NANNA KILDAL

Forsker, Rokkansenteret, universitetet i Bergen og redaktør i Tidsskrift for Velferdsforskning

nanna.kildal@rokkan.uib.no

Targeting as a means of increasing program efficiency by transferring benefits to those most in need, has become a salient issue in today’s socio-political debates. This article discusses the principle of targeting versus its opposite, the principle of universalism. The arguments that currently support the principle of targeting are examined and evaluated in the light of arguments that right after the second world war was decisive for the implementation of the principle of universalism in the Nordic countries.

Key words

principles of welfare

universalism

targeting

justifications

Artikkelen retter søkelyset mot universalitetsprinsippet og dets motstykke, prinsippet om ”målretting”. Det hevdes at velferdspolitikken må målrettes i langt sterkere grad enn hittil dersom man på best måte vil imøtekomme problemene til de vanskeligstilte. Det kan derfor være interessant å sammenligne argumentene for universalisme den gang man med ulike begrunnelser bestemte seg for at dette velferdsprinsippet var det best egnete, med de argumenter som i dag fremføres for målrettethet og dermed mot universalisme.

Målretting er i ferd med å bli et populært velferdsprinsipp blant politikere, også i Norden, noe som er særlig klart i den pågående diskusjonen om fattigdomsbekjempel-se. I stedet for universelle ordninger som omfatter alle hevdes det at det bør innføres selektive programmer som ”skreddersys” den enkelte klient. Dermed antas treffsikkerheten å øke, velferdssystemet blir mer effektivt og folk vil få det bedre (se f.eks. den norske St.meld. nr. 12 (2004-2005)).

Ulike velferdsstater kan kategoriseres på mange måter. Det er derfor påfallende at i alle slike typologier havner de nordiske velferdsstatene i den samme kategori. Enten de betegnes som ”sosialdemokratiske”, ”institusjonelle” eller ”nordiske”/”skandinaviske”, synes disse velferdsstatene å ha utviklet en egen velferdsstatslogikk. Mange forskere har derfor stilt spørsmål ved hva det er som konstituerer det spesielle ved de nordiske velferdsstater (Baldwin 1990; Esping-Andersen 1990; Kuhnle 1990). Hvilke verdier og prinsipper bygger de på, og hvor sterkt står disse i dag? Særlig tre aspekter kan trekkes fram som karakteristiske.

For det første er et vesentlig kjennetegn kollektivets, eller det offentliges, betydningsfulle rolle i sikringen av befolkningens velferd. Det offentlig har et omfattende ansvar for borgernes velferd som i andre land hviler på individene, familiene eller bedriftene. Et annet karaktertrekk ved de nordiske velferdsstatene er at de bygger på et prinsipp om ’full sysselsetting’. Andre velferdsstater er naturligvis også opptatt av å opprettholde så full sysselsetting som mulig. I Norden har imidlertid denne målsettingen i sterkere grad vært oppnådd ved hjelp av en rekke arbeidsmarkedstiltak. Et tredje kjennetegn er at den sosiale og helsemessige beskyttelsen har vært gitt i form av universelle sosiale rettigheter til forholdsvis sjenerøse ytelser. Og dette er kanskje det viktigste særpreget ved den skandinaviske velferdsmodellen: rettighetene omfatter alle nasjonens borgere (eller residenter); de er universelle. I kraft av å være bosatt i landet i minimum ett år kan man gjøre krav på bestemte ytelser fra staten uten hensyn til andre inntekter, formue eller tidligere yrkesaktivitet.1

Universalismen i de nordiske velferdsstatene

Begrepet ”universalisme” betegner det generelle, det som angår alt eller alle av en bestemt type, på samme måte. Begrepet er sentralt i ulike europeiske tanketradisjoner.

Innen kristendommen er for eksempel ”universalismen” betegnelsen på en protestantisk retning som forfekter alle sjelers frelse – uansett i hvor elendig forfatning disse sjelene måtte være. Innen sosialpolitikken dukket universalistiske ideer opp allerede på slutten av 1800-tallet, men det var først langt senere at prinsippet fikk betydning for utformingen av sosialpolitikken (Kuhnle 1981).

