Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Utdragen granskning som institutionaliserad kosmopolitism: PACE:s granskning av demokratier i kris i Södra Kaukasus



Fil. dr., vik. lektor, Institutionen för Samhällsvetenskaper, Södertörns Högskola, anders.nordstrom@sh.se

  • Side: 33-56
  • Publisert på Idunn: 2015-04-29

Abstract: Extended Monitoring as Institutionalized Cosmopolitanism: The PACE Monitoring of Democracies in Crisis in the South Caucasus

Ever since the fall of the Soviet Union, European organizations have been seeking to protect the results of this historic transition to democracy and help consolidate democracy. One way has been to invite new democracies to commit to a set of democratic values and to monitor the progress of fulfilment of the commitments. However, some of these processes have failed to show sufficient progress and have instead become prolonged over a long period of time. An example is the monitoring of commitments to the Council of Europe in the three states in the South Caucasus, which has been ongoing since these countries gained membership at the turn of the century. The aim of the article is to come to an understanding of the phenomenon of extended monitoring of new democracies and discuss implications for the protection of democratic values. The main argument is that emphasis on maintaining the relationship with new members rather than defining core values has led to an extension of monitoring, and this is pointing towards a logic of institutionalized cosmopolitanism which is putting focus on mediation of conflicts and returning the responsibility of developing democratic values to the community of self-proclaimed democratic states.

Keywords: cosmopolitanism, Council of Europe, democratization, European values, monitoring

 

Sedan den moderna demokratins födelse har det funnits ett problem med demokratins konsolidering (Linz & Stepan 1996). Genom historien har man därför kunnat konstatera att demokratiernas tillväxt skett i vågor med tillbakagångar (Huntington 1991). Det som skiljer vår tid mot tidigare epoker är att det idag finns ett väl utbyggt system av organisationer som granskar nyblivna demokratier och en växande samling globala standarder för hur en demokratisk rättsstat skall se ut och bete sig. I Europa talar man ibland om dessa standarder som »Europeiska värden». Införlivande av nya demokratier i de gamla demokratiernas påstådda värdegemenskap har ökat kraven på granskning av nykomlingarna. Detta beskrivs som en tillfällig, övergående, fas men en del av de nya demokratierna i Europa har hamnat i långt utdragna granskningsprocesser fulla av konflikter. Hur skall detta förstås? Hur fördelas ansvaret för bristen på framgång i granskningsprocessen? Är utdragna granskningsprocesser en robust ideologisk plattform för yttre kritik som skiljer ut ofärdiga demokratier eller är det ett rum för mediering av inre konflikter i demokratiernas gemenskap?

Syftet med den här studien är att förstå fenomenet med utdragen granskning av nyblivna demokratier och diskutera vad det innebär för skyddet av demokratiska värden. I artikeln prövas två sätt att tolka granskningsprocessers dynamik. Å ena sidan som driven av en ideologisk grundad demokratiseringskamp: demokratisering utifrån (Whitehead 2001; Pevehouse 2002); å andra sidan som driven av de inre motsättningarna i ett gränslöst regelverk för demokratiska värden: institutionaliserad kosmopolitism (Beck 2006). De frågor som styrt studien är: 1) Vilka frågor har bidragit till störningar i granskningsprocessen? 2) Hur har störningarna hanterats? 3) Varför har granskningen fortsatt trots störningarna?

Fokus är Europarådets parlamentariska församlings (PACE) granskning av de åtaganden som nya medlemmar förbinder sig att efterleva i samband med inträdet i Europarådet. PACE:s granskning innebär att europeiska parlamentariker för en offentlig diskussion kring och gör bedömningar av nya medlemmars utveckling som demokratiska rättsstater (Habegger 2010: 193). Granskningen skapar därmed ett regleringsrum (Hancher & Moran 1989) där staters trovärdighet som demokratiska rättsstater prövas och där PACE:s trovärdighet som uttolkare av demokratiska värden utmanas. De processer som analyseras i artikeln är granskningen av medlemmarna från Södra Kaukasus. Georgien blev medlem 1999, Armenien och Azerbajdzjan 2001, men granskningen visar över ett decennium senare inte tecken på att avslutas. De tre länderna är exempel på nyblivna demokratier som granskarna inte bedömt som konsoliderade demokratier, men som ändå inte uppvisat sådana brister att de uteslutits ur gemenskapen av demokratiska rättsstater.

Artikeln inleds med en genomgång av två teoretiska perspektiv på granskningen och en beskrivning av metoden för processpårning. Därefter följer en bakgrund till PACE:s granskning och en analys av de utdragna granskningsprocesserna i de tre länderna med tonvikt på störningar i granskningsprocessen. Artikeln avslutas med en diskussion om hur man kan förstå de utdragna granskningsprocesserna. Slutsatsen är att granskningen över tid alltmer antagit en medlingsfunktion i samband med demokratiska och rättsliga kriser och därmed bidragit till att utveckla en praxis kring hanterandet av demokratibrister i Europa. Detta tyder på att den utdragna granskningens dynamik påminner mer om institutionaliserad kosmopolitism än om demokratisering utifrån. En konsekvens av strävan att inkludera är att granskningen istället för att tydligt försvara en modell istället öppnar frågan kring var gränsen går mellan demokratier och auktoritära stater i Europa och hur ansvaret för demokratibrister skall fördelas.

Teoretiska förståelser av granskningens dynamik: Demokratisering utifrån och institutionaliserad kosmopolitism

Granskning utförd av internationella organisationer är ett välkänt fenomen i den moderna världen. Man kan säga att vi lever i ett granskningssamhälle (Power 1997) där transparens och granskning är något högst normalt.1 Men granskningen av staters konstitutionella ordning och demokratiska processer måste ändå sägas vara något exceptionellt. Ändå är det i världen efter det Kalla Kriget något som många stater idag vant sig vid, inte minst i Europa.2 I den här artikeln skall två större teoretiska föreställningar användas för att förstå dynamiken bakom den här typen av granskning. Den ena är idén om demokratisering utifrån (Whitehead 2001; Pevehouse 2002), den andra är iden om institutionaliserad kosmopolitism (Beck 2006). Det kan tyckas som att dessa två perspektiv båda erbjuder samma sak. Båda rymmer en övergripande berättelse om framsteg och ett enande av mänskligheten. Det rör sig mer om en oenighet kring på vilket sätt detta skall ske. Ett konfrontativt sätt byggt på påverkan utifrån och ett samförståndsorienterat byggt på integration i en värdegemenskap. Båda perspektiven kan kritiseras för att de bygger på en föreställning om att organisationer, verksamheter och rutiner hela tiden bör förbättras och förfinas. Mänskligheten kan och bör hjälpas till att ta bättre ansvar för sig själva genom kommunikation och lärande. Det är mera en fråga om på vilket sätt förbättringen skall genomföras. Alternativet att granskningen skulle vara meningslös eller kontraproduktiv verkar inte rymmas.

