Stefan Hedlund

Putin’s Energy Agenda – The Contradictions of Russia’s Resource Wealth

Boulder: Lynne Rienne Publishers 2014 262 sider. ISBN 9781626370692

Stefan Hedlund vil med sin bok fortelle oss noe fundamentalt, ikke bare om russisk energipolitikk og energisektor, men også om russisk økonomi generelt. Tittelen gjør kanskje boken salgbar, men er litt misvisende. Hedlund både begynner og slutter boken med å si at det ikke er grunnlag for å hevde at Putin har hatt en fasttømret agenda for energipolitikken. De grunnleggende trekk er bestemt av historiens arv og stiavhengighet. Men også innenfor et slikt paradigme er det rom for en rekke improvisasjoner, taktikkeri og renkespill, noe boken til fulle dokumenterer. Hva Putin selv angår er han slett ikke uviktig, men en av hans store styrker ligger i at hans grunnleggende interesser og prioriteringer samsvarer med uformelle institusjonelle mønstre fra fortiden – slikt som et styre som ikke står til ansvar overfor befolkningen og usikker eiendomsrett. Medvedev, derimot, hadde idéer om modernisering som utfordret tradisjonelle institusjoner, derav lite gjennomslag. Hedlund tilbakeviser at ressursforbannelse eller «Dutch disease» er et grunnleggende problem for Russland. Problemene er mer fundamentale, men kampen om adgang til, og fordeling av, ressursrenten er et avgjørende kjennetegn på Putin-perioden.

Boken gir en omfattende og detaljert gjennomgang av viktige aspekter av russisk energipolitikk siden oppløsningen av Sovjetunionen, med mange tilbakeblikk på sovjetperioden også. Et underliggende tema er nettopp forholdet mellom forsøk på å etablere formelle institusjoner og motstanden fra uformelle institusjoner. Man kan trygt si at bokens hovedvekt ligger på sistnevnte. Forsøk på «rasjonelle» reformer vies hverken mye plass eller ære. For eksempel presenteres etableringen av nye organisasjonsformer på slutten av sovjetperioden («statskonsernene» Gazprom og Lukoil) nesten utelukkende som et spill der grådige byråkrater så sitt snitt til å berike seg og sine. At de beriket seg er utvilsomt, men det som skjedde kan også tolkes som overlevelsesstrategier i en svært kritisk økonomisk og politisk situasjon.

Under alle omstendigheter gjennomgikk den russiske energisektoren en nedgangstid på nittitallet, og både den og landet som helhet lå langt nede da Putin kom til makten i 1999–2000. Lite tyder på at Putin på dette tidspunktet tenkte på Russland som en energisupermakt, men kontroll over olje- og gassektoren var en viktig del av hans kampanje for å redusere oligarkenes innflytelse i politikken, og også forebygge et omfattende utenlandsk inntog i sektoren. Begge hensyn var viktige i angrepet på Yukos. Bildet blir enda tydeligere når man ser Putins to første presidentperioder frem til 2008 samlet. På dette tidspunkt hadde det funnet sted en konsolidering av eierinteresser på statens hender, og uttrykket energi-supermakt var blitt vanlig.

Supermakt-betegnelsen refererte imidlertid først og fremst til Russlands internasjonale rolle. Viktig her var Russlands politikk for å dominere den kaspiske regionen. Kort fortalt dreide mye seg om å forhindre at olje- og gassprodusentene i området (Asererbajdsjan, Kasakhstan og Turkmenistan) utviklet eksportkanaler uavhengig av Russland. Lenge så det ut til at Russland lyktes i dette, men det viste seg at man ikke klarte å holde stillingen da Kina dukket opp med interessante forslag både til Kasakhstan og Turkmenistan. Heller ikke kanaler vestover kunne forhindres, selv om Russland stadig øver innflytelse i regionen.

På gass-siden har Russland utøvet en aktiv rørleggingspolitikk mot Europa. Byggingen av nye rør under Østersjøen – NordStream – som kunne redusere betydningen av Ukraina som transittland, ble hilst velkommen av vestlige land som ønsket å øke energiforsyningssikkerheten. Men etableringen av South Stream som ville brakt russisk gass inn i Sør-Europa via en ledning under Svartehavet, var mer kontroversiell i EU fordi den så åpenbart var innrettet på å avskjære gass fra Midtøsten og Kaspi-regionen. Prosjektet fremholdes som et eksempel på at Russland har vært villig til å bruke store ressurser på et prosjekt for å oppnå en strategisk fordel, til tross for at den økonomiske avkastningen ville være liten. I desember 2014 annonserte imidlertid Putin at prosjektet er skrinlagt. Selv om han la skylden på EUs krav om tredjepartsadgang, er det vel rimelig å tro at gevinsten ikke lenger sto i forhold til kostnadene.

Utviklingen av gass-sektoren er viet et eget kapittel. Mens den sovjetiske oljeindustrien ble splittet opp i en rekke nye selskaper, ble det sovjetiske gassministeriets struktur beholdt nærmest intakt innenfor det russiske selskapet Gazprom. Hedlund viser hvordan selskapets innfløkte struktur og mange roller har gitt ineffektivitet og grobunn for omfattende korrupsjon. Men igjen synes jeg han legger for lite vekt på den stabiliserende rolle selskapet har hatt på den økonomiske og sosiale utviklingen i Russland, særlig på nittitallet, ved å levere gass mot lav betaling og av og til uten betaling overhodet. Dette var del av en «sosial kontrakt» hvor motstykket var at selskapet selv disponerte det meste av eksportinntektene det genererte. Men Gazproms stilling er under økende press, dels på grunn av kostnadsvekst og investeringsbehov, men også fordi andre selskaper har fått slippe til på Gazproms hjemmemarked, som i motsetning til tidligere er blitt attraktivt på grunn av prisøkning på gassen. Forholdet mellom Gazprom og de to andre viktigste gassprodusentene – Novatek og oljeselskapet Rosneft – er i seg selv en fascinerende historie om hvordan maktinteresser og personlige ambisjoner er viktige ingredienser i det som egentlig skulle vært energipolitikk.

Denne boken viser også hvordan Russland håndterte finanskrisen i 2008–2009, og konkluderer med at landet kom relativt bra fra det, men at forutsetningene ikke vil være like gode ved neste krise. Den siste konklusjonen vil nå kunne testes i praksis. Boken ble ferdigskrevet tidlig 2014, før Ukraina-krisen. På en måte er det en fordel. Boken er aktuell, men det er ingen støy fra den pågående krisen. Da ser man desto klarere de lange linjene og de fundamentale utfordringene og paradoksene Hedlund er opptatt av.

Boken har et lett språk, men den inneholder et vell av data og detaljer. For lesere som ikke kjenner stoffet fra før kan det nok være vanskelig å orientere seg i kombinasjonen av kronologisk og tematisk fremstilling. For den litt mer innvidde leser er boken en god oppfriskning av mange sider av den motsetningsfylte utviklingen av russisk energisektor og -politikk. Forfatteren har et meget kritisk perspektiv på det meste, og mer balanse kunne vært ønsket noen steder. Men synspunktene er jevnt over vel begrunnet. Boken vil kunne egne seg som lesning for studenter som vil fordype seg i temaet, og den har en meget rikholdig referanseliste.