På samme måte som den demokratiske staten garanterer alle sine borgere likhet for loven og lik politisk status, garanterer den universelle velferdsstaten i prinsippet de samme sosiale ytelsene til alle som har vært bosatt i landet i minimum ett år. Universalismen er således uttrykk for en egalitaristisk tanke om likhet i status: alle er medlemmer, og alle skal ha det samme. En rendyrket universell sosial ytelse vil derfor være en såkalt ”Basic Income”, eller ”garantert borgerinntekt”, som tilfaller alle med samme beløp, uten vilkår om arbeidsinnsats eller økonomiske behov; alle blir garantert et visst økonomisk grunn-nivå, uavhengig av hvem de er og hvordan de velger å leve sine liv. En slik ordning har imidlertid ennå intet land innført, bortsett fra Alaska, som hvert år fordeler en del av overskuddet fra statens investeringer i naturressurser til alle menn, kvinner og barn som har vært bosatt i landet i minst ett år.2 Inntekten ligger imidlertid langt fra et nivå som er mulig å leve av. En grunninntekt til befolkningen diskuteres for øvrig i dag i flere utviklingsland med store naturressurser, som i Sør-Afrika og i Irak (Standing & Samson 2003; Kildal 2004).

Universaliteten er med andre ord begrenset i all kjent velferdspolitikk. For det første er ytelsene kategoriske, det vil si at de er knyttet til politisk definerte behovskategorier, som alderdom, sykdom, arbeidsledighet osv. Dessuten er de fleste ytelsene langt fra uavhengig av borgernes arbeidsprestasjoner. Barnetrygd og alderspensjonens grunnbeløp er de mest universelle av de norske ytelsene – de er uavhengig av arbeid, økonomi og skjønnsvurdering. Inntil nylig hadde vi i Norge også gravferdstøtten. Dette er eksempler på ytelser som distribueres til alle som er medlem av velferdsstaten – med samme beløp. Det eneste vilkåret er at man tilhører en bestemt befolkningskategori, man er enten barn, gammel, eller inntil nylig, etterlevende. Andre inntektssikrende ordninger er mindre universelle. Arbeidsledighetstrygden omfatter for eksempel ikke alle i kategorien arbeidsledige, bare arbeidsledige som tidligere har vært i arbeid. Også en rekke andre av velferdsstatens ytelser er knyttet til arbeid og ”opptjente rettigheter”. Når sysselsettingen befinner seg på et høyt nivå, blir likevel slike ordninger i realiteten universelle etter som de inkluderer nesten hele befolkningen.

Det som ofte trekkes frem som det vesentlige trekket ved universalistiske ordninger, er nettopp den omfattende dekningsgraden de har. Folk har en rekke rettigheter i kraft av å være bosatt i riket, ikke i kraft av sine arbeidsprestasjoner, som i den kontinentale velferdsstatsmodellen, eller av sin manglende økonomiske evne, som i den anglo-amerikanske. Det er i denne typen velferdsstater de målrettende programmene er dominerende.

I dag er det mange forskere som mener at disse tre modellene nærmer seg hver-

andre, særlig fordi selektive ordninger har fått større betydning, også i de nordiske velferdsstatene. ”Konvergens” er et begrep som ofte brukes (se bl.a. Abrahamson 1999; Taylor-Gooby 2004). Det vil si at velferdsstater som i utgangspunktet har utviklet seg ganske forskjellige er i ferd med å bli likere. Den politiske retorikken, men også den faktiske politikken, tyder på at både forsikringsbaserte og målrettende ordninger er blitt mer populære. Det kan derfor være interessant å vurdere de argumentene som fremføres mot universelle ordninger i dag, i lys av de argumenter som ble brukt for å begrunne institusjonaliseringen av universalismeprinsippet rett etter den andre verdenskrig.

Argumenter for universalisme

På begynnelsen av 1800-tallet eksisterte det fattiglover i store deler av Europa, det vil si sterkt målrettende og behovstestende ordninger som bygget på et klart skille mellom ”verdig” og ”uverdig” trengende. Det var derfor et betydningsfullt skritt som ble tatt da fattighjelpen ble avløst av Bismarcks sosiale forsikring i Tyskland i 1883 som omfattet alle arbeidere. De tidlige pensjonslovene i de nordiske land inneholdt også enten inntekts- eller behovstestende pensjoner. Det var ikke før rett etter den verdens verdenskrig at retten til å motta alderspensjon uavhengig av en behovstest ble etablert og ordningene ble universelle (Kuhnle 1981). Det er nettopp denne universelle omfatningen som har gitt de skandinaviske velferdsstatene en spesiell status; alle ble inkludert og byrdene ble omfattende og retteferdig fordelt (Baldwin 1990: 51).