Både demokratisering och kosmopolitism kan därmed kritiseras för att de utgår från en upplysningstradition som implicit är utvecklingsoptimistisk. Det ligger dock bortom denna artikel att diskutera de teoretiska möjligheterna för mänsklig förbättring. Istället vill artikeln bidra till att bättre förstå granskningsfenomenet genom att sätta det i relation till större teoretiska ramverk. De två perspektiv som presenteras är inte de enda möjliga men de representerar teoritraditioner som har förväntningar på granskning och är därför intressanta för att förstå hur granskning kan legitimeras. Föreställningarna om demokratisering utifrån och institutionaliserad kosmopolitism har båda förväntningar på att granskning kan vara meningsfull men från delvis olika utgångspunkter. Analysen handlar därför om att ta reda på hur väl granskningsprocessens dynamik i praktiken stämmer överens med de förväntningar de olika perspektiven har på granskning.

Demokratisering utifrån är en delförklaring inom teorin om demokratisering (Linz & Stepan 1996: 72–76; Grugel 2002: 116–139). Demokratisering i sig förstås som en intern process. Ansvaret för misslyckanden ligger därför på det enskilda folket. Den bygger på den liberala föreställningen om demokrati som en revolutionär kraft av människor som söker frihet och självbestämmande (Dahl 1999). Demokratisering beskrivs ofta som en del av en allmän moderniseringsprocess (Lipset 1959) men som genomförs i historiskt grundade transitioner präglade av strid mellan liberala krafter och illiberala krafter i samhället (Linz & Stepan 1996).

I dessa tider av strid kan yttre krafter bidra med stöd både när det gäller att hjälpa fram en demokratisering och att skydda en nybliven demokratisk regim (Whitehead 2001). Logiken i demokratisering utifrån är därför den av en kollektiv befrielsekamp mellan likasinnade grupper över gränserna. I litteraturen kring det globala civilsamhällets roll i att bidra till demokratisering (Risse et al. 1999; Orenstein et al. 2008) är förekomsten av internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter ett viktigt verktyg för att driva fram förändringar. Transnationell granskning kan då fungera som en plattform där aktivister kan uppmärksamma dessa med de medel som står till buds. Ofta handlar det om att namnge och skambelägga misstänkta brott mot mänskliga rättigheter för att skapa en opinion som kan driva fram förändring (Risse et al. 1999: 17–19). Detta tänks leda till »normkaskader» där det globala civilsamhället och samfundet av liberala rättsstater ger sitt moraliska stöd till en lokal förändring som annars inte skulle skett.

Om drivkraften bakom utdragen granskning är en normdriven mobilisering av det transnationella civilsamhället borde man därför finna en idémässig konfliktdimension i samband med störningar i granskningen. Den utdragna granskningen skulle då kunna förstås som en frontlinje i en ideologisk strid mellan en liberal global konsensus och en illiberal nationell uttolkning.

Institutionaliserad kosmopolitism är en delförklaring inom litteraturen om den nya kosmopolitismen (Held 2010; Beck & Grande 2008; Fine 2007). Kosmopolitism kan beskrivas som idén om att ena världen under ett rättsligt system. Syftet är att skydda individens rättigheter som människa från hot skapade av lokalt grundade rättsordningar (Fine 2007: 39 ff). Ansvaret för misslyckanden är därigenom utspritt över hela systemet. Om en lokal rättsordning misslyckas är det alla andras ansvar att skydda individerna där. Kosmopolitismen bygger på en föreställning om en universell moral och en global rättsordning som skall skydda individen men utan en global exekutiv makt. Detta gör att den kosmopolitiska ordningen inte kan tvingas fram utifrån. Snarare handlar det om att jämka samman alla existerande rättsordningar till en helhet. Den kosmopolitiska rätten befinner sig mellan den internationella rätten som reglerar förhållanden mellan stater och den nationella rätten som reglerar förhållanden mellan individer (Benhabib 2006: 23–25). Den är ett slags lagrum där kollektiv och individer kan mötas på lika villkor för att nå försoning. Frivilliga globala standarder och individuella rättigheter på regional och global nivå ses i ett kosmopolitiskt perspektiv som det internationella samfundets politiska svar på risker som uppstått i och med globaliseringen. Dessa konkreta men ofta bristfälliga organisatoriska former kallar Ulrich Beck för institutionaliserad kosmopolitism (Beck 2006: 33–34).

Den transnationella granskningens roll i ett kosmopolitiskt perspektiv blir då att utveckla den kosmopolitiska rätten. Det vill säga identifiera och uppmärksamma stridigheter mellan internationellt konstituerade individuella rättigheter och lokala rättsordningar och hitta sätt att mediera dessa konflikter. Statsvetaren och kosmopolitismforskaren Seyla Benhabib kallar sådana medieringsproces-ser för demokratisk iterering (Benhabib 2006: 47–48). Resultatet av sådana demokratiska itereringsprocesser är att ny rätt skapas som bidrar till att legitimera både den nationella och den internationella rätten genom att man återupprepar sambandet mellan det lokala och det universella (Benhabib 2006: 49–50). Med det menas att lokala demokratiskt förankrade regler och praktiker prövas mot internationellt förankrade universella principer om mänskliga rättigheter. Inte så mycket för att den ena skall ersätta den andra utan för att jämka samman dem så att man skall hitta en väg för att fredligt kunna fortsätta att leva tillsammans. Den demokratiska itereringens syfte är att reparera och återintegrera lokala samhällen som upplever kriser (Benhabib 2006: 69–74).

Kosmopolitismens logik är alltså att dämpa och mediera konflikter genom att absorbera dem (Fine 2007: 82–86). En ordning som är kosmopolitisk omfattar per definition allt och internaliserar därför alla konflikter. Drivkraften bakom institutionaliserad kosmopolitism skiljer sig därmed från demokratisering utifrån. Det handlar mer om att skydda och utveckla en samling rättsprinciper som finns förankrade i internationella fördrag men vars lokala tillämpning ständigt är hotad. Dynamiken finns därför i ett inre processande av ansvar och risker för systemets överlevnad. Aktörer inom systemet identifierar hot mot föreställningen om en universell moral och en global rättsordning och försöker upprätthålla det som har uppnåtts. Kritik är nödvändigt men omstörtande av staten är uteslutet eftersom statsmakten är en del av ett nödvändigt system för att skydda individen (Archibugi 1995). Politiska motståndare har därför ett underliggande krav att försonas för samhällsfredens skull.

Om drivkraften bakom utdragen granskning är aktörers uppsökande och hanterande av risker inom en gemensam ordning borde man därför finna en grundläggande idé om försoning i samband med störningar i granskningen. Utdragen granskning skulle då kunna förstås som ett rum för prövning av olika tolkningar av en påstådd värdegemenskap i syfte att söka sig fram till ett sätt att upprätthålla och utveckla värdegemenskapen.

Metod och material: Spårande av störningar i granskningsrelationen i PACE:s elektroniska arkiv

Det källmaterial som är utgångspunkt för analysen är PACE:s offentligt tillgängliga dokumentation av granskningen i form av antagna texter, arbetsdokument, och verbatim av debatter under åren 1991–2013 där ländernas namn nämns.3 För att få en föreställning om hur processen uppfattas i de granskade länderna har jag också genomfört en fältresa till Baku, Tbilisi och Jerevan och fört samtal med politiker, aktivister, experter och företrädare för Europarådet på plats. Resultatet av dessa samtal har dock inte systematiskt analyserats. Det är den offentliga beskrivningen av relationen som intresserat mig och som har utgjort grunden för analysen. Med hjälp av de officiella texterna har processens dynamik spårats över tid i termer av destabilisering och stabilisering av relationen mellan granskaren och medlemslandet.

