Forestillingen om overgang fra industri- til kunnskapssamfunn har gitt reformering av utdanning en spesiell politisk status. Utdanningssystemet ses som nav for utvikling i en rekke sektorer. Utdanning er gitt en tilnærmelsesvis mytologisk rolle i å adressere de mange store og små evolusjoner som økonomisk, kulturell, politisk, teknologisk og sosial utvikling bringer med seg, både som muligheter og problemer. Utdanning er et veikryss for mange legitime og kryssende interesser med ulik retningssans politisk, ideologisk og pedagogisk.

Utdanningens sentrale plass i kunnskapssamfunnets myteunivers har gitt et permanent press for mer styring, kontroll og utvikling av sektoren. Reformer er ikke lenger unntakstilstander, men regelen. De er ubeskjedne og store, kommer og drar i et forrykende tempo. De er ofte parallelle, kaotiske og er gjennomgripende for innhold, form og organisering av fag.

Som forskningsobjekt er reformer fascinerende som forestillinger om fremtid og fortid, som studier av politisk ideologi og virkemiddelbruk, som studier av makt, politiske og pedagogiske paradokser, som studier av ironi og subversivitet. Reformer bringer med seg undersøkelser av fag og fagutvikling. Ikke minst er de studier av all menneskelig skrøpelighet der man er satt opp som hovedkarakterer i rollen som elev, lærer eller leder i store og overveldende dramaer om samfunnets skjebne og fremtid. Dette foregår innenfor en rekke felt.

De store reformenes tid

Det tok nesten ti år å få opp M-87 i norsk skole. Det var det siste korporative og deltakerdemokratiske reformprosjektet i skolen hvor innflytelsesrike nasjonale fagråd, offentlige høringer, lærerråd, lokalt læreplanarbeid og forsøksordninger hadde makt og reell innflytelse på nasjonale reformers innhold, grunnleggende fremgangsmåte og iscenesettelse.

Målstyringsreformene som kom på 1990-tallet, med Gudmund Hernes som tydelig statsråd, var paradigmatiske. Ideologisk var Hernes allerede i Med Viten og Vilje (1988) tydelig på at tradisjonen med bitvise forbedringer av skolen burde avløses.

Men de oppgaver landet står overfor kan ikke løses ved bitvise forbedringer. Situasjonen må møtes ved en grunnleggende reorientering under et samlende perspektiv (Universitets- og høyskoleutvalget & Hernes, Gudmund 1988, s. 7).

Hernes-perioden i utdanning kom sammen med innføringen av målstyring i en rekke sektorer nasjonalt. I utdanningssektoren ble ideologien eksplisert i Stortingsmeldingen Om organisering og styring av utdanningssektoren.

Målstyring krever at overordnet myndighet formulerer mål, formidler målene nedover i systemet og analyserer resultatene. Departementet må legge forholdene administrativt og ressursmessig til rette slik at en kan nå målene. Oppfølging og resultatvurdering av virksomheten i underliggende organer blir en viktig del av styringen ... (St.meld. nr. 37 1990–91, s. 15.)

Karakteristisk for den ideologiske nyorienteringen i reformarbeid var troen på at det var de sentrale myndighetene som kunne stå for det samlende perspektivet. Sentral makt over de grunnleggende visjonene og overordnede målene for sektoren ble etablert til erstatning for den fremforhandlede virkelighetsforståelsen som hadde dominert tidligere. Et instrumentelt byråkrati som skulle gjennomføre reformene effektivt, ble etablert som et av de viktigste midlene. Dette byråkratiet har satt seg for ettertiden, men med ulik kulør i ulike lag av sektoren.