Bakgrunnen for utvikingen mot universalisme er mangfoldig og kompleks, og skyldes historiske og kontekstuelle forhold som reformasjon og statsbyråkrati, kulturell homogenitet og før-industriell egalitarisme. Her skal jeg imidlertid konsentrere meg om de argumentene som ble fremført til fordel for universalismen i velferdspolitikken. Følgende fire var sentrale:3

  1. Samfunnsbygging

  2. Risiko

  3. Verdighet

  4. Økonomisk effektivitet

Samfunnsbygging

De første forsikringsprogrammene ble initiert på en tid da stats- og nasjonsbyggingen var på sitt sterkeste i Europa. Identitetsbygging og inklusjon i ”samfunnsfellesskapet” var viktig, men også velferd og nasjonaløkonomisk effektivitet. Sosialpolitiske ytelser hindret at viktige menneskelige ressurser ikke ble brukt. Og selv om visse grupper ble ekskludert fra forsikringsordningene, som de arbeidsløse og såkalt ”uverdige”, ble en idé om universalisme et latent element i nasjonsbyggingsprosjektet. I Norge dukket for eksempel ideen om en ”folkepensjon” opp i 1894 og da uttalte sosialkomiteen at

trygden ikke bare burde omfatte ”de enkelte Samfundslag, men det hele Folk”. Ifølge Aksel Hatland ble denne ideen senere opprettholdt i alle utredninger og forslag som ble fremmet (1992: 55).

Risiko

Et århundre med opprør, krig og store samfunnsmessige endringer hadde skapt et sterkt behov for en kollektiv beskyttelse mot sosiale risikoer. Krisene skapte en erkjennelse av at alle samfunnsmedlemmene var ”i samme båt”. Potensielt sett var enhver borger utsatt for risikoer. I 1918 foreslo derfor den daværende ikke-sosialistiske regjeringen en uføre- og alderspensjon (opptjeningstrygd) som skulle dekke alle arbeidere, rike som fattige, nettopp ut fra en vurdering av risikomønsteret i befolkningen: Det var bare meget få mennesker som kunne ha råd til et langvarig tap av inntekt (Hatland 1992: 56). Nesten hele befolkningen hadde derfor en egeninteresse i å sette alle på like fot i forhold til risikoene. Dette var for øvrig et synspunkt som det norske Arbeiderpartiet ikke delte. Så sent som i 1946 foreslo partiet en alderspensjon som var begrenset til arbeidere under en viss inntektsgrense. Kort tid etterpå ble imidlertid ideen om en ”folkeforsikring” omdannet til en universell ide og implementert som en universell barnetrygd.

Det kan hevdes at sosialistiske eller sosialdemokratiske partier hadde en visjon om universelle sosiale programmer rundt århundreskiftet. På Det Norske Arbeidersamfunnets møte i 1885 ble det for eksempel uttalt at staten skulle garantere ”almindelig pensions- eller alderdomsforsikring for alle samfundsklasser med statstilskud” (Det Norske Arbeiderparti 1918: 11). Det innebar imidlertid ikke at alle klasser skulle være medlemmer av de offentlige forsikringsprogrammene – det var arbeidere og fattige man hadde i tankene.

Verdighet

Tidlige sosialpolitiske programmer, uansett om de var rettet mot de fattige eller mot dem som hadde betalt bidrag, hadde ekskludert de såkalte ”uverdige”. Etter andre verdenskrig mistet imidlertid ideen om ”de uverdige” noe av sin kraft, samtidig som menneskerettighetsideen som la vekt på alle menneskers like verdighet, vokste fram. Ifølge Titmuss var en vesentlig historisk begrunnelse for å adoptere tvillingbegrepene sosiale rettigheter og universalisme i sosialpolitikken, å fjerne det ydmykende tapet av status, verdighet og selvrespekt som følger med en ekskludering fra de sosiale forsikringsprogrammene (1968: 129). Den kjente Beveridge-rapporten Social Insurance and Allied Services (1942), som argumenterte for et omfattende universelt reformprogram, var også et resultat av forfatterens sterke aversjon mot fattiglovene og behovstestende ytelser. Lord William H Beveridge, som var britisk økonom og en liberal politiker, fikk under den annen verdenskrig i oppdrag å avgi en betenkning om de sosiale sikringsordningene i Storbritannia. Han foreslo at staten skulle ta ansvar for å utvikle et

helhetlig system av trygder (alderstrygd, syketrygd, ulykkestrygd, arbeidsløshetstrygd, etterlatte-trygd, barnebidrag) som skulle omfatte hele folket. Rapporten presenterte det som skulle bli grunnprinsippene i etterkrigstidens velferdsstat og den vekket meget stor oppmerksomhet. Ikke minst skulle den få stor innflytelse på utformingen av velferdsordninger i de skandinaviske land.

