Temaet for denne utgaven av Norsk Pedagogisk Tidsskrift er utdanningspolitikk. Den offentlige samtalen nødvendiggjør grundige undersøkelser av hvilket grunnlag som ligger til grunn for skole og utdanning, så vel som lærernes vilkår. Tekstene som trykkes i dette nummeret, vil på ulike måter belyse dette grunnlaget. Slik ønsker vi å stimulere til økt diskusjon omkring fundamentet for skolens drift og verdigrunnlag. Tematikken åpner opp et tverrfaglig landskap, den relaterer seg til fag som sosiologi, statsvitenskap og historie, men den har utdanning og skole som omdreiningspunkt. Pedagogikken blir dermed sett i forhold til andre fagtradisjoner og disipliner.

Artiklene som trykkes, tematiserer noen overordnede spørsmål: Hva er bakgrunnen for den politikken som setter premisser og rammer for pedagogisk praksis? Hvor kommer ideene fra? Hvilke verdier forsøkes realisert gjennom utdanningsreformer og nye læreplaner? Hvilken betydning har styringsformene?

For å forstå og fortolke det som skjer på den nasjonale utdanningspolitiske arenaen, er det nødvendig å se sammenhengen med de føringene som legges ved økonomiens og kulturenes sammenveving med de globale prosessene. Forståelsen av hva som ligger bak de internasjonale prosessene, har forblitt dunkelt for mange. Flere av tekstene søker å klargjøre noen av de kompliserte sammenhengene mellom overnasjonale styringssignaler og nasjonale reformer. Eksempler på dette er for eksempel hva som er OECDs rasjonale når de er opptatt av å finne ut hvordan enkeltland presterer på utdanningsfeltet, eller hvilken agenda IMF og Verdensbanken har når de sender ut sine utdanningspolitiske signaler.

Et stadig tilbakevendende tema i det offentlige rom er de testregimer som preger utdanningen, helt fra de tidligste skoleår og opp til universitetsnivå. Norge deltar i PISA-undersøkelsene, som har blitt referansepunkt for debatten om hvilke grep som må tas for å heve kvaliteten i norsk skole. Også TIMMS og PIRLS brukes som mål på om vi er på riktig vei i vår søken etter en bedre skole. På sin side har universitetene ambisjoner om å være innenfor de 100 beste i verden. Vi innretter oss dermed for å være med i de internasjonale rangeringene, vi styrer utdanningsfeltet etter prinsipper som ligger nær styringslogikken hos store næringslivsaktører – i tråd med offentlig forvaltning for øvrig – og svaret på hvorfor denne utviklingen skjer slik den gjør, er gjerne globaliseringen – vi kan ikke melde oss ut.

Globaliseringen må settes inn i en overordnet økonomisk ramme. Et felles utgangspunkt for globaliseringsteori er utviklingen av en transnasjonal handel og spørsmålet om hvordan økonomisk konkurranse virker inn på styring og regulering på nasjonalt nivå. Det er enighet om at det nasjonale politiske frirommet har blitt innskrenket, og at forholdet mellom stat og det sivile samfunn har blitt endret under markedets press. Noen globaliseringsteoretikere vil kun legge politisk-økonomiske perspektiver til grunn for analysene, mens andre trekker inn de politiske institusjonene og historisk-kulturelle forhold når globaliseringsdynamikken skal fortolkes.

Styring er et nøkkelbegrep i globaliseringsforskningen. Myndighetene kan styre gjennom økonomiske tiltak, noe som innebærer økonomiske fordelinger og tilrettelegging for offentlige ytelser. Styring gjennom ideologiske tiltak innebærer blant annet hva skolen skal formidle, føringer for kulturelle ytringer, legitimering av visse politiske ytringer og illegitimering av andre igjen.

Globaliseringen gjør styring mer komplekst på et nasjonalt nivå. Politisk krever globaliseringen en restrukturering mellom staten, kommunene, det sivile samfunn og nasjonale og internasjonale organisasjoner. Sentralt i de nye styringsformene står relokalisering av beslutningsmyndighet til lavere nivå, introdusering av markedsmekanismer, vekt på mål og resultater, men frihet på veien dit. Dette kjenner vi igjen i de siste utdanningsreformene. Skolene har i dag større frihetsgrader i utformingen av lokale læreplaner, læreren er ikke lenger forskriftsbundet til et nasjonalt pensum. Skoleeieren oppfordres derimot til å være ambisiøs i kravene til resultat. Ved universiteter og høgskoler forventes studentgjennomstrømning til normert tid og med lite frafall, samtidig som det forventes at forskningsproduksjonen økes.