Metoden kan beskrivas som processpårning genom att identifiera processens aktörer, frågor, aktiviteter och störningar. Aktörerna är de som i texterna framställer sig som överenskommelsens uttolkare. Det handlar främst om rapportörer, utskott, expertorgan och hela PACE när det gäller granskaren och företrädare för regering, opposition och parlamentarisk delegation när det gäller medlemslandet. Frågorna är de större frågeställningar som i texterna använts för att strukturera upp kommunikationen mellan granskare och medlemsland. Det handlar främst om de övergripande rubrikerna för debatter och resolutioner men också om hänvisningar till de punkter som medlemslandet åtagit sig och allmänna förpliktelser som gäller för alla medlemmar. Aktiviteter är de olika verksamheter som granskningen omfattar. Det rör sig om rapportörernas fältresor, debatter i PACE och rådgivningsprocesser av olika slag kopplade till processens frågor. Störningar är när det uppstår en oenighet mellan granskare och medlemsland. Momenten av störning sätter ljuset på en fråga och skapar olika konstellationer av aktörer som antar olika positioner och sätter igång olika aktiviteter.

Det går på detta sätt att genom textmassorna spåra en frågas vandring genom olika stadier genom att studera hur relationen mellan granskare och medlemsland destabiliseras och stabiliseras. Tillfällen då överenskommelsen har ifrågasatts och lett till offentliga diskussioner som innehållit skarp kritik och hot om sanktioner förstås som destabilisering. Åtgärder som syftar till att reparera relationen och hitta vägar att nå ny enighet om vad överenskommelsen innebär förstås som stabilisering. Av utrymmesskäl är processbeskrivningen kondenserad till berättelser som skall visa processens dynamik. Granskningsprocessernas dynamik diskuteras därefter i ljuset av de teoretiska förväntningar på vad transnationell granskning kan innebära.

Bakgrund: Utvidgningen av det pan-europeiska rättsområdet och framväxten av PACE:s granskning

Granskningen kan spåras bakåt till Sovjetunionens fall och införlivandet av det forna Sovjetimperiet i de pan-europeiska rättsområdet. I denna situation sågs en utsträckning av de principer om demokrati, rättstatlighet och mänskliga rättigheter och minoritetsrättigheter som utvecklats i Europa som en möjlig stabiliserande faktor på lång sikt (Huber 1999: 59–60; Petaux 2009: 88–108; Galbreth & McEvoy 2012: 80). Grunden var Parisstadgan för ett nytt Europa från 1990 som sedan kom att tolkas av de olika europeiska organisationerna. Europarådet är den äldsta av de europeiska samarbetsorganisationerna och förknippas oftast med Europakonventionen och Europadomstolen i Strasbourg. Årtiondet efter Sovjetunionens fall expanderade Europarådet österut och kom att välkomna hela forna Sovjetimperiet med undantag för Centralasien. Samtidigt fördjupades också Europakonventionen och individers möjlighet att söka sig direkt till Europadomstolen för att få sin sak prövad (Huber 1999). Medlemskap i Europakonventionen kräver medlemskap i organisationen Europarådet och vice versa vilket visar på det starka sambandet mellan europeisk identitet och de mänskliga rättigheterna. Europarådsmedlemskap är fundamentet för vidare medlemskap i andra europeiska organisationer som den Europeiska Unionen.

Den granskning av nya medlemmar som bedrivs av PACE infördes 1993 som en ad hoc-åtgärd i samband med Europarådets östutvidgning (Winkler 1995). Den bygger på en överenskommelse om allmänna skyldigheter och specifika åtaganden som nya medlemmar gör med PACE i samband med att de blir medlemmar i Europarådet. Till en början skedde ingen granskning av denna överenskommelse men när nya medlemmar började misstro varandras vilja att efterleva åtagandena efter erhållet medlemskap infördes en granskningsperiod som skulle vara av tillfällig art. Granskningen genomförs av ett särskilt utskott och varje process leds av två parlamentariker, en från ett gammalt och en från ett nytt medlemsland, som kallas medrapportörer (co-rapporteurs). Granskningen är ett steg i en process som skall avslutas med att länderna ges förtroende att sköta sig själva. I de flesta fall har den också avslutats och gått över i post-monitoring, eftergranskning. Men av de länder som blivit kvar i processen verkar det som att granskningen fortgår. 2014 var tio länder under granskning och ytterligare fyra under post-monitoring.4 Sedan 2005 har endast granskningsprocessen angående Monaco avslutats. Istället har PACE försökt öppna nya processer mot tidigare inte granskade länder. Granskning har också efter östutvidgningen blivit en allt viktigare del av Europarådets aktiviteter (Kicker & Möstl 2012). Förutom PACE:s granskning pågår oberoende granskning från Europarådets olika fackorgan och från Kommunkongressen. PACE:s granskning är dock unik eftersom den samlar alla typer av granskningar till en sammanhållen rapport som debatteras offentligt. Den är dessutom knuten till medlemskapet och att PACE kan hota stater som inte efterlever sina åtaganden att inleda en process om uteslutning från organisationen.

Staterna i Södra Kaukasus innebar en särskild utmaning för Europarådet. Det var i Södra Kaukasus som upplösningen av Sovjet började accelerera i och med den nyväckta nationalismen och konflikten mellan Armeniska SSR och Azerbajdzjanska SSR angående den autonoma regionen Nagorno-Karabakhs tillhörighet. Det var en konflikt som Sovjet visade sig oförmögen att lösa och som avslöjade nationalismens styrka och unionens oförmåga (Suny 1993). Sovjets misslyckande i Södra Kaukasus ledde till uppblossande av våldsamma konflikter, folkfördrivningar och en humanitär katastrof. Aktioner från internationella samfundet i form av FN, OSS och OSSE frös konflikterna och inledde arbetet med att förhindra en djupare humanitär katastrof för de fördrivna människorna i regionen men visade sig oförmögna att lösa grundproblemen. De nya formellt självständiga staterna hamnade i en olycklig situation av oklar kontroll över territorium och en tydlig närvaro av den regionala stormakten Ryssland.

PACE och de nya medlemmarna från Södra Kaukasus: Från ambivalent välkomnande till utdragen granskning

Den roll Europarådet sökte var att dämpa de negativa aspekterna av den nyväckta nationalismen och agera som en guide på vägen och ett demokratiskt samvete för de nya staterna (Huber 1999: 177–183). Medlemskap i Europarådet var ett tecken på acceptans och upptagande i den europeiska värdegemenskapen. Medlemskapet kom emellertid också med krav på åtgärder som behövde genomföras och krav på att länderna frivilligt öppnade sig för granskning och rådgivning. För att bli accepterad behövde konstitutioner, lagar, rättsväsende och de demokratiska processerna harmoniseras med det som gällde i övriga medlemsländer (Benoît-Rohmer & Klebes 2005: 115–126). Genom att få med de tre krigsdrabbade länderna i det pan-europeiska projektet fanns det förhoppningar om att både mobilisera europeiskt stöd och hitta vägar till försoning inom och mellan de tre länderna på liknande sätt som hade skett i Europa efter andra världskriget (PACE WD 1997). Europarådet kom att spela en marginell roll i själva fredsprocessen men frågan om medlemskap blev symboliskt viktig för att visa att Europa menade allvar med talet om mänskliga rättigheter och för de nya länderna att visa att de var fullvärdiga och ansvarstagande medlemmar av världssamfundet.