Også i Norge ble etter hvert verdighetsargumentet fremtredende på bakgrunn av den dype misnøyen mange hadde med den eksisterende fattighjelpen; den kunne bare tilby hjelp på en paternaliserende og stigmatiserende måte til personer med svært ulike problemer. Den norske statsministeren fra Arbeiderpartiet, Einar Gerhardsen, mente at gamle menneskers selvrespekt til og med var viktigere enn sosial utjevning. På samme måte hadde man argumentert for universell barnetrygd: Ved å ikke skille mellom barn av fattige og barn av rike familier sikret de fattige familienes verdighet. Samtidig, ble det argumentert, sikret man de rike familienes støtte til systemet (Hatland 1992: 74).

Økonomisk effektivitet

Det var ikke bare store idealer som nasjonsbygging, likhet og verdighet som bar fram universalismen i de nordiske velferdsstater. De konservative og andre ikke-sosialistiske partier presset på for å reformere den behovsprøvde alderspensjonen til fordel for en universell, flat pensjon ettersom allerede 75–80 prosent av alle eldre mottok alderspensjon fra det offentlige. Ved å omgjøre pensjonen til en universell rettighet ville man blant annet spare høye administrative utgifter. Den eksisterende pensjonen virket i tillegg urettferdig etter som grensen mellom de som fikk, og de som ikke fikk, ble trukket forskjellig i kommunene. Det ga de behovstestende alderspensjonene lav legitimitet. Slik argumenterte blant annet det konservative partiet Høire, som var det første partiet i Norge som inkluderte en universell pensjonsordning i sitt program i 1949 (Sejersted 1984: 528). At den enkeltes vilje til å arbeide og spare ble straffet ved behovstesting av alderspensjonen, det vil si at den virket dis-insentiverende, var også et sentralt økonomisk argument mot denne ordningen.

De første resultatene av de sosialpolitiske diskusjonene som fant sted på denne tiden var den norske barnetrygden som ble innført i 1946. Samme år innførte svenskene et nasjonalt pensjonssystem som omfattet absolutt hele befolkningen. Det samme gjorde Norge og Finland i 1957, Danmark i 1964 og Island i 1965 (Kuhnle 1981).4

Argumenter for målrettethet

Det eksisterer flere måter å målrette ytelser på. Man kan for eksempel lage mer finstemte avgrensninger av trygdekategoriene i lovgivingen, eller innføre en sterkere grad av individuell vurdering. Begrepet anvendes imidlertid vanligvis om økonomisk behovsprøving (Sen 1999; Hatland 2001). Man ønsker å kanalisere ytelsene til de som ”virkelig trenger det”, til de som har lave eller ingen inntekter. Hva er så de vanligste

argumentene for målretting, mot universalisme, i dag? Følgende tre argumenter støter man ofte på:

  1. Økonomisk effektivitet

  2. Likhet

  3. Velferdsavhengighet

Økonomisk effektivitet

Målretting kan være en måte å begrense statens utgifter på etter som midlene kan konsentreres om behovsdekning for avgrensete grupper i samfunnet. De universelle ordningene er kostbare og de anses ofte som ineffektive fordi hoveddelen av overføringene går til middelklassen som kan dekke sine behov på annen måte. Ved å målrette ressurser til de som ”virkelig trenger det” vil vi derfor få et mer kostnadseffektivt system som konsentrerer overføringene fra et begrenset velferdsbudsjett til de fattigste.

Kommentar:

Umiddelbart er hovedargumentet for målretting lett å forstå: man fordeler knappe ressurser til dem som trenger det mest, mens de velstående kan betale selv (Sen 1999: 134). Det økonomiske regnestykket er imidlertid mer komplisert. Det samme argumentet ble jo i sin tid brukt mot målretting. Da ble det hevdet at en universell alders- og ufø-repensjon ville redusere kostnadene fordi man unngikk det dyre ”kontrollspillet” som øyeblikkelig settes i gang når man må skille grupper fra hverandre, medlemmer fra ikke-medlemmer, ”verdige” fra ”uverdige”.