I globaliseringsteori hevdes det at interregional eller deterritorial flyt av økonomisk og sosial interaksjon har nådd et nivå som tidligere har vært ukjent og som krever nye styrings- og organiseringsformer (Daun 2011). Noen globaliseringsteoretikere har som utgangspunkt at det eksisterer en form for «World Polity». Dette er ikke en fysisk eller organisatorisk identifiserbar enhet som kan henvises til en eller flere institusjoner, men det viser til at stater ser ut til å møte komplekse kulturelle forventinger som krysser landegrensene, og finne fram til løsninger innenfor et gitt sett av alternativer (Boli et al. 1997).

Globaliseringsteori som vektlegger de politisk-økonomiske perspektivene, forklarer restruktureringen av utdanningsfeltet som en konsekvens av krav fra økonomien om mer kompetent og fleksibel arbeidskraft. Globaliseringsteori med vekt på historisk-kulturelle perspektiver framhever betydningen av innflytelsen fra internasjonale organisasjoner som OECD og deres skript for utdanning som genererer arbeidstakere for et konkurransedyktig næringsliv.

I den nasjonale utdanningspolitiske diskursen, slik den kommer til uttrykk i temanummerets artikler, vektlegges utdanningsreformenes historiske-kulturelle bakgrunn i spennet mellom det internasjonale markedet, nasjonale institusjoner, det sivile samfunnet og politisk legitimitet.

I artikkelen «Utdanningspolitikk, forskning og kunnskapsformer. Globale og nasjonale tilnærminger» viser Sylvi Stenersen Hovdenak til hvordan utdanningspolitikken får en stadig økende betydning. Hun forankrer sin analyse i Ball (2012), som hevder at det er et gap i det utdanningspolitiske feltet når det gjelder globalisering, med det som finner sted på forskningsfronten. Med utgangspunkt i Balls beskrivelse av kosmopolitisk sosiologi følger Hovdenak opp neoliberalismen som utdanningspolitisk styringsideologi. Hun viser til at neoliberalismen har en økonomisk dimensjon, men også et kulturelt aspekt som bringer inn nye verdier i relasjonelle sammenhenger. Hovdenak analyserer PISA som utdanningspolitisk aktør og bruker PISA som eksempel på hvordan OECD får gjennomslag for utdanningsøkonomiens inntog i utdanningssystemet. De ulike nasjonenes reaksjon på PISA varierer derimot med den aktuelle utdanningskulturens normer og tradisjoner. Hovdenak problematiserer så skolen som institusjon og fører dette videre inn i en diskusjon om kunnskapsbegrepet. Hun trekker deretter inn Bernsteins teori om vertikale og horisontale diskurser og den hierarkiske og horisontale kunnskapsstrukturen. Kunnskapsbegrepet analyseres, og Hovdenak viser hvordan ulike ideologiske posisjoner utvikler en ulik praksis i spennet mellom det økonomisk rasjonelle og det kulturelt relasjonelle. Til sist trekker hun diskusjonen om kunnskapsformer ned til det praktiske grunnplanet der elever og lærere befinner seg.

I sitt bidrag «Visjonærstillingen» tematiserer Tom Are Trippestad en retorisk analyse av noen argumenter i målstyringsideologien. Trippestad knytter an til en debatt i Klassekampen høsten 2013, der man kritisk satt søkelys på sammenhengen mellom målstyring og byråkrati, faglig forfall og marginaliserte ansatte. Med utgangspunkt i Karl Poppers utopiske ingeniørkunst, der Popper stiller spørsmål om visjoner egentlig kan regnes som et godt utgangspunkt for styring og reformer, ser Trippestad nærmere på Gudmund Hernes’ utdanningsreformer. I følge Trippestads undersøkelser utøver Hernes en form for sosial arkitektur som innebærer at myndighetene tar detaljert kontroll over innholdet i skolen. Reformene utføres i stor fart, og øker forskjellene mellom ledere og lærere i skolen: Skolelederen ligner en byråkrat med økonomisk ansvar og med ansvar for å nå konkrete mål, mens læreren står alene om pedagogiske og faglige oppgaver. Samtidig fremstår reformene som udemokratiske og lite vitenskapelig fundert. Målstyring, hevder Trippestad, kan dermed betraktes som en politisk panikkreaksjon på et mer åpent samfunn.