Man kan tala om fyra faser i de tre ländernas relation till PACE. Ansökarfasen inleddes med att länderna ansökte om medlemskap och varade mellan 1993–1996. Södra Kaukasus behandlades från början som en grupp. Även om vart och ett av länderna hade en separat process var de från början sammanklumpade i en grupp av forna Sovjetstater som låg mellan de som var självklara som kandidater (de baltiska staterna och Ryssland, Ukraina, Vitryssland och Moldavien) och de som var otänkbara som medlemmar (de centralasiatiska republikerna). Det som störde processen i denna fas var frågan om södra Kaukasus överhuvudtaget var en del av Europa och därmed ett europeiskt ansvar (Huber 1999: 76). Det fanns en oenighet inom PACE i denna fråga och utskottet för politiska frågor argumenterade först för att de rent geografiskt låg utanför Europa. Andra utskott motsatte sig detta och hävdade att de europeiska värdena var det centrala och att PACE inte kunde stoppa en möjlig utsträckning av mänskliga rättigheter bara för att det fanns en geografisk osäkerhet. Det som till slut fick gälla var de nya staternas självidentifikation som européer och därmed en identifikation med de europeiska värdena (PACE AT 1994).

Kandidatlandsfasen var mellan 1996–1999. Då förbereddes den verkliga granskningen och de listor med förändringar som borde göras skapades av Europarådets rättsexperter. Länderna behövde även genomföra fria och rättvisa val innan de kunde bli medlemmar. Kärnan i kravlistorna var att få in principerna om mänskliga rättigheter i de nya staternas konstitutioner och att reformera rättsväsendet och det politiska systemet så att det blev förenligt med Europakonventionen och standarden i övriga länder i Europa. När länderna blev medlemmar, 1999 för Georgien respektive 2001 för Armenien och Azerbajdzjan, åtog sig länderna att fortsätta att genomföra rättsliga och demokratiska reformer samt åtgärda specifika brister som granskarna uppmärksammat.

Granskningens inledningsfas inleddes efter medlemskapet 1999/2001 och fortsatte fram till 2003. Under denna tid uppstod de första störningarna i relationen när länderna dröjde med att genomföra det de lovat. Efter 2003 kom processen att störas av den inre politiska dynamiken i länderna och kan beskrivas som granskningens fortsättningsfas. Det rättsliga ramverket var då i huvudsak implementerat men granskarna uppmärksammade problem med demokratins funktion i all tre länderna. Valen i länderna åtföljdes regelmässigt av uppflammande våldsamheter där oppositionen anklagade regeringen för att använda otillåtna metoder för att vinna valen och regeringen anklagade oppositionen för att vara inriktad på konfrontation. För att processen skulle kunna avslutas kom granskarna med råd om hur spelreglerna för politiken skulle reformeras för att bättre motsvara kraven på en fri och öppen politisk dialog. Denna fas kom att bli mycket utdragen.

Den utdragna granskningen av Georgien

Det som under inledningsfasen störde den georgiska processen var fördröjningar med åtagandet att skriva på och ratificera de europeiska minoritetsrättighetskonventionerna. Det georgiska parlamentet oroade sig för starkare krav på självstyre och separatism och det hade funnits en tveksamhet från den georgiska sidan redan i medlemskapsförhandlingarna (PACE WD 2001: Appendix 1 IV A). Minoritetsrättighetskonventionerna sågs av Europarådet som en viktig byggsten i att möta krav på självständighet och separatism (Galbreath & McEvoy 2012: 64–77) och var därför av principiell betydelse i regionen. Men bristen på efterlevnad var inte tillräcklig för att leda till hot om sanktioner. Däremot återupptogs frågan efter de omvälvande händelserna i samband med Ros-revolutionen.

Ros-revolutionen innebar ett radikalt regimskifte och störde därmed granskningsprocessen. Beskrivningen av Georgien skiftade från att vara ett land som lovat mycket men där inget hände till ett land där allt hände oroväckande snabbt (PACE WD 2004e: II 61–68). Det gällde då för landet att visa granskarna att landet höll sig inom ramarna. Georgiens nya ledning var noga med att söka rådgivning och godkännande från Europarådets expertorgan, särskilt Venedigkommissionen,5 och visade på så sätt att landet var en villig del av det europeiska projektet. Mellan 2004 och 2006 genomförde PACE en omförhandling av Georgiens åtaganden och nya tidsgränser fastslogs för de gamla målsättningarna (PACE AT 2004c; PACE AT 2005a; PACE AT 2006a). Ett exempel på detta var frågan om de fördrivna och statslösa meskhetiska turkarnas återvändande.6 Georgien hade under medlemskapsförhandlingarna åtagit sig att ordna så att de kunde återvända (PACE AT 1997: 10 ix.b; PACE AT 1999: 10.ii.e), men processen gick trögt och frågan lyftes därför igen (PACE AT 2005b). Den georgiska regeringen och dess granskare sökte sig på så sätt fram till en lösning om återvändande som kunde accepteras (PACE WD 2008b: II 240–252). Ett annat exempel var fallet med den autonoma regionen Adjara där granskningsutskottet och Georgien hade olika uppfattningar om vilken grad av självstyre Georgien hade åtagit sig att ge regionen (Gierycz 2010: 200–206). Frågan delegerades till Venedigkommissionen som menade att Adjaras nya rättsliga status var förenlig med europeisk standard även om den inte borde stå modell för övriga utbrytarprovinser i Georgien (VC 2004).

2006 kunde granskarna konstatera att landet gjorde framsteg även om de fortfarande oroade sig angående maktkoncentration till regeringen (PACE WD 2006a: II 167–172). Regeringen kom också i slutet av 2007 att utmanas av en opposition med stöd från landets rikaste man med tillgång till egna massmedia. Regeringen svarade med att utlysa undantagstillstånd, slå ner demonstrationer och stänga oppositionella media (PACE WD 2008a). Efter händelserna gick regeringen utan dröjsmål opposition och omvärld till mötes, utlyste snabba nyval och inbjöd till dialog och yttre granskning (PACE WD 2008a; PACE WD 2008d). På detta sätt kunde allvarliga störningar i relationen till granskarna undvikas och agerandet visade istället på att landet gjorde framsteg.7 När reger-ingen återigen utmanades 2011–2012 blev hanterandet av motståndet ytterligare ett test för granskarna på hur starkt åtagandet var (PACE WD 2011a). Georgien genomförde och följde resultatet av ett val som gjorde att regeringen förlorade makten vilket gav prov på att landet respekterade sina åtaganden som demokratisk rättsstat. Efter regeringsskiftet användes också PACE som arena för president och premiärminister att angripa varandra med utgångspunkt i vem som bäst företrädde de europeiska värdena (PACE VR 2013a; PACE VR 2013c).