Det er også viktig å stille spørsmålet om hvor effektiv fattigdomsbekjempelsen vil bli på sikt. Problemet er at en velferdsstat som bare støtter de aller svakeste ikke vil være politisk levedyktig. Dette har en rekke forskere påpekt, bl.a. økonomene Sen (1999: 136) og Barth m.fl. (2003: 65). Fordi velferdsbudsjettet ikke er gitt én gang for alle, men tvert i mot blir bestemt gjennom politiske valg, er det lite sannsynlig at de som ikke selv er omfattet av systemet er villig til å betale særlig mye. Og etter som mottakerne av ytelsene politisk sett er svake, vil de vanskelig kunne forsvare programmenes kvalitet. Empiriske studier bekrefter dette ”redistribusjonens paradoks” (Korpi og Palme 1998), og begrunner således Titmuss’ (1968) velkjente innsikt om at tjenester for de fattige lett kan bli fattige tjenester. Dette har vært et viktig argument for universelle ordninger i USA. I et universelt system kan majoriteten av velgerne tjene på mer sjenerøse ordninger som dermed også gir mer til de fattige. Og det er nettopp det som skjer: Sammenlignes USA, som er en såkalt liberal velferdsstat med et stort innslag av behovstesting, og Norden, blir det klart at velferdsordninger som dekker store deler av befolkningen oppnår langt bredere politisk oppslutning og langt flere offentlige ressurser, enn ordninger som bare omfatter en liten del av befolkningen. Og denne politikken har naturligvis hatt stor betydning for å redusere ulikhet og fattigdom. For

30 siden var for eksempel fattigdomsnivået i de nordiske land ikke særlig lavere enn i USA (15–20 prosent). Ved begynnelsen av 1990-tallet var imidlertid situasjonen fundamentalt endret. Mens fattigdomsraten i de nordiske land hadde falt fra over 15 prosent til under fem, var den nesten uendret i USA; ca 14 prosent av befolkningen hadde en inntekt som lå 50 prosent eller under medianinntekten (Kangas and Palme 2000: 342).5

Likhet

Etter som ressursene rettes inn mot ”de som virkelig trenger dem” bidrar målretting og økonomisk behovstesting til større omfordeling og økonomisk likhet, hevder ofte politikere. Venstres nestleder i Norge, Olaf Tommessen, uttalte for eksempel i NRK 2 den 14.10.2004, at en behovstesting av den universelle barnetrygden ville føre til en utjevning av inntekt og et mer rettferdig system. Også forskere hevder at universelle, flate ytelser er mindre omfordelende enn målrettede ytelser (Baldwin 1990; Goodin m.fl. 1999: 50).

Kommentar:

Universelle programmer har også en omfordelingseffekt har Rothstein påpekt ved en rekke anledninger, selv når ytelsene er helt like og skattenivået er likt (Rothstein 1998: 147; 2001: 127). Poenget er det samme som ble brukt i forhold til argumentet om økonomisk effektivitet: Øker man antallet individer som har fordel av et slikt program utvides samtidig den politiske valgkretsen og dermed det budsjett som står til rådighet for redistribusjon (Goodin m.fl. op. cit). Graden av omfordeling avhenger ikke bare av om pengene rettes mot et avgrenset mål, men også av hvor store summer som overfø-res (jfr. Korpi og Palme 1998).

Velferdsavhengighet

Det tredje argumentet i diskusjonen av nye fordelingsprinsipper og fattigdom, er at universelle ordninger, særlig de sjenerøse som i Norden, skaper avhengighet av velferdssystemet. Arbeidsetikken transformeres til en ”avhengighetens etikk” og vi får fattigdoms- og trygdefeller. Mange blir værende i en trygdesituasjon fordi prisen for å forlate den til fordel for et usikkert, dårlig betalt arbeid kan bli for høy. Målrettede, skreddersydde ytelser får imidlertid folk ut i arbeid.

Kommentar:

Jeg skal knytte to kommentarer til dette argumentet, som fikk stor innflytelse på 1990-tallet da de fleste velferdssystemer gikk igjennom større eller mindre moderniseringsprosesser under mottoene: ”Det må bli lønnsomt å arbeide”, ”Trygdeordninger bør ikke konkurrere ut det å livnære seg på egen inntekt”.

  1. Riktignok viser undersøkelser av hvordan utformingen av arbeidsmarkedspolitikken kan påvirke arbeidsledigheten, at det er en tendens til at høyere kompensasjonsgrad i arbeidsledighetstrygden resulterer i lengre ledighetsforløp. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, med tanke på en effektiv fordeling av ressursene, er imidlertid ikke en tregere matching mellom ledige arbeidere og ledige jobber nødvendigvis av det onde. Tvert i mot kan det skape en bedre matching og et sikrere arbeid (Røed m.fl. 1999). En tregere matching innebærer dermed ikke nødvendigvis at viljen til å arbeide er svekket. At viljen til arbeid er sterk underbygges av undersø-kelser foretatt blant arbeidsledige både i Norge og i andre europeiske land. En studie av arbeidsmotivasjon blant arbeidstakere og arbeidsledige i samtlige EU-land viste for eksempel at velferdsytelsenes sjenerøsitet har liten effekt på folks ønske om å delta i lønnet arbeid. Arbeidsløse i land med de mest sjenerøse velferdsordningene, som Danmark, Sverige og Nederland, var blant dem som hadde det sterkeste ønske om arbeid (Gallie 2004).

  2. Forskning viser også at det snarere er målrettende, sterkt kontrollerte ytelser som skaper dis-insentiv effekter (Van Parijs 2005). Utsiktene til å miste støtte dersom man skulle tjene for mye kan avskrekke personer som befinner seg i nærheten av grensen for støtte fra å gå inn i ordinært yrkesarbeid (og fra sparing). Dette var jo nettopp et viktig argument mot behovsprøving av alderstrygden etter krigen. Økonomisk behovsprøving påvirker folks arbeidsinsentiver. For det første kan usikkerheten ved å prøve seg på arbeidsmarkedet bli for stor og prisen (tap av både arbeidsinntekt og offentlig ytelse) bli for høy. For det andre reduseres velferdsytelsene for hver krone man tjener slik at marginalskatten blir svært høy, særlig for dem som befinner seg nederst på inntektsstigen. Dersom man i stedet lar de trygdede få beholde sin trygd inntil de har nådd et visst inntektsnivå, vil arbeidsdeltagelsen blant dem sannsynligvis øke. Dette er det empirisk belegg for å hevde. I Norge økte man grensen for uførepensjonisters friinntekt, hvilket førte til en klar økning i antall uførepensjonister som har gått ut i arbeidslivet. Strenge vilkår og kontroll gir ikke nødvendigvis de beste insentiver til arbeid.

Dette er for øvrig også mange økonomers begrunnelse for en ordning med Basic Income (grunninntekt) eller en negativ inntektsskatt, to ulike varianter av en ordning som garanterer at ingens inntekt faller under et visst politisk bestemt nivå, uavhengig av mottakerens tidligere, nåværende eller fremtidig arbeidsinntekt. I korthet er det en ordning hvor personer som får inntekt under et visst nivå, får utbetalinger av staten. De som befinner seg over ’knekkpunktet’ vil få skattelette som avtar med inntekten. Det er denne ordningen blant andre den neo-liberale nobelprisvinneren i økonomi, Milton Friedman, gikk inn for og som er blitt eksperimentert med i USA som et ledd i kampen mot fattigdom på 1960-tallet.6 Også en grunninntekt skaper klare økonomiske insentiver til arbeid ved å la arbeidsinntekten legge seg på toppen av grunn-

inntekten og trekkes inn igjen i form av skatt for dem som har en inntekt over et visst politisk bestemt nivå. Det er et grunnleggende poeng med en grunninntekt at denne skal kunne kombineres med inntektsgivende arbeid.

Avslutning

I dagens politiske diskurser har økonomiske argumenter fått stadig sterkere gjennomslag. Dette gjelder også i diskusjonen av de to grunnleggende velferdsprinsippene, universalisme og målretting, prinsipper som har utgjort den avgjørende forskjellen mellom de nordiske og de anglo-amerikanske velferdsstater (UK, USA, Australia). Det er interessant å merke seg at det normative ”verdighetsargumentet” som angår integrasjon, fellesskap og egenverd, ikke lenger synes å være et gyldig argument i denne debatten. I tillegg er det interessant, men også urovekkende, å registrere at de økonomiske argumentene som i dag anvendes til fordel for en målretting av sosialpolitikken, én gang var gode argumenter mot målretting. Dette er urovekkende, både fordi det tyder på en meget kortsiktig historisk hukommelse hos våre politikere, og fordi det empiriske grunnlag for argumentene i dag er mye bedre enn de var rett etter den andre verdenskrig.

Denne artikkelen har ikke argumentert for at velferdsstaten utelukkende skal inneholde universelle ordninger à la barnetrygden, eller en grunninntekt, det vil si et system med flate ytelser betalt til alle. Mange velferdsordninger blir mer effektive i sin reduksjon av ulikhet dersom de består av en kombinasjon av generelle og spesielle tiltak, for syke, handikappete, ressurssvake, etc. Poenget er at slike spesielle, målrettende tiltak ikke må være økonomisk behovsprøvende, men utelukkende behovsprøvende. Intensjonen med artikkelen har altså ikke vært å argumentere for en rendyrking av visse velferdsprinsipper. Snarere har intensjonen vært å peke på de tilsynelatende små forskyvninger som skjer, først retorisk, så politisk, på det sosialpolitiske området, som etter hvert vil kunne føre til at de grunnprinsipper velferdsstaten bygger på, umerkelig endres og/eller erstattes av prinsipper som ikke har vært gjenstand for en mer prinsipiell offentlig debatt. Dette gjelder allment for velferdsstatens normative grunnlag. Ikke bare forholdet mellom universalisme og målretting, men også forholdet mellom rettigheter og ansvar, er i ferd med å forskyves, uten at den samfunnsmessige debatten om hvilke verdier vi ønsker at velferdsordningene skal uttrykke og fremme finner sted.

Endnotes

  1. Mens de fleste politiske rettigheter er knyttet til statsborgerskapet som i Norge krever sju års botid, er de sosiale rettighetene, som kan innebære store offentlige utgifter, ofte knyttet til residens (i Norge: minimum ett år).

  2. Alaska etablerte The Alaska Permanent Fund i 1982 for å sikre befolkningen felles arverettigheter til landets naturressurser. I 2005 kunne fondet utbetale ca. 845 dollar til alle innbyggerne, den laveste dividenden siden 1992. I 2000 var dividenden i underkant av 2000 dollar pr. person. Det betyr at en familie på fire mottok tilsvarende ca 70.000 kroner. Rett før jul. Se: http://www.apfc.org/alaska/dividendprgrm. cfm

  3. Jeg bygger her på en studie foretatt av Nanna Kildal og Stein Kuhnle (2005).

  4. Den danske pensjonsordningen fra 1891 er derimot blitt beskrevet som universell (Knudsen 2000: 21). En slik beskrivelse strekker imidlertid dette begrepet for langt da bare verdige fattige mennesker fra 60 år eller mer som ikke hadde mottatt fattighjelp gjennom de siste 10 årene, hadde rett til pensjon (Kuhnle 1981).

  5. Kangas og Palme anvender tre fattigdomsnivåer, henholdsvis 40, 50 and 60 prosent (Kangas and Palme 2000: 339).

  6. Dette var kontrollerte eksperimenter hvor man særlig testet virkningen av tidsfaktoren. Det har vært utsatt for mye metodekritikk og selv om det er skrevet 3-400 vitenskapelige artikler om disse eksperimentene, eksisterer det ingen enighet om hva de betyr for politikken (Widerquist 2004).

Referanser

Abrahamson, Peter (1999) “Activation and social policies: comparing France and Scandinavia. Introduction”, i: MIRE Comparing Social Welfare Systems in Nordic Europe and France, Paris, Drees.

Baldwin, Peter (1990) The Politics of Social Solidarity; Class Bases of the European Welfare States 1875–1975, Cambridge, Cambridge University Press.

Barth, Erling, Moene, Kalle og Wallerstein, Michael (2003) Likhet under press, Oslo, Gyldendal

Norsk Forlag AS.

Beveridge, Sir William H. (1942) Social Insurance and Allied Services, London, Cmd 6404, HMSO.

Det Norske Arbeiderparti (1918) Folkeforsikring eller Folkepension, Kristiania, Det Norske Arbeiderpartis Forlag.

Esping-Andersen, Gösta (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press.

Esping-Andersen, Gösta (1999) Social Foundations of Postindustrial Economics, Oxford, Oxford University Press.

Gallie, Duncan (ed) (2004) Resisting Marginalization: Unemployment Experience and Social Policy in the European Union, Oxford, Oxford University Press.

Goodin, Robert, Heady, B., Muffels, R., Dirven, H.J. (1999) The Real World of Welfare Capitalism, Cambridge, Cambridge University Press.

Hatland, Aksel (1992) Til dem som trenger det mest? Økonomisk behovsprøving i norsk sosialpolitikk, Oslo, Universitetsforlaget.

Hatland, Aksel (2001) Mer målrettet velferdspolitikk?, Horisont nr. 4, NHO.

Kangas, Olli and Palme, Joakim (2000) Does Social Policy Matter? Poverty Cycles in OECD Countries, i: International Journal of Health Services, Vol. 30, No 2, 335–352.

Kildal, Nanna (2004) Borgerinntekt – en velferdsreform på fremmarsj?, kronikk, Bergens Tidende 27. februar

Kildal, Nanna og Stein Kuhnle (2005) The Nordic welfare model and the idea of universalism, i: N. Kildal og S. Kuhnle (red.) Normative Foundations of the Welfare State: the Nordic Experiences, London, Routledge.

Knudsen, Tim (2000) Tilblivelsen af den universalistiske velfærdsstat, i: Tim Knudsen (red) Den nordiske protestantisme og velfærdsstaten, Aarhus, Aarhus Universitetsforlag.

Korpi, Walter and Palme, Joakim (1998) The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in the Western Countries, American Sociological Review, Vol. 63, No 5, 661–687.

Kuhnle, Stein (1981) The Growth of Social Insurance Programmes in Scandinavia: Outside Influences and Internal Forces”, i: Peter Flora og Arnold J Heidenheimer (red) The Development of Welfare States in Europe and America, New

Brunswick/London, Transaction Books.

Kuhnle, Stein (1990) Den skandinaviske velferdsmodellen – skandinavisk? velferd? modell?, i: Hovdum A.R., Kuhnle, S., Stokke, L. (red) Visjoner om velferdssamfunnet, Bergen, Alma Mater.

Rothstein, Bo (1998) Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge, Cambridge University Press.

Rothstein, Bo (2001) Universell välfärdsstat och medborgarinkomst – en kritisk analys, i: Nanna Kildal (red) Den nya sociala frågan. Om arbete, innkomst och rättvisa. Göteborg, Daidalos.

Røed, Knut, Torp, Hege og Aabø, Tom Erik (1999) Arbeidsledighet, arbeidsmarkedspolitikk og jobbsøking i Norge, Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning, Rapport 1/1999.

Sen, Amartya (1999) Development as Freedom, Oxford, Oxford University Press.

Sejersted, Francis (1984) Høyres historie 3: Opposisjon og posisjon 1940–1984, Oslo, Cappelen.

Standing, Guy & Samson, Michael (red) (2003) A basic income grant for South Africa, Cape Town, University of Cape Town Press.

St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform -trygghet for pensjonene, Det Kongelige Finansdepartement.

Taylor-Gooby, Peter (2004) Making a European Welfare State? Convergences and Conflicts Over European Social Policy, Cambridge, Blackwell

Titmuss, Richard M. (1968) Commitment to Welfare, London, Allen & Unwin.

Widerquist, Karl (2004) A failure to communicate: The labour market findings of the negative income tax experiments and their effects on policy and public opinion, i: Guy Standing (red) Promoting Income Security as a Right, London, Anthem Press.

Summaries

Targeting as a means of increasing program efficiency by transferring benefits to those most in need, has become a salient issue in today’s socio-political debates. This article discusses the principle of targeting versus its opposite, the principle of universalism. The arguments that currently support the principle of targeting are examined and evaluated in the light of arguments that right after the Second World War was decisive for the implementation of the principle of universalism in the Nordic countries.

Nykyisessä sosiaalipoliittisessa keskustelussa keskeiseksi kysymykseksi on noussut sosiaalipalvelujan ja –avustusten kohdentaminen sosiaalipolitiikan ohjelmien tehostamisen keinona. Kohdentamisella viitataan siihen, että avustuksia pyritään antamaan niitä eniten tarvitseville. Tässä artikkelissa tarkastellaan kohdentamisen periaatetta sekä sille vastakohtaista universalismin periaatetta. Kohdentamisen periaatetta tukevia nykyargumentteja tutkitaan ja arvioidaan niiden argumenttien valossa, jotka olivat keskeisiä universalismin periaatteen täytäntöönpanossa Pohjoismaissa heti toisen maailmansodan jälkeen.

Greinin fjallar um tvö andstæð viðmið innan félagsþjónustu. Annars vegar þá aðferð sem hefur að leiðarljósi að auka skilvirkni úrræða með því að veita aðstoð til þeirra sem hafa mesta þörf fyrir hana og hins vegar viðmið sem beinast að því að aðstoð frá félagsþjónustu sé almenn. Fyrra sjónarmiðið segir höfundur sé hið þögla viðmið í nútíma umræðu um félagsmálastefnu. Kildal segir að stuðningur við fyrra viðmiðið sé rökstutt í ljósi þess að eftir seinni heimstyrjöldina hafi útfærsla velferðarþjónustu á Norðurlöndunum verið ótvírætt framkvæmd samkvæmt því viðmiði að félagsleg aðstoð væri almenn.