Et forvitret demokrati? Makt- og demokratiutredningens misvisende konklusjon om det norske demokratiet

1. Lovfestede rettigheter til offentlige tjenester

Sammenlignet med andre land er tilliten til det politiske systemet i Norge meget høy. Holdningsundersøkelser viser at befolkningen fortsatt har stor tillit til den politiske prosess og Stortinget som institusjon. Ola Listhaug (2003) viser også at denne tilliten er forholdsvis stabil - det er i alle fall ingen entydig tendens til at tilliten er avtagende. De samfunnsorienterte demokratiidealer står sterkt, manifestert gjennom ideen om det suverene folk som treffer kollektive avgjørelser gjennom nasjonalforsamlingen (Olsen 2002:106). Maktutredningen påviser at Stortinget er et særlig viktig symbol for nordmenn, og bindinger i Stortingets beslutningsmyndighet har blitt oppfattet som en trussel mot demokratiet som sådant. De konstitusjonelle normene er i stor grad uskrevne, og det har vært få restriksjoner på flertallets beslutningsmyndighet.

Domstolenes makt over lovgiver har vært svakere i Norge enn i de fleste andre land. Eivind Smith (2002) viser hvordan Høyesterett i stor grad har abdisert fra sin rolle som konstitusjonell garantist, og har valgt å tolke grunnlovsbestemmelsene i tråd med «tidens krav». Dermed har Norge (sammen med Storbritannia) blitt en avviker i familien av demokratiske land; Norge er et demokrati der flertallet kan herske innenfor vide konstitusjonelle grenser.

Likevel bekymrer maktutredningen seg for rettsliggjøringens trussel mot det representative demokratiet - at rettsorganene har fått økende betydning på bekostning av den lovgivende makt. Ut fra det individorienterte demokratiperspektivet er ikke begrensninger på flertallsprinsippet i strid med demokratiske prinsipper. Egentlig tror jeg heller ikke at maktutrederne mener at nasjonale vedtak om lovbestemte rettigheter til velferdsytelser i seg selv undergraver det representative demokratiet (ref tabell 3). La oss i første omgang se bort fra lokaldemokratiet, som jeg skal diskutere senere.

For det første er ordinære lovvedtak uttrykk for en meget svak selv- binding. Rett nok er Stortinget (og regjeringen) formelt bundet av loven i bevilgningsvedtak og annet, men det kan også endre eller oppheve lovbestemmelser hvis det er ønskelig. For det andre har forutsigbar tilgang til velferdsytelser stor betydning for enkeltpersoners velferd. Gjennom lovfesting har borgerne i siste instans mulighet til å få prøvet sine rettigheter hos domstolene. Når et økende antall saker føres frem for

domstolene, øker imidlertid muligheten for skjønnsutøvelse fra rettssystemets side (avhengig av hvordan lovgivningen er utformet), samtidig som muligheten for skjønnsutøvelse i administrative og politiske organer kan bli overprøvd. Så vidt jeg kan se gir utredningen ikke noe empirisk belegg for påstanden om at «rettsliggjøring» gir mindre forutsigbarhet eller større sosial og økonomisk ulikhet enn alternativet, som er tradisjonelle forvaltningsbeslutninger eller saksbehandling i regi av folkevalgte organer.

2. Overføring av beslutningsmyndighet til overnasjonale organer

En annen sak er den rettsliggjøring som skyldes internasjonaliseringen av rettskildene og domstolene. Det er fort gjort å konstatere at Norges tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner begrenser Stortingets handlefrihet. Slik jeg leser utredningen, er dette paradeeksemplet på forvitringen av det representative demokratiet. Grunnresonnementet er følgende:

Internasjonale avtaler og konvensjoner representerer ofte et kompro- miss mellom flere land, noe som betyr vage juridiske formuleringer. Når disse skal tolkes av overnasjonale domstoler får disse en reell lovgivende myndighet. Dermed kan domstolen få et langt videre nedslags- felt enn det nasjonale lovgivere kunne tenke seg på forhånd. Muligheten til å presisere lovteksten er tilnærmet umulig fordi dette krever tilslutning fra alle land som har undertegnet. Utredningen tolker «rettsliggjøringen» som en amerikanisering av europeiske samfunnsforhold. Heterogene samfunn med sterke konflikter kan best forenes under en felles statsmakt gjennom konstitusjonell avgrensning av statens makt,¹⁰ og ved å henvise mye konfliktløsning til rettsapparatet (Østerud, Engelstad og Selle 2003: kapittel 7, se spesielt 124-125).

Jeg synes dette er en klartenkt og fruktbar analyse - men hva er de normative implikasjonene? Er konfliktnivået i Norge tilstrekkelig lavt til at vi ikke vil eller bør gjøre endringer? Bør Norge sikte mot å bevare mest mulig av homogenitet og konsensuskultur? Utredningens egen analyse av innvandringspolitikk tyder på at det ikke er enkelt (Østerud, Engelstad og Selle 2003:56), slik at det politiske systemet kanskje må tilpasses et noe høyere konfliktnivå. Igjen må vi spørre om maktforskyvningen kan tolkes som en ønsket konstitusjonell utvikling. Her er mine momenter:

For det første: En konstitusjon fastsetter statsmaktens organisering,

og den regulerer forholdet mellom staten og borgerne. Et konstitusjonelt demokrati setter grenser for muligheten flertallet har til å treffe vedtak ved å fastsette individuelle rettigheter og begrensninger i flertallsprinsippets anvendelse. Som nevnt leder et samfunnsorientert demokratiperspektiv til skepsis mot begrensninger i flertallsprinsippet, mens et individorientert perspektiv betyr et mer positivt syn på konstitusjonelle og andre begrensninger i den nasjonale politiske dagsorden (tabell 1). Utredningens beskrivelse av rettssystemets internasjonalise- ring er i mange tilfeller en form for kvasikonstitusjonalitet: Ved tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner etableres rettigheter og dermed begrensninger i flertallsprinsippet. I Norge forutsetter suverenitetsavståelser som går ut over det folkerettslige samarbeidet mellom land, et kvalifisert flertall i Stortinget, se Grunnlovens paragraf 93 («EU-paragrafen»). Det er selvsagt politiske og andre kostnader ved å si opp internasjonale avtaler, men beslutningene er ikke irreversible. «Kvasikonstitusjonen» kan endres, ja det kreves faktisk bare alminnelig flertall i Stortinget for å si opp internasjonale avtaler.¹¹

For det andre: Alle demokratiske konstitusjoner reflekterer en avveining mellom styringseffektivitet og representativitet. Borgerne må delegere for å oppnå samfunnsstyring for å løse samfunnsproblemer. Internasjonalt samarbeid er en forutsetning for å løse oppgaver som de enkelte land ikke kan håndtere alene. At dette begrenser nasjonalsta- tens autonomi og det nasjonale folkestyrets handlefrihet, er knapt en provoserende eller original observasjon.¹² Men det betyr at vi står overfor en avveining mellom konstitusjonelle løsninger der én modell neppe er mer demokratisk høyverdig enn den andre.

For det tredje: Maktutredningen påviser som nevnt foran at dynamikken i den internasjonale rettsutviklingen har blitt større enn forventet, og at graden av delegering er blitt større enn forutsatt. EØS-avtalen og menneskerettighetsdomstolene er nærliggende eksempler. Dette aksentuerer et mer generelt poeng: Vedtak i én generasjon (og ett Storting) kan utvide eller begrense handlefriheten til etterfølgende genera- sjoner (fremtidige Storting). Dette gjelder ved inngåelse av internasjonale avtaler og konvensjoner, i miljøpolitikken, utdanningspolitikken og trygde- og pensjonspolitikken. Ta eksempelvis innføringen av folketrygden i 1967. Dens opprinnelige idé var et system med god grunnpensjon for alle og tilleggspensjoner finansiert gjennom ikke-statlige fond. Med dette utgangspunktet, og basert på rimelige forventninger om

befolkningsutvikling og yrkesdeltakelse, bekymret enkelte seg for oppbyggingen av store statlige fond. Nå er forutsetningene for folketrygden imidlertid dramatisk endret, dels som følge av demografi og dels som følge av gradvise politikkendringer med større vekt på fordelingspolitikk (se NOU 2004:1). Betyr dette at folketrygden bør anses som en kritikkverdig reform, gjerne sett i et samfunnsorientert demokratiperspektiv? Stortingets fremtidige handlefrihet blir påvirket uansett hvilke beslutninger som tas - eller ikke tas. Selv for oss forskere er det vanskelig å forutse hvilke attraktive fremtidsmuligheter som går tapt - eller som skapes.

For det fjerde: Det samfunnsorienterte demokratiidealet betoner bred folkelig deltakelse og folkevalgt innflytelse, mens det individorienterte idealet legger noe større vekt på samsvaret mellom individuelle preferanser og utfallet av politikken. Ut fra det individorienterte perspektivet kan det hevdes at mange av EUs direktiver (særlig standarder) uansett ville blitt innført som norsk lov. Administrativ treghet og man- gel på utredningskapasitet er noe av forklaringen på import av lovregler. På andre områder foreligger det ulike politiske vurderinger og interessekonflikter mellom EU og Norge, og europaretten ville neppe blitt norsk lov. Her kommer det inn en vesentlig reservasjon - er dette virkelig i tråd med et individorientert demokratiideal? Når delegerin- gen til overnasjonale myndigheter gir disse en de facto lovgivningsmyn- dighet uten representasjon, må endringene sees som svekkelse av demokratiet som sådant. Også det individorienterte (liberale) demokratiet forutsetter representasjon.

Alt i alt er det grunner til å kategorisere mye av den internasjonale rettsutviklingen som en demokratisk beslutning, det vil si som et konstitusjonelt valg begrunnet i et mer individorientert demokratiideal. Men entydig er situasjonen ikke - det er godt belegg også for maktutredningens forvitringstese, noe som er markert i evalueringsmatrisen foran (tabell 3).

3. Flere statlige begrensninger på lokaldemokratiet

Forståelsen av lokaldemokratiets svekkelse er vesentlig grunnere enn analysen av internasjonal «rettsliggjøring». At lokaldemokratiet er svekket, er knapt noen ny observasjon. Stikkordene her er rettighetslovgivning, standardkrav, overføring av oppgaver fra fylkeskommunene til staten, statlige tilskuddsordninger i form av handlingsplaner,

øremerkede tilskudd og tilhørende rapporteringskrav. Dessverre nøyer utredningen seg med å referere til den populære forståelsen av lokaldemokratiets stilling, at rettighetslovgivning kombinert med trange økonomiske rammer svekker forutsetningen for et representativt demokrati (Østerud, Engelstad og Selle 2003, kapittel 6). Utredningen har lite nytt å bidra med når det gjelder den underliggende forklaringen på hvorfor lokaldemokratiet har mistet mye av sin vitalitet, og om dette er et tilsiktet utfall. Her er min tolkning av statlig regulering av kommunesektoren (som bygger på Sørensen og Vabo 2004):

Lokalpolitikken er åpenbart en del av den nasjonale dagsorden fordi kommunesektoren har ansvaret for nasjonale velferdsytelser.¹³ For det første viser en gjennomgang av debatter i Stortinget om reformer få henvisninger til lokalt selvstyre - det er reformenes umiddelbare konsekvenser for brukerne som diskuteres. Kommunene står tilsynelatende i veien for reformer som skal sikre individuell rett til tjenestene, valgfrihet og kanskje noe konkurranse.¹⁴ Demokratikonsekvensene drøftes nesten ikke! Selv om reformer vedtas med et stort flertall i Stortinget, kan dette derfor føre til at vi får en skrittvis uthuling av det lokale folkestyret.

For det andre - og dette fremheves også i maktutredningen - rettigheter og standardkrav er partipolitikk. Partiene på venstresiden i Stortinget går inn for ambisiøse rettigheter og standardkrav for å ivareta hensynet til nasjonal standardisering og øke omfanget av offentlig kon- sum. Det er særlig på venstresiden og i Fremskrittspartiet at vi finner forkjemperne for en strammere statlig styring gjennom overgang til statlig ansvar for tjenesteytingen, innføring av rettigheter og standardkrav, samt krav om øremerking og rapportering til statlige myndigheter. Slik er partiene på høyresiden de fremste forsvarere av lokalt selvstyre gjennom motstand mot statlige bindinger av kommunale utgiftsprioriteringer. I så fall kan vel velgerne stemme ikke-sosialistisk hvis de er tilstrekkelig misfornøyd med venstresidens håndtering av lokaldemokratiet?

For det tredje - og her svikter maktutredningens analyse: Kommunenes handlefrihet angripes ikke først og fremst fra utgiftssiden gjennom standardkrav eller rettigheter. Den angripes heller ikke primært ved «knappe økonomiske rammer» gitt av staten. I et demokrati er spørsmålet om det er adgang til å øke tjenestetilbudet gjennom å pålegge egne innbyggere høyere skatter og avgifter. Lokalbefolknin-

gen bør få flere og bedre tjenester hvis de er villige til å betale for dette. Det norske systemet gir kommunene liten eller ingen handlefrihet på inntektssiden - vesentlig mindre enn i våre naboland. Alle kommuner bruker maksimalnivået for fastsettelse av inntektsskatt. Forklaringen på dette er en allianse mellom to store partier som ut fra ulike premisser opprettholder avgrensningen av kommunenes beskatningsfrihet. Det er Arbeiderpartiet som foretrekker statlige overføringer - ikke lokal skatt - for å finansiere kommunene. Noe av forklaringen kan være at Arbeiderpartiet er det partiet som har størst oppslutning i lavinntektskommuner, og hensynet til velgerne i disse kommunene har derfor stor betydning. Statlige overføringer gir disse bedre uttelling enn lokal skatt. Den andre alliansepartneren er Høyre, og her er skattereguleringen motivert av partiets klassiske interesse av et lavt skattenivå. Ved å sette maksimalsatser for inntektsskatten og eiendomsskatten begrenses skattenivået, noe som er særlig viktig i kommuner der Høyre har en svak posisjon.

Men er dette et utilsiktet resultat? Påstanden om et svekket lokalt selvstyre har vært en gjennomgangsmelodi i alle fall i de 25 år jeg har studert kommunesektoren. Utredningen viser selv til holdningsundersø- kelser der svært mange oppgir at tilgang på tjenester og brukeroriente- ring er viktigere enn lokaldemokrati (Østerud, Engelstad og Selle 2003:111-112). Vi observerer fremfor alt en misnøye med statlig styring blant lokalpolitikerne. I den grad det har vært utilsiktede og negative effekter av det sentraliserte regimet, må vi anta at de nå er «oppda- get». I tabell 3 har jeg derfor klassifisert reguleringene av det kommunale og fylkeskommunale som demokratiske.

Samtidig er lokaldemokratiet formet av en rekke reformbeslutninger - som nevnt uten at demokratihensyn debatteres. Styringen har også karakter av en knipetangsmanøver, der venstresidens ambisjoner om et høyere tjenestenivå begrenses av Høyres og Arbeiderpartiets ønske om å kontrollere kommunale skattesatser. Verken velgerne eller deres representanter overskuer de negative effektene på lokaldemokratiet. Velgerne er stilt i sjakk matt i den forstand at det er uklart på forhånd hva de skal stemme for å fremme det lokale selvstyret: Sosialistisk styre betyr mer rettigheter og standardkrav, borgerlig styre betyr stramme inntektsrammer og opprettholdelse av skattereguleringene. Dette kan tale for å se elementer i statlig politikk som en forvitring av demokratiet, slik jeg har foreslått i tabell 3.

4. Privatisering og konkurranseutsetting

Maktutrederne virker lite begeistret for mye av det som faller inn under merkelappen New Public Management. I sluttboken luftes det bekym- ringer for at privatisering av naturressurser skal frata befolkningen verdier, for at markedsrettingen i praksis betyr fiktive markeder der produsentmakten dominerer, for at forsiktige reformer skal lede til mer radikal privatisering av offentlige tjenester, og til syvende og sist en svekket offentlig finansiering av og ansvar for velferdsytelsene. Det heter: «Det ideologiske grunnlaget for den tradisjonelle velferdsstaten er sterkt svekket. Nyliberal ideologi og tilsvarende organisasjonsprinsipper har trengt igjennom i løpet av kort tid» (Østerud, Engelstad og Selle 2003: 163).

Her bygger sluttboken blant annet på studier foretatt av Tom Christensen og Per Lægreid (2001). De gir en elitistisk tolkning av disse reformene (se klassifikasjonen i tabell 3 foran): Reformene drives frem av presset fra omgivelsene - gjerne formidlet av nyliberale tenketanker i OECD og andre steder. Dette fører til gruppetenkning i en elitekoalisjon av nasjonale politikere, fiskale byråkrater og forskningsmiljøer (mange sosialøkonomer og noent statsvitere). Det sies at reformer av typen New Public Management har «... i liten grad er blitt utsatt for systematiske empiriske studier av sin egen resultatoppnåelse», og dette er også en av grunnene til at reformene har fått så stor utbredelse.

Er det så empirisk grunnlag for den elitistiske tolkningen? Ser vi til våre danske kolleger oppfattes utviklingen annerledes. Jørgen Grønnegaard Christensen (2003) presenterer en omfattende litteraturoversikt i regi av den danske maktutredningen. Naturligvis foreligger det omfattende empiriske studier av effekter av fristilling, eierskap og konkurranse i helsevesenet, utdanningssystemet, elektrisitetsforsyningen, transportsektoren, osv. Forskere strides naturlig nok om resultatene er «gode» eller ikke, men jeg undres over påstanden om at det ikke finnes empiriske evalueringer. Dessuten kommer Grønnegaard Christensen (2003:195-) til motsatt resultat om mulighetene for folkevalgt kontroll. Politikernes mål med reformene er å forbedre sine styringsmuligheter: «Der er imidlertid, når man studerer de institutionelle valg, om politikerne træffer, langt mer der tyder på, at de gennom reformer og forandringer konstant er optaget af, hvordan de kan skaffe og sikre et frirum for dem selv». I alle fall i Danmark er vurderingen at den nylibe-

rale reformbølgen er blitt håndtert slik at lydhørheten opprettholdes og adgangen til politisk intervensjon fortsatt finnes.

Hva slags norsk materiale kan belyse tesen om elitistisk privatisering og markedsretting? For det første er holdningene til privatisering og konkurranseutsetting nært knyttet til høyre-venstredimensjonen i politikken. Dette gjelder både på velger- og representantnivå. Erfaringene i Norge og andre land er at høyre(dominerte) regjeringer er mer privatiserings- og konkurranseivrige enn sosialistiske regjeringer. Velgerne kan stemme for mindre New Public Management ved å støtte sosialistiske partier hvis de misliker konsekvensene. Selv for en nyliberal elitekoalisjon må vi tro at velgernes dom har betydning. For det andre møter forslag om privatisering og konkurranseutsetting ofte sterk motstand fra konsentrerte interessegrupper, særlig offentlig ansatte, fagforeninger og organiserte næringsinteresser. Gevinstene ved slike reformer - særlig hvis det er snakk om muligheter for mer effektiv drift - er langt mer diffuse. Antagelsen må derfor være at interessekampen vil favorisere motstanden mot reformer, og at status quo lettest vinner frem. Her er det fristende å vise til et eksempel fra maktutredningen - Marit Reitans (2001) analyse av hvordan New Public Management har preget miljø- reguleringene i Norge, såkalt økologisk modernisering. Fordi næringsinteressene har fått bedre gjennomslag i det politiske systemet, har man fått et generelt avgiftsregime basert på prinsippet om at «forurenseren betaler», men med viktige unntak for kraftkrevende industri. For det tredje viser holdningsundersøkelser at velgerne gjennomgående er like sterke tilhengere av bruk av anbudskonkurranser og fritt brukervalg som folkevalgte politikere (Sørensen 2004, se også Christensen og Lægreid 2003:402-3). Dette gjelder både representantene på Stortinget og i kommunestyrer/fylkesting. Elitetolkningen er forenlig med denne observasjonen hvis man kan påvise at den nyliberale eliten har overvel- det velgere og representanter med sitt ideologiserende budskap, noe som vel er et krevende prosjekt. For det fjerde tyder sammenlignbare holdningsundersøkelser på at opinionen de seneste 15 årene har svingt til fordel for privatisering. Dette gjelder både innenfor «harde» tjenester som post og telekommunikasjoner og «myke» tjenester som eldreomsorg (Sørensen 2004). Så langt er det vanskelig å se spor av noen klar holdningsmessig «backlash» for denne typen reformer.

Selv om det kan belegges at reformer har sitt opphav i ideologiserende makteliter, betyr ikke det fravær av demokratisk kontroll. Så

langt jeg tolker foreliggende data er det mye som taler for at de aller fleste velgere er fornøyd med reformene. Og skulle vi som velgere bli misfornøyd er reformene reversible. Vi kan reagere, også via stemmeseddelen. På dette punktet må maktutredningen ha bommet.

Konklusjoner

Maktutredningens oppdrag var å studere vilkårene for folkestyret og det representative demokratiet. Men er mandatet et godt forsvar for utredningens definisjon av demokrati (Østerud 2004:95-96)? Var oppdraget å utrede betingelsene for et samfunnsorientert demokratiideal? Det grunnleggende poenget er at kommandokjeden fra velger til representant kan organiseres på ulike måter.¹⁵ Det ene alternativet er beskre- vet i det samfunnsorienterte idealet, og er blant annet kjennetegnet ved stor folkevalgt handlefrihet og klare hierarkiske linjer overfor forvaltningen.

Den andre modellen - bygget på det individorienterte demokratiidealet - innebærer også et fullverdig demokrati. Men kommandokjeden er organisert på en annen måte. Velgerne overlater mindre til folkevalgt skjønnsutøvelse - de vil avgrense statsmaktens dagsorden og bestemme mere selv. Velgerne er mer opptatt av politikkens innhold enn av egen politiske deltakelse - og de lar konkurransen mellom partiene være en viktig kontrollmekanisme. Dette er en variant av representativt demokrati vi som forskere kan ha mer eller mindre sympati med. Men modellen hører hjemme blant de vestlige demokratiidealer, og jeg synes derfor ikke modellen kan karakteriseres som et annenrangs demokrati. Maktutredningen tenderer nettopp mot det, og ordbruken avslører dens normative prioritering: Utviklingen mot en «en fragmentert stat» virker ikke attraktiv, et «barometerdemokrati» er ikke mye å skryte av sammenlignet med et «representativt demokrati», og «folkevalgt styring» smaker bedre enn «rettsliggjøring» og «tilleggsdemokrati».

Kan utredningens hovedkonklusjon likevel reddes? Har vi hatt en konstitusjonell utglidning fordi overgangen fra en samfunnsorientert til en individorientert demokratimodell har skjedd utenfor nasjonal demokratisk kontroll? Denne tolkningen har en viss gyldighet, spesielt for demokratikonsekvensene av sentrale internasjonale avtaler og konvensjoner, og kanskje også utviklingen av lokaldemokratiet. Men på andre politikkområder er det vanskeligere å påvise udemokratiske maktfor-

skyvninger. Ett slikt område er vedtak om etablering av lovbestemte rettigheter til nasjonale velferdsytelser. Et annet er fristilling og privatisering av offentlig eid virksomhet, gjerne i kombinasjon med mer bruk av marked, konkurranse og fritt brukervalg. Her taler mye imot forvitringstesen og imot påstanden om elitistiske reformer uten folkevalgt forankring.