Den utdragna granskningen av Armenien

I Armeniens fall var frågan om dödstraffets avskaffande den fråga som gav upphov till störningar i processen under inledningsfasen. Dödstraffets avskaffande i Europa var ett av de centrala framstegen med östutvidgningen och en nödvändig del av medlemsskapsåtagandena (Petaux 2009: 244–252). I Azerbajdzjan och Georgien avskaffades dödstraffet redan innan medlemskapet. Armenien dröjde emellertid och anförde att det fanns en folklig opinion för att behålla dödstraffet (PACE WD 2002a: II 134–148). Denna försening innebar ett tydligt brott mot landets åtaganden och Armeniens delegation hotades med sanktioner (PACE AT 2002b). Hoten om sanktioner ledde till löften om en tidsplan och löftena infriades med en viss fördröjning i oktober 2003 (PACE WD 2004b: II 123–141).

Under fortsättningsfasen stördes processen av en öppen konfrontation mellan opposition och regering. Valen 2003 hade godkänts av internationella granskare men problemet var att striden mellan opposition och regering på gatorna skapade ett parlament som inte fungerade. Maktkampen hotade att stjälpa de konstitutionella reformer som landet åtagit sig att genomföra i samband med medlemskapet (PACE WD 2005c: II 54–72). För att hindra att reformarbetet avstannade tryckte granskarna på för att uppnå politisk enighet (PACE AT 2004d). Här kom Europarådet att spela en auktoritativ roll för att legitimera genomförandet av politiskt kontroversiella förändringar med hjälp av en folkomröstning. Folkomröstningen om den nya konstitutionen kom att associeras med europeiska krav och drevs igenom av regeringen trots valbojkott från oppositionen (PACE WD 2005b). PACE:s observatörer var missnöjda med sättet som folkomröstningen genomfördes på, men följden blev ändå att de rättsliga reformer som gjorde Armenien kompatibelt med europeisk standard genomfördes vilket stil-lade granskningsutskottets oro för att reformprocessen skulle avstanna (PACE WD 2006c: II 33–41).

Konfrontation mellan opposition och regering återkom efter valet 2008 men i våldsammare former. Tiotalet dödade, inklusive poliser, och hundratals fängslade i samband med protester och undantagstillstånd förgiftade relationen mellan regering och opposition för lång tid framöver (PACE WD 2008c). De blodiga händelserna 2008 var ett uppenbart fall av brister i demokratins funktion och stabiliseringen handlade om att reparera Armeniens förtroende som en lagstyrd demokratisk stat. Europarådets bistod med att samtidigt hota med sanktioner och stödja försök att skapa en gemensam beskrivning av händelserna, utreda vem som var skyldig till vad och få parterna att samtala med varandra igen (PACE WD 2008e: II 14–56). Rapporterna talade om mycket frustration och ovilja hos parterna att hitta en gemensam grund men till slut nåddes i alla fall en skrivelse i parlamentet, de fängslade släpptes, lagar om mötesfrihet skrevs om och vallagar förbättrades (PACE WD 2011b: II 5). Allt detta gjorde att oppositionen till sist återgick till att arbeta inom det parlamentariska systemets ramar vilket gjorde att PACE ansåg att saken var utagerad och Armenien på rätt väg igen (PACE AT 2011).

Den utdragna granskningen av Azerbajdzjan

Det som kom att störa den azerbajdzjanska processen under inledningsfasen var problemet med misstänkta politiska fångar i landet. Till skillnad från de övriga länderna i regionen hade inte frågan lösts innan medlemskapet och blev därför en del av medlemskapsåtagandena. MR-organisationer i Azerbajdzjan hade upprättat en lista med namn över misstänkta politiska fångar. Listan blev grunden för Europarådets fortsatta dialog med regeringen och en särskild grupp av diplomater som tillsattes för att hantera frågan (PACE WD 2002b; PACE WD 2002c: II 83–95; Appendix III). Fallet med politiska fångar började som ett åtagande att rätta till ett tillstånd som funnits före medlemskapet men allteftersom frågans lösning fördröjdes kom det att utvecklas till en komplex och politiserad tvist om tolkningsföreträde och Europarådets mandat (PACE AT 2002a; PACE AT 2004b; PACE AT 2005d; PACE AT 2005e; PACE AT 2013). Det som var problematiskt var att MR-organisationerna rapporterade att nya fall av politiska fångar tillkom och redan frisläppta fångar åter greps på nya grunder efter medlemskapet. Anklagelserna var allvarliga men frågan var om det var del av Azerbajdzjans specifika åtagande att åtgärda eller en del av landets allmänna skyldigheter som medlem. Olika utskott i PACE kom att företräda olika uppfattning om hur frågan skulle hanteras (PACE WD 2004a; PACE WD 2004d).

I fortsättningsfasen kom frågan om politiska fångar att vävas samman med frågan om demokratins funktion och innebära en än mer komplex störning av granskningsprocessen. Konstitutionella förändringar hade genomförts efter medlemskapet med hjälp av folkomröstning utan att rådfråga Europarådet eller bjuda in granskare och valet 2003 stärkte presidentmakten ytterligare (PACE WD 2004c). Oppositionen såg övergången av presidentposten från far till son som skapandet av en familjedynasti och konfrontationen mellan regering och opposition efter presidentvalet ledde till flera döda och hundratals skadade (PACE AT 2004a). Att parlamentet marginaliserades försvagade granskarnas naturliga samarbetspartner och rapporterna beklagade fortsättningsvis att Azerbajdzjan slagit in på en egen väg. Mönstret där konfrontationer inför och i samband med varje val stärkte det regerande partiet, marginaliserade oppositionen och inskränkte utrymmet för fri opinionsbildning uppmärksammades återkommande (PACE AT 2004a, PACE AT 2004e, PACE AT 2005c, PACE AT 2008a, PACE AT 2010). Frågan handlade inte så mycket om att ta reda på om rättsväsendet var politiserat; Europarådets rapportörer blev alltmer övertygade om att det inte fanns något oberoende rättsväsende att tala om (PACE WD 2005a: II 88–96). Frågan var snarare om och hur regeringen kunde bli en trovärdig samarbetspartner i processen att reformera rättsväsendet och hur oppositionen och MR-organisationerna kunde bidra till det. Granskarna försökte få opposition och regering att mötas men regeringen beskrevs som ointresserad och oppositionen som svag och splittrad. PACE hamnade i ett låst läge i förhållande till en pressad opposition och en regering som var obenägen att söka råd utifrån (PACE WD 2007).

Frågan om demokratins funktion blev akut efter parlamentsvalet 2006. Granskarna argumenterade för att regeringen inte längre gick att betrakta som en trovärdig partner och menade att det var nödvändigt med hot om sanktioner (PACE WD 2006b). Delegationen från Azerbajdzjans parlament ville dock inte gå med på beskrivningen och försvarade sig med att landet ännu hade en lång väg att gå (PACE VR 2006). Majoriteten i PACE valde då att inte gå vidare med sanktionerna utan beslöt att ge Azerbajdzjan en ny chans att visa framsteg nästa val (PACE AT 2006b). Efter det kan man tala om en splittring i PACE mellan de som fortsatte att öppet kritisera Azerbajdzjans brist på framsteg även om det innebar försämrade möjligheter till samarbete, och de som fortsatte samarbetet och deklarerade att det gjordes framsteg trots alla brister.8 När granskningsutskottet slutade pressa Azerbajdzjan fortsatte utskottet för juridiska frågor och mänskliga rättigheter sin granskning av frågan om politiska fångar trots aktivt motstånd från Azerbajdzjan. Det hela ledde 2012 till en öppen strid där de båda utskottens beskrivning av läget stod mot varandra (PACE WD 2012a; PACE WD 2012b) och granskningsutskottet uppmanade för första gången medlemmarna i PACE att rösta mot MR-utskottets rapport (PACE VR 2013b). Stabiliseringen av relationen till Azerbajdzjan skedde alltså genom att standarden för vad som ansågs som framsteg sänktes och till priset av en splittring inom PACE.

Den utdragna granskningens dynamik: En prövning av det pan-europeiska omdömet

Sammanfattningsvis uppvisar dynamiken i de utdragna granskningsprocesserna ett mönster av störningar som satte relationen mellan PACE och den enskilda medlemsstaten på prov. Relationen byggde på att granskarna betraktade landet som en trovärdig partner i ambitionen att förbättra rättstatlighet och demokrati. Störningarna kom sig av förseningar i genomförandet av specifika åtaganden och av uppmärksammandet av bristande vilja och förmåga att försöka förbättra efterlevnaden av allmänna åtaganden. Störningarna följdes av reparativa åtgärder för att återställa förtroendet mellan granskare och granskad. Här utvecklades olika dynamiker i de tre länderna. I Georgien fick landet ett visst eget tolkningsutrymme genom att regeringen tog egna initiativ, sökte rådgivning och genomförde förändringar i linje med vad granskarna förväntade sig. I Armenien pressades regering och opposition under hot om sanktioner till att samarbeta bättre. I Azerbajdzjan sänkte PACE förväntningarna i de områden där samarbetet inte fungerade. PACE hade ett intresse att försvara de värden som organisationen stod för men samtidigt också ett intresse att behålla medlemmarna inom organisationen. Om länderna skulle pressas att lämna organisationen skulle det också innebära att Europakonventionens skydd för befolkningen skulle försvinna. Detta innebar att störningarna blev ett slags prövning i ett pan-europeiskt omdöme där risken för processens avstannande ställdes mot risken att organisationens standarder sänktes.

Demokratisering utifrån som övergår i institutionaliserad kosmopolitism

Kan man då förstå dynamiken i den utdragna granskningen som demokratisering utifrån eller institutionaliserad kosmopolitism? Demokratiseringsperspektivet och det kosmopolitiska perspektivet innebär olika förståelser kring vad som kan skapa störningar i en granskningsprocess.

Dynamiken i ett idealfall av demokratisering utifrån innebär att granskningens aktörer agerar systematiskt för att sprida normer – detta oavsett om det stör relationen med den granskade eller inte. Granskningen bör då anta en oberoende blottläggande roll och tydliggöra normöverträdelser och peka ut skyldiga. En utdragen granskning kan då vara ett tecken på en upptrappning av en konflikt för att försvara tydliga normer. Den institutionaliserade kosmopolitismens dynamik innebär i idealfallet däremot att granskningens aktörer reagerar på störningar som riskerar det som uppnåtts. Den kosmopolitiska betoningen på inkludering skapar en ömsesidighet som gör att bevarandet av relationen mellan granskad och granskare är överordnad. Granskningen bör då anta en interaktiv medierande roll för att återupprätta den föreställda värdegemenskapen. Granskningen som drar ut på tiden kan då vara ett tecken på utveckling av sammanlänkande kosmopolitisk rätt och diskussioner kring vad som egentligen menas med de gemensamma värdena.

Processen hade inledningsvis starka drag av demokratisering utifrån. De radikala förändringar av ländernas rättsliga och politiska system var närmast att betrakta som revolutionära och det fanns ett element av internationell mobilisering för att snabbt få in länderna i den europeiska värdegemenskapen. Medlemskapet användes som ett påtryckningsmedel utifrån för att snabba på förändringar och det fanns en uppfattning om att det var ett historiskt tillfälle att säkra den demokratisering som skett efter Sovjetunionens fall. Men kriserna för demokratins funktion i början av 2000-talet skapade en komplex situation där det inte längre var lika lätt att peka ut vem som var ansvarig.

Det som därpå följde var att hantera det som hotade det fortsatta samarbetet. Från att ha varit utomstående kritiska granskare blev granskarna också ansvariga för att skydda en process de själva var en del av. Det centrala dilemmat blev hur granskarna skulle kunna kritisera utan att exkludera och förlora det som uppnåtts. PACE blev därför ibland långt ifrån den självklara plattformen för transnationella koalitioner av MR- och demokratiaktivister som man skulle kunna förvänta sig. Särskilda utskott drev frågor om minoritetsrättigheter och politiska fångar på ett principiellt plan, men när det blev en fråga för granskningsutskottet och i sista hand hela PACE att rikta skarp kritik och framföra hot om uteslutning mot ett medlemsland beaktades också andra hänsyn. Ytterst handlade det om vilka trovärdiga samarbetspartners det fanns i landet för att fortsätta processen. Så länge som det gick att visa några tecken på framsteg valde PACE att fortsätta.

Det som gjordes konkret i granskningsprocesserna var att beskriva händelseförloppen i de granskade länderna i förhållande till överenskommelsen vid medlemskapet. Denna dokumentation skapade en grund för diskussionen kring vad som är nödvändigt för att kunna stanna kvar i den europeiska värdegemenskapen. Processens störningar och vad dessa störningar leder till definierade i praktiken gränserna för den påstådda värdegemenskapen. I mellanrummet mellan de ideala internationella konventionerna och den bristfälliga lokala tillämpningen förtydligades hur förpliktelserna till de europeiska värdena skulle tolkas. Interaktionen i samband med fördröjningarna i inledningsfasen av granskningen visade exempelvis att avskaffandet av dödstraffet var ett mer tydligt definierat värde än skydd av nationella minoriteter och hantering av anklagelser om politiska fångar. Interaktionen mellan PACE och medlemsstaterna i samband med de stridiga valen under 2000-talet visade också att det utvecklades ett slags europeisk modell för hur regering och opposition borde agera i sådana sammanhang. Regeringen borde söka rådgivning från europeiska experter och oppositionen och regering borde enas om en gemensam beskrivning av vad som hade hänt. Det stärkte principen om försoning och dialog som den önskvärda vägen framåt även i ljuset av övergrepp.

I linje med föreställningen om demokratisk iterering skapade granskningsprocessen på detta sätt sina egna rättsliga avlagringar och vävde in medlemsstaterna i en pan-europeisk rättslig-politisk dialog. Det är den allmänna politiska uttolkningen i PACE av en överenskommelse mellan Europarådet och ett medlemsland som gör att processen kan tolkas som demokratisk iterering av de europeiska värdena. Den auktoritet det byggde på var bevarandet av det moment av europeisk enighet som utvidgningen av Europarådet innebar. Granskningsprocesserna legitimerade på detta sätt både PACE som rättsligt-politiskt forum och skyddade de nya medlemsstaterna från yttre kritik. Sammantaget gör detta att utdragna granskningsprocesser bäst kan förstås som en form av institutionaliserad kosmopolitism i europeisk tappning. Logiken i granskningen handlar mer om att problematisera och reflektera kring gemensamma brister i de europeiska staterna än att driva fram en konfrontation och kritik mot nya demokratier med brister. Granskning förstått som institutionaliserad kosmopolitism erbjuder därigenom inte några snabba lösningar på demokratins problem, men den bidrar till att uppmärksamma problem i ett medlemsland och göra dem till en angelägenhet för övriga medlemmar. En konsekvens av det europeiska skyddet av demokratiska värden är därför att gränsen mellan demokratier och auktoritära stater i Europa kompliceras och blir svårare att upprätthålla. Istället för att bekräfta vissa tydliga värden öppnar de utdragna granskningsprocesserna frågan om vad som menas med demokratiska värden och återför den till gemenskapen av deklarerat demokratiska stater.

Litteratur

Archibugi, Daniele (1995) Immanuel Kant, Cosmopolitan Law and Peace. European Journal of International Relations 1 (4): 429–456.

Beck, Ulrich (2006) The Cosmopolitan Vision. Cambridge: Cambridge University Press.

Beck, Ulrich & Edgar Grande (2008) Cosmopolitan Europe. Cambridge: Cambridge University Press.

Benhabib, Seyla (2006) Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press.

Benoît-Rohmer, Florence & Heinrich Klebes (2005) Council of Europe Law. Towards a Pan-European Legal Area. Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Dahl, Robert A. (1999) Demokratin och dess antagonister. Stockholm: Ordfront.

European Stability Initiative (2012) Caviar Diplomacy: How Azerbaijan Silenced the Council of Europe. Tillgänglig på http://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=156&document_ID=131. Läst 13 Januari 2015.

Fine, Robert (2007) Cosmopolitanism. London: Routledge.

Galbreth, David J & Joanne McEvoy (2012) The European Minority Rights Regime: Towards a Theory of Regime Effectiveness. London: Palgrave Macmillan.

Gierycz, Dorota (2010) The Mysteries of the Caucasus. USA: Xlibris Corporation.

Grugel, Jean (2002) Democratization. A Critical Introduction. New York: Palgrave Macmillan.

Habegger, Beat (2010) Democratic Accountability of International Organizations: Parliamentary Control within the Council of Europe and the OSCE and the Prospects for the United Nations. Cooperation and Conflict 45 (2): 186–204.

Hancher, Leigh & Michael Moran (1989) »Organizing Regulatory Space» i Hancher, Leigh & Michael Moran (red.) Capitalism, Culture and Economic Regulation. Oxford: Clarendon Press (271–299).

Held, David (2010) Cosmopolitanism. Ideals and Realities. Cambridge: Polity Press.

Huber, Denis (1999) A Decade Which Made History. The Council of Europe 1989–1999. Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Huntington, Samuel P. (1991) Democracy's Third Wave. The Journal of Democracy 2 (2): 12–34.

Kicker, Renate & Markus Möstl (2012) Standard-setting through Monitoring? The Role of Council of Europe Expert Bodies in the Development of Human Rights. Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Linz, Juan J. & Alfred Stepan (1996) Problem of Democratic Transition and Consolidation – Southern Europe, Southern America, and Post-Communist Europe. London: Johns Hopkins.

Lipset, Seymour Martin (1959) Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy. American Political Science Review 53 (2): 69–105.

Orenstein, Mitchell A., Stephen Bloom, & Nicole Lindstrom (red.) (2008) Transnational Actors in Central and East European Transitions. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Petaux, Jean (2009) Democracy and Human Rights for Europe. The Council of Europe’s Contribution. Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Pevehouse, Jon C. (2002). Democracy from the Outside-In? International Organizations and Democratization. International Organization 56 (3): 515–549.

Power, Michael (1997) Audit Society: Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press.

Risse, Thomas, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink (red.) (1999) The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Suny, Ronald Grigor (1993) The Revenge of the Past: Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union. Stanford: Stanford University Press.

Whitehead, Laurence (2001) The International Dimension of Democratization – Europe and the Americas. Oxford: Oxford University Press.

Winkler, Hans (1995) Democratic and Human Rights in Europe. A Survey of the Admission Practice of the Council of Europe. Austrian Journal of Public and International Law 47: 147–172.

Samtliga PACE-dokument tillgängliga på http://website-pace.net/en_GB/web/apce/documents. Läst 13 Januari 2015.

PACE WD (1997) Doc.7793, On Conflicts in Transcaucasia. Report by the Committee on Relations with European Non-Member Countries. 10 April 1997.

PACE WD (2001) Doc. 9191, Honouring of Obligations and Commitments by Georgia. Report by the Monitoring Committee. 13 September 2001.

PACE WD (2002a) Doc. 9542, Honouring of Obligations and Commitments by Armenia. Report by the Monitoring Committee. 13 September 2002.

PACE WD (2002b) Doc. 9310, Political Prisoners in Azerbaijan. Report by the Committee on Legal Affairs and Human Rights. 11 January 2002.

PACE WD (2002c) Doc. 9545, Honouring of Obligations and Commitments by Azerbaijan. Report by the Monitoring Committee. 18 September 2002.

PACE WD (2004a) Doc. 10026, Political Prisoners in Azerbaijan. Report by the Committee on Legal Affairs and Human Rights. 12 January 2004.

PACE WD (2004b) Doc. 10027, Honouring of Obligations and Commitments by Armenia. Report by the Monitoring Committee. 12 January 2004.

PACE WD (2004c) Doc. 10030, Functioning of Democratic Institutions in Azerbaijan. Report by the Monitoring Committee. 12 January 2004.

PACE WD (2004d) Doc. 10047, Political Prisoners in Azerbaijan. Opinion by the Political Affairs Committee. 26 January 2004.

PACE WD (2004e) Doc. 10049, Functioning of Democratic Institutions in Georgia. Report by the Monitoring Committee. 26 January 2004.

PACE WD (2005a) Doc. 10564, Follow-up to Resolution 1359 (2004) On Political Prisoners in Azerbaijan. Report by the Committee of Legal Affairs and Human Rights. 31 May 2005.

PACE WD (2005b) Doc. 10601, Constitutional Reform Process in Armenia. Report by the Monitoring Committee. 21 June 2005.

PACE WD (2005c) Doc. 10778, Ad Hoc Committee to Observe the Referendum on the Constitutional Reforms in Armenia (27 November 2005). Report by the Bureau of the Assembly. 22 December 2005.

PACE WD (2006a) Doc. 10779, Implementation of Resolution 1415 (2005) on the Honouring of Obligations and Commitments by Georgia. Report by the Monitoring Committee. 5 January 2006.

PACE WD (2006b) Doc. 10808, The Challenge of Still Unratified Credentials of the Parliamentary Delegation of Azerbaijan on Substantial Grounds. Report by the Monitoring Committee. 24 January 2006.

PACE WD (2006c) Doc. 11117, Honouring of Obligations and Commitments by Armenia. Report by the Monitoring Committee. 20 December 2006.

PACE WD (2007) Doc. 11226, Honouring of Obligations and Commitments by Azerbaijan. Report by the Monitoring Committee. 30 March 2007.

