Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Protest, pragmatisme eller revansj? Russiske tilnærminger til latvisk minoritetspolitikk

Ph.d., seniorforsker, Norsk institutt for by- og regionforskning, aadne.aasland@nibr.no

Dr.polit., seniorforsker, Norsk institutt for by- og regionforskning, jorn.holm-hansen@nibr.no

  • Side: 301-328
  • Publisert på Idunn: 2014-12-16
  • Publisert: 2014-12-16

Abstract: Protest, Pragmatism or Revenge? Russian Approaches to Latvian Policies towards its Russian-Speaking Minorities

The most controversial issue affecting bilateral relations between Russia and Latvia since the early 1990s has been Latvia’s policies towards its Russian-speaking minorities. Even though Russian elites as a rule are critical of Latvian ethnopolitics, they hold different views as to what the consequences should be for their policies towards Latvia. We have identified three prominent Russian approaches: protest, geopolitical pragmatism and historical revanchism. While pragmatism has dominated in the economic sphere, a mix of protest and pragmatism has prevailed in politics. Similar tension between pragmatism and intransigence is found in Latvia’s policies towards Russia. Different historical orientations and views on the situation of Russian-speakers in Latvia make it very likely that tensions will continue to disturb relations between the two states.

Keywords: Russia, Latvia, foreign policy, international relations, minorities

Forsvarsdepartementet har finansiert prosjektet denne artikkelen inngår som en del av. Forfatterne ønsker å takke Irina Busygina, Aleksandr Novikov og Martinš Vargulis for organisering av og deltakelse i feltarbeid og innsamling av datamateriale.

 

Da Putin i sin tale i forbindelse med annekteringen av Krim den 18. mars 2014 for første gang åpent erklærte at Russland ikke bare vil forsvare rettighetene til russere og russiskspråklige over hele verden, men også antydet at militære virkemidler vil kunne tas i bruk med dette for øye, utløste dette kraftige reaksjoner i flere land med store russiskspråklige minoriteter. Dette gjaldt også i Latvia, der russiskspråklige (personer med russisk som morsmål) utgjør omkring 34 prosent av befolkningen, og 27 prosent definerer seg som etniske russere. Rettighetene til denne minoriteten, hvorav en betydelig andel fortsatt mangler latvisk statsborgerskap, har vært det viktigste stridsspørsmålet i de russisk-latviske bilaterale forbindelsene siden 1990-tallet. Russland har i denne perioden med jevne mellomrom kritisert Latvias minoritetspolitikk i FN og andre internasjonale fora (Muižnieks 2011). Med Russlands nye «doktrine» anser nå flere kommentatorer det som mer sannsynlig at Russland vil kunne finne egnede påskudd til å presse Latvia og blande seg inn i interne latviske forhold og at risikoen for destabilisering i landet vil kunne øke (se f.eks. Sullivan 2014).

Forholdet mellom de to landene er naturlig nok i stor grad preget av asymmetri. Både de enorme forskjellene i landenes størrelse og historiske forhold gjør at Russland for Latvia er mye viktigere enn Latvia er for Russland. Men Latvia er lenger fremme i russeres bevissthet enn landets størrelse og de seneste årenes regionale stabilitet skulle tilsi. Latvia representerer for mange russere et land de har et personlig forhold til, der de har feriert eller har slektninger og kjente. På 1700-tallet ble de områdene som senere skulle bli Latvia, en del av Tsar-Russland, hvor Riga skulle bli en viktig by. Russere har utgjort en betydelig minoritet i Latvia i mange generasjoner. De kom likevel aldri i flertall selv om andelen russisk-talende ikke-latviere økte kraftig etter at landet ble en del av Sovjetunionen (Misiunas & Taagepera 1993; Aasland 1994). Om Latvia ikke oppfattes som en trussel i seg selv, ser mange russere Latvia som et potensielt fiendtlig NATO-land som bringer alliansen ubehagelig tett innpå Russland. Mange russere er også opptatt av den russiskspråklige minoritetens rettigheter og levevilkår i nabolandet.

Det hersker imidlertid ulike oppfatninger i Russland om hvilken utenrikspolitikk landet bør føre overfor Latvia. Dette er temaet for denne artikkelen. Særlig ser vi på hvordan ulike opinionsdannere i Russland uttaler seg om hvilke konsekvenser latvisk minoritetspolitikk bør ha for Russlands utenrikspolitikk overfor Latvia. Vi har identifisert tre hovedtilnærminger som vil bli presentert i artikkelen: protest, geopolitisk pragmatisme og historisk revansjisme. Så diskuterer vi i hvilken grad disse tilnærmingene har gjenspeilet seg i den praktiske politikken som Russland har ført overfor Latvia siden 1991 og ser på forskjeller mellom det politiske og økonomiske området. Latviske reaksjoner på den russiske latviapolitikken og dynamikken mellom Russland og Latvia blir videre kort drøftet. Til slutt spekulerer vi rundt hvordan minoritetsspørsmålet kan tenkes å påvirke Russlands politikk overfor Latvia de neste årene.

Identitet som faktor i mellomstatlige forbindelser

Denne artikkelen tar opp hvordan kampen om hva som skal være rådende oppfatninger om et fenomen virker inn på forholdet mellom to stater. Denne dragkampen foregår ikke bare mellom de to statene, men også innad i dem. Konstruktivistiske tilnærminger er derfor nærliggende. Disse legger vekt på at strukturer og aktører konstituerer hverandre gjensidig og at idémessige faktorer virker inn på mellomstatlige forhold. Dermed bidrar diskursive praksiser til å forme nasjonale identiteter (Berg & Ehin 2009). De bidrar også til å forme staters oppfatninger av verden rundt seg og dermed hvordan disse statene forholder seg til omverdenen.

En verdi av den konstruktivistiske tilnærmingen er at den problematiserer hvorvidt staters interesser kan tas for gitt, og at den viser hvordan nasjonal identitet er med på å påvirke hvordan landets interesser oppfattes. I vår kontekst vil det si at Russlands interesser og atferd blir skapt gjennom sosial interaksjon, både mellom aktører i Russland og innenfor den internasjonale strukturen der Russland opptrer.

Mens noen er mest opptatt av de internasjonale strukturene når de skal forklare hvordan nasjonale identiteter blir formet (Wendt, Guzzini et al. 2006), legger andre mer vekt på å belyse innenlandske forhold (Katzenstein 1996). Hall argumenterer for at endringer i det internasjonale systemet skjer i sammenheng med endringer i den kollektive identiteten til viktige samfunnsaktører (Hall 1999). Nasjonal identitet er stadig i endring og påvirkes både av eksterne og interne hendelser. Identitet kan også manipuleres gjennom påvirkning av den kollektive hukommelsen i et samfunn. Dermed kan samspillet mellom de fortellingene som råder om et fenomen i et samfunn og landets utenrikspolitikk få stor betydning (Prizel 1998). I denne artikkelen ønsker vi først og fremst å belyse de diskursive praksiser innad i Russland når det gjelder forståelsen av Russlands forhold til Latvia generelt og latvisk minoritetspolitikk spesielt.

Berg og Ehin (2009: 9) forklarer de kjølige politiske forholdene mellom Russland og Latvia (og de andre baltiske statene) med uforenlige og antagonistiske sosialt konstruerte nasjonale identiteter. Etter at de baltiske landene på nytt ble selvstendige stater i 1991, har de nasjonale identitetene ifølge Berg og Ehin blitt konsolidert og institusjonalisert både i Russland og de baltiske land, noe som har medført at de er blitt ytterligere befestet og styrket. Dette vanskeliggjør en tilnærming og forsoning mellom landene.

Data og metode

Data til denne artikkelen er innhentet gjennom to feltarbeid høsten 2012 i Moskva og Riga. Til sammen 15 semi-strukturerte intervjuer (sju i Moskva, åtte i Riga) er blitt gjennomført med sentrale politikere, journalister, utenrikspolitiske eksperter og forskere. Informantene er valgt med henblikk på at de skal dekke et bredt spekter av posisjoner.1 I tillegg har vi søkt på relevante nøkkelord i russiske og latviske (både latvisk- og russiskspråklige) aviser med ulike politiske ståsteder i perioden 2010–2012.2 De valgte russiske avisenes profiler varierer mellom regjeringsorgan, konservativ-nasjonal, næringslivsorientert og kritisk. I Latvia er begge de latviskspråklige avisene politisk uavhengige; én med hovedsakelig urban og den andre med rural lesekrets som også reflekteres i deres politiske profil. Begge de russiske avisene er regjeringskritiske. Nøkkelordene ble valgt ut med henblikk på å finne artikler som belyser russisk-latviske forbindelser og russiske tilnærminger til latvisk minoritetspolitikk. Artikler som ansees som spesielt relevante for artikkelens problemstillinger, er blitt analysert mer inngående. Vi har også lest akademiske artikler i russiske og latviske tidsskrifter som omhandler russisk-latviske relasjoner og minoritetspolitikken i Latvia.

Basert på denne datainnsamlingen har vi søkt å identifisere ulike posisjoner og tilnærminger i russiske syn på hvordan Russland bør forholde seg til Latvia som følge av Latvias politikk overfor den russiskspråklige minoriteten i landet. Disse tilnærmingene er basert på det samlede inntrykk av fremstillinger som har fremkommet gjennom informantintervjuer, aviser og tidsskrifter. Hensikten med datatilfanget i Latvia har først og fremst vært å belyse hvordan latviske aktører ser på og analyserer den russiske politikken. Ved å se på både russiske og latviske kilder kan vi også si noe om dynamikken mellom de to landene og hvordan viktige hendelser blir vurdert av ulike aktører i begge land.

De russiskspråklige i Latvia – kontroversiell minoritetspolitikk

Da Latvia ble gjenopprettet som selvstendig stat i 1991, ble bare de som hadde statsborgerskap i den første latviske republikken i mellomkrigstiden og deres direkte etterkommere anerkjent som statsborgere. Dette medførte at hundretusener (mer enn 700 000 i 1991) av de hovedsakelig russiskspråklige innflytterne til Latvia under sovjettiden plutselig var blitt statsløse. Deres offisielle status er «ikke-statsborgere» med mindre de er statsborgere i andre land – noe som bare gjelder et lite mindretall. Test i latvisk språk og historie, fem års botid i Latvia, samt erklæring om lojalitet til den latviske stat er krav for å oppnå latvisk statsborgerskap. Foruten at «ikke-statsborgerne» har egne pass, mangler de stemmerett i lokale og nasjonale valg og har ikke anledning til å få visse spesifiserte stillinger både i offentlig og privat sektor, for eksempel som inspektør i arbeidstilsynet, brannmann eller flykaptein. For øvrig har de i all hovedsak samme rettigheter som latviske statsborgere og har visumfri adgang til både Schengen-området og Russland. Det siste har ikke latviske statsborgere. Latviske myndigheter iverksatte etter uavhengigheten en omfattende nasjonaliseringspolitikk med betydning for de russiskspråklige minoritetene. For eksempel ble det innført strenge språkkrav i latvisk for mange stillingskategorier i samfunnet, og russisk er ikke lenger undervisningsspråk ved mange utdanningsinstitusjoner.

Selv om tempoet har vært forholdsvis langsomt, har en god del russere og andre russiskspråklige blitt naturalisert som statsborgere etter 1991, mens andre har flyttet til Russland eller emigrert til andre land.3 Ifølge folkeregisteret av 2014 er omkring to tredjedeler av de etniske russerne som er registrert og har oppholdstillatelse i Latvia statsborgere. Resten har status som «ikke-statsborgere» eller – og dette utgjør en liten andel – har statsborgerskap i Russland. Blant etniske hviterussere og ukrainere er andelen «ikke-statsborgere» enda høyere, omkring halvparten, ettersom disse var langt mindre representert blant statsborgerne i mellomkrigstidens republikk.4 Riktignok er den russiskspråklige befolkningen registrert med noe høyere arbeidsledighetstall enn etniske latviere, men det er ikke avdekket spesielt store forskjeller i materielle levekår mellom de største gruppene (Aasland 2008; Muižnieks, Rozenvalds & Birka 2013) selv om systematiske studier er mangelvare. De fleste russerne bor i byene der levekårene er betydelig bedre enn på landsbygda, som er dominert av etniske latviere. Det at mange latviske byer av noen størrelse har ikke-latvisk, russisktalende flertall, gir ytterligere næring til krav fra latvisk nasjonalt hold om kompensatoriske tiltak for å styrke latvisk språk og kultur.

Partimønsteret i latvisk politikk har etnisitet som konstituerende skillelinje, men hvor høyre-venstreskillet i økonomisk politikk faller sammen med etnisitet. Sentrum-høyrepartiene, som har hatt regjeringsmakt siden selvstendigheten, representerer interessene til de etniske latvierne, er ledet av etniske latviere og har stort sett oppslutning fra disse. Sentrum-venstrepartiene tar til orde for rettighetene til ikke-latvierne og ikke-statsborgerne. De har en stor andel russiskspråklige i ledende posisjoner og får de fleste stemmene fra russere og andre etniske minoriteter i landet. Det klart største av disse partiene, Saska?as Centrs (Harmonisenteret), fikk størst oppslutning av alle latviske partier under valget til nasjonalforsamlingen Saeima 2011. Likevel ble partiet holdt utenfor forhandlingene om å danne en ny regjering etter valget. Dette skyldes at de andre partiene er skeptiske til partiets syn på statsborgerskapsspørsmålet og manglende vilje til å definere innlemmelsen av Latvia i Sovjetunionen som en okkupasjon. Det at Harmonisenteret har et institusjonalisert samarbeid med det statsbærende russiske partiet Edinaja Rossija gjør partiet enda mindre aktuelt som deltaker i en regjeringskoalisjon. På lokalt nivå har imidlertid Harmonisenteret hatt stor suksess i større byer, og blant annet Rigas ordfører Nil Usjakov representerer partiet.

Den sentrum-høyredominerte politiske alliansen i Latvia har gjennomført politikk som har vært upopulær blant den russiskspråklige minoriteten i landet, men som i stor grad har oppslutning blant etniske latviere. Statsborgerskapspolitikken og følgene av denne er kanskje den viktigste skillelinjen. Her har partiene dominert av de russiskspråklige gått inn for den såkalte null-varianten, som ville gitt alle som var registrerte innbyggere i Latvia ved uavhengigheten i 1991 automatisk statsborgerskap. Andre kontroversielle spørsmål har vært knyttet til språkpolitikken. Latvisk er i dag landets eneste offisielle språk, mens russisk har status som fremmedspråk til tross for at omkring én av tre innbyggere regner russisk som sitt førstespråk.

En rekke ikke-statlige organisasjoner som har som formål å beskytte rettighetene til den russiskspråklige befolkningen, fikk samlet nok underskrifter til å gjennomføre en folkeavstemning i februar 2012. Der var spørsmålet om russisk skal ha status som Latvias andre offisielle språk. Med en valgdeltakelse på 71 prosent var det bare 25 prosent av de stemmeberettigede som stemte for å innføre en slik status for russisk. Kun latviske statsborgere fikk stemme. Avstemningen bidro til en ny tilspissing av forholdet mellom de ulike etniske gruppene i landet. Senere samme år kom det initiativ til en folkeavstemning om automatisk innvilging av statsborgerskap til latviske «ikke-statsborgere», og også dette initiativet samlet nok underskrifter til å kvalifisere til krav om en folkeavstemning. Både blant latviere og russere var det imidlertid mange som advarte mot å gjennomføre en slik avstemning, siden det etter deres syn kunne bidra til å forverre forholdene mellom de etniske gruppene i landet. I november 2012 avviste Den latviske sentrale valgkomitéen initiativet med tre mot to stemmer. Argumentene som ble brukt var at en utvidelse av statsborgerskapet angivelig ville stride imot kontinuitetsprinsippet som er nedfelt i den latviske grunnloven og videre at innvilgelse av statsborgerskap til personer som ikke har bedt om det, ville vært et brudd på internasjonale rettsprinsipper (RT 2012).

Ulike historiesyn gir ulik oppfatning om de russiskspråkliges stilling

En grunnleggende motsetning mellom de offisielle historiesyn i Russland og Latvia gjelder forståelsen av hvordan Latvia ble en uavhengig stat. Dette har betydning for hvordan latvisk minoritetspolitikk blir oppfattet i de to landene. I Latvia vant synspunktet om at Latvia er den samme staten som den som ble opprettet i 1919 fram. I følge et slikt historiesyn ble Latvia okkupert av Sovjetunionen i 1940 mot viljen til innbyggerne i landet, og tiden fram til gjenopprettelsen av selvstendigheten i 1991 blir sett på som en fortsettelse av denne sovjetiske okkupasjonen. Derav følger at det store antallet innbyggere som slo seg ned i Latvia under okkupasjonen ikke automatisk skulle betraktes som statsborgere i den latviske staten. Med en andel etniske latviere på kun 52 prosent i 1989 mente latviske myndigheter at landet hadde behov for å beskytte sin etnisk definerte stat, sitt språk og sin kultur. De hevdet således at statsborgerskapslovgivningen ikke er restriktiv, men tvert imot må kunne ansees å være liberal, i og med at relativt kort botid i landet på fem år og en nokså elementær språkeksamen er de viktigste kriteriene for å få innvilget statsborgerskap. Latvia ser Russlands manglende vilje til å anerkjenne innlemmelsen i Sovjetunionen som en okkupasjon som et uttrykk for at landet har beholdt sine imperialistiske ambisjoner, at russisk politikk på området ikke har endret seg siden Sovjet-tiden, og at landet ikke er til å stole på (Furman 2012).

I Russland, og blant flertallet av de russiskspråklige innbyggerne i Latvia, hersker en annen oppfatning av historien. Russland anerkjenner ikke Latvias innlemmelse i Sovjetunionen som en okkupasjon. Sovjetunionens heroiske innsats under den 2. verdenskrig er et viktig formende element i Russlands selvforståelse, og russiske politikere opplever at Latvia gjennom sin retorikk diskrediterer denne innsatsen. Russland viser også til at Latvia hadde en privilegert stilling i Sovjetunionen ved at mye avansert produksjon ble lagt dit. Dermed fikk innbyggerne i den latviske sovjetrepublikken nyte godt av en høyere levestandard enn den folk i Russland og andre sovjetrepublikker hadde (Savelyev 2011).

