkte inngrep med feltet, og de befinner seg på avstand og i den begrensede rollen det er å stå for bevilgningen av penger. Det ansvaret de hevder at de kan ivareta, er basert på forholdsvis abstrakte relasjoner, begrenset til bevilgnings- og budsjettarbeidet. Så må de støtte seg til de tilbakemeldingene de får fra administrasjonen om hva som skjer i praksis. Som nettopp vist, er dens innsyn av begrenset verdi.

Mulighetene for kontroll og oppfølging er av stor betydning for om institusjonsdriften kan settes ut til private. Da er det for det første et spørsmål om de formelle ordningene og retten til innsyn holder mål. De er uten tvil gode, i den forstand at en rekke offentlige aktører er pålagt et omfattende tilsyn. Så er det, for det andre, nødvendig å se på de faktiske mulighetene, og det viser seg altså at det er vanskelig for de offentlige aktørene å gjennomføre en tilstrekkelig god kontroll.

En konklusjon er at hensynet til kontroll ikke kan ha vært viktig for at barnevernet valgte å satse på private institusjoner. Et ønske om å ha godt innsyn skulle heller pekt i retning av offentlige eller halvoffentlige institusjoner, fordi det ville gjøre tilgjengeligheten bedre og forbindelsen til de unge mer direkte. Vi skal derfor se nærmere på hvorfor det er såpass få halvoffentlige institusjoner. Da skal vi ta utgangspunkt i den arbeidsdelingen som er gjennomført.

Valget mellom private og offentlige institusjoner i barnevernet

De private barneverninstitusjonene tar seg altså av de fleste av de tyngste tilfellene, de såkalte atferdsbarna, mens de offentlige tar hånd om de barna som har vært utsatt for omsorgssvikt, og som ikke først og fremst trenger behandling. Denne arbeidsdelingen kan problematiseres, fordi det kan argumenteres for at det snarere skulle være omvendt, slik at det offentlige tok seg av de mest krevende ungdommene. Tre slike grunner kan anføres.

For det første er det slik at atferdsbarna, som i hovedsak er ungdom-

mer, oppfører seg slik at de i gitte situasjoner (må) utsettes for tvang i institusjonene, for eksempel i form av kroppsvisitering, husarrest eller ransaking av eget rom. I det norske samfunn er det en norm at tvangstiltak er en sak for det offentlige, mens det altså i dette tilfellet er skjedd en privatisering av tvangen. Det offentlige har satt bort nettopp de ungdommene som det kan være påkrevet å anvende tvang overfor.

For det andre er de offentlige institusjonene, som omtalt foran, best stilt når det gjelder barnevernfaglig kompetanse, og de private benytter sin personalpolitiske handlefrihet til å rekruttere ufaglærte. De private blir likevel overlatt de mest krevende ungdommene.

For det tredje kan arbeidsdelingen belyses ved hjelp av teorien om transaksjonskostnader (Williamson 1975), som i prinsippet tar for seg spørsmålet om en tjeneste eller vare bør anskaffes i markedet eller utføres i egen organisasjon. Da legger Williamson ikke vekt på den interne effektivitet ved alternative løsninger, for eksempel med hensyn på skalafordeler for store enheter, som ville representert et argument for markedsløsninger. Han tar derimot for seg de transaksjonene som må gjennomføres for å sikre at den aktuelle tjenesten skal bli levert etter gitte spesifikasjoner, og dette gjelder transaksjoner både før, under og etter leveransen.

Resonnementene går ut på at standardiserte oppgaver kan settes ut i markedet, fordi det i slike tilfeller er enkelt å inngå avtaler med leverandører, og det er ikke grunn til å etablere egen virksomhet for å få utført noe som allerede er dekket av eksisterende enheter i markedet. Omvendt representerer det en økonomisering med transaksjonskostnadene å utføre spesielle og unike oppgavene i egen organisasjon, fordi det ville medføre et omfattende arbeid å utvikle spesifikasjoner, gjennomføre forhandlinger og senere følge opp utførelsen hvis slike oppgaver settes bort til andre.

Ut fra teorien om transaksjonskostnader skulle altså myndighetene sette ut oppgaven med omsorgsbarna, som representerer en forholdsvis homogen gruppe unge, som er forholdsvis forutsigbar og krever begrenset oppfølging. Så skulle det offentlige derimot beholde de tunge tilfellene i egne institusjoner, i stedet for å utsette seg for krevende transaksjoner i forbindelse med bestilling av plasser for og oppfølging av de vanskelige og spesielle ungdommene.

Vi ser altså at det på tre ulike grunnlag kan argumenteres for offentlige eller halvoffentlige institusjoner som en god løsning, mens realitetene i feltet er at myndighetene viker tilbake for den.

Et viktig moment i denne sammenhengen er at barnevernloven (Lov av 17. juli 1992, nr. 100 om barneverntjenester) ikke tillater at omsorgsbarna plasseres i private institusjoner, og dette kan synes å ha vært bestemmende for den etablerte praksisen. Men det er et forbehold i loven, som går ut på at det kan tillates at disse barna plasseres i private institusjoner når de står på planen til en fylkeskommune. Dette er da også en løsning som blir benyttet, men omfanget er ikke svært stort, som vist nedenfor. Det er umiddelbart forbausende, for ved å sette en institusjon på planen, blir det mulig for det offentlige å benytte seg av tjenestene til private aktører samtidig som det beholder fordeler ved en intern løsning. Riktignok er den halvoffentlige institusjonen ikke helt intern, men denne organisasjonsformen bidrar et godt stykke på vei til å forenkle transaksjonene ved utplassering.

Når et fylkesbarnevern setter en privat institusjon på planen, (eller tilsvarende for de nye barnevernregionene) må det etter loven ta et omfattende ansvar og garantere for virksomheten både økonomisk og faglig. Tanken er at de sårbare barna ikke skal utsettes for stor usikkerhet, som for eksempel at en institusjon legges ned fordi den går konkurs. I vårt materiale fra tre fylker er det bare én privat institusjon som står på planen til en av de tre fylkeskommunene vi undersøkte, selv om flere av de andre institusjonene uttrykte ønsker om en slik tilknytning. For landet som helhet var 17% av institusjonsbarna, tilsvarende 313 individer, plassert i denne typen institusjon per 31.12.2001, mens 40% var i rent offentlige institusjoner og de øvrige 43% i rent private (Støkken & Nylehn 2003:28). Det offentlige benytter altså bare i begrenset grad av denne mellomløsningen, selv om den både er forholdsvis lett tilgjengelig og ønsket av den andre parten. Den er dessuten rimelig, og den forenkler situasjonen for begge parter. Den private institusjonen som står på planen, får dekket sine faste kostnader; den kan operere med stor grad av forutsigbarhet og den behøver ikke bruke tid og penger på markedsføring.

For fylkesbarnevernet betyr en slik avtale at det har førsteretten til et antall plasser, og det kan etablere faste relasjoner til og bli godt kjent med forholdene på den aktuelle institusjonen. Derved kan den offentlige aktørene med stor sikkerhet vite hva slags vilkår som møter de unge som plasseres der, uten å måtte ta det direkte og løpende ansvaret for den daglige driften. På den annen side er det en ulempe for fylkesbarnevernet at det kan måtte betale for plasser det ikke bruker, enten

fordi antallet ungdommer som skal utplasseres blir mindre enn antatt, eller fordi den aktuelle institusjonen ikke er spesielt velegnet for de personene som skal skaffes en plass. For å unngå eller redusere disse ulempene kunne fylkesbarnevernet begrense seg til å inngå avtale med en enkelt institusjon eller to, slik at bare en mindre andel av de plassene som var etterspurt, ble dekket opp på denne måten.

For den private institusjonen er det også enkelte ulemper ved denne løsningen, som innebærer at den står på en fylkeskommunal plan. Jeg skal ikke gå inn på dem her, men vi har dokumentert at flertallet av de lederne vi snakket med, likevel ønsket en slik tilknytning til det offentlige (Støkken & Nylehn 2003: kap. 3). Alt i alt kan det derfor sies at ordningen med halvoffentlige barneverninstitusjoner har sine fordeler for begge parter, selv om det også gjør seg gjeldende enkelte ulemper.

I praksis er det altså likevel en lite utbredt løsning, og det slår blant annet ut i at et antall omsorgsbarn blir plassert i private institusjoner som ikke står på noen plan, selv om det er i strid med loven (se sluttnote 5). Fylkesbarnevernet kunne redusert faren for å komme i slike situasjoner ved gå inn i avtaler om å etablere halvoffentlige institusjoner, altså sette private institusjoner på planen. Preferansene har imidlertid nokså klart vært at de private skulle få drive helt selvstendig.

En slik preferanse kunne tenkes å være av mer kortsiktig eller nødtvungen art, et uttrykk for at det offentlige var kommet på etterskudd. Etter hvert kan det så bli bygget ut tilstrekkelig med offentlige institusjoner, slik at loven kan etterleves og variasjonsbredden i tilbudene fra de offentlige institusjonene øke. Det er imidlertid intet som tyder på at et forholder seg slik, og spørsmålet er om de offentlige aktørene i realiteten makter å gjøre seg uavhengige av de private. For det andre kan vi spørre om de eventuelt ville se det som en god løsning at offentlige barneverninstitusjoner erstattet de private.

De private institusjonene som en finansiell brekkstang

De offentlige aktørenes bruk av private institusjoner kan altså forstås et stykke på vei som en del av «moderniseringen» av forvaltningen og som en manifestasjon av teorien om utsettingen av oppgaver. Dette gjelder enten man legger til grunn forestillingen om at utsetting representerer en institusjonalisert standard, som Røvik (1998) kaller det, eller anlegger et instrumentelt perspektiv innenfor NPM.

Begge sett resonnementer holder et stykke på vei i barnevernfeltet, men i det instrumentelle perspektivet viser det seg at en annen konsekvens enn dem som kan knyttes til forestillingene om NPM, kan være viktig. De private institusjonenes bidrag representerer nemlig et middel for de offentlige aktørene til få frigjort de nødvendige økonomiske midlene. Det dreier seg om til dels store penger, og for de tyngste tilfellene, som er dem de private først og fremst tar seg av, kan en utgift på en million kroner per år per ungdom regnes som lav. I mer spesielle tilfeller er det tale om flere millioner i året for en institusjonsplass til én enkelt person. I forhold til slike summer kan det være hensiktsmessig for de offentlig aktørene å benytte seg av tjenestene til de private institusjonene, fordi det derved blir enklere å få finansiert institusjonsplasseringene. Dette gjelder selv om de private institusjonene eventuelt skulle være dyrere enn de offentlige, noe det for øvrig ikke er grunnlag for å påstå.

I Lov om barnevern er det slått fast at det offentlige har et ansvar for å skaffe plasser til de ungdommene som trenger det, og den uavhengige Fylkesnemnda for sosiale saker treffer forutsetningsvis sine vedtak om utplassering på rent faglig grunnlag. De private inngår avtaler om å ta inn de unge, kontrakter blir utformet i hvert enkelt tilfelle, eventuelt etter konkurranse og anbud, og så kommer regningene til det offentlige - og regninger må betales. Når det offentlige driver sine egne institusjoner, må de ansvarlige for driften skaffe seg midler i en budsjettprosess, som både er omstendelig og tidkrevende (Sørlie 2000). Dessuten medfører den at barnevernets institusjoner blir holdt opp mot annen offentlig virksomhet, og da kan de komme ut som tapere. Pengene til de private institusjonene må riktignok også skaffes til veie gjennom prosesser i forvaltningen, men det er betydelig enklere å få dekket en regning i etterhånd enn å få avsatt en sum i budsjettet på forhånd.

Vi får altså den konklusjonen at utsetting av oppgaver til private institusjoner i barnevernet fungerer som en brekkstang for å frigjøre midler til det offentlige forbruket. Lett paradoksalt uttrykt kan det hevdes at de offentlige aktørene kan finne det hensiktsmessig å involvere private aktører fordi det både øker tilgangen på og tilgjengeligheten av «egne» offentlige midler. En konsekvens av dette er at de offentlige aktørene er tjent med at det ikke er for mange plasser i de offentlige institusjonene. Når tilbudet om en ledig plass i en privat institusjon er den eneste muligheten, kan kontrakten inngås uten store motforestillinger, for loven krever at den unge får en plass.

En annen paradoksal side ved finansieringen av de private institusjonene er at de, selv om de er fullt ut offentlig finansiert, synes å ha bedre råd enn de offentlige. En forståelse for mekanismene i dette paradokset kan styrke påstanden over. Det viser seg at de private, om enn i varierende grad, kan tilby høy kompetanse når den etterspørres, og de synes å ha flere ressurser å ty til enn de offentlige institusjonene. Hovedgrunnen er at de kan bake inn i prisen de tjenestene de tilbyr og som koster penger, men som det offentlige betaler. Ikke slik at de private institusjonene kan plusse på regningen hva som helst, men de kan sette faglige krav når kontrakten inngås, eller de kan henvise til vedtak i Fylkes- nemnda om bestemte tiltak overfor den aktuelle ungdommen (Støkken & Nylehn 2003).

De offentlige institusjonene har ikke den samme adgangen til å hyre inn spesialister, fordi de i hovedsak arbeider på grunnlag av oppsatte budsjetter. De kan riktignok søke om tilleggsbevilgninger når det for eksempel er ønskelig å leie inn ressurspersoner, men prosessen er lang. I praksis stiller derfor det offentlige flere ressurser til disposisjon for de private institusjonene enn for sine egne. En nøkkel i dette bildet er at de private aktørene opererer på grunnlag av avtaler og kontrakter. De kan stille betingelser som de offentlige aktørene må innfri, blant annet om finansiering av individuelle tiltak, slik loven krever. Ved utplassering i en offentlig institusjon, derimot, er det ikke på samme måte nødvendig med en avtale eller kontrakt. Fylkesbarnevernet, heretter barnevernregionen, er eier av institusjonene og kan plasserer et barn der uten videre.

Denne forskjellen i velstand mellom offentlige og private institusjoner kan vi finne en parallell til når vi ser på bruken av fosterforeldre. Både de private institusjonene, fylkesbarnevernet og barnevernet i primærkommuner har i lang tid benyttet seg av tjenester fra private familier, som tar inn barn og ungdommer for kortere eller lengre perioder. I de senere årene har de offentlige aktørene sett at en del av disse foreldreparene har gått over til å arbeide for private institusjoner. Grunnen er, får vi opplyst fra både de private og offentlige aktørene, at de private institusjonene kan tilby bedre oppfølging av fosterforeldrene, men dette bedre tilbudet finansieres av det offentlige (Støkken & Nylehn 2003:138). Igjen ser vi altså at det offentlige har lettere for å finansiere krav fra private aktører enn fra sine egne. For brukerne - både fosterforeldrene og de unge - er det derfor en fordel med privatisering, men

det ikke nødvendigvis fordi de private er så dyktige. Det er mer tale om at det offentlige har lettere for å skaffe til veie nødvendige midler til det private forbruket av offentlige midler enn til å finansiere den samme virksomheten i egen regi.

Et spesielt aspekt ved den offentlig finansierte ressurstilgangen i de private institusjonene er at offentlig ansatte er viktige bidragsytere. De bidrar med kompetanse og spesialiserte tjenester overfor de private institusjonene, for eksempel i form av veiledning av personalet. Riktignok opptrer disse ressurspersonene som privatpersoner, men de bidrar med den kompetansen de har utviklet i offentlig virksomhet til å heve kompetansenivået i de private institusjonene, som så i sin tur fremstår med kvaliteter som gir dem et argument i markedet. Flere av våre informanter i de private institusjonene hevdet at når representanter for barnevernet forespør om plasser, legger de vekt på at institusjonen eventuelt har «tilgang til psykolog». Ofte har de private institusjonene det, men altså fordi de ved hjelp av offentlige midler kan kjøpe tjenester fra offentlig ansatte.

Selv om de private institusjonene kan tilby spesialiserte tjenester overfor det offentlige, er mange av dem likevel generalister. De har ikke nødvendigvis spesialkompetanse på bestemte områder, og de tilbyr ikke alltid avanserte tjenester, men de kan kanalisere ressurser inn mot enkeltungdommer. Spesialiseringen er mer en individualisering av behandlingen. Det er fullt tenkelig at en slik individualisering ble gjennomført i de offentlige institusjonene også, og det er ingen grunn til å hevde at den ville koste mer der enn i det private, men det er en viktig forskjell likevel. I begge tilfeller slår økt bruk av kompetanse eller andre ressurser ut i kostnadsnivået, og de krevende ungdommene blir en utgiftspost og en belastning for de offentlige institusjonene. I de private, derimot, genererer de krevende tilfellene en tilsvarende inntekt.

Det generelle og prinsipielle poenget her er at styringsformen i forvaltningen ikke er godt egnet i forhold til å imøtekomme det som i praksis er en markedsbasert og individualisert etterspørsel. De offentlige institusjonene drives på grunnlag av budsjetter og har en forholdsvis entydig oppgave, som i stor grad er standardisert for beboerne, og da fungerer allokeringsprosessene i forvaltningen godt. Men når et antall atferdsbarn skal ha sin individuelle behandling, blir det vanskeligere. For at de offentlige institusjonene skulle kunne fungere i forhold til dette markedet, måtte de tilføres midler på en måte som gir mindre

kontroll for bevilgende, folkevalgte organer og overlater mer av styringen over pengestrømmene til administrasjonen.

Det er nettopp det som skjer nå, når det offentlige betaler for plasser i de private institusjonene, men det fremstår da ikke på samme måten, fordi regningene kommer fra markedet. Forbruket er likevel offentlig, for de private brukere i dette «markedet» betaler ikke. Den reelle etterspørselen, som bestemmer forbruket av offentlige midler, kommer fra offentlige aktører, som med loven i hånd plasserer barn og ungdom i private institusjoner.

Organiseringens betydning

Et hovedbilde er at de private barneverninstitusjonene fremstår som mer fleksible og i stand til å yte mer tilpassede løsninger enn de offentlige, uten at de dermed kan vises å være dyrere. Dette er høyst sannsynlig en av grunnene til at det offentlige prefererer de private, og tilstanden er tilsynelatende i samsvar med rådende forestillinger innenfor NPM. De privates kvaliteter kan hevdes å være av betydning for det offentliges disposisjoner i dette feltet.

Så er det også slik at de offentlige aktørene er i inngrep med de private institusjonene på en måte som innebærer at de i praksis ikke helt ut klarer å holde kontroll med kvaliteten, og den ønskede oppfølgingen av beboerne er ikke god nok. På dette siste punktet er situasjonen altså ikke helt tilfredsstillende, og mer spesielt oppfylles ikke kravene i loven alltid, og her er det et argument mot privatisering. Eller vi kan forundre oss over at myndighetene likevel bruker de private i så stor grad. Som vi nettopp har sett, er det dessuten gjennomført en arbeidsdeling mellom de private og de offentlige institusjonene som medfører ytterligere argumenter mot utsetting til private. Denne løsningen medfører nemlig store transaksjonskostnader, den privatiserer tvang, og den plasserer tunge tilfeller der den formelle kompetansen er lavest. Likevel er altså hovedbildet at de private institusjonene er blitt gitt anledning til å overta offentlige oppgaver, og de private institusjonene står fram som uunnværlige.

Det kan anføres en rekke grunner til at de private fungerer så godt som de gjør, som at de har gode handlingsmuligheter og at de opererer i et marked. En sentral faktor er likevel at det offentlige har organisert feltet på en måte som har vært helt avgjørende for at de private kan tilby mer varierte tjenester enn de offentlige institusjonene. Da er det

ikke markedet og dets mekanismer som er viktig, og heller ikke «det private»15, men de rammene som er blitt trukket opp og som gjøres selektivt gjeldende for henholdsvis privat og offentlig sektor. Disse rammene er i stor grad valgt av det offentlige, og de bidrar til at de private får et de facto monopol på spesialisering.