PACE WD (2008a) Doc. 11496, Observation of the Extraordinary Presidential Elections in Georgia (5 January 2008). Report by the Bureau of the Assembly. 21 January 2008.

PACE WD (2008b) Doc. 11502 rev, Honouring of Obligations and Commitments by Georgia. Report by the Monitoring Committee. 23 January 2008.

PACE WD (2008c) Doc. 11564, Observation of the Presidential Election in Armenia. Report by the Bureau of the Assembly. 14 April 2008.

PACE WD (2008d) Doc. 11651, Observation of the Parliamentary Elections in Georgia (21 May 2008). Report by the Bureau of the Assembly. 23 June 2008.

PACE WD (2008e) Doc. 11786, The Implementation by Armenia of Assembly Resolutions 1609 (2008) and 1620 (2008). Report by the Monitoring Committee. 22 December 2008.

PACE WD (2011a) Doc. 12554, The Honouring of Obligations and Commitments by Georgia. Report by the Monitoring Committee. 28 March 2011.

PACE WD (2011b) Doc. 12710, The Functioning of Democratic Institutions in Armenia. Report by the Monitoring Committee. 15 September 2011.

PACE WD (2012a) Doc. 13079, The Follow-up to the Issue of Political Prisoners in Azerbaijan. Report by the Committee on Legal Affairs and Human Rights. 14 December 2012.

PACE WD (2012b) PACE Doc. 13084, Honouring of Obligations and Commitments by Azerbaijan, Report by the Monitoring Committee. 20 December 2012.

PACE AT (1994) Recommendation 1247 (1994) On the Enlargement of the Council of Europe. 4 October 1994.

PACE AT (1997) Recommendation 1335 (1997) On the Refugees and Displaced Persons in Transcaucasia. 24 June 1997.

PACE AT (1999) Opinion 209 (1999) Georgia’s Application for Membership of the Council of Europe. 27 January 1999.

PACE AT (2002a) Resolution 1272 (2002) Political Prisoners in Azerbaijan. 24 January 2002.

PACE AT (2002b) Resolution 1304 (2002) Honouring of Obligations and Commitments of Armenia. 26 September 2002.

PACE AT (2004a) Resolution 1358 (2004) Functioning of Democratic Institutions in Azerbaijan. 27 January 2004.

PACE AT (2004b) Resolution 1359 (2004) Political Prisoners in Azerbaijan. 27 January 2004.

PACE AT (2004c) Resolution 1363 (2004) Functioning of Democratic Institutions in Georgia. 28 January 2004.

PACE AT (2004d) Resolution 1374 (2004) Honouring of Obligations and Commitments by Armenia. 28 April 2004.

PACE AT (2004e) Resolution 1398 (2004) Implementation of Resolution 1358 (2004) Functioning of Democratic Institutions in Azerbaijan. 5 October 2004.

PACE AT (2005a) Resolution 1415 (2005) Honouring of Obligations and Commitments by Georgia. 24 January 2005.

PACE AT (2005b) Resolution 1428 (2005) The Situation of the Deported Meskhetian Population. 18 March 2005.

PACE AT (2005c) Resolution 1456 (2005) Functioning of Democratic Institutions in Azerbaijan. 22 June 2005.

PACE AT (2005d) Resolution 1457 (2005) Follow-up to Resolution 1359 (2004) On Political Prisoners in Azerbaijan. 22 June 2005.

PACE AT (2005e) Recommendation 1711 (2005) Follow-up to Resolution 1359 (2004) On Political Prisoners in Azerbaijan. 22 June 2005.

PACE AT (2006a) Resolution 1477 (2006) Implementation of Resolution 1415 (2005) On the Honouring of Obligations and Commitments by Georgia. 24 January 2006.

PACE AT (2006b) Resolution 1480 (2006) The Challenge of Still Unratified Credentials of the Parliamentary Delegation of Azerbaijan. 25 January 2006.

PACE AT (2008a) Resolution 1614 (2008) The Functioning of Democratic Institutions in Azerbaijan. 24 June 2008.

PACE AT (2010) Resolution 1750 (2010) The Functioning of Democratic Institutions in Azerbaijan. 24 June 2010.

PACE AT (2011) Resolution 1837 (2011) The Functioning of Democratic Institutions in Armenia. 5 October 2011.

PACE AT (2013) Resolution 1917 (2013) The Honouring of Obligations and Commitments by Azerbaijan. 23 January 2013.

PACE AT (2014) Resolution 2018 (2014) The Progress of the Assembly's Monitoring Procedure (October 2013-September 2014). 2 October 2014.

PACE VR (2006) The Challenge of Still Unratified Credentials of the Parliamentary Delegation of Azerbaijan on Substantial Grounds. 25 January 2006.

PACE VR (2013a) Address by Mikheil Saakashvili, President of Georgia. 21 January 2013.

PACE VR (2013b) The Honouring of Obligations and Commitments by Azerbaijan and the Follow-up to the Issue of Political Prisoners in Azerbaijan. 23 January 2013.

PACE VR (2013c) Address by Mr Bidzina Ivanishvili, Prime Minister of Georgia. 23 April 2013.

VC (2004) CDL-AD(2004)018 Opinion on the Draft Constitutional Law of Georgia on the Status of the Autonomous Republic of Adjara. 18-19 June 2004. Tillgänglig på http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2004)018-e.

1När det gäller internationella organisationer som granskar staters efterlevnad av organisationens standarder kan nämnas FN och IMF på global nivå och EU, OSSE/ODIHR och OECD på regional nivå. Till detta kommer internationella icke-statliga organisationer som Amnesty, Greenpeace och HRW som publicerar granskningar av staters agerande.
2Valövervakning och rådgivning i samband med övergång till demokrati är idag inget ovanligt och har standardiserats av internationella organisationer som OSSE/ODIHR och INGOer som Carter Center.
3De antagna texterna representerar majoritetsuppfattningen inom PACE och har antagits efter en offentlig debatt. Arbetsdokumenten består av utkast till resolutioner och rekommendationer samt rapportörernas mer utförliga rapport med bilagor. Arbetsdokumenten innehåller därmed de olika uppfattningar som rapportörerna har behandlat och som diskuterats i utskotten. Inför debatt i PACE offentliggörs arbetsdokumenten.
4Förutom de tre staterna i Södra Kaukasus är Albanien, Bosnien-Hercegovina Moldavien Montenegro, Ryssland, Serbien och Ukraina under granskning och Bulgarien, Makedonien, Monaco och Turkiet under post-monitoring (PACE AT 2014).
5Europarådets expertorgan när det gäller konstitutionell rätt.
6Gruppen hade blivit fördriven från Georgien under sovjettiden och efter Sovjets fall återigen fördriven från Uzbekistan. Meskheterna levde som statslösa i Ryssland och Azerbajdzjan men Georgien var en gång deras hem.
7Kriget mellan Georgien och Ryssland sommaren 2008 utgjorde en exceptionell utmaning för granskningen av de båda länderna åtaganden som medlemmar av Europarådet och dominerade PACE:s debatter om Georgien men kommer inte att behandlas i den här artikeln.
8För en utförlig beskrivning av detta se: European Stability Initiative (2012).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon