Innledning [1]

I Makt- og demokratiutredningen2 hevdes det at demokratiet har forvitret. Den dystre konklusjonen er at det representative demokratiet i Norge er alvorlig svekket. Hvis utrederne har rett, er spørsmålet hvorfor dette har skjedd. Mange av de faktorer som påstås å ha svekket folkestyret har sin umiddelbare årsak i stortingsvedtak - slik som privatiseringsvedtak, rettighetslovgivning, vedtak som begrenser det lokale selvstyret, samt tilslutning til internasjonale konvensjoner og avtaler. Det kan tenkes at ytre forhold har tvunget Stortinget til disse reformene, eller at demokratitapet er en utilsiktet systemeffekt av en rekke enkeltvedtak. Dette synes imidlertid ikke å være utredningens tolkning. På Makt- og demokratiutredningens hjemmeside heter det:

Tendensene vi påviser er ikke resultatet av en tilfeldig utvikling eller av historisk nødvendighet. Mange trekk kommer som følge av politiske beslutninger eller som utfall av interessekamp. Men forhold kan endre seg, og det er fullt mulig å velge en ny kurs. Stortinget har bedt om en tilstandsbeskrivelse for det norske folkestyret, og nå er det opp til politikerne å vurdere veivalg og løsninger (Makt- og demokratiutredningens hjemmeside, datert 26.08 2003).

Det åpenbare spørsmål er om Stortingets vedtak er uttrykk for en ønsket utvikling. Kan folkevalgte representanter ha vedtatt reformer for å fremme en annen form for demokrati som de mener er mer i tråd med borgernes ønsker? Maktutredningen tilbyr ikke noen systematisk analyse av hvorfor maktforholdene har endret seg. Mesteparten av argumentasjonen består i å identifisere forhold som har svekket den parlamentariske styringskjeden, og vi får bare stykkevis vite om demokratisvekkelsen er påtvunget eller selvvalgt, om den er tilsiktet eller utilsiktet, om den representerer en ønsket eller uønsket utvikling.

Maktutredningens fortjeneste er at den rendyrker ett demokratiideal, og at den provoserer til faglig debatt ved sin generelle tese. Det er en utredning som det er mulig å være uenig i! Ikke all samfunnsforskning fortjener en slik positiv karakter! I neste avsnitt argumenterer jeg for at det eksisterer et annet demokratiideal enn det maktutredningen legger til grunn, og jeg viser hvordan utredningens valg av demokratiideal beret- tiger vurderingen av fenomener som «fragmentert stat» og «mindretallsparlamentarisme». Dernest foreslår jeg en typologi av politiske beslutninger som påvirker maktforholdene i samfunnet. Typologien gir grunnlag for to tolkninger. Den ene er at det representative demokratiet er svekket som resultat av påtvungne beslutninger eller ikke-intenderte effekter. Den andre tolkningen er at demokratiet er endret i tråd med borgernes vilje. Til slutt diskuteres fire forhold som maktutredningen hevder har ført til en forvitring av folkestyret. Artikkelen diskuterer om de samme fenomener kan tolkes som en valgt og villet utvikling av demokratiet.

Hvordan evaluerer maktutredningen det norske demokratiet?

Det representative demokratiet er «...svekket i alle ledd». Slik er utredningens hovedkonklusjon formulert. Flere av kommentatorene stiller seg tvilende til denne påstanden. Allerede ved overleveringen av utredningen (26.8 2003) kastet statsministeren fram en hypotese om at

«Stortingets makt har igjen økt». Stein Ringen (2004) observerer at det norske politiske systemet har lange demokratiske tradisjoner, høy legitimitet og politisk deltakelse, små sosiale konflikter og sterke statsfinanser. Hvis forutsetningene for demokratisk styre holder på å bli undergravet i et slikt land, hva da med mer «normale» demokratier? Uroen over konklusjonen blir ikke mindre av at tilsvarende utredninger i Sverige og Danmark gir mer positive vurderinger av folkestyrets stilling i disse landene.3 Er det virkelig grunnlag for å hevde at det politiske systemet i Norge skiller seg så sterkt fra våre nabolands? Eller kan den «norske konklusjonen» skyldes valg av vurderingsgrunnlag?

En av de svenske maktutrederne, Olof Petersson, heller i retning av at svaret er ja, den norske utredningen har valgt en urimelig snever oppfatning av hvordan demokrati bør defineres (Petersson 2003). Kritikken tar utgangspunkt i to ulike oppfatninger av demokratibegrepet: den individorienterte og den samfunnsorienterte demokratioppfatningen (hentet fra Johan P. Olsen 1990). Tabell 1 nedenfor gir en karakteristikk av de to perspektivene.4

Tabell 1. Kriterier for å vurdere demokratiske verdier i et individorientert og samfunnsorientert perspektiv.

Individorientert

Samfunnsorientert

Grunnleggende antakelser

Individuelle preferanser som grunnleggende premiss. Samfunnsborgerne er velinformerte og «siviliserte». Potensiell interessekonflikt mellom borgere og stat.

Samfunnets verdier som grunnleggende premiss.5 Samfunnsborgerne må opplyses og «siviliseres».

Stat og samfunn har felles interesser.

Konstitusjonelle implika- sjoner

Begrenset politisk dagsorden.

Ubegrenset politisk dagsorden.

Implikasjoner for demo- kratisk styring

Velgerkontroll gjennom konkurrerende politiske partier eller kandidater.

Velgerinnflytelse gjennom deltakelse i kollektive beslutningsprosesser.

Implikasjoner for utfallet av offentlig politikk

Vurderes i lys av samsvaret mellom offentlig politikk og borgernes preferanser.

Vurderes i lys av (re)produksjon av grunnleggende samfunnsverdier.

I følge det samfunnsorienterte perspektivet bør det være det suverene folk som skal være grunnlaget for normative vurderinger. Kollektivet har en selvstendig verdi og status. Derfor bør samfunnets mål og politiske institusjoner være et uttrykk for samfunnets tradisjoner og felles interesser. I et slikt perspektiv er det ikke grunn til å begrense den politiske dagsorden. Her ses statens formål og samfunnets interesser som nært beslektede, og borgerne øver innflytelse ved deltakelse i kollektive avgjørelser. Når folket og samfunnet antas å ha sammenfallende interesser, er det også enklere å begrunne sterke kollektive organer for å løse aktuelle fellesoppgaver - uten konstitusjonelle begrensninger i statens handlefrihet. Alternativet er å ta utgangspunkt i det suverene individ, og avlede samfunnsmessige mål og institusjoner fra individuelle interesser. Partienes konkurranse om velgeroppslutning er en vesentlig kontrollmekanisme. Statens ambisjoner bør begrenses. Den politiske dagsorden bør være avgrenset for å sikre forutsigbarhet og beskytte borgerne.

