Bokanmeldelse

Otto Petersson

Att bli polis. Från utbildningens förväntingar til gatans norm

Otto Petersson disputerte for ph.d.-graden i statsvitenskap ved Linné-universitetet i oktober 2015. Formålet med avhandlingen er å følge politistudenter gjennom et utdanningssystem som er akademisert, og senere inn i yrkeslivet for å undersøke hvordan frontlinjebyråkrater utvikler autonomi i synet på yrkesrollen. Tre forskningsspørsmål skal besvares: Hvilket syn på autonomi i politrollen har politistudenter og politiassistenter? Hvilken betydning har forventinger fra arbeidsgiver, kollegaer og brukere på autonomi i politirollen? Hvilken betydning har individenes bakgrunn og tjeneste for synet på autonomi i politirollen?

Autonomi er således det gjennomgripende begrepet som skal utforskes. Autonomi definerer Pettersson slik: «[G]raden av självbestämmande som den enskilde uppfattar att han eller hon har rätt till.» Nærmere bestemt forstås autonomi som det handlingsrommet rolleutøveren selv leser inn i det politiet skal jobbe med, og hvordan jobben best skal utføres i praksis. Inspirert av Lipsky er den teoretiske ambisjonen å bidra til forståelse av hva som styrer frontlinje-byråkraters beslutninger. Både hva som former autonomisynet, og hvordan dette styrer beslutninger, analyseres.

Avhandlingen er delt inn i ni kapitler. Etter en informativ introduksjon, hvor Petersson redegjør for hvilket forskningsgap som skal fylles, beskrives i kapittel 2 den teoretiske referanserammen for avhandlingen. Kapitlet munner ut i avhandlingens analysemodell, som er sammensatt av tre faktorer utledet fra tidligere forskning som har vist seg å påvirke autonomisyn; arbeidsgivers forventninger, kollegaers forventninger og brukernes forventninger. Dette undersøkes i forhold til rettssamfunnets krav om juridisk forankring, balansert maktutøvelse og hierarkisk styring av politiet. I kapittel 3 presenteres metodegrunnlaget.

Det er et grundig empirisk arbeid som er gjort, da metodegrunnlaget består av både en intervjuundersøkelse og en spørreundersøkelse. To ulike paneler med 12 respondenter intervjues om ti beslutningssitasjoner på tre ulike tidspunkter; som nystartet politistudent, nyuteksaminert student og etter 15 måneder som politiassistent. Spørreundersøkelsen består av to kohorter av politistudenter, hvor holdninger måles på to ulike tidspunkter, til sammen 1724 utfylte spørreskjemaer.

Det mest omfattende avtrykket i avhandlingen er intervjuundersøkelsen, som anvendes i kapittel 4, 5, 6 og 7. Målet her er å belyse rolleutøvernes autonomisyn opp mot de tre punktene i modellen, juridisk forankring, balansert maktutøvelse og hierarkisk styring, og til slutt betydningen av forventninger fra arbeidsgiver og kollegaer. Spørreundersøkelsens indeks er utledet fra intervjuundersøkelsen, og skal si noe om sammenheng mellom sosialisering og autonomi. Dette danner grunnlag for kapittel 8. Her er formålet å se på hvilken betydning grunnutdanning og praksis har på autonomisynet. Dette måles opp mot effekter av ulike bakgrunnsvariabler som alder, kjønn og egne og foreldres høgskoleutdanning. Det viser seg at studentene holder legalistiske perspektiver høyt fram til de er nyuteksaminerte, men når de har vært politiassistenter godt over et år, avtar dette og beslutningene blir betydelig mer autonome og løsrevet arbeidsgivers krav. Hovedfunnet er dermed at grunnutdanningen ikke er en vaksine som hindrer politiassistenter fra å ta skritt i retning av autonomisk forholdningssett når de begynner å jobbe som politi.

Empirisk grundighet

Avhandlingens store styrke er metodevalg og kombinasjon av paneler, scenarioer og utvikling av indekser for spørreundersøkelsen. Forskningsdesignet preges av gjennomførbarhet og klarhet. Det grundige solide empiriske arbeidet tar fraspark i tidligere forskningslitteratur, og spesielt lykkes Petersson i å ta i bruk statsvitenskapelig tenkning rundt forholdet mellom politikk, policy og praksis. Det fylles forskningshull på hvilke rolleforventinger og ulike normpress som influerer frontlinjebyråkratene. Hva er det som påvirker autonomisynet? Og hvordan forandres det?

Avhandlingen preges av en svært strukturert og oversiktlig fremstillingsmåte. Det er lett for leseren å følge «den røde tråden» gjennom avhandlingen, fra den innledende problemformuleringen og presentasjonen av emnet, gjennom de utførte redegjørelsene og analysene, og frem til den avsluttende oppsummeringen av resultatene. Alle spørsmål som tas opp til behandling, har sammenheng med den innledende angivelsen av tema og problemformulering, og fremstillingen er bygd opp på en klar, logisk og oversiktlig måte.

Den viser klart selvstendighet i problemformuleringer og analyser og bidrar til å utvikle ny faglig kunnskap. Avhandlingen er reflekterende og preget av en selvstendig utnyttelse av politiforskningens metode og tradisjon, innenfor det valgte emnet. Spesielt vil jeg framheve det positive i å gjennomføre en så grundig og rigorøs empirisk studie for å belyse den hvite flekken i teorien om frontlinjebyråkratene og hvorvidt det samsvarer med empiriske kunnskapskilder. Petersson bidar til å forklare hele kjeder av faktorer som former holdninger til både hvordan autonomisyn formes og styrer hvilke beslutninger som fattes.

Autonome som repressivt

Jeg tar nå opp noen kritiske merknader jeg har til avhandlingens begrepsbruk og design, som må ses i lys av de overordnede positive omtalene av avhandlingen. Petersson definisjon av autonomi nevnt ovenfor skiller seg fra etablerte definisjoner av autonomi innenfor profesjonsforskning. Her er man opptatt av at profesjonen sikres faglig integritet og autonomi gjennom profesjonskvalifiseringen. Å handle ut fra eget skjønn omtales gjerne som et ideal for profesjonelt arbeid. Profesjonalisering av politiet har som ambisjon å skape økt faglig autonomi. Gjennom felles standarder for yrkesutøvelse, å tilrettelegge for selvregulering, å utvikle ekspertise og danne syntese mellom forskningsbasert kunnskap og praksis, samt å utvikle felles normer og etiske kodekser, skal politiet bli mer profesjonalisert.

Det statsvitenskapelige utgangspunktet for avhandlingen kan til en viss grad forklare valget av definisjonen ovenfor, nemlig at politiet, som statens legitime maktapparat, spiller en viktig rolle som garantist for at lover respekteres og er sentrale for å beskytte de demokratiske rettighetene til samfunnsmedlemmene. Et styringsperspektiv er sentralt innenfor statsvitenskap. For å opprettholde et demokratisk politi, er det nødvendig at politiets omfattende tvangsmidler begrenses for å forebygge at politiet blir for autonomt.

Når et statsvitenskapelig perspektiv skal forklare kontroll og styring av politiet, er det ikke overraskenede at politikultur fremstilles som et problem som må temmes. I forlengelsen av det stiller jeg meg undrende til hvordan Granérs begreper autonomi og legalist anvendes og brukes i avhandlingen. Opprinnelig, slik jeg forstår Granér (2014), er dette perspektiver som er deskriptive, og må kobles til forholdningsmåter for å uttrykke normer og verdier. Autonom og legalist er ikke normative begreper som i seg selv kan knyttes til gode eller dårlige beslutninger. Å være autonom i profesjonsutøvelsen tilhører det faglige handlingsrommet for skjønn. Til tross for at det ikke er tilsiktet, opplever jeg at Petersson bruker begrepene normativt. Det å være autonom fremstilles som noe som skal forhindres, og autonomi fremstilles gjennomgående som en repressiv og offensiv politipraksis. Det er lite tiltro til politiets skjønnsutøvelse og ’la nåde gå for rett’ i denne tilnærmingen (se f.eks s. 301). F.eks. synet på rapportering representerer et skille mellom legalister og autonome. Legalisten rapporterer lovbrudd, mens den autonome lar være. Men kan ikke det å unngå rapportering/anmeldelse ved bruk av skjønn også være klokt når det gjelder forebygging av ungdomskriminalitet, nettopp for å redusere stigmatisering og stempling av ungdom som ’kriminelle’ (se s. 264)? Er det å alltid anmelde ’minor offence’ klokt politiarbeid? Analyserammen og indikatorene fanger i mindre grad opp hvordan politi som grensesetter i praksis kan medføre mindre bruk av tvangsmidler. Eksemplene er hentet fra ytterpunktene, hvor autonom betyr bruk av mer tvangsmidler.

Det forklares heller ikke etter mitt syn godt nok at legalist og autonom er omformet til dikotome størrelser; det tas for gitt og ligger implisitt i anvendelsen av begrepene. Det er uklart hvorvidt autonome og legalistiske perspektiver fremstilles som perspektiver eller essensielle egenskaper, og i hvilken grad det er typebeskrivelser som reifisererer handlingsmønstre og atferd. Kan samme person veksle mellom perspektivene? Er det noe man kan trekke veksler på? Eller er det personlighetstyper?

Arbeidsgivers krav som gullstandard

Jeg har også spørsmål knyttet til valg av det legalistiske perspektivet og arbeidsgivers krav som en gullstandard for godt politiarbeid. Innenfor profesjonsteori er det nettopp autonomi og profesjonell standard som høyner kvaliteten på godt politiarbeid. Skjønnsutøvelse er knyttet til noe godt og bra. Her er det langt fra slik. Ikke bare er legalisten valgt som det gode og autonomisynet som det repressive, men det autonome fremstilles også som avvikende fra arbeidsgiver som kravstiller. Dette er forsåvidt helt i orden og er et definisjonsspørsmål. Mitt spørsmål til dette er i hvilken grad lovgivers direktiver er entydige. Skjønnsutøvelse har innenfor profesjonsteori blitt fremstilt som å ha noen fordeler for å løse det krysspresset som frontlinjebyråkrater med knappe ressurser møter som menneskebehandlere. Det er det å være autonom som gjør det mulig å praktisere motstridende krav mellom idealer og realiteter. Lovgivers signaler kan jo også være motstridende, ikke minst i overgangen fra politikk «på avstand» til praktisk gjennomføring. Det skjer transformasjoner når de fortolkes og anvendes i praksis, som nettopp fordrer autonomi i situasjonen. Man kan også se det slik at paradokser og ulike mål er innebygget i det legalistiske perspektivet, som igjen kan skape spenninger for frontlinjebyråkratenes tolkning av egen autonomi og autonomisyn.

Definisjonen av den legalistiske som gullstandard og godt etisk politiarbeid kunne etter min mening blitt problematisert mer. Arbeidsgivers direktiver er ikke entydige, men flertydige, noe som kan påvirke autonomipraksis i ulike retninger. Måten det påvirker på, er nettopp avhengig av profesjonelle standarder og skjønnsutøvelse, noe som ikke problematiseres når valg av beslutninger diskuteres i avhandlingen (se for eksempel s. 123, 181).

Kollegaer, alder og legalisme

Et hovedfunn er at arbeidsgiver som kravstiller til den enkelte tjenesteperson reduseres etter hvert. Etter 15 måneder som politiassistent er man mer autonom enn under utdanningen. Forskyvingen som Petersson fanger opp, kan imidlertid også være uttrykk for hvor fort de endrer seg, og at dette kan stabiliseres med alder. Som det står i konklusjonen er det etter kort tid på feltet at det legalistiske perspektivet endres. Alder spiller en vesentlig rolle for det autonomes betydning – jo yngre du er og jo oftere du jobber på orden, jo mer reduseres det legalistiske til fordel for et mer utpreget autonomisyn. Dette brukes som forklaring på kollegaers normative makt og at grunnutdanningen ikke fungerer som en vaksine mot autonomisk atferd.

Spørsmålet mitt er hva skjer når politiassistentene blir eldre. Kan dette raske skiftet være midlertidig – fordi de er som svamper som nye politiassistenter? Forskyvningen kan i stedet heller knyttes til deres rolle som noviser og dermed formbarhet i prosessen med å tre inn i politirollen. Jo eldre, jo mer legalistisk, er jo også et funn. Hva betyr det for forståelsen av utdanningens effekt? Hva kan utdanningen gjøre for å forhindre dette? Petersson kunne drøftet funnene i lys av perspektiver på hvorfor kollegaers forventninger plutselig betyr så mye i overgangen fra student til politiassistent. Funnene peker også i stor grad på forandring og fleksibilitet. Når man er junior, gjør man mye for å tilpasse seg, og det finnes mye litteratur om novisen og eksperten innenfor profesjonslitteratur, jamfør Dreyfus og Dreyfus (1980)1.

Legalistiske = rettssamfunn

Ut fra mitt perspektiv hadde kvaliteten på analysen blitt hevet med en mer kritisk innstilling til det legalistiske perspektivet som gullstandard. Politiets gatestraff kan også analyseres som latent sosial funksjon utover de manifeste idealene som juridisk forankret, balansert maktutøvelse, og hierarkisk styrt maktutøvelse. Politiforskning peker på et gap mellom law in books, formelt demokrati og law in action. Petersson kunne dermed med fordel problematisert rammeverket mer. Kanskje avdekker resultatene flere paradokser og motsetninger knyttet til pragmatisk skjønnsutøvelse enn forskningsdesignet kan ramme inn. En vitenskapsteoretisk refleksjon kunne også belyst hvordan fremgangsmåten og valg av analytisk rammeverk kan bidra til å objektivere dynamikker som produserer synet på det legalistiske perspektivet som normen.

Jeg følger imidlertid Petersson i at profesjoners autonomi er avhengig av en rekke strukturer og rammer som tilrettelegger for tillit til praktisk forvaltning av jurisdiksjonen, og av kontroll og praksiser som gjør at skjønn begrunnes og redegjøres for. Politiet, som statens fysiske maktmonopol, skal i utstrakt grad være en politisk styrt profesjon, hvor maktanvendelse og legitimitet forankres i demokratiske prinsipper. Spørsmålet om temming av autonomi og hvordan skjønnet kan begrenses, kontrolleres, ansvarliggjøres og kvalifiseres, er derfor betimelig. Likevel, det å plassere begrepene i en profesjonsteoretisk ramme kunne bidratt til ytterligere oppdatert begrepsutvikling ut fra state of art på forskningsfeltet.

Disse kritiske innvendingene skygger ikke for at avhandlingen er et selvstendig vitenskapelig arbeid av internasjonal standard og på et høyt faglig nivå når det gjelder problemformuleringer, begrepsmessig presisering, metodisk, teoretisk og empirisk grunnlag, dokumentasjon, behandling av litteratur og framstillingsform. På en original måte kobles rolleteori og institusjonell teori. Det å på denne måten la sosialiseringsteori og teori om frontlinjebyråkrater møtes er nyskapende og et solid bidrag til forskningfeltet. Avhandlingen bidrar klart til å utvikle ny faglig kunnskap, og jeg vil fremheve dens empiriske grundighet. Materialet og metodene er tjenlige for de spørsmål som reises i avhandlingen, og argumentene og konklusjonene som fremføres, er holdbare. Den er også skrevet på en medrivende måte. Selv om jeg kunne ønske at Petersson reflekterte mer kritisk over begrepsbruken autonomi og legalisten, valget av de tre institusjonelle kravstillere arbeidsgivere, kollegaer og publikum, og det legalistiske perspektivet som referansepunkt for analyserammen, er det ingen tvil om at avhandlingen gir et vesentlig bidrag til politiforskningsfeltet.