Det man på mange måter kan kalle et politisk-vitenskapelig regime, ble etablert til erstatning for et deltakerdemokratisk eller korporativt regime. Reformer var nå som «vitenskapelige eksperimenter» å betrakte. Gjennom følgeforskning og resultatvurdering skulle man få politisk læring og muliggjøre endringer om kursen mot målene var avvikende. I Skolefokus i artikkelen Reform 94 – eksperimentet som må bli vellykket trakk Svein Sjøberg (1994) tidlig opp blålyset for denne politiske strategien og fremviste at eksperimentmetaforen hadde liten relevans tatt hurtigheten og de omfattende endringene i betraktning. Han stilte også etiske spørsmål ved en politisk strategi som eksperimenterte med store kull av elever.

Store og omfattende visjoner og målsettinger ble karakteristisk for ideologien. De resulterte også i store og omfattende reformer. Og de resulterte i store feil. Reformers politiske og faglige metode har gjentatte ganger undergravet reformenes visjonære og vitenskapelige målsettinger om helhet, sammenheng, kontroll, kvalitet og systematikk (Trippestad, 2009). Et eksempel er reformrekkefølgen.

På 90-tallet ble hele sektoren grunnleggende reformert fra topp til bunn og i omvendt rekkefølge. Høyere utdanning ble reformert før man visste hva de skulle lære i videregående opplæring. Videregående opplæring ble reformert før man visste hva man skulle lære i grunnskolen. Og seksåringene skulle få det beste både av barnehage og skole uten at man helt visste hva dette beste var for noe. Og i strid med egen styringsfilosofi gjorde man statlige forordninger og læreplaner så detaljerte at man snart kunne måle dem i kubikk.

I reformenes egenteori var profesjonene og fagfolkene ortodokse og motstandsdyktige og måtte nedkjempes med ekte ledere, napoleansk hurtighet og politisk overmakt. (Trippestad, 2009) Den politiske strategien lignet en general som dro i krigen med egne fotsoldater som fiende. Den offentlige debatten ble til dels ignorert og noen ganger manipulert. I kronikken Hernes som maktteoretiker (BT, 1995) pekte Rune Slagstad tidlig på at disse trekkene var paradoksale i en sektor som hadde utvikling av demokratisk borgerskap som samfunnsmandat. Avsmak på offentlighet har siden satt seg på ulikt vis i ulike lag av målstyringsideologien og har brakt oss gjentatte ganger ut i konflikt mellom profesjon og ledere og mellom rektorers og læreres ytringsfrihet versus lojalitet til styringslinje.

Men også myndighetene og byråkratiet har gjentatte ganger vært overmannet av egen strategi ved ikke å ha nok ressurser til planlegging, analyse og gjennomføring slik målstyringsmodellen forutsetter og de omfattende reformene og prosessene krever. Kompleksitet, omfang og strategisk bruk av tid har brakt reform etter reform delvis ut av kontroll. Idealer om helhet, koordinering og sammenhengen har vært flagget med sterk stemme og tydelig retorikk. I realiteten har derimot all følgeforskning vist at reformene i større og mindre grad har kommet ut av kontroll, bygget på sviktende analysegrunnlag – kort sagt: at venstrehånden knapt har visst hva høyrehånden har gjort i gjennomføringen av alle ulike tiltak som kommer samtidig. Og paradoksalt nok er det sektoren og sektorens aktører som stadig må reformeres – ikke reformparadigmet.

De store og komplekse reformene fra 1990-tallet har også gjort det notorisk vanskelig for utdanningsforskningen å fastslå hva som virker, ikke virker og hva som systematisk bør gjøres for å forbedre skolesystemet både da og nå. Reformmetodene rammer både mulighetene for at forskning kan gi politisk læring og bidra til resultatstyringen slik målstyringsideologien legger grunnleggende vekt på. Erfaringene med følgeforskningen på 90-tallet viste også at politiske myndigheter ignorerte vitenskapelige funn når de brøt med politisk ideologi eller kunne komplisere reformimplementeringen. Man kan altså spørre seg om tjenligheten eller relevansen av en politisk-vitenskapelig modell til erstatning for en forhandlings- eller deltakerorientert modell.

Forut for 90-tallsreformene hadde man ikke analysert M-87 i særlig grad og visste ikke hva som var bra eller dårlig der. Man reformerte et ukjent land med visjoner. Størrelsen, kompleksiteten og alle faktorene som ble endret i 90-tallsreformene samtidig, umuliggjorde i praksis eksperimentelle og systematiske vitenskapelige tilnærminger. Bare ett kull passerte L-97 før Kunnskapsløftet ble innført. En reform erstatter sjelden en annen, de er mer som geologiske lag som legges oppå hverandre. Å skulle si hva som skulle være sikre effekter av M-87, R-94, L-97 og alle reformer i høyere utdanning er derfor svært vanskelig vitenskapelig, for ikke å si umulig.

Globaliseringstrekk ved reformer

For å komplisere bildet ytterligere, brakte Kunnskapsløftet også med seg innflytelse og styringslogikker fra globale diskurser og er samtidig påvirket av lokale regimer.

Nye vitenskapelige aktører fikk innflytelse på politikkutforming. Pisasjokket i norsk utdanning var resultatet av et komparativt og vitenskapelig verktøy utviklet av OECD. Samlet viste både nasjonale og komparative undersøkelser at utdanningssystemet verken ga god nok sosial mobilitet eller faglig styrke til elevene.

De globale impulsene og systemene kom paradoksalt nok sammen med ny lokal desentralisering som ideologi slik som i Kunnskapsløftet. Man fikk en overgang i ideologi fra sentralt definerte løsninger til mer lokal mål og resultatstyring. Lokale myndigheter skulle ha større ansvar for planlegging, implementering og vurdering. Og målstyring kom til å opptre ulikt i ulike lokale styringsregimer. Også dette kompliserer bildet for utdanningsforskningen. Man har ulike løsninger og modeller over det ganske land og et fragmentert bilde og system.

Nye styringslogikker?

I de lokale regimene melder det seg også på et nytt reform- og styringsnivå som Lars Løvlie (2013) i Norsk Pedagogisk Tidsskrift har døpt verktøyspedagogikken. Ulike kompetansesentre, slik som Atferdssenteret, har utviklet pedagogiske programmer og verktøy – som i større eller mindre grad er basert på forskning – og driver aktiv påvirkning og innsalg mot lokale myndigheter og ledelsesledd i skolen. Skoleomfattende programmer som PALS legger sterke og omfattende føringer på undervisningen ved de enkelte skolene og kan øve innflytelse på tvers av både nasjonale og lokale intensjoner ved reformer.

Skolen, eleven og profesjonen er gjennom de geologiske lagene av reformer som virker mot dem utsatt for et krysspress av styringssignal og virkemidler – ovenfra av det nasjonale målstyringssystemet og det lokale ledelsesleddet, utenfra av juridifisering, sammenligninger mellom skolene og de nasjonale prøvene, og innenfra i fagene av de ulike kompetansesentrene som med pedagogiske verktøy og programmer driver utvikling og innsalg av programmer til skoleledelse og lokale myndigheter.

Til sammen tyder alle de ulike reformregimene på at vi er tilbake i et fragmentert og komplekst skolebilde – et system som i realiteten utvikler seg bit for bit og tilfeldig: mer som et tusenbein hvor alle delene har egne bein, logikker og beveger seg i utakt, men som på mirakuløst vis beveger seg fremover, tross alt. Lite tyder på at norsk skole preges av parademarsjen hvor systemet går i takt under tydelig ledelse mot klare mål. Det er et paradoksalt resultat av de siste 25 årene med reformer som begynte som kamp mot de bitvise forbedringer under myndighetenes helhetlige og samlende perspektiv.

Artiklene

Bidragsyterne i dette nummeret av Norsk Pedagogisk Tidsskrift plasserer seg alle innenfor et slikt komplekst reform- og utdanningsvitenskapelig bilde. De adresserer ulike historiske perioder, nivåer eller tematikker ved utdanningsreformer i Norge.

Peder Haugs artikkel Seksåringsreforma gir oss en gjenvisitt med de mange løftene og målsettingene 90-tallsreformene ga oss når vi aksepterte seksåringen i skolen. Haug spør om de faglige ambisjonene med reformen ble nådd. Han analyserer særlig de politiske prosessene før, under og etter reformen og drøfter hva disse har hatt å si for resultatene.