Det offisielle russiske synet, som også trolig deles av flertallet av de russiskspråklige i Latvia, er at Latvia er en ny stat som ble etablert da republikken gikk ut av Sovjetunionen etter det mislykkede kuppet mot Gorbatsjov i august 1991. Latvia blir dermed beskyldt for å benytte omstridte historiske fakta til å diskriminere den store russiskspråklige minoriteten. Ved å frata dem sitt lovmessige statsborgerskap har de mistet stemmeretten og mulighetene til å innta viktige stillinger i samfunnet.

Latviske og russiske eliter har således en fundamentalt ulik historieforståelse som er tett knyttet til egen identitet og selvforståelse. Dette kan ha bidratt til liten evne eller vilje til å forsøke å forstå motpartens synspunkter. Den ulike forståelsen av historien, herunder Latvias status, ligger under de viktigste politiske motsetningene mellom de to landene. Ytterpunktene i debatten vil stå steilt mot hverandre. Det ene synet vil være at ikke-latvierne, deriblant russerne, som bosatte seg i det sovjetiske Latvia kan betraktes som tidligere «okkupanter». Den andre leiren vil se dem primært som «undertrykket minoritet». Fortsatt er det mange latviere som mener landet og individuelle innbyggere har rett på kompensasjon fra Russland, som Sovjetunionens arvtaker, for skader de ble påført under sovjetisk okkupasjon. Ulike historiesyn er også en medvirkende årsak til uenigheten mellom Russland og Latvia om Latvia er å betrakte som et tospråklig samfunn eller ikke. Det ene synet er at det russiske språket bør likestilles med det latviske. Det andre synet går ut på at den latviske staten er tuftet på den latviske nasjonen (etnisk definert). Dermed har denne staten en spesiell plikt til å beskytte latvisk språk, blant annet ved å gjøre det til det eneste administrasjonsspråket. De ulike synene på historien får også følger for russiske og latviske reaksjoner på begivenheter som angår de russiskspråklige minoritetene i Latvia, som innføringen av statsborgerskapslovgivning og folkeavstemning om statusen til det russiske språk i Latvia.

Et eksempel på forskjellig historieforståelse i Russland og Latvia er den russisk-latvisk historiske kommisjonen som ble opprettet i forbindelse med det første offisielle møtet mellom de to landenes presidenter, Medvedev og Zatlers, i 2010. Kommisjonens oppgave skulle være å analysere kontroversielle historiske forhold som de to landene ser ulikt på, og avtalen åpnet for gjensidig tilgang til historiske arkiver. Det viste seg raskt at kommisjonen ikke skulle bli noen stor suksess.5 De to partene var uenige om hvilke spørsmål som skulle analyseres, hvordan man skulle omtale Latvias innlemmelse i Sovjetunionen, arbeidsmetode for kommisjonen og andre vesentlige spørsmål.

Tre russiske tilnærminger til latvisk minoritetspolitikk

Russland nasjonale identitet og ideologiske fundament er omstridt (Lukyanov 2013), noe som påvirker oppfatninger om hvilken utenrikspolitikk landet skal føre. Mange har påpekt spenningene mellom en eurasiatisk og en vestlig orientering mot utenverdenen. Mens noen observatører har funnet økende isolasjonistiske trekk i Russlands utenrikspolitikk, ser andre en mye mer aktiv utenrikspolitisk aktør (Monaghan 2013). Det er vanlig å dele russisk utenrikspolitisk orientering inn i tre hovedretninger: vestlig/demokratisk; statssentrert/rasjonell; og ekspansiv/imperialistisk (Tsygankov 2013). Mens den vestlige orienteringen dominerte russisk utenrikspolitikk på tidlig 1990-tall, overtok en mer statssentrert og pragmatisk orientering allerede fra midten av 1990-tallet. Imperialistiske og ekspansjonistiske oppfatninger var lenge forbeholdt mer marginale nasjonalistisk orienterte partier og skribenter, men har fått mye sterkere fotfeste de senere årene, og særlig siden Putin kom tilbake som president i 2012. Samtidig har vi sett en forskyvning fra pragmatisk orientert utenrikspolitikk som fokuserer på russiske interesser, til en politikk der sterkere vekt legges på ideologi, identitet og følelser (Smith 2014). Dette har særlig gjort seg gjeldende i Russlands politikk overfor tidligere sovjetrepublikker. Spenningene med hensyn til Russlands orientering mot utenverdenen finner vi også i russiske tilnærminger til latvisk minoritetspolitikk.

Basert på avis- og tidsskriftsartikler og informantintervjuer har vi identifisert tre ulike tilnærminger som langt på vei, men ikke fullt ut, sammenfaller med de tre over. Først vil vi presentere disse i idealisert form. Forskjellene går først og fremst på i hvilken grad de russiskspråklige minoritetenes stilling i Latvia og øvrig latvisk politikk som Russland er uenig i skal være avgjørende for hvorvidt man kan utvikle om ikke varme, så i hvert fall konstruktive forbindelser mellom statene. De tre tilnærmingene har vi kalt protest, geopolitisk pragmatisme og historisk revansjisme. For analytikere og politikere er det ikke nødvendigvis tette skott mellom de tre tilnærmingene, som dermed ofte kombineres i én og samme aktørs argumentasjon. For å tydeliggjøre forskjellene finner vi det likevel hensiktsmessig å presentere dem som motsetninger.

Både våre informanter blant den utenrikspolitiske eliten i Moskva og innsamlede artikler om temaet i russiske aviser og tidsskrifter kritiserte så å si unisont latvisk minoritetspolitikk. De aller fleste pekte på det uholdbare i at denne politikken gjør en stor gruppe russiskspråklige innbyggere i Latvia statsløse uten formell mulighet til å innvirke på Latvias politiske framtid. Dette blir sett på som diskriminering og menneskerettighetsbrudd. Selv om det store flertallet i vårt datamateriale er kritiske, er det likevel betydelige forskjeller når det gjelder styrken i kritikken. Her møter man argumenter som befinner seg på en skala fra at de russiskspråklige minoritetene burde vært gitt flere rettigheter til at Latvia er å anse som en apartheid-stat. Det vi skal analysere her, er imidlertid hvilke oppfatninger russiske aktører har om hvilke konsekvenser latvisk minoritetspolitikk bør få for Russlands politikk overfor Latvia.

Tilnærmingen som vi har kalt protest går ut på at Russland er forpliktet til å forsvare rettighetene til russiskspråklige «landsmenn» som befant seg utenfor Russlands kjerneområde da Sovjetunionen ble oppløst og Latvia ble selvstendig. Disse minoritetene, som i dag lider under mangelfulle politiske og sosiale rettigheter, bør ha høyeste prioritet i Russlands politikk overfor Latvia. Russland bør bruke ulike virkemidler til å protestere mot latviske myndigheter som ikke anerkjenner det man anser å være de russiskspråkliges legitime menneskerettigheter. Det manglende engasjementet til europeiske staters og internasjonale menneskerettighets-NGOer blir kraftig kritisert. De blir betegnet som hyklerske når de kritiserer russiske menneskerettighetsbrudd, men ser gjennom fingrene med Latvias behandling av sine russiskspråklige minoriteter. Samtidig fører mangelen på vestlig engasjement for de russiskspråkliges situasjon i tidligere sovjetrepublikker til at Russland får mer tyngde og armslag enn landet ellers ville hatt blant de russiskspråklige i land som Latvia. Slik blir det mulig for Russland å fremstille Latvia som udemokratisk mens Russland blir vokter av den europeiske menneskerettighetstradisjonen og dermed forpliktet til å protestere mot menneskerettighetsbrudd.

Protest-tilnærmingen går inn for å bruke alle tilgjengelige legitime virkemidler for å protestere mot Latvias minoritetspolitikk og gi aktiv støtte til den befolkningen man hevder mangler legitime rettigheter. Dette betyr at saken bør løftes i internasjonale fora og sanksjoner eventuelt innføres. Meningene om nytten av slike sanksjoner kan imidlertid være delte innenfor denne tilnærmingen, all den tid den russiskspråklige befolkningen selv kan komme til å lide under økonomiske sanksjoner mot Latvia. Det hører jo med til bildet at de innbyggerne i Latvia som er mest involvert i næringslivssamarbeidet med partnere i Russland nettopp er de som har russisk som hjemmespråk og som Russland neppe har som mål å ramme.

Tilnærmingen er svært vanlig å finne i uttalelser fra russiske politikere og i russiske avisers fremstilling av situasjonen i Latvia, og vi fant også protest-argumenter i flere russiske vitenskapelige tidsskrift. Ofte fremvises et stort engasjement. Fremstillingene tenderer imidlertid til å være unyanserte når det gjelder russernes økonomiske situasjon og levekår i Latvia. På den ene side pekes det ganske riktig på at russisk er fjernet som skriftspråk i offentlig sektor. På den annen side nevnes det for eksempel ikke at det store flertallet av ikke-statsborgerne i Latvia har rett og mulighet til å tilegne seg statsborgerskap gjennom en naturaliseringsprosess, at et flertall av de russiskspråklige i dag er latviske statsborgere og at få har ønske om å flytte til Russland.

Den neste tilnærmingen er geopolitisk pragmatisme. Den går ut på å la materielle russiske interesser styre politikken overfor Latvia. Russland må utnytte mulighetene det internasjonale samfunn gir til å fremme sine egne økonomiske interesser. Da Latvia fikk sin selvstendighet i forbindelse med Sovjetunionens oppløsning var, ifølge denne tilnærmingen, Russland svakt og ikke i stand til å forsvare sine interesser. Et sterkere Russland ville ikke nødvendigvis motsatt seg latvisk selvstendighet, men ville vært tydeligere på at diskriminerende behandling av russiskspråklige er uakseptabelt og stilt strengere betingelser for selvstendigheten. Tilnærmingen tar imidlertid først og fremst utgangspunkt i dagens situasjon, og mener Russland er bedre tjent med å styrke de bilaterale forbindelsene enn å dvele ved fortiden.

Grunntanken i tilnærmingen om geopolitisk pragmatisme er at Russland i dag har mye å tjene på konstruktive økonomiske forbindelser med Latvia. Latvia kan utnyttes som et transittland til å bringe varer til og fra EU, og Latvia utgjør også et betydelig marked for russisk energi, spesielt gass. Russere synes ofte det er lettere å gjøre forretninger i Latvia enn i andre europeiske land, siden landene deler en del viktige historiske erfaringer. Den russiskspråklige befolkningen blir i denne tilnærmingen sett på som en bro som kan fremme økonomiske kontakter. Den geopolitiske pragmatismen er nyansert med hensyn til russernes stilling og ser at en del russere også har fordeler av å bo i Latvia. Tilnærmingen er mindre tilbøyelig til å se på russerne som «våre landsmenn» og mener minoritetenes stilling snarere bedres gjennom økonomisk samkvem enn sanksjoner og steile fronter. Her anerkjennes også at den latviske stat kan ha og har andre interesser enn den russiske, og at interessemotsetninger er et spørsmål om hvordan man kan skaffe seg makt og innflytelse for å fremme egne interesser. Selv om geopolitisk pragmatisme kan framstå som den «myke» tilnærmingen, er den således i likhet med de to andre tilnærmingene basert på ideen om at Russland må være sterkt for å nå sine mål.

Vi fant geopolitisk pragmatisme uttrykt blant enkelte akademikere som forsker på russisk-latviske forbindelser, i noen av de russiske avisene som regnes å være mer liberale, samt i utenrikspolitiske miljøer med utstrakte nettverk og kontakter mot EU og Vesten. Flere av dem som understreket en pragmatisk tilnærming og et ønske om konstruktive forbindelser med Latvia uttalte samtidig at Russland bør gjøre mer for den russiskspråklige minoriteten i Latvia. Informantene var imidlertid lite konkrete når de ble bedt om å angi hvilke tiltak Russland kan iverksette for å bedre situasjonen for denne befolkningen. De fleste pekte på støtte til å opprettholde russisk kultur og russisk språk, mens enkelte mente man bør gjøre det enklere for de russiskspråklige minoritetene i Latvia å etablere seg i Russland. Andre uttrykte mer pessimisme med hensyn til effekten av en aktiv politikk overfor «landsmenn i utlandet». Enkelte informanter mente sågar at slike tiltak som protester i internasjonale fora og støtte til russisk kultur i Latvia kan virke mot sin hensikt. Slike tiltak utnyttes bare av latviske myndigheter som et «bevis» på innblanding i det de ser på som indre latviske anliggender. En informant hevdet at tiltakene kan være mer motivert av å vise opinionen i Russland at man bryr seg enn av en tro på at de faktisk kan føre til forbedringer for minoritetene.

Den tredje tilnærmingen har vi kalt historisk revansjisme. Den spiller på at Latvias statsdannelse er illegitim og at landet naturlig hører inn under Russlands (i en eller annen form) innflytelsessfære. Latvia blir sett på som en kvasi-demokratisk stat som i virkeligheten er en marionett for amerikansk innflytelse i regionen. I henhold til denne tilnærmingen domineres latvisk politikk av eksil-latviske politikere med en anti-russisk og pro-amerikansk dagsorden. Det trekkes en linje mellom det autoritære regimet under K?rlis Ulmanis på 1930-tallet, latviske nazi-sympatier og deltakelse i tyske SS-styrker under den 2. verdenskrig og dagens regime. Russerne (et begrep som gjerne omfatter alle med russisk som morsmål) er dermed ofre for nasjonal-radikal politikk. De betraktes som en undertrykt minoritet som behandles som annenrangs borgere av en latvisk etnisk elite. Russlands historisk viktige posisjon i området som i dag er Latvia blir fremhevet. Et underforstått mål for russisk Latvia-politikk er i følge denne tilnærmingen å bringe Latvia inn i folden til sin naturlige plass som en del av den russiske innflytelsessfæren, selv om dette sjelden blir uttrykt eksplisitt. Som en minimumsløsning må det utvikles et samfunn i Latvia med to likestilte befolkningsgrupper, der russisk og latvisk språk har lik status. Det har også vært fremført forslag om autonomi for den østlige delen av Latvia, Latgale, der flertallet av innbyggerne er russiskspråklige.

Geopolitikk blir sett som et nullsum-spill, der stormakter står mot hverandre, og det den ene vinner, taper den andre. Det latviske territoriet er i denne sammenheng betraktet kun som en brikke i et større spill mellom stormaktene. Målet er å gjenvinne en tapt balanse mellom stormaktene etter den kalde krigen der Vesten utnyttet Russlands svake stilling til egen geopolitisk fordel, blant annet med NATOs utvidelse. Strategisk kontroll over post-sovjetiske områder er avgjørende. Blant forfektere av historisk revansjisme finnes både nyimperialister («Russland bør dominere på postsovjetisk territorium»), etniske nasjonalister («alle russere/øst-slavere bør bo i samme stat») og representanter for «det nye høyre» i Russland (høyreekstreme anti-amerikanske antiglobalister).

I våre informantintervjuer, samt vår gjennomgang av uttalelser fra russiske politikere om Latvia og russisk Latvia-politikk i de russiske avisene vi analyserte i perioden fram til slutten av 2012, er denne tilnærmingen ikke svært fremtredende. Den gjenfinnes først og fremst i nisjepregede nasjonal-konservative aviser og hos politikere på ytterste høyre og venstre fløy. Med konflikten rundt Krim og øst-Ukraina har imidlertid historisk revansjisme blitt en mer legitim tilnærming og gjenfinnes oftere i toneangivende russiske medier. Vi har ikke funnet eksplisitt henvisning til at Russland bør gå militært inn i Latvia for å støtte den russiskspråklige befolkningen i landet. Den nye Putin-doktrinen gir imidlertid indirekte en rett og forpliktelse for Russland til å gripe inn, også militært, dersom russeres rettigheter blir undertrykket. Og vi vet at i tilfellet Latvia har russerne mange slike rettighetsbrudd å anføre.

Russisk politikk overfor Latvia: hvilken tilnærming dominerer?

I hvilken grad har så de tre idealiserte tilnærmingene vi har presentert over blitt gjenspeilet i faktisk russisk politikk overfor Latvia? Her er det viktig å skille mellom det politiske samarbeidet mellom landene, som for tiden tilsynelatende går på sparebluss, og de økonomiske forbindelsene, som har vært inne i en positiv utvikling.

Politiske forhold

I perioden fra latvisk medlemskap i EU og NATO fram til 2011 så man en pragmatisering av de bilaterale forholdene mellom Russland og Latvia. Det ble sågar snakket om et tøvær i de russisk-latviske forbindelsene (Muižnieks 2011).

I perioden 2009–2012 inneholdt den offisielle russiske utenrikspolitiske linjen overfor Latvia elementer av de første to tilnærmingene presentert i forrige avsnitt, mens det er lite som kunne knyttes til historisk revansjisme. I «Den russiske føderasjonens utenrikspolitiske program» i 2008 er Latvia bare nevnt én gang, og da sammen med Estland og Litauen. I den relevante passasjen uttrykkes både en pragmatisk tilnærming basert på Russlands interesser samtidig som situasjonen for de russiskspråklige minoriteter står høyt på dagsorden:

Den russiske føderasjon er villig til å samhandle med Latvia, Litauen og Estland i ånden av godt naboskap og basert på gjensidige vurderinger av interesser. Av fundamental viktighet for Russland er spørsmål knyttet til rettighetene til den russiskspråklige befolkningen i samsvar med prinsipper og normer i europeisk og internasjonal rett (…) (Prezident Rossii 2008).

På den annen side er Latvia indirekte til stede i en passasje som beskriver viktigheten for Russland av å motvirke «forsøk på å omskrive historien, bruke denne til å fremkalle konfrontasjon og revansjisme i verdenspolitikken, og revidere resultatet av Den andre verdenskrig». Latvia ble ikke engang nevnt i tilsvarende program for 2013. Imidlertid ble forsvaret av rettighetene til landsmenn og russiske statsborgere i utlandet fremhevet også i dette programmet (Ministerstvo inostrannykh del 2013).

Russland har de seneste årene tatt nye skritt for å styrke kontakten med og støtte russiskspråklige landsmenn i utlandet. Dette arbeidet skjer blant annet gjennom en visjon om å opprettholde en «Russisk verden» (Russkij mir) også utenfor Russlands grenser, inspirert av lignende praksis i blant annet Polen, Ungarn, Tyskland og Israel. Begrepet har ulike betydninger i den russiske diskursen (Menkiszak 2014). Det blir imidlertid vanligvis brukt om samfunnet av russiskspråklige som har en tilknytning til Russland, identifiserer seg med den ortodokse kristne religionen og kulturen og som deler de «samme verdier» uavhengig av deres etniske bakgrunn. Således blir en betydelig del av den russiskspråklige befolkningen i Latvia ansett å være en del av dette åndelige og sivilisatoriske fellesskapet. I følge Putin er den russiske nasjon den mest oppsplittede i verden (med henvisning til den store russiske diasporaen), og Russkij mir kan bidra til å styrke fellesskapet mellom russere. Det er videre etablert et eget direktorat, Rossotrudnitsjestvo, for samarbeid med SUS-landene, landsmenn i utlandet og humanitært samarbeid. Selv om støtte til russiske landsmenn i utlandet er blitt prioritert også tidligere, er innsatsen blitt mer systematisk og institusjonalisert de senere årene.

Arbeidet har imidlertid så langt kun i begrenset grad påvirket de russiskspråkliges organisasjonsliv i Latvia. En rekke organisasjoner, dominert av russiskspråklige innbyggere – både politiske, kulturelle og sosiale – er gått sammen under paraplyen Russiske landsmenns koordinasjonsråd med støtte av Russlands ambassade i Latvia. Flere av organisasjonene får også enkeltvis noe økonomisk støtte fra Russland. Videre er det opprettet et Senter for kultur og næringsliv ved Moskva-huset. Moskva-huset ble etablert i 2001 på initiativ av bymyndighetene i Moskva for å styrke samarbeidet mellom de to byene. Videre blir Russisk senter ved Universitetet i Daugavpils og Baltisk internasjonalt akademi ansett å være viktige for koordineringen av den delen av NGO-sektoren som får støtte fra Russland (Peln?ns 2010). Ved siden av å gi støtte til NGO-er bidrar Russland til å opprettholde kontakten med «landsmenn» i Latvia gjennom å tilby stipender til studenter for å studere ved ledende universiteter i Russland, de organiserer seminarer for lærere og sender lærebøker til russiskspråklige skoler (Muižnieks 2011). Slike lærebøker har ofte en helt annen fremstilling av historiske spørsmål enn lærebøker utgitt i Latvia. Russlands utenriksminister Sergej Lavrov uttrykte nylig også et ønske om at Russland skulle opprette og drive egne russiske skoler i Latvia. Initiativet ble imidlertid erklært å være helt uaktuelt av latviske myndigheter (Musch 2014a).

Til tross for økt oppmerksomhet fra russisk hold er det lite som tyder på at russiskspråklige innbyggere i Latvia først og fremst ser til Russland for moralsk og politisk støtte. De baserer seg i all hovedsak på interne krefter og fremmer sine interesser innenfor det latviske politiske systemet, samt i noen grad innenfor EU (Cheskin 2010).

Russland har kommet hyppigere med utfall mot latvisk minoritetspolitikk etter at Putin ble gjenvalgt som president i 2012. Noe skyldes nok maktskiftet i Kreml og utviklingen i den russiske utenrikspolitikken generelt. Utfallene mot Latvia faller sammen med mye mer omfattende og hyppig anti-vestlig retorikk blant russiske politikere og i russiske medier. En medvirkende årsak til økt Latvia-kritikk er nok også at spørsmål om de russiskspråkliges stilling har stått høyere på dagsorden igjen i Latvia i og med folkeavstemningen om russisk som offisielt språk og initiativ om folkeavstemning om statsborgerskapsspørsmålet (Bukovskis 2012b).

Etter folkeavstemningen om å gi russisk status som offisielt språk i Latvia, erklærte det russiske utenriksdepartementet MID at «den høye valgdeltakelsen blant statsborgere med russisk morsmål vitner om deres misbilligelse med kursen som er satt mot å bygge et monoetnisk samfunn». MID understreket videre at «resultatet av folkeavstemningen på ingen måte gjenspeiler folkemeningen, siden 319 000 såkalte ‘ikke-statsborgere’ er fratatt retten til å uttrykke sin mening. Dette til tross for at mange av dem er født i Latvia eller har bodd der over lengre tid». Konklusjonen er at Latvia ignorerer sine internasjonale forpliktelser (Regnum 19. februar 2012). Også i den russiske Dumaen kom en lignende uttalelse fra viseformann i utenrikskomitéen Konstantin Kosatsjov som også la vekt på de mange statsløse som «på en kunstig måte» var fratatt muligheten til å delta i avstemningen. Kosatsjov mente for øvrig at resultatet ikke kan bli en varig løsning. Om ikke russisk blir et offisielt statsspråk i hele landet, må det i hvert fall bli et offisielt språk i byer og kommuner der russiskspråklige utgjør en betydelig andel av befolkningen (Delfi 2012).

Protester mot latvisk minoritetspolitikk fra russiske myndigheter har gått i bølger. En nærmere analyse viser at det særlig har vært ved tre typer tilfeller at det er kommet russiske protester overfor Latvia i tilknytning til minoritetspolitikken. Den første er at det har vært et hensiktsmessig kort å spille ut når Russland er blitt kritisert for menneskerettighetsbrudd eller negative demokratiske utviklingstrekk i eget land. I perioder da Vesten har vært spesielt aktiv med å kritisere russisk maktutøvelse i Tsjetsjenia, har Russland benyttet baltisk minoritetspolitikk til å veie opp for denne kritikken. Den andre var situasjonsbetinget og knyttet seg til den massive kampanjen rettet mot Latvia og latvisk minoritetspolitikk ved spørsmål om landets innmelding i NATO. Russland var klar over at NATO ikke tar opp stater som har store menneskerettighetsproblemer. Ved å vinne internasjonal anerkjennelse for at det eksisterer slike i Latvia, trodde man tilsynelatende at en slik innmelding kunne forsinkes eller forhindres. Den tredje, som det har vært flere eksempler på det siste året, er i forbindelse med begivenheter i Latvia der minoritetsspørsmålet har vært aktualisert og politisk betent i latvisk innenrikspolitikk.

Russiske politikere ser ut til å ha lite å tape i hjemlig opinion på å opptre tøft overfor Latvia, heller tvert i mot. Levadasenteret i Moskva gjennomfører fra tid til annen meningsmålinger der de de blant annet spør om hvilke land russere mener er mest fiendtlig innstilt til Russland (Vorotnikov 2012). Latvia kom i 2013 på tredje plass på listen med 21 prosent, etter USA (38 %) og Georgia (31 %) (Levada 2013). Det er imidlertid viktig å påpeke at prosentandelen som nevner Latvia som en av de mest fiendtlig innstilte statene har gått ned fra nær halvparten (46 %) av respondentene i 2005, da Latvia kom dårligst ut av alle landene i undersøkelsen. Dette kan skyldes en viss normalisering av forbindelsene mellom landene, men like gjerne at Latvia i flere år har vært mindre synlig i nyhetsbildet i Russland enn det landet var midt på 2000-tallet.

Det er verdt å merke seg at når det oppstår konflikter med andre land, har opinionen en tendens til å støtte opp om sine makthavere. Det vil derfor være andre forhold enn frykt for å gjøre seg upopulære i befolkningen som skulle tilsi at man ønsker å unngå en konfronterende linje. Trolig kan heller det motsatte være tilfelle; ved å spille på situasjonen til «landsmenn» som blir undertrykket, vinner man tilhengere. Dette er et eksempel som viser hvordan russiske myndigheter vil ta hensyn til hjemlige sosiale og politiske forhold når landet utvikler sin Latvia-politikk, slik en konstruktivistisk tilnærming – redegjort for i innledningen av artikkelen – legger vekt på.

En kan derfor konkludere at pragmatisme og protest har dominert Russlands politikk overfor Latvia. Det er imidlertid tydelig at den russiske retorikken er blitt skjerpet etter at latvisk minoritetspolitikk igjen er blitt politisert i Latvia, samtidig som en mer anti-vestlig russisk retorikk har gjort seg gjeldende etter Putins gjeninnsettelse som president. Offisiell russisk politikk som kan knyttet til historisk revansjisme overfor Latvia fant vi imidlertid ikke i vårt materiale.

Økonomiske forhold

Når det gjelder de økonomiske forbindelsene mellom de to statene, har det vært en helt annen utvikling enn på det politiske området, og her kan man tydelig se at en pragmatisk tilnærming dominerer. Flere forhold har hatt betydning for de økonomiske forbindelsene mellom de to statene. Av de viktigste kan nevnes det dramatiske fallet i latvisk industriproduksjon på 1990-tallet, og den bevisste dreiningen av handel bort fra Russland til EU-land som gjorde at de økonomiske forbindelsene ble mindre viktige for begge land. Videre har den latviske bankkrisen midt på 1990-tallet, den russiske finanskrisen i 1998, samt latvisk innmelding i WTO i 1999 og EU i 2004 hatt betydning for omfanget av de økonomiske forbindelsene. I og med den strategiske geografiske plasseringen og betydningen av Latvia som et transittland for russiske råvarer, har det hele tiden vært utstrakt økonomisk samkvem mellom landene.

Det kan synes som om de kjølige politiske forholdene mellom de to landene kun i begrenset grad har påvirket det økonomiske samarbeidet. Russland var i 2012 Latvias nest viktigste handelspartner (BNN 2013), etter Litauen, og handel med Russland utgjorde 10 prosent av total utenlandshandel (LIAA 2014). Volumet i det økonomiske samkvemmet mellom Russland og Latvia sank riktignok dramatisk etter uavhengigheten i 1991. Andelen av latvisk eksport til Russland var 30 prosent i 1993 og kun 8 prosent i 2005. Tilsvarende sank andelen av den latviske importen fra Russland fra 28 til 9 prosent (Dombrovsky & Vanags 2006). Russiske investeringer er tradisjonelt konsentrert innenfor tre sektorer: energi, transitt og logistikk. På energifeltet er Latvia i liten grad selvforsynt; kun drøyt en tredel av energiforsyningen kommer fra egne kilder mens mer enn 40 prosent av energien importeres fra Russland og andre SUS-land. Naturgass brukt i Latvia kommer utelukkende fra Russland. Dette er et ømt punkt for latviske myndigheter, og politikere som er redde for at Russland kan bruke denne avhengigheten til å yte press på Latvia ønsker sterkere grad av diversifisering av gassforsyningene, samt energiøkonomisering.

Fra 2002 startet Russland transitt av olje gjennom en egen rørledning i Primorsk på russisk territorium. Transitt av olje via rørledningen til den latviske havnebyen Ventspils ble trappet ned og stanset helt opp i 2007. Latvia kompenserte imidlertid gjennom å knytte seg sterkere opp til andre EU-land økonomisk. Selv om mye av varetransporten mellom Russland og EU går gjennom Latvia, må Latvia konkurrere med Polen, Estland og Litauen som transittland. De senere år har russiske næringslivsaktører vist økt interesse for latvisk tømmerindustri, matvareindustri og eiendomsmarked. Økt økonomisk samkvem med Russland har bidratt til å dempe de negative effektene av finanskrisen, som rammet Latvia hardere enn noe annet EU-land.

Lider så de russisk-latviske økonomiske forbindelsene under det kjølige politiske forholdet mellom de to landene? Eller, motsatt, er de økte russiske investeringene i Latvia som vi har sett de seneste årene, kun et uttrykk for jakten på høyest mulig profitt, eller er det også en måte for Russland å søke økt innflytelse i Latvia? Det er selvfølgelig vanskelig å påvise direkte sammenhenger mellom handel og investeringer på den ene siden og politiske forhold på den annen. De latviske forskerne Dombrovsky og Vanags (2006) har anvendt en såkalt «gravitasjons-modell» for å se om det kunne avdekkes en korrelasjon mellom økonomiske og politiske forhold mellom de to landene. Prinsippet er at de tar utgangspunkt i den geografiske nærheten mellom land og ser om landene har mer eller mindre økonomisk kontakt enn det nærheten og landenes inntektsnivå ellers burde tilsi. I tilfellet Latvia og Russland finner de ikke at politiske forhold har påvirket de økonomiske forbindelsene mellom landene. De konkluderer således med at økonomisk samkvem har vært styrt av pragmatiske hensyn til tross for til dels store politiske spenninger. Det er heller ikke noe som skulle tilsi at det har funnet sted store endringer i dette bildet etter at denne analysen ble gjennomført (Jakobsons 2012).

Reaksjon: Latvisk russlandspolitikk

På samme måte som man i Russland har politikere som forfekter en steil linje overfor Latvia mens andre går inn for en mer pragmatisk tilnærming, hersker det også i Latvia delte meninger om hva som bør være Latvias russlandspolitikk. Den offisielle latviske linjen har ligget fast og har hatt to kjennetegn: For det første har man ikke villet inngå kompromisser med Russland når det gjelder det man regner som fundamentale spørsmål knyttet til statsborgerskap eller offisiell status for det russiske språket i Latvia, og politikere har systematisk tatt til motmæle mot russisk kritikk i denne sammenheng. For det andre har Latvia samtidig vært atskillig mindre innstilt på konfrontasjoner med Russland i sin russlandspolitikk enn sine baltiske naboland Estland og Litauen. Dette viste seg allerede i 2005 da Latvias president Vaira Vi?e-Freiberga til tross for motstand i hjemlig opinion valgte å reise til Moskva for å delta på 60-årsmarkeringen for seieren over Nazi-Tyskland mens hennes estiske og litauiske kolleger holdt seg hjemme.

I motsetning til enkelte andre EU-land har Latvia heller ikke gått inn for å bruke veto til å blokkere EU-forhandlinger med Russland, og ikke vært blant de mest høylytte i å kritisere Russland verken i eller utenfor EU-sammenheng. I en analyse utført av Leonard og Popescu (2007) ble Latvia gruppert sammen med Europas «kjølige pragmatikere» når det gjelder landets forhold til Russland. Denne betegnelsen beskriver land som ønsker å opprettholde økonomiske forbindelser med Russland men som heller ikke unngår å kritisere landet når de anser at dette er betimelig. De mest kritiske EU-landene ble betegnet som «nye kalde krigere» i denne analysen. Det er verdt å merke seg at Latvia ikke ble gruppert blant disse selv om landet er et av landene som har fått mest kritikk fra Moskva. Med unntak av reaksjoner når Russland uttaler seg kritisk om Latvias minoritetspolitikk, har Latvia stort sett passet på å uttrykke kritikk overfor Russland innenfor en EU-ramme, og den bilaterale kritikken er tonet ned (Bukovskis 2012a). En kan hevde at latvisk russlandspolitikk er reaktiv heller enn proaktiv (ibid.).

Latviske politikere har også de senere årene aktivt lagt til rette for å styrke de økonomiske forbindelsene mellom de to landene. Russland er, som vist over, igjen blitt en viktigere handelspartner for Latvia. Latviske myndigheter har lagt til rette for dette i og med at Russland i flere år opplevde sterkere vekst enn Latvias handelspartnere i EU. Russlands innmelding i WTO, som Latvia aktivt støttet, blir også vurdert å gi mer forutsigbarhet i de økonomiske forbindelsene. Latvia har også arbeidet for visumfrihet mellom Russland og EU. Et tegn på pragmatisme i forholdet til Russland er også en endring i immigrasjonsloven (2010) om innvilgelse av oppholdstillatelse for utlendinger som investerer betydelige beløp i Latvia i form av investeringer i næringslivet, gjennom kjøp av eiendom eller opptak av lån i en latvisk bank. Slik oppholdstillatelse blir for eksempel gitt dersom man investerer minimum 142 300 euro i Riga og Rigas omland eller 71 150 euro i andre deler av landet. Det er først og fremst russiske statsborgere som har skaffet seg oppholdstillatelse i Latvia på denne måten. Med oppholdstillatelse og fem års botid i Latvia kan man søke om latvisk statsborgerskap.

Den offisielle latviske linjen møter kritikk fra to kanter. De mest nasjonalt eller nasjonalistisk orienterte latviske partiene og media uttrykker jevnlig bekymring for storstilte russiske oppkjøp i den latviske økonomien. De ser dette som en måte for Russland å kjøpe seg innflytelse i Latvia. De gikk for eksempel sterkt imot lovendringen som gjorde det mulig for utlendinger å kjøpe seg oppholdstillatelse i Latvia. De samme kreftene er også kritiske til andre former for bruk av russisk «myk makt» i Latvia og krever strengere reguleringer av russiskspråkliges organisasjoner, som mange mener Russland både står bak og kontrollerer. Også noen av våre nasjonalt orienterte informanter i Riga så denne virksomheten fra russisk side som utilbørlig innblanding i Latvias indre anliggender. Flere mente det var bevisste russiske forsøk på å infiltrere latvisk samfunnsliv. De så også slik virksomhet som en plattform for Russland i Latvia som kan brukes til å påvirke latviske valg, slik de mente det var blitt gjort for eksempel under folkeavstemningen om russisk som offisielt språk i Latvia i mars 2012. De nasjonalistiske partiene ønsker videre en steilere og mindre ettergivende politikk overfor Russland.

Man har også kunnet observere visse antydninger til en steilere linje overfor Russland fra offisielt latvisk hold de siste par årene. Russiske diplomater er blitt utvist fra den russiske ambassaden, to russiske historikere er blitt erklært persona non grata og den latviske forsvarsministeren Artis Pabriks har uttalt seg om russiske myndigheters forsøk på å infiltrere russisk organisasjonsliv i Latvia.

Flere av våre informanter i Latvia mente Georgia-krigen virket som en påminnelse om at Russland kan komme til å operere militært i sitt nærområde med påskudd om å støtte den russiske befolkningen, denne gangen i Abkhasia og Sør-Ossetia, mot overgrep. Det ble hevdet at dette har gjort latviske politikere mer på vakt og gjør dem enda mer opptatt av å trygge sin sikkerhet innenfor rammene av NATO og EU. Våre russiske informanter var høsten 2012 helt klare på at russiske militære aksjoner i Latvia er helt uaktuelt. De brukte argumenter om at Latvia er et «sivilisert» land og landets NATO-tilknytning mot at dette kunne skje. Etter hendelsene på Krim og i Øst-Ukraina vinteren og våren 2014 er latviske politikere enda sterkere i sin anti-russiske retorikk, og flere peker på faren for russisk militær inngripen i Latvia, i hvert fall på sikt. De fleste ser nok slik innblanding som lite trolig, men er likevel opptatt av det betydelige presset Russland kan legge på latvisk politikk nettopp ved at det hele tiden vil være en potensiell fare for slik inngripen. Både frykt for at latviske politikere vil tilpasse sin politikk til et mer selvhevdende Russland og for at krefter i Russland kan oppildne til uro blant russiskspråklige minoriteter for å ha et påskudd til å gripe inn militært overfor Latvia, har vært framme i den latviske diskursen.