La meg ta to viktige eksempler. Det første her hentet fra innledningskapitlet til boken Den fragmenterte staten, skrevet av Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (2001:10). Her heter det:

En fragmentert stat er en stat brutt opp i et uoversiktlig beslutningssystem med uklare skillelinjer mellom nivåer og styringsprinsipper. Oversikten blir dårlig, likebehandling blir vanskelig å gjennomføre og den samordnende styringen går tapt - både den som skjer gjennom representative organer og den som skjer gjennom markedsmekanismer.

I et samfunnsorientert demokratiperspektiv må fragmenteringen av statsapparatet beskrives som en uheldig utvikling. Folkesuvereniteten svekkes fordi den umiddelbare folkevalgte kontrollen med forvaltningen blir svakere. I et individorientert perspektiv kan imidlertid flere av fragmenteringsfenomenene oppfattes som demokratiske gevinster nettopp ved at de avskjærer muligheter for direkte folkevalgt kontroll eller at de begrenser den politiske dagsorden. I dette perspektivet er det en fordel at forvaltningsorganer ikke kan instrueres av folkevalgte organer, fordi det antas å øke troverdigheten av offentlige reguleringer (eks. Norges Bank, uavhengige tilsyn). Videre vil salg av eierandeler i offentlige bedrifter antas å gi en disiplinering av den politiske styringen fordi man vanskeligere kan gi bedriftene pålegg i enkeltsaker, og må avgrense

seg til generell lovregulering og ikke-diskriminerende økonomiske tilskudd.

Det andre eksemplet er hentet fra utredningens hovedbok, Makten og demokratiet (2003) av Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad og Per Selle. I tråd med en samfunnsorientert demokratiforståelse bekymrer maktutredningen seg for den politiske deltakelsen, at den demokratiske infrastrukturen (de frivillige organisasjonene) er i forfall, at medlemstallet i de politiske partiene faller samtidig som store deler av befolkningen svarer at de politiske partiene «ikke bryr seg om hva de mener». Mindretallsparlamentarismen gjør at velgerne står overfor uklare politiske alternativer, noe som svekker sammenhengen mellom valgutfall og regjeringsdannelse:

Det er ingen positiv sammenheng mellom valgresultat og regjeringsdannelse. Den offentlige politikken utformes i høy grad gjennom lukkede forhandlinger mellom regjeringspartier eller mellom regjering og varierende stortingsflertall. Dermed står ikke den politiske ledelse til ansvar overfor folket i valg, siden det ikke er valgutfallet som avgjør regjeringens skjebne og siden partiprogrammene bare er et utgangspunkt for uoversiktlige kompromissforhandlinger. (Østerud, Engelstad og Selle 2003: 89)

Dette høres alvorlig ut. Hvis utredningen hadde gjort sin evaluering ut fra en individorientert demokratimodell ville den også vært opptatt av hvordan konkurransen om velgeroppslutning kunne disiplinere de folkevalgte og politikerne, og slik sikre et samsvar mellom velgerpreferanser og politiske preferanser og prioriteringer. Et slikt politisk-økonomisk perspektiv finner jeg lite av, og empiriske analyser mangler. Utredningen viser eksempelvis til at partirepresentanter har mer ytterliggående synspunkter enn sine velgere. Men det er kanskje ikke så farlig i et parlament der kompromissvilje står i høysetet, og der det politiske sentrum (medianpartiet) deltar i regjeringen? Kanskje fører forhandlingene i Stortinget til at politikkutformingen kommer nær det medianvelgeren ønsker?

Utredningen kunne her vist til mer optimistiske komparative studier. G. Bingham Powell jr. (2000) viser eksempelvis at samsvaret mellom velgerpreferanser og de folkevalgtes preferanser (målt ved plassering på høyre-venstredimensjonen) er bedre i land med proporsjonal represen-

tasjon enn i land med flertallsstyre. Systemer med klare politiske alternativer gir ikke bedre samsvar i preferanser enn uklare alternativer. Men verden er ikke entydig. Persson, Roland and Tabellini (2003) (og flere arbeider av Persson og Tabellini) drøfter en modell der flerpartisystemer gir opphav til koalisjonsregjeringer, og topartisystemer leder til ettpartiregjeringer. Koalisjoner skaper et fellesressursproblem (com- mon pool problem), og offentlige utgifter og skatter blir lett høyere enn velgerflertallet ønsker. Deres empiriske studier tyder på at land med topartisystemer gjennomgående har en mindre offentlig sektor enn land med proporsjonal representasjon og mange partier. Ut i fra et individorientert demokratiperspektiv er dette relevante empiriske resultater, og disse har spesiell betydning i Norge med høye skatteinntekter fra petroleumsformuen. Slike empiriske studier kunne kanskje gitt grunnlag for mer optimistiske konklusjoner om det representative demokratiet i Norge (se imidlertid Borge og Rattsø 2002).

Hvordan kan endringene i demokratiet forklares?

Det samfunnsorienterte perspektivet har hatt en fremtredende plass i norsk samfunnsliv, kanskje mer enn i mange andre vestlige land (Petersson 2003; Olsen 1990:33). Men kanskje er dette perspektivet på vikende front? Kanskje går utviklingen i retning av en ny balanse der demokratiet i større grad skal utformes med utgangspunkt i individuelle snarere enn kollektive verdier?

Forskere kan selvsagt anse en form for demokrati som overlegen sett i lys av egne normative standarder.6 Diskusjonen av demokratibegrepet leder imidlertid til et mer grunnleggende spørsmål. Hvorfor har vi (eventuelt) fått en maktforskyvning fra kollektive til individuelle beslutninger? Ut fra konstitusjonell teori bør et vesentlig moment være hva borgerne mener og hvordan demokratiutviklingen har skjedd (se eksempelvis Olsen 1990:93). I et lengre tidsperspektiv bør borgerne selv få avgjøre hvordan de vil vektlegge individ- og samfunnsorienterte demokrativerdier. Det er vanskelig å kritisere en maktforskyvning som har skjedd som en bevisst overgang fra en samfunnsorientert til en indi- vidorientert demokratiorganisering, hvis endringene er gjennomført med bred folkelig støtte og gjennom vedtak i folkevalgte organer. Utredningen presenterer her og der tolkninger av årsaksforholdene (som berøres nedenfor). Men jeg finner ingen samlende analyse av

dette, som i prinsippet bør besvares gjennom systematiske empiriske undersøkelser.7

La oss for argumentets skyld anta at maktutredningen har rett, altså at den parlamentariske styringskjeden «...er svekket i alle ledd», og at andre former for demokrati har vært på fremmarsj.8 Svekkelsen av det representative demokratiet presenteres som et resultat av en rekke faktorer. Blant de sentrale faktorene er disse fire: 1) vedtak av rettighetslover som fører til at saksområder i økende grad kan prøves for domstolene («politikkens rettsliggjøring»), 2) en svekkelse av nasjonal politisk kontroll ved tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner (EØS-avtalen, den europeiske menneskerettighetskonvensjon), 3) en gradvis avgrensning av det lokale folkestyrets oppgaver og handlefrihet og 4) moderniseringen av offentlig forvaltning ved bruk av reformer av typen New Public Management (privatisering, konkurranseutsetting, fristilling, uavhengige tilsyn og sentralbank, m.m.).

I utredningen brukes ofte betegnelsen forvitring om disse prosessene, og dette leder tankene imot langsomme og naturbestemte utviklingsprosesser. En form for «geologisk slitasje» bryter det representative demokratiet ned. Ved første øyekast virker denne metaforen villedende fordi det jo er Stortinget som har foretatt de sentrale politiske valgene. Stortinget har vedtatt begrensninger i egne styringsmuligheter og gått inn for privatisering og konkurranseutsetting, det har vedtatt nye rettighetslover og har begrenset spillerommet for kommuner og fylkes- kommuner, og det har sluttet seg til internasjonale konvensjoner og avtaler.

Men formelle stortingsvedtak er i seg selv ingen tilstrekkelig garanti for en demokratisk prosess, noe som forsøkes vist i tabell 2 nedenfor. Utgangspunktet for tabellen er at velgerne kan forvente at resultatene av en reform blir positive eller negative. Dessuten kan effektene bli som forventet, eller de kan avvike fra forventningen.9

Tabell 2. Klassifikasjon av stortingsvedtak etter positiv vs negativ velgervurdering og (ikke-) forutsette konsekvenser Velgernes vurdering av beslutningen var:

Positiv

Negativ

Konsekvensene av reformene er:

Som forutsett

Ikke som forutsett

1: Demokratisk reform

3: Elitistisk reform

2: Forvitrende reform

4: Paternalistisk reform

To av situasjonene i tabellen er kjennetegnet ved at stortingsvedtak ikke har folkelig oppslutning. Det første er at velgerne i utgangspunktet mener beslutningen er uheldig, og konsekvensene ble som velgerne forventet. I dette tilfellet avspeiler maktforskyvningene i samfunnet en elitistisk politikk (rute 3). Eliten kan legitimere beslutningene ved henvisning til ytre press fra teknologiutvikling, globalisering i alle sine fasetter, anbefalinger fra internasjonale opinionsdannere eller beslutninger i overnasjonale organer. Dermed kan reformer være uttrykk for en bevisst - og kanskje tilslørt - elitestrategi.

Det andre tilfellet er at velgerne i utgangspunktet anser reformen som positiv (gjerne vurdert ut fra en instrumentell politikkvurdering), mens konsekvensene ble mer negative enn forventet (rute 2). Dette er utredningens forvitringstese. Mange av reformene har andre mål enn å forbedre demokratiet som sådant. Hensikten kan ha vært å fremme befolkningens velferd, slik som et bedre helsevesen, større mangfold i etermediene eller bedre ressursutnyttelse i elektrisitetsforsyningen. Det kan derfor tenkes at reformen har en populistisk bakgrunn eller at grunnleggende demokratiske verdier er oversett på veien. Dessuten omtaler maktutredningen en lang rekke reformer, som ikke enkeltvis behøver å utgjøre noen trussel mot demokratiske verdier. Likevel kan summen av enkeltvedtak representere en maktforskyvning med utilsiktede skadevirkninger. Det kan tenkes at demokratisvekkelsen kommer gradvis og snikende, som en usynlig forvitringseffekt.

Disse tolkningene bør sette opp mot tesen om at sluttresultatet uttrykker et ønske om mindre spillerom for folkevalgt skjønnsutøvelse, og en sterkere vektlegging av den enkeltes adgang til å bestemme. Hvis reformene avspeiler en forskyvning av opinionen i denne retningen, kan det tilsi en mer positiv vurdering av det norske demokratiet enn den

maktutredningen tilbyr. Det enkleste er når velgerne vurderer vedtak som positive, og konsekvensene blir som forventet. Demokratiet er reformert ad demokratisk vei (rute 1). Noe mer problematisk er situasjonen hvis velgerne i utgangspunktet er negative til reformen, men konsekvensene blir mer positive enn forventet (rute 4). Vi kan anta at reformen nettopp er gjennomført i troen på at folket vil bli overbevist når de erfarer de positive effektene. Derfor kan dette karakteriseres som en paternalistisk reformpolitikk. I og med at velgerne ikke ønsker å vende tilbake til fortidens maktforhold (gitt at det er mulig) må også dette utfallet vurderes som ønskelig.

Er utviklingen et resultat av valg med ønskede resultater?

Hvis endringene i maktforhold skyldes demokratiske eller paternalistiske beslutninger, må de sies å være mindre betenkelige enn om de skyldes elitistiske avgjørelser eller forvitringseffekter. I tabell 3 nedenfor har jeg derfor klassifisert fire hovedtypene av reformer som ifølge maktutredningen har påvirket demokratiet i negativ retning. I det følgende diskuteres maktutredningens beskrivelse av reformene i forhold til alternative tolkninger.

Tabell 3. Klassifikasjon av reformer som er vedtatt i Stortinget

Karakteristikk av beslutninger i Stortinget:

Demokratisk

Paternalistisk

Elitistisk

Forvitring

1. Lovfestede ret- tigheter til offent- lige tjenester

X

2. Overføring av beslutningsmyn- dighet til overna- sjonale organer

X

X, M

3. Flere statlige begrensninger på lokaldemokratiet

X

X,M

4. Større grad av privatisering, kon- kurranseutsetting og fristilling

X

X

M

M: Makt- og demokratiutredningens tolkning

X: Alternativ tolkning som diskuteres i artikkelen

1. Lovfestede rettigheter til offentlige tjenester

Sammenlignet med andre land er tilliten til det politiske systemet i Norge meget høy. Holdningsundersøkelser viser at befolkningen fortsatt har stor tillit til den politiske prosess og Stortinget som institusjon. Ola Listhaug (2003) viser også at denne tilliten er forholdsvis stabil - det er i alle fall ingen entydig tendens til at tilliten er avtagende. De samfunnsorienterte demokratiidealer står sterkt, manifestert gjennom ideen om det suverene folk som treffer kollektive avgjørelser gjennom nasjonalforsamlingen (Olsen 2002:106). Maktutredningen påviser at Stortinget er et særlig viktig symbol for nordmenn, og bindinger i Stortingets beslutningsmyndighet har blitt oppfattet som en trussel mot demokratiet som sådant. De konstitusjonelle normene er i stor grad uskrevne, og det har vært få restriksjoner på flertallets beslutningsmyndighet.

Domstolenes makt over lovgiver har vært svakere i Norge enn i de fleste andre land. Eivind Smith (2002) viser hvordan Høyesterett i stor grad har abdisert fra sin rolle som konstitusjonell garantist, og har valgt å tolke grunnlovsbestemmelsene i tråd med «tidens krav». Dermed har Norge (sammen med Storbritannia) blitt en avviker i familien av demokratiske land; Norge er et demokrati der flertallet kan herske innenfor vide konstitusjonelle grenser.

Likevel bekymrer maktutredningen seg for rettsliggjøringens trussel mot det representative demokratiet - at rettsorganene har fått økende betydning på bekostning av den lovgivende makt. Ut fra det individorienterte demokratiperspektivet er ikke begrensninger på flertallsprinsippet i strid med demokratiske prinsipper. Egentlig tror jeg heller ikke at maktutrederne mener at nasjonale vedtak om lovbestemte rettigheter til velferdsytelser i seg selv undergraver det representative demokratiet (ref tabell 3). La oss i første omgang se bort fra lokaldemokratiet, som jeg skal diskutere senere.

For det første er ordinære lovvedtak uttrykk for en meget svak selv- binding. Rett nok er Stortinget (og regjeringen) formelt bundet av loven i bevilgningsvedtak og annet, men det kan også endre eller oppheve lovbestemmelser hvis det er ønskelig. For det andre har forutsigbar tilgang til velferdsytelser stor betydning for enkeltpersoners velferd. Gjennom lovfesting har borgerne i siste instans mulighet til å få prøvet sine rettigheter hos domstolene. Når et økende antall saker føres frem for

domstolene, øker imidlertid muligheten for skjønnsutøvelse fra rettssystemets side (avhengig av hvordan lovgivningen er utformet), samtidig som muligheten for skjønnsutøvelse i administrative og politiske organer kan bli overprøvd. Så vidt jeg kan se gir utredningen ikke noe empirisk belegg for påstanden om at «rettsliggjøring» gir mindre forutsigbarhet eller større sosial og økonomisk ulikhet enn alternativet, som er tradisjonelle forvaltningsbeslutninger eller saksbehandling i regi av folkevalgte organer.

2. Overføring av beslutningsmyndighet til overnasjonale organer

En annen sak er den rettsliggjøring som skyldes internasjonaliseringen av rettskildene og domstolene. Det er fort gjort å konstatere at Norges tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner begrenser Stortingets handlefrihet. Slik jeg leser utredningen, er dette paradeeksemplet på forvitringen av det representative demokratiet. Grunnresonnementet er følgende:

Internasjonale avtaler og konvensjoner representerer ofte et kompro- miss mellom flere land, noe som betyr vage juridiske formuleringer. Når disse skal tolkes av overnasjonale domstoler får disse en reell lovgivende myndighet. Dermed kan domstolen få et langt videre nedslags- felt enn det nasjonale lovgivere kunne tenke seg på forhånd. Muligheten til å presisere lovteksten er tilnærmet umulig fordi dette krever tilslutning fra alle land som har undertegnet. Utredningen tolker «rettsliggjøringen» som en amerikanisering av europeiske samfunnsforhold. Heterogene samfunn med sterke konflikter kan best forenes under en felles statsmakt gjennom konstitusjonell avgrensning av statens makt,10 og ved å henvise mye konfliktløsning til rettsapparatet (Østerud, Engelstad og Selle 2003: kapittel 7, se spesielt 124-125).

Jeg synes dette er en klartenkt og fruktbar analyse - men hva er de normative implikasjonene? Er konfliktnivået i Norge tilstrekkelig lavt til at vi ikke vil eller bør gjøre endringer? Bør Norge sikte mot å bevare mest mulig av homogenitet og konsensuskultur? Utredningens egen analyse av innvandringspolitikk tyder på at det ikke er enkelt (Østerud, Engelstad og Selle 2003:56), slik at det politiske systemet kanskje må tilpasses et noe høyere konfliktnivå. Igjen må vi spørre om maktforskyvningen kan tolkes som en ønsket konstitusjonell utvikling. Her er mine momenter:

For det første: En konstitusjon fastsetter statsmaktens organisering,

og den regulerer forholdet mellom staten og borgerne. Et konstitusjonelt demokrati setter grenser for muligheten flertallet har til å treffe vedtak ved å fastsette individuelle rettigheter og begrensninger i flertallsprinsippets anvendelse. Som nevnt leder et samfunnsorientert demokratiperspektiv til skepsis mot begrensninger i flertallsprinsippet, mens et individorientert perspektiv betyr et mer positivt syn på konstitusjonelle og andre begrensninger i den nasjonale politiske dagsorden (tabell 1). Utredningens beskrivelse av rettssystemets internasjonalise- ring er i mange tilfeller en form for kvasikonstitusjonalitet: Ved tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner etableres rettigheter og dermed begrensninger i flertallsprinsippet. I Norge forutsetter suverenitetsavståelser som går ut over det folkerettslige samarbeidet mellom land, et kvalifisert flertall i Stortinget, se Grunnlovens paragraf 93 («EU-paragrafen»). Det er selvsagt politiske og andre kostnader ved å si opp internasjonale avtaler, men beslutningene er ikke irreversible. «Kvasikonstitusjonen» kan endres, ja det kreves faktisk bare alminnelig flertall i Stortinget for å si opp internasjonale avtaler.11

For det andre: Alle demokratiske konstitusjoner reflekterer en avveining mellom styringseffektivitet og representativitet. Borgerne må delegere for å oppnå samfunnsstyring for å løse samfunnsproblemer. Internasjonalt samarbeid er en forutsetning for å løse oppgaver som de enkelte land ikke kan håndtere alene. At dette begrenser nasjonalsta- tens autonomi og det nasjonale folkestyrets handlefrihet, er knapt en provoserende eller original observasjon.12 Men det betyr at vi står overfor en avveining mellom konstitusjonelle løsninger der én modell neppe er mer demokratisk høyverdig enn den andre.

For det tredje: Maktutredningen påviser som nevnt foran at dynamikken i den internasjonale rettsutviklingen har blitt større enn forventet, og at graden av delegering er blitt større enn forutsatt. EØS-avtalen og menneskerettighetsdomstolene er nærliggende eksempler. Dette aksentuerer et mer generelt poeng: Vedtak i én generasjon (og ett Storting) kan utvide eller begrense handlefriheten til etterfølgende genera- sjoner (fremtidige Storting). Dette gjelder ved inngåelse av internasjonale avtaler og konvensjoner, i miljøpolitikken, utdanningspolitikken og trygde- og pensjonspolitikken. Ta eksempelvis innføringen av folketrygden i 1967. Dens opprinnelige idé var et system med god grunnpensjon for alle og tilleggspensjoner finansiert gjennom ikke-statlige fond. Med dette utgangspunktet, og basert på rimelige forventninger om

befolkningsutvikling og yrkesdeltakelse, bekymret enkelte seg for oppbyggingen av store statlige fond. Nå er forutsetningene for folketrygden imidlertid dramatisk endret, dels som følge av demografi og dels som følge av gradvise politikkendringer med større vekt på fordelingspolitikk (se NOU 2004:1). Betyr dette at folketrygden bør anses som en kritikkverdig reform, gjerne sett i et samfunnsorientert demokratiperspektiv? Stortingets fremtidige handlefrihet blir påvirket uansett hvilke beslutninger som tas - eller ikke tas. Selv for oss forskere er det vanskelig å forutse hvilke attraktive fremtidsmuligheter som går tapt - eller som skapes.

For det fjerde: Det samfunnsorienterte demokratiidealet betoner bred folkelig deltakelse og folkevalgt innflytelse, mens det individorienterte idealet legger noe større vekt på samsvaret mellom individuelle preferanser og utfallet av politikken. Ut fra det individorienterte perspektivet kan det hevdes at mange av EUs direktiver (særlig standarder) uansett ville blitt innført som norsk lov. Administrativ treghet og man- gel på utredningskapasitet er noe av forklaringen på import av lovregler. På andre områder foreligger det ulike politiske vurderinger og interessekonflikter mellom EU og Norge, og europaretten ville neppe blitt norsk lov. Her kommer det inn en vesentlig reservasjon - er dette virkelig i tråd med et individorientert demokratiideal? Når delegerin- gen til overnasjonale myndigheter gir disse en de facto lovgivningsmyn- dighet uten representasjon, må endringene sees som svekkelse av demokratiet som sådant. Også det individorienterte (liberale) demokratiet forutsetter representasjon.

Alt i alt er det grunner til å kategorisere mye av den internasjonale rettsutviklingen som en demokratisk beslutning, det vil si som et konstitusjonelt valg begrunnet i et mer individorientert demokratiideal. Men entydig er situasjonen ikke - det er godt belegg også for maktutredningens forvitringstese, noe som er markert i evalueringsmatrisen foran (tabell 3).

3. Flere statlige begrensninger på lokaldemokratiet

Forståelsen av lokaldemokratiets svekkelse er vesentlig grunnere enn analysen av internasjonal «rettsliggjøring». At lokaldemokratiet er svekket, er knapt noen ny observasjon. Stikkordene her er rettighetslovgivning, standardkrav, overføring av oppgaver fra fylkeskommunene til staten, statlige tilskuddsordninger i form av handlingsplaner,

øremerkede tilskudd og tilhørende rapporteringskrav. Dessverre nøyer utredningen seg med å referere til den populære forståelsen av lokaldemokratiets stilling, at rettighetslovgivning kombinert med trange økonomiske rammer svekker forutsetningen for et representativt demokrati (Østerud, Engelstad og Selle 2003, kapittel 6). Utredningen har lite nytt å bidra med når det gjelder den underliggende forklaringen på hvorfor lokaldemokratiet har mistet mye av sin vitalitet, og om dette er et tilsiktet utfall. Her er min tolkning av statlig regulering av kommunesektoren (som bygger på Sørensen og Vabo 2004):

Lokalpolitikken er åpenbart en del av den nasjonale dagsorden fordi kommunesektoren har ansvaret for nasjonale velferdsytelser.13 For det første viser en gjennomgang av debatter i Stortinget om reformer få henvisninger til lokalt selvstyre - det er reformenes umiddelbare konsekvenser for brukerne som diskuteres. Kommunene står tilsynelatende i veien for reformer som skal sikre individuell rett til tjenestene, valgfrihet og kanskje noe konkurranse.14 Demokratikonsekvensene drøftes nesten ikke! Selv om reformer vedtas med et stort flertall i Stortinget, kan dette derfor føre til at vi får en skrittvis uthuling av det lokale folkestyret.

For det andre - og dette fremheves også i maktutredningen - rettigheter og standardkrav er partipolitikk. Partiene på venstresiden i Stortinget går inn for ambisiøse rettigheter og standardkrav for å ivareta hensynet til nasjonal standardisering og øke omfanget av offentlig kon- sum. Det er særlig på venstresiden og i Fremskrittspartiet at vi finner forkjemperne for en strammere statlig styring gjennom overgang til statlig ansvar for tjenesteytingen, innføring av rettigheter og standardkrav, samt krav om øremerking og rapportering til statlige myndigheter. Slik er partiene på høyresiden de fremste forsvarere av lokalt selvstyre gjennom motstand mot statlige bindinger av kommunale utgiftsprioriteringer. I så fall kan vel velgerne stemme ikke-sosialistisk hvis de er tilstrekkelig misfornøyd med venstresidens håndtering av lokaldemokratiet?

For det tredje - og her svikter maktutredningens analyse: Kommunenes handlefrihet angripes ikke først og fremst fra utgiftssiden gjennom standardkrav eller rettigheter. Den angripes heller ikke primært ved «knappe økonomiske rammer» gitt av staten. I et demokrati er spørsmålet om det er adgang til å øke tjenestetilbudet gjennom å pålegge egne innbyggere høyere skatter og avgifter. Lokalbefolknin-

gen bør få flere og bedre tjenester hvis de er villige til å betale for dette. Det norske systemet gir kommunene liten eller ingen handlefrihet på inntektssiden - vesentlig mindre enn i våre naboland. Alle kommuner bruker maksimalnivået for fastsettelse av inntektsskatt. Forklaringen på dette er en allianse mellom to store partier som ut fra ulike premisser opprettholder avgrensningen av kommunenes beskatningsfrihet. Det er Arbeiderpartiet som foretrekker statlige overføringer - ikke lokal skatt - for å finansiere kommunene. Noe av forklaringen kan være at Arbeiderpartiet er det partiet som har størst oppslutning i lavinntektskommuner, og hensynet til velgerne i disse kommunene har derfor stor betydning. Statlige overføringer gir disse bedre uttelling enn lokal skatt. Den andre alliansepartneren er Høyre, og her er skattereguleringen motivert av partiets klassiske interesse av et lavt skattenivå. Ved å sette maksimalsatser for inntektsskatten og eiendomsskatten begrenses skattenivået, noe som er særlig viktig i kommuner der Høyre har en svak posisjon.

Men er dette et utilsiktet resultat? Påstanden om et svekket lokalt selvstyre har vært en gjennomgangsmelodi i alle fall i de 25 år jeg har studert kommunesektoren. Utredningen viser selv til holdningsundersø- kelser der svært mange oppgir at tilgang på tjenester og brukeroriente- ring er viktigere enn lokaldemokrati (Østerud, Engelstad og Selle 2003:111-112). Vi observerer fremfor alt en misnøye med statlig styring blant lokalpolitikerne. I den grad det har vært utilsiktede og negative effekter av det sentraliserte regimet, må vi anta at de nå er «oppda- get». I tabell 3 har jeg derfor klassifisert reguleringene av det kommunale og fylkeskommunale som demokratiske.

Samtidig er lokaldemokratiet formet av en rekke reformbeslutninger - som nevnt uten at demokratihensyn debatteres. Styringen har også karakter av en knipetangsmanøver, der venstresidens ambisjoner om et høyere tjenestenivå begrenses av Høyres og Arbeiderpartiets ønske om å kontrollere kommunale skattesatser. Verken velgerne eller deres representanter overskuer de negative effektene på lokaldemokratiet. Velgerne er stilt i sjakk matt i den forstand at det er uklart på forhånd hva de skal stemme for å fremme det lokale selvstyret: Sosialistisk styre betyr mer rettigheter og standardkrav, borgerlig styre betyr stramme inntektsrammer og opprettholdelse av skattereguleringene. Dette kan tale for å se elementer i statlig politikk som en forvitring av demokratiet, slik jeg har foreslått i tabell 3.

4. Privatisering og konkurranseutsetting

Maktutrederne virker lite begeistret for mye av det som faller inn under merkelappen New Public Management. I sluttboken luftes det bekym- ringer for at privatisering av naturressurser skal frata befolkningen verdier, for at markedsrettingen i praksis betyr fiktive markeder der produsentmakten dominerer, for at forsiktige reformer skal lede til mer radikal privatisering av offentlige tjenester, og til syvende og sist en svekket offentlig finansiering av og ansvar for velferdsytelsene. Det heter: «Det ideologiske grunnlaget for den tradisjonelle velferdsstaten er sterkt svekket. Nyliberal ideologi og tilsvarende organisasjonsprinsipper har trengt igjennom i løpet av kort tid» (Østerud, Engelstad og Selle 2003: 163).

Her bygger sluttboken blant annet på studier foretatt av Tom Christensen og Per Lægreid (2001). De gir en elitistisk tolkning av disse reformene (se klassifikasjonen i tabell 3 foran): Reformene drives frem av presset fra omgivelsene - gjerne formidlet av nyliberale tenketanker i OECD og andre steder. Dette fører til gruppetenkning i en elitekoalisjon av nasjonale politikere, fiskale byråkrater og forskningsmiljøer (mange sosialøkonomer og noent statsvitere). Det sies at reformer av typen New Public Management har «... i liten grad er blitt utsatt for systematiske empiriske studier av sin egen resultatoppnåelse», og dette er også en av grunnene til at reformene har fått så stor utbredelse.

Er det så empirisk grunnlag for den elitistiske tolkningen? Ser vi til våre danske kolleger oppfattes utviklingen annerledes. Jørgen Grønnegaard Christensen (2003) presenterer en omfattende litteraturoversikt i regi av den danske maktutredningen. Naturligvis foreligger det omfattende empiriske studier av effekter av fristilling, eierskap og konkurranse i helsevesenet, utdanningssystemet, elektrisitetsforsyningen, transportsektoren, osv. Forskere strides naturlig nok om resultatene er «gode» eller ikke, men jeg undres over påstanden om at det ikke finnes empiriske evalueringer. Dessuten kommer Grønnegaard Christensen (2003:195-) til motsatt resultat om mulighetene for folkevalgt kontroll. Politikernes mål med reformene er å forbedre sine styringsmuligheter: «Der er imidlertid, når man studerer de institutionelle valg, om politikerne træffer, langt mer der tyder på, at de gennom reformer og forandringer konstant er optaget af, hvordan de kan skaffe og sikre et frirum for dem selv». I alle fall i Danmark er vurderingen at den nylibe-

rale reformbølgen er blitt håndtert slik at lydhørheten opprettholdes og adgangen til politisk intervensjon fortsatt finnes.

Hva slags norsk materiale kan belyse tesen om elitistisk privatisering og markedsretting? For det første er holdningene til privatisering og konkurranseutsetting nært knyttet til høyre-venstredimensjonen i politikken. Dette gjelder både på velger- og representantnivå. Erfaringene i Norge og andre land er at høyre(dominerte) regjeringer er mer privatiserings- og konkurranseivrige enn sosialistiske regjeringer. Velgerne kan stemme for mindre New Public Management ved å støtte sosialistiske partier hvis de misliker konsekvensene. Selv for en nyliberal elitekoalisjon må vi tro at velgernes dom har betydning. For det andre møter forslag om privatisering og konkurranseutsetting ofte sterk motstand fra konsentrerte interessegrupper, særlig offentlig ansatte, fagforeninger og organiserte næringsinteresser. Gevinstene ved slike reformer - særlig hvis det er snakk om muligheter for mer effektiv drift - er langt mer diffuse. Antagelsen må derfor være at interessekampen vil favorisere motstanden mot reformer, og at status quo lettest vinner frem. Her er det fristende å vise til et eksempel fra maktutredningen - Marit Reitans (2001) analyse av hvordan New Public Management har preget miljø- reguleringene i Norge, såkalt økologisk modernisering. Fordi næringsinteressene har fått bedre gjennomslag i det politiske systemet, har man fått et generelt avgiftsregime basert på prinsippet om at «forurenseren betaler», men med viktige unntak for kraftkrevende industri. For det tredje viser holdningsundersøkelser at velgerne gjennomgående er like sterke tilhengere av bruk av anbudskonkurranser og fritt brukervalg som folkevalgte politikere (Sørensen 2004, se også Christensen og Lægreid 2003:402-3). Dette gjelder både representantene på Stortinget og i kommunestyrer/fylkesting. Elitetolkningen er forenlig med denne observasjonen hvis man kan påvise at den nyliberale eliten har overvel- det velgere og representanter med sitt ideologiserende budskap, noe som vel er et krevende prosjekt. For det fjerde tyder sammenlignbare holdningsundersøkelser på at opinionen de seneste 15 årene har svingt til fordel for privatisering. Dette gjelder både innenfor «harde» tjenester som post og telekommunikasjoner og «myke» tjenester som eldreomsorg (Sørensen 2004). Så langt er det vanskelig å se spor av noen klar holdningsmessig «backlash» for denne typen reformer.

Selv om det kan belegges at reformer har sitt opphav i ideologiserende makteliter, betyr ikke det fravær av demokratisk kontroll. Så

langt jeg tolker foreliggende data er det mye som taler for at de aller fleste velgere er fornøyd med reformene. Og skulle vi som velgere bli misfornøyd er reformene reversible. Vi kan reagere, også via stemmeseddelen. På dette punktet må maktutredningen ha bommet.

Konklusjoner

Maktutredningens oppdrag var å studere vilkårene for folkestyret og det representative demokratiet. Men er mandatet et godt forsvar for utredningens definisjon av demokrati (Østerud 2004:95-96)? Var oppdraget å utrede betingelsene for et samfunnsorientert demokratiideal? Det grunnleggende poenget er at kommandokjeden fra velger til representant kan organiseres på ulike måter.15 Det ene alternativet er beskre- vet i det samfunnsorienterte idealet, og er blant annet kjennetegnet ved stor folkevalgt handlefrihet og klare hierarkiske linjer overfor forvaltningen.

Den andre modellen - bygget på det individorienterte demokratiidealet - innebærer også et fullverdig demokrati. Men kommandokjeden er organisert på en annen måte. Velgerne overlater mindre til folkevalgt skjønnsutøvelse - de vil avgrense statsmaktens dagsorden og bestemme mere selv. Velgerne er mer opptatt av politikkens innhold enn av egen politiske deltakelse - og de lar konkurransen mellom partiene være en viktig kontrollmekanisme. Dette er en variant av representativt demokrati vi som forskere kan ha mer eller mindre sympati med. Men modellen hører hjemme blant de vestlige demokratiidealer, og jeg synes derfor ikke modellen kan karakteriseres som et annenrangs demokrati. Maktutredningen tenderer nettopp mot det, og ordbruken avslører dens normative prioritering: Utviklingen mot en «en fragmentert stat» virker ikke attraktiv, et «barometerdemokrati» er ikke mye å skryte av sammenlignet med et «representativt demokrati», og «folkevalgt styring» smaker bedre enn «rettsliggjøring» og «tilleggsdemokrati».

Kan utredningens hovedkonklusjon likevel reddes? Har vi hatt en konstitusjonell utglidning fordi overgangen fra en samfunnsorientert til en individorientert demokratimodell har skjedd utenfor nasjonal demokratisk kontroll? Denne tolkningen har en viss gyldighet, spesielt for demokratikonsekvensene av sentrale internasjonale avtaler og konvensjoner, og kanskje også utviklingen av lokaldemokratiet. Men på andre politikkområder er det vanskeligere å påvise udemokratiske maktfor-

skyvninger. Ett slikt område er vedtak om etablering av lovbestemte rettigheter til nasjonale velferdsytelser. Et annet er fristilling og privatisering av offentlig eid virksomhet, gjerne i kombinasjon med mer bruk av marked, konkurranse og fritt brukervalg. Her taler mye imot forvitringstesen og imot påstanden om elitistiske reformer uten folkevalgt forankring.

Noter

1 En tidligere versjon av manuskriptet ble presentert på instituttseminar på Handelshøyskolen BI, 23. april 2004. Takk til deltakerne for nyttige kommentarer. Dessuten takk til Jørgen Grønnegård Christensen, Trond Fevolden, Leif Helland, Eva Hildrum, Kåre Hagen, Stine Ludvigsen, Jørn Rattsø og Nick Sitter for detaljert kritikk og konstruktive forslag. Selvsagt skal ingen av disse holdes ansvarlige for mine formuleringer.

Artikkelen er skrevet som en del av prosjektet «Nye modeller for organisering av kommunal og statlig sektor. Rettighetskommunen, minimumskommunen, bestillerkommunen og storkommunen» under Forskning for fornyelse av offent- lig sektor, FIFOS, Norges forskningsråd.

2 For enkelhets skyld bruker jeg betegnelsen utredningen eller maktutredningen. 3 Øyvind Østerud (2004:96) viser til at den danske utredningen hadde et bredere mandat enn den norske, at det er forskjeller mellom de to demokratiene, og at utredningsgruppene bruker ulike standarder for sin vurdering.

4 Bjørn Erik Rasch (2000:22) gir en mer detaljert klassifikasjon av demokratiteorier. Det individorienterte idealet er en kombinasjon av konkurransedemokrati og konstitusjonelt demokrati, mens det samfunnsorienterte idealet er en kombinasjon av flertallsdemokrati, deltakerdemokrati og diskursdemokrati.

5 Det er selvsagt et dypt spørsmål om begrepet «samfunnets verdier» overhodet kan gi mening uten henvisning til individuelle preferanser.

6 Fredrik Engelstad (2004) hevder at det er naivt å tro at en svekkelse av det politiske demokratiet kan kompenseres ved økt individuell frihet. Det representative demokratiet - staten - er garantisten for den enkeltes autonomi og frihet. Økt individuell handlefrihet kan bety en demokratisk gevinst, men dette er ikke noen nødvendighet.

7 Bugge, Eriksen og Rønning (2004) hevder at utredningen ikke besvarer det grunnleggende spørsmålet om den statlige politikken påvirker maktforholdene i det norske samfunnet.

8 Maktutredningen fremfører enkelte steder det syn at dette «tilleggsdemokratiet» egentlig ikke har gitt noen økt valgfrihet eller individuell autonomi - for eksempel har markedspress ført til ensretting av tilbudene, konkurranse har ført til dannelser av oligopoler og monopoler, og nye reguleringer har ført til byråkratisering og utbygging av et kostbart kontrollapparat. Slik kan en argumentere for at utviklingen har medført en svekkelse av begge typer demokrati. Også på dette punktet

vil det være strid om evalueringen, som følge av at «eksperter» har forskjellige normative standarder.

9 Resultatet kan bli uforutsett både sett med velgernes og de folkevalgtes øyne. I rute 2 kan både velgere og representanter oppleve at resultatet ikke blir så positivt som forventet. I rute 4 forventer de folkevalgte at resultatet blir mer positivt enn velgerne forventer.

10 Denne forståelsen har også støtte i internasjonal forskning. Alberto Alesina, Edward Glaeser og Bruce Sacerdote (2001) gjennomgår forklaringer på at USA har en mindre velferdsstat enn europeiske land, og påviser at en rekke tradisjonelle forklaringer ikke har empirisk støtte. I tråd med maktutredningens tolkning er deres hovedforklaring samspillet mellom forskjellig politisk organisering og ulik etnisk heterogenitet.

11 Et beslektet spørsmål er hvilke konsekvenser det får dersom nasjonalforsamlingen treffer vedtak som strider mot de internasjonale avtaler eller domsslutninger. Erfaringene fra EU-systemet tyder på at dette gir støtet til en politisk prosess for å håndtere situasjonen.

12 Torbjørn Jagland skriver i Aftenposten 6. oktober 2003 at utredningen definerer problemet på en «forkjær» måte når den oppfatter internasjonale avtaler som et demokratisk problem. Han skriver blant annet: «Forpliktende internasjonalt samarbeid er helt nødvendig for å kunne møte moderne utfordringer. At dette fører til mindre makt i Stortinget, betyr ikke at folkevalgt demokratisk makt blir mindre. Den gjenoppstår på den internasjonale arena og gjør det mulig å løse felles problemer.»

13 En tradisjonell tolkning er at ukoordinert statlig politikk, altså at forskjellige departementer i allianse med «sine» komiteer på Stortinget får igjennom (ytterligere) begrensninger i lokal handlefrihet. Sørensen og Vabo (2004) finner lite belegg for en slik sektoriseringstolkning - det er i alle fall ikke mer støtte for rettighetsfesting i de relevante sektorkomiteene enn det er i plenum.

14 For argumentasjon langs disse linjer, se Jørn Rattsøs og Terje P. Hagens artikkel «Trenger vi kommunene?» i Aftenposten, 1. juli 2002.

15 Et underordnet poeng er mandatets formulering om at «Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv».

Litteratur

Alberto ALesina, Edward Glaeser, Bruce Sacerdote (2001) Why Doesn't the US Have a European-Style Welfare System? NBER Working Paper No. w8524

Borge, Lars Erik og Jørn Rattsø (2002), Fiscal Imbalance: Decentralized Government Spending in Norway 1880-1990, Economics and Politics, 14: 351-373.

Bingham Powell Jr., G. (2000) Elections as Instruments of Democracy. Majoritan and Proportional Visions. Yale University Press

Bugge, Lars, Stein Sundstøl Eriksen og Geir O. Rønning (2004): Makten som vilje og forestilling. Om Makt- og demokratiutredningen (1998-2003), Tidsskrift for samfunnsforskning 45:97-116.

Christensen, Tom og Per Lægreid (2001). New Public Management i norsk statsforvaltning, i Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red) Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring, Gyldendal Akademisk.

Christensen, Tom og Per Lægreid (2003) Politisk styring og privatisering. Holdningene i elitene og befolkningen. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 19:385-412

Engelstad, Fredrik (2004): Den siste maktutredningen bør ikke bli den siste, Nytt Norsk Tidsskrift 21: 96-102.

Grønnegaard Christensen, Jørgen (2003) Velfærdsstatens Institutioner. Aarhus Universitetsforlag

Listhaug, Ola (2003): Political Disaffection: Norway 1957-1997, Paper, NTNU.

NOU 2004:1 Modernisert folketrygd.

Olsen, Johan P (1990): Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons bokförlag.

Olsen, Johan P. (2002): Konstitusjonsdebatt og reformer: Europeiske eksperimenter og norsk nøling, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 18:91-116.

Persson, Torsten, Gerard Roland and Guidi Tabellini (2003) How do electoral rules shape party structures, government coalitions, and economic policies? No. 1115; IGIER Working No. 251

Petersson, Olof (2003): Den sista maktutredningen? Nytt Norsk Tidsskrift 20:351-362.

Rasch, Bjørn Erik (2000) Demokrati. Ideer og organisering. Oslo: Fagbokforlaget

Reitan, Marit (2001): Den nye miljøpolitikken og de etablerte institusjonene, i Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring, Gyldendal Akademisk.

Ringen, Stein (2004): Wealth and decay. Norway finds a massive political self- examination - and finds trouble for all, Times Literary Supplement 13. februar 2004, side 3-5.

Smith, Eivind (2002): Fra Eidsvold til Westminster? Om synet på grunnloven som politisk redskap, i Trond Berg Eriksen, Eirik Newth, Stein Ringen og Eivind Smith: Fakler om vitenskap og samfunn. Til Den Polytekniske Forenings 150- årsjubileum. Gyldendal Akademisk.

Sørensen, R. J. (2004): Markedsreformer i offtenlig sektor: Elitistisk motebølge, velfødskoalisjonens interesser eller partienes konkurranse om velgere? Working paper, Handelshøyskolen BI.

Sørensen, Rune J. og Signy I. Vabo (2004): Sentraliseringsparadokset: Fører partienes konkurranse om velgeroppslutning til sentralisert kontroll av kommunene? BI Forskningsrapport nr. 4.

Tranøy, Bent Sofus og Øyvind Østerud (2001) En fragmentert stat?, i Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring, Gyldendal Akademisk.

Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad og Per Selle (2003): Makten og demokratiet. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Østerud, Øyvind (2004) Maktutredning og demokrati. Nytt Norsk Tidsskrift 21: 96-102.