I artikkelen Nasjonal læreplan som utdanningspolitisk dokument gir Petter Aasen, Tine Prøitz og Ellen Rye oss et studium av implementeringen av den nasjonale læreplanen som kom med Kunnskapsløftet. Med utgangspunkt i reformenes intensjoner, karakteristiske trekk ved læreplanen og ulike perspektiver på reformimplementering, belyses tre problemstillinger: Hvordan implementerte nasjonale myndigheter læreplanen? Hvordan ble den fulgt opp av lokale myndigheter? Hva karakteriserer forholdet mellom læreplanen som politisk verktøy og samtidig som et verktøy for pedagogisk yrkesutøvelse?

I artikkelen Den nye barnehagelærarutdanninga av Svein Ole Sataøen og Tom Are Trippestad, får vi bakgrunnen, iverksettingen og noen av de sentrale utfordringene man står overfor i implementeringen av den aller siste store reformen i norsk høyere utdanning. Artikkelen viser tilbakevendende problematikker i målstyrte reformer og samtidig hvordan reformenes metode også skaper særlige problematikker i lys av barnehagelærerutdanningens særegne historie og ramme.

Erlend Ellefsen Vinjes artikkel Baseskolebygging: ulike posisjoner og diskurser er et eksempel på hvordan små evolusjoner som arkitektur kan ha stor innvirkning på maktforhold og rammene for undervisning og læring. I artikkelen fremvises baseskolenes diskurser, hvordan de inviterer til posisjoner, gir muligheter og begrensninger. Baseskolene legger til rette for en maktkonsentrasjon uten sentralisering av makt, og som reformidé gir de en rekke rammer for hvordan skolen bør styres og elever og lærere organiseres.

I artikkelen Samfunnsfagets demokratioppdrag i fremtidens skole, av Janicke Heldal Stray og Emil Sætra, undersøkes rammebetingelsene for å styrke og utvikle elevenes demokratiske kompetanse i videregående skole. Stray og Sætra bruker Ludvigsen-utvalgets forståelse av demokratisk kompetanse og vurderer dette opp mot empirisk materiale fra intervjuer med lærere i videregående skole. De viser at samfunnsfaget preges av mange områder og kompetansemål uten tilstrekkelig sammenheng. Skal demokrati læres primært som teorikunnskap eller også gjennom deltakelse, spør forfatterne seg.

I reformnummerets siste artikkel forflytter vi oss til et studie av hvordan internasjonale aktører fungerer som premissaktører for nasjonale reformer. OECDs innflytelse på nasjonal utdanningspolitikk er etter hvert godt kjent. I artikkelen EU som premissaktør for norske utdanningsreformer fremviser Gustav Karlsen hvordan EUs virksomhet på utdanningsområdet kan ha og har hatt konsekvenser for norsk utdanningspolitikk.

Litteratur

Løvlie, Lars (2013). Verktøyskolen. Norsk Pedagogisk Tidsskrift, 3, s. 185–198.

Sjøberg, Svein (1994). Reform 94 – eksperimentet som må bli vellykket. Skolefokus, 14, s. 50–55.

Slagstad, Rune (1995). Hernes som maktpolitiker. Bergens Tidende.

St.meld. nr. 37 (1990–91). Om organisering og styring i utdanningssektoren. Oslo: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Trippestad, Tom Are (2009). Kommandohumanismen. En kritisk analyse av Gudmund Hernes’ retorikk, sosiale ingeniørkunst og utdanningspolitikk. Doktoravhandling, Universitetet i Bergen.

Trippestad, Tom Are (2014). Visjonærstillingen. Norsk Pedagogisk Tidsskrift, (6), s. 410–423.

Universitets- og høyskoleutvalget & Hernes, Gudmund (1988). Med viten og vilje. Oslo: Forvaltningstjenestene.