De private institusjonen står friere enn de offentlige på mange måter, blant annet ved at de ikke omfattes av en del restriksjoner på virksomheten, knyttet til avtaler og lover, og de kan i større grad satse selektivt på personalpolitiske tiltak. Dette kan gi grunnlag for gode sirkler, ved at institusjonene tiltrekker seg entusiaster som også belønnes for innsatsen. Miljøet kan bli mer spennende og tiltrekke seg ytterligere kompetanse. Det kan også være slik at rekrutteringen til de private og offentlige institusjonene er selektiv, slik at de offentlige tiltrekker seg flere av dem som foretrekker ordnet arbeidstid, mens de som godtar større uforutsigbarhet, varierte vakter og en viss usikkerhet i ansettelsesforholdet, tenderer mot de private.16

Foran har jeg hevdet at de private representerer en fleksibilitet og en spesialisering som fylkesbarnevernet er avhengig av. Noen av disse kvalitetene er nokså direkte knyttet til «det private», som for eksempel muligheten til å kunne etablere nye institusjoner eller til å utvide en eksisterende ganske raskt. Beslutningsprosessene karakter gjør det vanskelig å oppnå en tilsvarende fleksibilitet innenfor det offentlige, og det kan hevdes at derfor er de private institusjonene viktige. Det samme gjelder i noen grad for det personalpolitiske handlingsrommet til de private, selv om det er tenkelig at det offentlige kunne etablere fristilte institusjoner, som ble gitt stor selvstendighet overfor personalet, jf. utviklingen i høyere utdanning og i andre sektorer.

Det er i prinsippet også mulig for det offentlige å etablere sine egne, spesialiserte institusjoner, men der gjør det seg gjeldende en begrensning av stor betydning. I hvert enkelt fylke er det ganske få krevende ungdommer som blir utplassert hvert år, og særlig i de fylkene der det er færrest tilfeller, blir det helt urimelig kostnadskrevende å skulle ha egne institusjoner som kunne dem gi et individuelt tilpasset tilbud, slik loven krever. Da kunne det være en mulighet at fylker gikk sammen om interkommunale institusjoner, men dette er i praksis en lite tilgjengelig løsning. Selv det å la en ungdom fra et nabofylke få innpass i en fylkeskommunal institusjon byr på vanskeligheter. Grunnene er knyttet til spørsmål om prisfastsettelse og ansvaret for ungdommen.17

Når staten nå har overtatt for fylkesbarnevernet, reduseres betydningen av slike innvendinger. Derfor ligger det nå utvilsomt bedre til rette for at det offentlige skal kunne bygge opp sine egne, spesialiserte institusjoner. Faren for grensefeider reduseres, og etterspørselen etter plasser innenfor en hel region er såpass stor at den kan gi grunnlag for differensierte institusjoner som kan drives på en økonomisk forsvarlig måte.

Det er imidlertid intet i signalene fra Barne- og familiedepartementet som tyder på at det skjer en vurdering av denne muligheten, og alt tyder på at det offentlige kommer til å benytte de private som før (Ot.prp. nr. 9: 2002-2003). Riktignok blir det nå innført en godkjenningsordning for de private, og det gjennomføres forsøk med anbud for å styrke de offentlige aktørenes posisjon i forhold til feltet (Buskerud fylkesbarnevern 2002). Ved bruk av slike virkemidler mener myndighetene at de får bedre kontroll med private institusjonene. Dette kan imidlertid betraktes som en bekreftelse på at private institusjoner i barnevernet ikke er et overgangsfenomen eller et tiltak som benyttes som en nødløsning; de er blitt en integrert del av feltet.18

Derfor kan jeg hevde at det sentrale elementet i de private institusjonenes konkurransekraft ikke er deres eventuelt lavere kostnadsnivå, og heller ikke at de har fått andre kvaliteter som følge av markedets mekanismer. Det er det offentliges organisering av feltet som har gitt de private deres sterke posisjon. De offentlige institusjonen er tildelt en rolle som er lite forenlig med spesialisering, og dermed har de begrensede muligheter for å kunne gi en individualisert behandling av de tyngre tilfellene. Og som offentlige institusjoner er de pålagt å drive etter budsjetter, ikke på grunnlag prising av det enkelte tilfellet de får til behandling.

På grunnlag av spesialiseringen og mulighetene til individualisering av tilbudene som de private institusjonene i hovedsak er alene om, er de blitt uunnværlige i barnevernfeltet. De møter ikke konkurranse fra de offentlige institusjonene, bare fra hverandre. Det kan selvsagt bidra til at de skjerper seg og blir bedre, men det er ikke fordi de er bedre eller mer effektive at de har erobret en så stor del av markedet. Det skyldes at de inngår som medspillere i en arbeidsdeling som er gjennomført av forvaltningen. At de i tillegg fungerer som brekkstang for å generere midler fra det offentlige til det som i realiteten er offentlig forbruk, styrker deres posisjon ytterligere.

Noter

1 Charlotte Kiland og Jan Thorsvik ved Høgskolen i Agder har lest og kommentert manuskriptet, og to anonyme konsulenter har gitt tilbakemeldinger til meg via NST. Takk til alle for råd og kommentarer.

2 Dette er den ene av to artikler fra det et forskningsprosjekt. Noen av de samme temaene og datagrunnlaget omtales i disse to artiklene, men de har ulik orientering. I den andre (Støkken 2004) rettes søkelyset mot barnevernet som velferdsfelt, mens det i den foreliggende legges det større vekt på de forvaltningsmessige aspektene.

3 Studiene ble gjennomført i 2001-2002 og er rapportert i Støkken & Nylehn (2003). Arbeidet ble finansiert av Velferdsforskningsprogrammet i NFR og ved at forfatterne benyttet sin «forskningstid» ved Høgskolen i Agder. Vi har besøkt åtte private barneverninstitusjoner i de tre fylkene og intervjuet daglig leder, som i noen tilfeller har hatt med seg eier eller styreleder. I sammenheng med besøkene har vi fått tilgang til skriftlig materiale om institusjonene, deres organisering, arbeids- og tenkemåter. Tilsvarende har vi intervjuet representanter for de fylkeskommunale barnevernene og de tre fylkesmennenes avdeling for barnevern og fått dokumentasjon på deres virksomhet, blant annet ved årsmeldinger og statistisk materiale. Alle disse organisasjonene fikk senere tilsendt vår fremstilling av deres virksomhet, slik at de kunne korrigere det bildet vi hadde dannet oss. Studien er også bygget på en rekke offentlige dokumenter, på intervjuer med en representant for Barne- og familiedepartementet, med Fylkesbarnevernet i Buskerud som har gjort forsøk med bruk av anbud overfor private barneverninstitusjoner, og vi har gjennomført en liten spørreskjemaundersøkelse i de offentlige barneverninstitusjonene i de tre fylkene. Endelig har vi intervjuet daglig leder for interesseorganisasjonen OPB, Organisasjonen for Private Barneverninstitusjoner, og vi har deltatt i samlinger for dens medlemmer. Statistisk materiale er hentet fra SSB og andre tilgjengelige kilder, blant annet den såkalte Barnevernboka (Veland 2000) og NOU 2000:12 Barnevernet i Norge, rapport fra det såkalte «Befring- utvalget»

4 Bruken av betegnelse «barn» kan være villedende her, for det er i hovedsak ungdom som plasseres i institusjonene i barnevernet.

5 Fylkesmannen i Aust-Agder har i et brev til Barne- og familiedepartementet forespurt om hvordan han skal forholde seg til barn som på denne måten er «feilplassert». Han fikk ikke svar på brevet (Fylkesmannen i Aust-Agder 2000).

6 Som for eksempel en sak i Fædrelandsvennen i 2002 om organisasjonen Lillesand Prosjektet AS.

7 For eksempel er en av de private institusjonene vi besøkte, og som var «på planen» til en fylkeskommune, klassifisert som «offentlig» i «Barnevernboka» (Veland 2000). Og av rapporter fra Fylkesmannen i Vest-Agder går det fram at de der ikke har vært særlig observante på distinksjonene mellom privat, halvoffentlig og offentlig på dette feltet (Støkken & Nylehn 2003: kap. 4).

8 For eksempel er det i Fædrelandsvennen 16. januar 2003 opplyst at rådmannen i Mandal har fått et oppdrag fra kommunestyret: «I løpet av et halvt år skal Hille-

sund ha klar forslagene til hvilke tjenester i Mandal kommune som kan konkurranseutsettes eller privatiseres. - Jeg kommer til å gå gjennom den kommunale virksomheten og se hvilke virksomheter som egner seg best, sier Hillesund.»

fulgt opp tett nok, og det offentlige har ikke klart å beholde kontrollen like godt som de ønsket. Når staten nå kommer inn for å ta et strammere grep om feltet, risikerer den at de private blir «offentliggjort» såpass mye at noen av de entusiastene og idealistene som sto for en del av etableringene kan bli støtt bort; den variasjonen som de private bidrog med, kan bli redusert. I tillegg kan det skje noe med strukturen i feltet, for de nye kravene til system og dokumentasjon, favoriserer de store institusjonene og blir en relativt sett større byrde for de små.

Litteratur

Bogen, H. & L.E. Moland (2001): Konkurranseutsetting og nye organisasjonsformer i norske kommuner. Fafo-rapport 351. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo.

Buskerud fylkesbarnevern (2002): Konkurransegrunnlag. Barneverntjenester. Drammen: Buskerud fylkeskommune.

Christensen, T. & P. Lægreid (2002): Reformer og lederskap: omstilling i den utøvende makt. Oslo: Universitetsforlaget.

Fylkesmannen i Aust-Agder (2000): Tilsyn med barneverninstitusjoner. Årsrapport 1999. Arendal: Fylkesmannen i Aust-Agder.

Hood, Christopher (1991): «A Public Management for All Seasons?» Public Administration 69, (3-19).

Klausen, K.K. & K. Ståhlberg (red.)(1998): New Public Management i Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat. Odense: Odense Universitetsforlag.

Lov av 17. juli 1992, nr. 100 om barneverntjenester (Barnevernloven). Oslo: Cappelen akademiske forlag.

Meyer, J.W. & B. Rowan (1991[1977]): «Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony.» Kapittel 2 i: Powell, W.W. & P.J. DiMaggio (red): The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: Chicago University Press.

NOU 2000:12 Barnevernet i Norge. Tiltaksvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer. («Befringutvalget»)

Ot.prp. nr. 44 (1991-1992) Om lov om barneverntjenester (barnevernloven)

Ot.prp. nr. 9 (2002-2003): Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) og lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer (familievernkontorloven) m.v.

Røvik, K.A. (1998): Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.

St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet.

Støkken, A.M. (2004): «En velferdshybrid i endring: private barneverninstitusjoners samspill med det offentlige.» Tidsskrift for velferdsforskning (under trykking).

Støkken, A.M. & B. Nylehn (2003): Et velferdsmarked i vekst. Privat barnevern i det offentlige. Kristiansand: Høyskoleforlaget.

Sørlie, B.(2000): «Betraktninger om fordeler og ulemper ved fylkeskommunale

versus private barneverntiltak for atferdsvanskelig ungdom.» I Veland, J.(red.): Barnevernboka 2000. Stavanger: Senter for atferdsforskning.

Veland, J.(red.)(2000): Barnevernboka 2000. Stavanger: Senter for atferdsforskning.

Williamson, O.E. (1975): Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications: A Study in the Economics of Internal Organization. New York: Free Press.

Nettadresser

http://www.ks.no/templates/Topic.aspx?id=3408

http://www.dep.no/krd/konkurranse/