Også Ove Skarpenes og Ann Christin Nilsen tematiserer målstyringsideologien i sin artikkel «Making up pupils». I denne teksten kastes det lys over det internasjonale opphavet til den standardiseringstendensen som preger norsk utdanningssystem, der nasjonale prøver, kartlegging og grunnleggende ferdigheter preger agendaen. De tilfører dermed den norske debatten noen sosiologiske poeng, og viser hvordan den statistikk som en slik utdanningskultur er forankret i, skaper en preskriptiv sosial verden. Dermed blir også mennesker klassifisert og stigmatisert, i stedet for å bli gjenstand for åpenhet og utviklingsmuligheter. Dette ser vi også i det norske utdanningssystemet, der begreper som «ADHD-ere», «bekymringselever», «IOP-ere» og «drop-outs» går igjen. «Utenforskapet» blir dermed et resultat av dagens kartleggings- og standardiseringspolitikk, påpeker Skarpenes og Nilsen.

I artikkelen «Digitalisering som statlig avdidaktisering av klasserommet» viser Kaare Skagen til hvordan omfattende innføring av data i den videregående skolen og på ungdomstrinnet i de siste to tiårene har blitt gjennomført uten faglig gjennomdrøfting av konsekvensene. Satsningen på IKT fikk stort nedslag i Kunnskapsløftet, der kravet om «digitale ferdigheter» ble plassert på linje med lesing, skriving, regning og muntlig uttrykksevne. Mens det er politisk konsensus om å styrke lærerens rolle og gjenreise lærerens autonomi, foregår det parallelt en storstilt innføring av data på alle nivåer av utdanningssystemet, med store konsekvenser for lærerens rolle i klasserommet. Ifølge Skagen fortrenges undervisningsbegrepet av læringsbegrepet med svekkelse av lærerens fagansvar og formidlerrolle. Innføringen av en elevstyrt datateknologi har vist seg som en effektiv kanal for mediekultur og elevens hverdagskultur inn i skolen. Gjennom IKT forlenges den elevsentrerte pedagogikken. Eksperimentering av eksamensformen med utstrakt bruk av IKT oppleves av mange lærere som problematisk. Skagen hevder at utfordringene med bruk av IKT ved eksamen kan underminere tilliten til skolen. Digitalisering av skolen demonstrerer avstanden mellom de politiske og teknologiske elitene og store deler av lærerstanden og er, ifølge Skagen, eksempel på hvordan en reform ikke skal gjennomføres.

Berit Karseth og Jorunn Møller retter et institusjonelt blikk på reformarbeid i skolen gjennom sin artikkel «‘Hit eit steg og dit eit steg’. Et institusjonelt blikk på reformarbeid i skolen». De følger Kunnskapsløftet gjennom årene etter at startskuddet for reformen gikk for 10 år siden. Hva har skjedd i disse årene? Følges reformens intensjoner? For å kunne svare på dette innleder de med å plassere dagens læreplanspørsmål og reformer i en global kontekst. De framhever at selv om reformarbeidet foregår innenfor globale logikker, betyr det ikke at nasjonale systemer mister sin relevans. Ulike land og lokale kontekster restrukturerer sine tradisjoner og systemer for å svare på globale standarder og styringsalternativer, en restrukturering som foregår i nært samspill med skolens, nasjonens eller forvaltningens «institusjonelle minne». Deretter redegjør de for hva internasjonal forskning har vist om implementering av reformer og gjennomføring av endring i skolen. De presenterer så det institusjonsteoretiske perspektivet som de anvender i analysen av reformarbeidet. Karseth og Møller problematiserer analyser som ser reformprosesser som enten «top down»- eller «bottom up»-prosesser. De viser til hvordan en slik tilnærming gjør det vanskelig å fange opp de dynamiske og ikke-lineære aspektene ved reformprosesser i skolen. Læreplanreformer fungerer sjelden som entydige direktiver ovenfra som enkelt kan institusjonaliseres på et lavere nivå. Reformsignaler tolkes og omtolkes lokalt og kan virke både stabiliserende, justerende eller forandrende. I analysene er de opptatt av det arbeidet som pågår mellom politisk ledelse og forvaltningen. Ved hjelp av et institusjonelt perspektiv på reformen Kunnskapsløftet inkluderes de kognitive tolkningsprosessene som foregår kontinuerlig og gis et materielt uttrykk. I sin konkrete analyse bygger de på resultatene i to evalueringsprosjekter, «ARK» og «FIRE», som de har deltatt i. Analysen er sentrert rundt det institusjonelle arbeidet som er knyttet til reformulering av språk og begrepsbruk. Å reformulere språket er et viktig reformarbeid. Karseth og Møller ser ikke bare på reformdokumentene, men også på selve produksjonen av dokumenter som institusjonelt arbeid.

Hilde Wågsås Afdal ser på prosesser og relasjoner som er involvert i utviklingen av læreres profesjonelle kunnskap i artikkelen «Fra politikk til praksis – konstruksjon av læreres profesjonelle kunnskap». Afdal analyserer læreplaner i Norge og Finland, og ser på hvordan kunnskap er organisert i læreplanene i de to landene, samt hvilket forhold lærere i Norge og Finland har til profesjonell kunnskap. Politiske prosesser har hatt ulik innvirkning på de to landenes lærerutdanningsreformer, viser Afdal: Mens Norges reformer har vært preget av sterk politisk styring, finner man i liten grad en slik styring i Finland. Analysene viser også ulik kunnskap: i den norske læreplanen er kunnskapen mer horisontalt strukturert, mens den finske planen tilkjennegir en hierarkisk organisering av kunnskap. Afdal konkluderer med at måten policyutviklingen har blitt etablert og gjennomført på i de to landene, påvirker struktur og innhold av de respektive lærerutdanningene i betydelig grad. Hilde Wågsås Afdals tekst kan dermed leses som en analytisk konkretisering av de reformer foregående artikkel tematiserer. I tillegg tar Afdal denne konkretiseringen med inn i en komparativ internasjonal kontekst.

Nina Volckmars artikkel «Et blå-blått utdanningspolitisk skifte? En studie av den utdanningspolitiske retorikken i partiprogrammene til Stortingsvalget 2013 og Sundvollen-plattformen» analyserer den utdanningspolitiske retorikken i partiprogrammene til stortingsvalget i 2013 og Solberg-regjeringens politiske plattform. Problemstillingen er knyttet til om vi ut fra retorikken kan forvente et utdanningspolitisk skifte. Sentrale spørsmål som stilles er hvilke målsettinger som finnes i regjeringserklæringen, og hvordan disse skiller seg fra rød-grønn utdanningspolitikk. Volckmar viser til at det er høy grad av konsensus om utdanningspolitikken, men at dette ikke må forstås dithen at det ikke har betydning hvem som sitter i regjering. Volckmar trekker linjene tilbake til sin tidligere forskning om partiprogrammene 1945–2000. Analysen av det empiriske materialet fører følgende tema som utdypes: partienes syn på hva som er skolens oppgave, offentlige versus private skoler, styring og kvalitet, læreren og lærerutdanningen, forskning, likhet og sosial utjevning, frafall, kristendommens plass og skolens formålsparagraf. Volckmar løfter også fram indre motsetninger i Solbergregjeringens målsettinger, som ønske om avbyråkratisering av skolen og mindre rapportering kombinert med satsing på økt kartlegging og åpenhet om resultatene. Volckmar konkluderer med at regjeringens farge spiller en rolle, og at det kan forventes en høyredreining med større vekt på skolen som kunnskapsbedrift.

Dette nummeret av Norsk Pedagogisk Tidsskrift har også to innhoggstekster. En av disse er skrevet av Kristin Clemet, tidligere utdannings- og forskningsminister og nå leder for den liberale tankesmien Civita. I innhogget «Verdens beste skole» trekker Clemet opp historiske linjer fra St.meld. nr. 30 (2003–2004), som ble lagt frem da hun satt som minister, og som forsøkte å møte de utfordringene skolen stod overfor da. I henhold til Clemet er nettopp denne høyredreiningen som Volckmar beskriver, løsningen på hvordan en god skole skal utformes. Clemet ser dermed et betydelig potensial i Solberg-regjeringens lærerløft og i deres plattform for en bedre skole.

Gustav E. Karlsen ser på sin side spenningen og konflikten mellom politikk og profesjon som den sentrale utfordringen i dagens skole i innhogget «Nye trender – konsensus og konflikt». Dette er overordnet partipolitiske skillelinjer, og hovedinntrykket i norsk utdanningspolitikk de siste 10–15 år er dermed konsensus og kontinuitet. Karlsen trekker frem målstyringen som sentral, noe som igjen bidrar til svekking av profesjonsinnflytelsen. Dette bekrefter dermed sentrale påstander i Trippestads og Skarpenes/Nilsens artikler. I siste delen av sitt innhogg ser Karlsen nærmere på nasjonal tilpasning til transnasjonale premisser. Derfra går han videre inn i vår tilknytning til OECD og EU gjennom EØS-avtalen og viser hvordan dette gir en utdanningstenkning knyttet til New Public Management.

Norsk Pedagogisk Tidsskrift vil benytte anledningen til å takke Gustav E. Karlsen for mangeårig innsats i tidsskriftets redaksjonsråd.