Fra den politiske venstresiden og russiskspråklig presse har myndighetene imidlertid fått kritikk for ikke å være pragmatiske nok i sin tilnærming til Russland. Geografisk beliggenhet og sammenfallende interesser gjør etter deres mening at Latvia burde orientere seg tettere og søke ytterligere økonomisk samkvem og samarbeid med Russland. Dette synet faller gjerne sammen med kritikk av Latvias minoritetspolitikk, mens organiseringen blant de russiskspråklige minoriteter eller Russlands økte vekt på å støtte «landsmenn» i utlandet ikke blir sett som uttrykk for forsøk fra Russland på å påvirke latvisk politikk.

Konklusjon

Innledningsvis identifiserte vi tre hovedtilnærmingsmåter i den russiske politikken overfor Latvia. Vi har valgt å kalle dem protest, geopolitisk pragmatisme og historisk revansjisme. Historisk revansjisme, der Latvia framstilles som en illegitim stat, har vært lite framtredende, og er representert mest i ytterkantene av debatten. Innslag både av protest mot den latviske minoritetspolitikken og pragmatisme med vekt på økonomisk gevinst har dominert Russlands politikk overfor Latvia siden landet gjenvant sin selvstendighet. I den russiske politiske retorikken og i utviklingen av de politiske bilaterale forbindelsene mellom landene har protest nok vært det russiske hovedsporet. På det økonomiske området har imidlertid en interessebasert pragmatisme i forbausende liten grad blitt skadelidende under det periodevis kjølige politiske klimaet.

Idémessige forhold har likevel spilt en viktig rolle i de politiske forbindelsene mellom de to statene. Noen av de politiske utspillene i begge land kan synes å være rettet mot hjemlig politikk og opinion snarere enn ment å påvirke motparten. Det har vært en opphopning av utspill og protester rundt viktige hendelser som i særlig grad vedrører Latvias russiskspråklige minoriteter, deriblant følger av statsborgerskapslovgivningen, skolepolitikken og statusen til det russiske språket. Når slike saker kommer på dagsorden i Latvia, ser vi gjerne høylytte politiske protester fra russisk side, med påfølgende svar og gjensvar. Dette gjelder nettopp på områder der oppfatninger om historiske forhold og grunnlaget for den latviske staten kolliderer. Den foreløpig siste protestaksjonen som har fått omtale i russiske media, retter seg mot den nye latviske regjeringens politikk som går ut på at det fra 2018 med unntak av opplæring i fremmedspråk kun skal gis undervisning på latvisk, også i russiske skoler (Musch 2014a).

Spørsmålet om russiske og russiskspråklige «landsmenns» stilling utenfor Russlands statsgrenser er kommet høyt på dagsorden i den russiske debatten de siste årene, men brukes nå også som legitimering av russisk innblanding i andre stater. Dette kan skape en ny dynamikk i forholdet mellom de to statene. Med russisk krigføring i Georgia og på Krim og innblanding i utviklingen i Øst-Ukraina har Russland tydelig vist at de endog er villige til å bruke militærmakt for å forsvare russiskspråkliges rettigheter. De implisitte forutsetningene som blir gitt for at militærmakt skal kunne anvendes, er at det oppstår en alvorlig trussel mot russiskspråklige minoriteters sikkerhet, og at disse minoritetene ber om hjelp fra Russland. Videre må slik inngripen vurderes opp mot hva som vil være i Russlands interesse. Hvorvidt forsvaret av russiskspråkliges rettigheter skal ha forrang foran internasjonal rett, er foreløpig uklart, men deler av Putins tale den 18. mars 2014 antyder at det kan være slik.

Selv om Russland nok vil kunne finne situasjoner der de anser at russiskspråklige minoriteters rettigheter i Latvia er alvorlig truet – det gjør de også i dag fortløpende – er det i dag ikke mye som tyder på at en stor andel russere ønsker slik innblanding og hjelp fra Russland. Det er spredte grupper blant minoritetene som kan piske opp stemningen, men i det store og hele ser de russiskspråklige i Latvia ikke sin fremtid som medborgere av Den russiske føderasjon. Med unntak av russiske statsborgere ønsker russere i Latvia flest å løse sine utfordringer innenfor en latvisk politisk kontekst og har ingen sterk identitet med Russland som stat eller med russiske myndigheter, selv om mange kan ha en sterk russisk kulturell identitet. Dersom Russland skulle ha et ønske om å utnytte de russiskspråklige minoritetene til å påvirke latvisk politikk, er det høyst usikkert om de vil finne tilstrekkelig resonans til at det får noen reell betydning. Mye avhenger sannsynligvis av hvilke åpninger for reell integrasjon det latvisk-nasjonale politiske flertallet kommer til å gi i den nære framtiden. Til nå har deres botemiddel mot russisk press gått mer ut på å demme opp for minoritetenes muligheter til å påvirke politikken enn å fremme deres integrering i det latviske samfunnet.

Likevel kan man ikke se bort fra at situasjonen kan endre seg. Skulle de russiskspråklige ikke-statsborgerne bli tvunget til å ta stilling i en opphetet situasjon, for eksempel om de anser at deres egen sikkerhet, levestandard eller grunnleggende rettigheter er truet, er det ikke gitt hvem som har deres lojalitet. Det er imidlertid lite trolig at Russland vil anse det å være i sin egen interesse å gripe inn med militærmakt i Latvia. Latvia er medlem av NATO og EU, og en militær inngripen vil være svært kostbar og ha uforutsigbare konsekvenser. Det er derimot mye mer sannsynlig at Russland vil søke å påvirke latvisk politikk gjennom henvisningen til deres ansvar for russiskspråklige «landsmenn» og ved direkte og indirekte støtte til krefter i Latvia som står for en uforsonlig linje overfor latviske myndigheter. Nettopp dette er hva latviske myndigheter frykter.

Den generelle utviklingen i russisk utenrikspolitikk vil bli svært viktig for hvordan de bilaterale forbindelsene mellom Russland og Latvia vil utvikle seg. Hvis en mer ekspansjonistisk politikk fra russisk side vil overta for den mer pragmatiske og interessebaserte politikken som har vært ført fram til nå, kan dette få betydning for forholdene mellom de to statene, selv om ikke ønskene om ekspansjon og innflytelse nødvendigvis retter seg direkte mot Latvia. Det blir da viktig hvordan Latvia vil forholde seg til et mer selvhevdende og ekspansivt Russland. Vi ser allerede en tendens til at mer nasjonalistisk innstilte politikere i Latvia vinner nytt fotfeste, og at anti-russiske holdninger brer om seg i opinionen. Det kan fort utvikle seg til en spiral der det blir truffet tiltak og mottiltak som skaper en stadig mer spent situasjon. Latviske myndigheter stengte tidligere i år en russisk statlig TV-kanal, Rossija RTR, i første omgang i tre måneder, angivelig fordi den oppfordrer til krigshandlinger. En lokal russisk kanal ble også satt under etterforskning med trussel om å bli stengt. Dette kan føre til reaksjoner fra de russiskspråklige i Latvia som ikke bare bruker disse kanalene til å se russiske nyheter men også underholdning, filmer og kultur (Musch 2014b).

En annen faktor som vil påvirke forholdene mellom de to statene, er den internasjonale utviklingen i det postsovjetiske området. Her er det særlig tre spørsmål som vil få betydning: Krisen i Ukraina, Russlands forhold til andre områder som var del av det tidligere Sovjetunionen og relasjonene mellom EU og Russland. Latvia vil trolig fortsatt se seg best tjent med å samordne sin politikk overfor Russland med de vestlige institusjonene, særlig EU og NATO, og unngå soloutspill som kan provosere russerne. På områder som blir ansett å være vitale interesser for Latvia, der politikken overfor minoritetene er et av de viktigste, kan man imidlertid vente at Latvia vil føre en mer selvstendig linje. Det er derfor svært sannsynlig at perioder med isfront vil oppstå når spørsmål rundt den russiskspråklige minoriteten i Latvia blir aktualisert. Inntil nylig var etnisk og kulturelt definert nasjonalisme et marginalt fenomen i Russland. Det uheldige er at begge land nå kan score poeng i hjemlig opinion på å fremme en hard og uforsonlig linje basert på etnisk fundert nasjonalisme. En mer pragmatisk politikk som legger vekt på økonomisk samkvem og politisk dialog om vanskelige spørsmål ser ut til å være på vikende front. Så vil fremtiden vise hvor mye som er symbolpolitikk ment for et hjemlig publikum og i hvilken grad denne vil skape en egendynamikk som vil påvirke de politiske og økonomiske forbindelsene mellom de to nabostatene.

Litteratur

Aasland, Aadne (1994) Russians in Latvia: Ethnic Identity and Ethnopolitical Change. Glasgow: University of Glasgow.

Aasland, Aadne (2008) «Russians and the Economy» i Nils Muižnieks (red.) Latvian-Russian Relations: Domestic and International Dimensions. Riga: LU Akad?miskajs apg?ds (53–63).

Berg, Eiki & Piret Ehin (red.) (2009) Identity and Foreign Policy: Baltic-Russian Relations and European Integration. Surrey: Ashgate.

BNN (2013) Latvia's Largest Foreign Trade Partners – Russia and Belarus. BNN 12. november. Tilgjengelig på http://bnn-news.com/latvias-largest-foreign-trade-partners-russia-belarus-105841 (lesedato 7. september 2014).

Bukovskis, Karlis (2012a) «Latvia» i Ahto Lobjakas & Martin Mölder (red.) EU-Russia Watch 2012. Tartu: University of Tartu (77–84).

Bukovskis, Karlis (2012b). Will Vladimir Putin's Return De-Pragmatize Latvian-Russian Relations? Riga: Latvian Institute for International Affairs/Friedrich-Ebert-Stiftung.

Cheskin, Ammon (2010) The Successes and Failures of Russian Foreign Policy Towards the «Russian Diaspora»: Soft Power and the Baltic States. Konferansepaper fra konferansen Russia in 2010: Sources of Stability and Change, University of Bath.

Delfi (2012) Kosatsjev: resultaty referenduma – eto uspekh. Delfi 19. februar 2012. Tilgjengelig på http://rus.delfi.lv/news/daily/politics/kosachev-rezultaty-referenduma-eto-uspeh.d?id=42143126 (lesedato 7. september 2014).

Dombrovsky, Vyacheslav & Alf Vanags (2006) «Latvian-Russian Economic Relations» i Nils Muižnieks (red.) Latvian-Russian Relations: Domestic and International Dimensions. Riga: LU Akad?miskajs apg?ds (98–109).

Furman, Jekaterina D. (2012) Rossijsko-latvijskie otnosjenija. Vostotsjnaja Jevropa. Perspektivy. 1–2: 48–65.

Hall, Rodney Bruce (1999) National Collective Identity: Social Constructs and International Systems. New York, NY: Columbia University Press.

Jakobsons, Andrejs (2012) «The Economic Dimension of Bilateral Relationships between Latvia, Russia and Belarus – Past and Present» i Andrej Spr?ds (red.) The Economic Presence of Russia and Belarus in the Baltic States: Risks and Opportunities. Riga: SIA Apgads Mantojums (11–33).

Katzenstein, Peter (red.) (1996) The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. New York, NY: Columbia University Press.

Leonard, Mark & Nico Popescu (2007) A Power Audit of EU-Russia Relations. London: European Council on Foreign Relations.

Levada (2013) Vnesjnepolititsjeskie vragi i druzja Rossii. Tilgjengelig på www.levada.ru/18-06-2013/vneshnepoliticheskie-vragi-i-druzya-rossii (lesedato 9. juli 2014).

LIAA (2014) Foreign Trade Statistics. Tilgjengelig på www.liaa.gov.lv/trade-latvia/foreign-trade-statistics (lesedato 9. juli 2014).

Lukyanov, Fyodor (2013) Why Russia's Soft Power is Too Soft. Russia in Global Affairs 1. februar. Tilgjengelig på http://eng.globalaffairs.ru/redcol/Why-Russias-Soft-Power-Is-Too-Soft-15845 (lesedato 9. juli 2014).

Menkiszak, M. (2014) The Putin Doctrine: The Formation of a Conceptual Framework for Russian Dominance in the Post-Soviet Area. OSW Commentary 27. mars. Tilgjengelig på www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2014-03-27/putin-doctrine-formation-a-conceptual-framework-russian (lesedato 9. juli 2014).

Ministerstvo inostrannykh del Rossijskoj Federatsii (2013) Kontseptsija vnesjnej politiki Rossijskoj Federatsii. Tilgjengelig på www.mid.ru/brp_4.nsf/0/6D84DDEDEDBF7DA644257B160051BF7F (lesedato 9. juli 2014).

Misiunas, Romuald & Rein Taagepera (1993) The Baltic States: Years of Dependence, 1940–1990. Berkeley & Los Angeles, CA: University of California Press.

Monaghan, Andrew (2013) The New Russian Foreign Policy Concept: Evolving Continuity. London: Chatham House.

Muižnieks, Nils (2011) Latvian-Russian Relations: Dynamics Since Latvia's Accession to the EU and NATO. Riga: University of Latvia Press.

Muiznieks, Nils, Juris Rozenvalds & Ieva Birka (2013) Ethnicity and Social Cohesion in the Post-Soviet Baltic states. Patterns of Prejudice 47 (3): 288–308.

Musch, Steven (2014a) Russian Speakers Protest in Riga for Preservation of Their Language. Euroviews 13. april. Tilgjengelig på http://www.euroviews.eu/2014/04/13/russian-speakers-protest-in-riga-for-preservation-of-their-language/ (lesedato 9. juli 2014).

Musch, Steven (2014b) Latvians Divided between Russia and EU. Euroviews 30. april. Tilgjengelig på www.euroviews.eu/2014/04/30/latvians-divided-between-russia-and-eu/ (lesedato 9. juli 2014).

Peln?ns, Gatis (red.) (2010) The «Humanitarian Dimension» of Russian Foreign Policy Toward Georgia, Moldova, Ukraine, and the Baltic States. Riga: Centre for East European Policy Studies.

Prezident Rossii (2008) Kontseptsija vnesjnej politiki Rossijskoj Federatsii. Tilgjengelig på http://kremlin.ru/acts/785 (lesedato 9. juli 2014).

Prizel, Ilya (1998) National Identity and Foreign Policy: Nationalism and Leadership in Poland, Russia and Ukraine. Cambridge: Cambridge University Press.

RT (2012) Latvia Bans Referendum on Russian Speakers’ Citizenship. RT 2. november. Tilgjengelig på http://rt.com/politics/latvia-referendum-russian-citizenship-802/ (lesedato 7. september 2014).

Savelyev, Ivan (2011) «‘Baltic Tigers’: Can They Make it without Russia?» RIA Novosti 10. februar. Tilgjengelig på http://en.ria.ru/analysis/20110210/162540610.html (lesedato 25. august 2014).

Smith, Nicholas Ross (2014) Russia’s Unpragmatic Turn in its Near Abroad: Is Putin’s Insecurity Handicapping Russia’s Foreign Policy in Ukraine? New Eastern Europe 3. januar. Tilgjengelig på www.neweasterneurope.eu/interviews/1076-russia-s-unpragmatic-turn-in-its-near-abroad-is-putin-s-insecurity-handicapping-russia-s-foreign-policy-in-ukraine (lesedato 9. juli 2014).

Sullivan, Ed (2014) Latvia Defense Minister Accuses Russia of Destabilizing Through «Professional Provocateurs» Hot Air 26. april. Tilgjengelig på http://hotair.com/archives/2014/04/26/latvia-defense-minister-accuses-russia-of-destabilizing-through-professional-provocateurs/ (lesedato 9. juli 2014).

Tsygankov, Andrei P. (2013) Russia's Foreign Policy Plymouth: Rowman and Littlefield Publishers.

Vorotnikov, Vladislav V. (2012) Obraz pribaltijskogo edinstva i Latvija. Vostotsjnaja Evropa: Perspektivy (1–2): 141–151.

Wendt, Alexander, Stefano Guzzini & Anna Leander (2006) Constructivism and International Relations: Alexander Wendt and His Critics. London: Routledge.

1Intervjuene ble foretatt under løfte om anonymitet, og vi navngir derfor verken personer eller institusjoner i artikkelen. Informantene ble ikke valgt med tanke på at de skulle representere det offisielle syn men heller gjenspeile en bredde i synspunkter. De fleste er eksperter på eller spesielt opptatt av russisk baltikumspolitikk.
2Nøkkelordene som ble brukt var ulike kombinasjoner av den russisk(språklige) befolkningen i Latvia, Latvias folkeavstemning 2012, russisk-latviske forbindelser, den russisk-latviske historiekommisjonen. De er basert på eksplorativ gjennomgang av nyhetsmediene for å avdekke hvilke spørsmål som debatteres både i Russland og Latvia med hensyn til den russiske politikken overfor Latvia. Russiske aviser som ble gjennomgått var følgende: Izvestia, Kommersant, Rossiiskaja gazeta, Novaja gazeta. I Latvia ble de latviskspråklige avisene Diena og Latvijas av?ze og de russiskspråklige Tsjas og Telegraf gjennomgått.
3Når Russland uttaler seg om russerne og de russiskspråklige i Latvia, innbefatter de vanligvis hele den russiskspråklige befolkningen, det vil si både etniske russere og andre etniske grupper såfremt de bruker russisk som førstespråk og har en russisk kulturell identitet. Det offisielle russiske synet er at både russere og andre russisktalende i Latvia er «landsmenn i utlandet» (sootetsjestvenniki za rubezjom). En konstruktivistisk tilnærming til etnisitet tilsier at det kan være glidende overganger mellom grupper. Kategorier og statistikk gir dermed ikke et fullgodt bilde over et mangfoldig etnisk landskap.
4Tallene er basert på offisiell latvisk statistikk, som kan lastes ned fra www.pmlp.gov.lv/lv/assets/01072013/01.01.2014/ISVN_Latvija_pec_TTB_VPD.pdf (lesedato 24. juni 2014).
5Vi intervjuet både latviske og russiske kommisjonsmedlemmer, som alle hadde en hovedsakelig negativ vurdering av kommisjonens arbeid.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon