Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Russiske byers kapasitet til klimatilpasning. Eksempelet Arkhangelsk

Cand. polit., universitetslektor, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, martin.lund.iversen@nmbu.no

Dr. polit., forsker, Norsk institutt for by- og regionforskning, jorn.holm-hansen@nibr.no

MA., forsker, Norsk institutt for by- og regionforskning, mikkel.berg-nordlie@nibr.no

Ph.d., forsker, Norsk institutt for by- og regionforskning, aadne.aasland@nibr.no

Abstract: Russian Cities Climate Change Adaptation Capacity. The Case of Arkhangelsk

This article explores climate change adaptation policy in the Russian city of Arkhangelsk through a network governance lens. In the identified state/non-state networks, research communities are included but NGOs tend to be peripheral. Unless foreign actors are heavily involved, networks tend not to focus on climate change adaptation but rather on «smaller» issues that can be related to adaptation. The subject of adaptation is discursively and institutionally fragmented and lacks a policy network or institution with coordinating authority. Federal ambitions for climate change adaptation appear unfulfilled at the local level.

Keywords: Network governance, climate change, adaptation, climate doctrine, Russia

Mange russiske byer har spesielle utfordringer knyttet til værsvingninger, blant annet som resultat av pågående klimaendringer. 1 Især elveflom, havnivåstigning og overflatevann som følge av voldsomme regnværsepisoder skaper problemer. Utfordringene gjelder særlig kystbyer og byer ved de store elvenes bredder. Permafrosttining, ekstreme temperaturer og kompliserte grunnforhold er også klare utfordringer. Bygningsmassen og vann- og avløpsnettet er sårbare for flom og endringer i grunnforholdene. Det russiske vannforvaltningsprogrammet for 2012–2020 viser til at ikke mindre enn 746 av i alt 1030 russiske byer hvert år får deler av sitt areal oversvømt (Dolgosrotsjnaja tselevaja programma 2012). Av disse byene har 40 mer enn en kvart million innbyggere, deriblant Arkhangelsk.

På noen felter er Russland svært godt utrustet – faglig og administrativt – til å sette i verk tilpasningstiltak til klimaendringene, særlig tiltak for katastrofer som allerede har skjedd. Denne artikkelen tar for seg institusjonell og nettverksmessig kapasitet til tilpasning på forhånd, illustrert ved eksempelet Arkhangelsk. Vi fokuserer særlig på vannrelatert problematikk, det vil si følger av økt havnivå og nedbør (med tilhørende elve- og overflatevann-tematikk).

Vi har latt oss inspirere av de «tre grunnleggende spørsmålene» foreslått av Bosello, Carraro & de Cian (2009) – hva tilpasses, hvem tilpasser og hvordan tilpasses det? Ut fra dette prøver vi å finne svaret på følgende spørsmål:

  • På hvilke områder er det aktuelt med klimatilpasning?

  • Hvem setter problemstillingen på dagsorden, på hvilken måte – og ikke minst, hvem blir hørt?

  • Hva er byens institusjonelle kapasitet til å håndtere klimarelaterte utfordringer og relaterte sårbarhets- og risikoaspekter? Hvilke verktøy har de til rådighet? Hvilken rolle spiller ulike nettverk i løsningen av disse problemene?

Artikkelen tar først for seg begrepet samstyring og hvordan det kan anvendes i Russland, som på viktige områder skiller seg fra de landene begrepet ble til i. Deretter beskrives klimaendringene Arkhangelsk står overfor, som i hovedsak er vannrelaterte. Videre gir vi en oversikt over problemene med å få satt klimaendring på dagorden i Russland. Landets Klimadoktrine blir presentert og satt i sin sammenheng, som er mer internasjonal enn hjemlig. Ettersom klimatilpasning er en typisk tverrsektoriell oppgave og det i Russland heller ikke er tillagt noe koordineringsansvar til én bestemt institusjon, gjennomgår vi de ulike sektorene og organisasjonene som har et delansvar. Vi peker på hvilke virkemidler de har som potensielt ville kunne brukes til klimatilpasning. Gjennomgangen er eksplorativ og blir nødvendigvis nokså detaljert. Til slutt gjennomgås de ulike nettverkene vi har identifisert.

Samstyring

Tilpasning til klimaendringene stiller store krav til bruk av vitenskapelig kunnskap, til tverrsektoriell koordinering samt til samarbeid mellom myndigheter, utbyggere og sivilsamfunn. På alle disse områdene står russisk forvaltning overfor særlig store utfordringer. En undersøkelse av hvordan tilpasning til klimaendring håndteres i en russisk by, vil derfor samtidig bli en analyse av mer grunnleggende trekk ved russisk forvaltning. Som politikkområde ligger klimatilpasning i overlapp mellom det som i Russland er solid innarbeidet praksis (blant annet innenfor folkehelse og naturkatastrofehåndtering), og «nye» temaer (menneskeskapt klimaendring) som krever økt bruk av ny fagkunnskap og relatering til internasjonal konsensus. En studie av klimatilpasning er derfor godt egnet som «test» på hvor utrustet den russiske forvaltningen per i dag er til å håndtere nye typer problemstillinger.

Virkningen av klimaendringene er stedsspesifikke. De konkrete tiltakene med sikte på tilpasning er lokale. Vi fokuserer derfor på hvordan temaet håndteres i én bestemt by. Artikkelen har primært et beskrivende, eksplorativt siktemål. Vi tar mål av oss til å kartlegge klimaendringshåndtering fra ikke bare byens egne politiske og administrative organer, men også regionale og statlige organers lokale representasjon, kunnskapsmiljøer og frivillig organisasjonsliv.

Vi stiller spørsmål om det er mulig i dette tilfellet å skjelne trekk av samstyring mellom offentlige institusjoner, private aktører og sivilsamfunn, det som i internasjonal statsvitenskapelig litteratur kalles «network governance». Begrepet anvendes for å fange opp systematisert interaksjon mellom statlige og ikke-statlige aktører i politiske prosesser, og at myndighetene ikke bare benytter rene kommandometoder for å styre, men også mindre hierarkipregede prosesser sammen med sivilsamfunn og næringsliv (Sørensen & Torfing 2009; Winsvold et al. 2009; Kooiman et al. 2010; Osborne 2010; Røiseland & Vabo 2012). Dette styringsmoduset blir ifølge litteraturen ansett å være særlig aktuelt når det gjelder «wicked problems», komplekse saksfelt som det er vanskelig å definere, avgrense og som ikke har enkle løsninger det er lett å bli enige om (Hofstad 2011). Klimaendring er et slikt saksfelt, og det er gjort flere studier internasjonalt der byers klimatilpasning drøftes i lys av samstyringsbegrepet (Bulkeley & Betsill 2013; Hanssen et al. 2013). Samtidig har begrepet kommet under kraftig kritikk for å være normativt, naivt og i liten grad å ha blitt undersøkt empirisk (Benson et al. 2013). Kritikerne av samstyringsbegrepets normative bruk peker på at de faktiske styringsnettverkene sjelden oppfyller kravene til ikke-hierarkisk styring (Davies 2011).

Bruk av samstyringsbegrepet for å belyse politikkutforming i Russland kan synes kontraintuitivt siden Russland har svakere sivilsamfunn og mer autoritært styre enn land der samstyringsbegrepet i utgangspunktet har blitt brukt (jf. Peters & Pierre 2000: 47, 49). Den nye litteraturen vi knytter an til, der samstyring kobles opp mot ulike former for maktutøvelse, gjør imidlertid dette til et mindre vågalt prosjekt. Vi bruker her samstyring som et hjelpemiddel til å få øye på nye trekk ved interaksjonen mellom ulike forvaltningssektorer, sivilsamfunnsrepresentanter og næringslivsaktører – uten å forutsette at staten har «satt seg i baksetet».

Håndtering av klimaendring

For å redusere risiko som følge av klimaendringer, er det gjerne to hovedspor som følges: (1) Reduksjon av menneskeskapte bidrag til endringene; og (2) fysisk tilpasning. Om vi fín-inndeler klimatilpasningsrelaterte aktiviteter ytterligere, kan vi se for oss fire hovedtyper av dels overlappende aktiviteter (se figur 1):

Figur 1. Hovedtyper av klimatilpasningsrelaterte aktiviteter

Denne artikkelen konsentrerer seg om tilpasning, og berører de overlappende tiltakstypene risikohåndtering og forskning. Det fjerde punktet, reduksjon, vil ikke bli særlig behandlet. Risikohåndtering er, i form av et velutviklet apparat for katastrofeinnsats, på plass i Russland (jf. Aasland 2013). Forskning er viktig fordi kunnskapsmiljøer aktivt bidrar i diskursformasjon og i visse relevante politikknettverk. Vi vil først kort gå gjennom klimautfordringene i Arkhangelsk, hva slags kunnskap om dem som benyttes og hvordan klimadiskursen arter seg. Dernest vil vi presentere hva som finnes av virkemidler for å håndtere tilpasning til klimaendringer.

Artikkelen er basert på datainnsamling gjort gjennom feltarbeid i Arkhangelsk og Nordvest-Russlands hovedstad St. Petersburg. Forskerteamet har intervjuet både statlige og ikke-statlige aktører – kunnskapsmiljøer, aktivistmiljøer og forvaltning. Teamet har også foretatt deltakende observasjon på flere konferanser og andre relevante begivenheter, utført analyse av lokale media i Arkhangelsk, og gjennomgått sentrale dokumenter for føderal og lokal klimatilpasning, miljøpolitikk og katastrofeberedskap.

Arkhangelsk – sårbarhet for klimaendringer

Den russiske Vannstrategien, som omtales nedenfor, slår fast at Russland er et land med moderat hydrologisk risiko. Likevel har ikke mindre enn 746 byer, av dem 40 storbyer, opplevd å få arealer lagt under vann på grunn av oversvømmelse. Noen regioner har status som «flomfarlige» (pavodkoopasnye). Arkhangelsk er ikke blant disse regionene, som hovedsakelig ligger i de tre østlige landsdelene Ural, Sibir og Det fjerne østen.

Kostnadene ved oversvømmelser i Russland er anslått til to milliarder rubler per år.

I Russland blir meteorologiske data samlet inn og analysert av Det føderale tilsynet for hydrometeorologi og miljømålinger (Rosgidromet). Deres målinger viser klar temperaturøkning for alle årstider i alle Russlands regioner siden midtre 1930-tall. Nedbørsmengden har økt i samme periode, særlig vår og høst (Rosgidromet 2013; Institut globalnogo klimata i ekologii 2013). Det samme gjelder elvenes middelvannføring samt anomalier knyttet til vannføringen. I europeiske Russland og deler av Sibir er økningen av anomalier flere steder over 40 prosent. Nord-Dvina er mindre rammet av dette enn elvene lenger sør. Den har en økning i anomali på rundt fem prosent. Generelt har risikoen for oversvømmelser ved store elver økt, og dermed risikoen for forurensing og vannskader på infrastruktur.

I Russland er det Tilsynet for forbrukerrettigheter og menneskelig velferdskontroll (Rospotrebnadzor) som måler drikkevannskvaliteten. Dette tilsynet har også ansvar for sanitær-epidemiologisk kontroll. Rospotrebnadzors program for drikkevannsforsyning tar ikke for seg klimaendringstematikk eksplisitt. De har ikke tall som sier noe om hvordan klimaendring virker inn på drikkevannskvaliteten, men har generell forurensingsstatistikk. Mesteparten av forurensningen kommer fra industrivirksomhet.

Siden 1966 har den gjennomsnittlige årstemperaturen for Arkhangelsk by økt fra litt over null grader celsius til nesten 1,5 varmegrader. Dette skyldes primært temperaturøkning i vintermånedene. Også nedbøren øker (Grisjtsjenko 2011: 9–10). Arkhangelsk by ligger der elva Nord-Dvina vider seg ut før den danner delta mot Hvitehavet. Beliggenheten gjør at vannmassene ved vårløsningen lett sprer seg, slik at oversvømmelsesfaren ikke blir akutt. Til gjengjeld er terrenget i byen flatt og sumpete, og stigende vannstand vil raskt merkes på grunnforholdene. Ettersom byen ligger nær kysten, vil endringer i havnivået ha effekt. Arkhangelsk er dermed sårbar for endringer i vannføring og havnivåstigning.

Isløsningen kan gå voldsomt for seg i de store russiske elvene. Dvina er intet unntak. Oversvømmelse (navodnenie) av to dagers varighet følger gjerne isløsningen, som oftest der elvene svinger. Bygninger nær elvebredden er utsatt, og drikkevannet blir skadet. De siste ti årene har det ikke vært alvorlige oversvømmelser av denne typen i Arkhangelsk fylke, ifølge Arkhangelsk-avdelingen av Kriseministeriet MTsjS (Ministerstvo tsjrezvytsjajnykh situatsij). Noen bydeler i Arkhangelsk by er sårbare (Solombala og Maimaksa). Hvert år nedsettes det flomkommisjoner (pavodkovye komissii) som kan ta seg av evakuering og drikkevannsforsyning om nødvendig. Utenom noen øyer i deltaet har kommunens arealer siden 1950-tallet vært lite utsatt for oversvømmelse under isløsningen. Det skyldes at isbrytere settes inn for å bryte opp isen på forhånd, traktorer utstyrt med store sager skjærer opp isen langs elvebredden for å forebygge ødeleggelser, og amfibiebiler tas i bruk på spesielt uframkommelige steder for å sprenge isen.

Arkhangelsk ligger utsatt til for stormflo (vetrovoj nagon), som gjerne oppstår der store elver renner ut i hav. Særlig om høsten, når vinden kommer fra nordvest, er det fare for stormflo. De alvorligste stormfloene hadde Arkhangelsk i 1957 og 1985, da vannstanden steg med henholdsvis 297 og 284 centimeter. I 2010 steg vannet 257 centimeter (Skripnik 2013).

Drikkevannet i Arkhangelsk-provinsen tas i all hovedsak fra overflatevann, det vil si elver og innsjøer. Kvaliteten på drikkevannet i provinsen har bedret seg: I 2010 var 22 prosent av drikkevannet i dens byer «av god kvalitet» – mot 16 prosent i 2008. Imidlertid var fremdeles 45 prosent «av dårlig kvalitet» (mot 72 prosent i 2008). I årene 2008 til 2010 gikk andelen drikkevann i Arkhangelsk-regionen som ikke oppfylte de sanitær-hygieniske kravene ned med 7 prosentpoeng, mens den gikk opp 8 prosentpoeng ved kildene for vannforsyningen.2

Det kan også oppstå problemer ved økt mengde overflatevann ettersom de gamle sentrumsbydelene fremdeles har såkalt kombinert avløpssystem, der overflatevann og avløpsvann ledes vekk sammen (Dolgosrotsjnaja tselevaja programma 2012). Omlegging av avløpssystemet vil være ett av flere nødvendige tiltak for å redusere risiko forårsaket av klimaendring. Andre tiltak vil kunne være en generell gjennomgang av avrenningsmulighetene for vann, inkludert opparbeidelse av grønne flater der overflatevann kan oppbevares midlertidig i jorda.

Hvem setter klima på dagsorden – og hvordan?

Russland har lenge drevet med tilpasning til og forebygging av meteorologiske svingningers virkninger. Slike tiltak er imidlertid svært sjelden tematisert i offentlig debatt og politikkutformende dokumenter som «tilpasning til klimaendringer». Sammenlignet med andre europeiske land er den «klimaskeptiske» posisjonen sterkere representert, og temaet omtales ofte som «uønskede værfenomener». Rowe (2009) viser at til tross for Russlands ratifisering av Kyoto-protollen (2004), ytrer høyt plasserte beslutningstakere skepsis til tanken om antropogene (menneskeskapte) klimaendringer. Ofte hevdes det også at endringene ikke kommer til å bli så store, og at de like gjerne kan være gunstige som skadelige (Yamineva 2012: 554; Vatsanever & Korppoo 2012).

Våre undersøkelser i Arkhangelsk viser at diskursen om menneskeskapte klimaendringer blir utfordret av en sterk alternativ diskurs om «sykliske endringer», og at det dessuten finnes en markant «avdramatiseringsdiskurs». Dette har betydning. Hvordan klimaproblemene oppfattes, påvirker blant annet hvilke konkrete tiltak for tilpasning som velges. Den utbredte tilbakeholdenheten i Russland når det gjelder å påpeke menneskeskapte klimaendringer, kan settes i sammenheng med landets høye energiintensitet (Rowe 2013). Dette skyldes både det kalde klimaet og at mye av industrien er sterkt kraftkrevende. Enda viktigere er kanskje landets avhengighet av inntektene fra fossilt brennstoff. Russland har verdens større gassreserver, og er på henholdsvis andre og sjuende plass når det gjelder kull og olje.

Likevel har Russland en sterk tradisjon for klimatologisk forskning og debatt. Mikhail I. Budyko (1920–2001) spilte en viktig rolle i etableringen av denne tradisjonen, og har lagt mye av grunnen for moderne klimaforskning ikke bare i Russland men også internasjonalt. Rosgidromets formann 1993–2009, Aleksandr Bedritskij, var formann for Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) 2003–2011. Siden 2009 har han vært rådgiver og representant for den russiske presidenten i klimaspørsmål. Den store internasjonale klimatilpasningskonferansen «Problems of Adaptation to Climate Change» ble avholdt i Moskva i november 2011 med Rosgidromet som vert. Rosgidromet har siden 2009 regelmessig utgitt bulletinen «Klimaendring» (Izmenenie klimata), der forskningsdata samt myndighetenes og NGO-enes tiltak presenteres. Et erkjent behov for bedre systemer for måling av klimaendringer gjorde at Rosgidromet (2012) utga en metodeoversikt på mer enn 500 sider. Det at Verdens meteorologiorganisasjon ble ledet av en russer i de årene klimaendring for fullt kom på dagsorden, har nok bidratt til at Russland i internasjonale fora har ligget tettere opp til den rådende konsensus enn landet ellers ville gjort.

Våre intervjuobjekter fra de lokale kunnskapsmiljøene og forvaltningen i Arkhangelsk avviste stort sett Klimapanelets konklusjoner om et vesentlig menneskeskapt bidrag til klimaendringene. De erkjente at endringer pågår, men hvor viktige disse endringene egentlig er, var det uenighet om. Intervjuobjektene var opptatt av årsaksforhold til tross for at våre invitasjoner til samtale konsentrerte seg om strategier for å møte klimaendringene, og ikke årsaker til dem. Årsaksforhold er fortsatt et organiserende punkt i klimadiskursen, som aktører uoppfordret posisjonerer seg i forhold til. Denne holdningen gjaldt i varierende grad så godt som alle lokale kunnskapsmiljøer i Arkhangelsk – også i noen grad Rosgidromet, som jo på føderalt plan holder seg med en annen diskurs rundt klimaendringene. De lokale naturviternes avvisning av den antropogene faktoren i klimaendringene ble gjerne ledsaget av en påpekning av at de faktiske endringene ikke nødvendigvis har problematiske følger for Arkhangelsk. Naturviterne fokuserer på at effektene av økte vannmengder vil variere fra sted til sted, og at Arkhangelsk-regionen – og ikke minst Arkhangelsk by – ikke er blant de mest utsatte stedene.

I vårt arbeid med å kartlegge forutsetningene for klimapolitikk i Arkhangelsk har vi gjennomført en medieanalyse. Vi har brukt søkeord for å finne fram til artikler i Pravda Severas nettutgave fra de siste ti årene. Pravda Severa (PS) er regionsavisen for Arkhangelsk. Den kommer ut tre ganger i uka og har et opplag på rundt 20 000. Resultatene gir en pekepinn på hvordan toneangivende regionale massemedia har dekket saken i den samme perioden som klimaendringsdiskursen for alvor slo igjennom i Vesten (Falnes 2008: 118). Forbes og Stammler (2009) har gjort lignende funn fra miljødiskursen i områdene Jamalo-Nenets og Nenetsia.

Søket gir svært få resultater før 2008. Klimaendringer nevnes før dette ikke som en trussel for Russland eller Arkhangelsk. Når avisen tar opp emnet, er det gjerne i forbindelse med internasjonale diskusjoner og konferanser (jf. PS 7. mars 2007) heller enn på grunnlag av aktiviteter initiert lokalt. Medienes vinkling på klimaendringssaken blir godt eksemplifisert med åpningslinja fra en av PS-tekstene: «Tendensene er ikke entydige» (Jest neodnoznatsjnye tendentsii, PS 19. februar 2008). Her stiller man altså spørsmålet på en åpen måte, og utfordrer så aktører til å svare om årsaker og konsekvenser. Aktørene PS velger å spørre, er utelukkende forskere, og i liten grad aktører fra det politiske systemet og sivilsamfunnet. Fagmiljøer i Arkhangelsk som siteres er Det russiske vitenskapsakademiets (RAN) Institutt for økologiske problemer i nord, Det russiske regionale økologiske senteret i St. Petersburg og Rosgidromets avdeling i Arkhangelsk-provinsen.

Journalistene spør intervjuobjektene først og fremst om mulige lokale konsekvenser, og nevner da gjerne at nordlige områder som Arkhangelsk kommer til å ta støyten først. De intervjuede forskerne, på sin side, nedtoner ofte slike lokale konsekvenser. Tvert om framhever de gjerne positive konsekvenser, og peker på nye muligheter for transport og naturressursutvinning (PS 22. januar 2008). Dette er elementer som åpenbart trekker på en videre diskurs om «Erobringen av Arktis», det vil si den russiske ekspansjonen inn i og utnyttelse av Arktis (Hønneland 2010: 14, 70, 126).

Den russiske klimadoktrinen

Et gjennombrudd for å få i stand en koordinert russisk klimaendringspolitikk var Den russiske klimadoktrinen (Rasporjazjenie... 2009). Her er «avdramatiseringsdiskursen» satt til side. Klimautfordringene bagatelliseres ikke. Klimadoktrinen peker på følgende klimaendringsrelaterte trusler: økt fare for sykdom og tidlig dødsfall for deler av befolkningen; tørke, flom, vasstrukne jorder; økt skogbrannfare; reduksjon av sonen for permafrost; forstyrrelse av økologisk balanse; spredning av infeksjonssykdommer og parasittære sykdommer; økte utgifter til oppvarming og luftkondisjonering.

Imidlertid, i tråd med hva som ser ut til å være gjengs diskursiv praksis, peker doktrinen også på mulige positive effekter av klimaendring. De som nevnes er kortere fyringssesong, åpning av nye sjøveier, bedre betingelser for jordbruk og husdyrhold, økt produktivitet i skogbruket på taigaen. Dette er for så vidt ikke et særrussisk fenomen: Den finske klimatilpasningsstrategien (Ministry... 2005) tar også opp forventede positive effekter av klimaendringene. Også regjeringsdokumentet «Klimatilpasning i Norge» (Miljøverndepartementet 2008) som skisserte begynnende tiltak, tok opp fordeler ved klimaendringene. Det samme gjelder i noen grad den norske Klimameldingen (Meld. St. 21 2011–2012: 27, 57). Rosgidromets Institutt for jordbruksmeteorologi peker imidlertid på at de positive effektene vil være kortvarige og være over rundt 2030. I spørsmålet om hvorvidt endringene er menneskeskapte, ligger Klimadoktrinen tett opp til den internasjonale hovedstrømningen.

Den russiske klimadoktrinen gir tilpasning sterkt framhevet betydning. Det samme gjelder behovet for tverrfaglige tilnærmingsmåter, der økologiske, økonomiske og sosiale faktorer tas med i betraktningen. «Forskning på klima og tilstøtende felt» er blant formuleringene som – i tillegg til å ha et svært moderne innhold – utmerker seg ved å ha en mindre utpreget kansellistil enn slike tekster pleier å ha i russisk forvaltning. Dette henger nok sammen med at doktrinen var laget med tanke på et eksternt publikum, nemlig klimatoppmøtet i 2009. Slik sett er det nok grunn til å ikke oppfatte den som fullt ut beskrivende for myndighetenes ambisjoner på klimaområdet. Russlands frakopling fra Kyoto-avtalen kan jo også tyde på at ambisjonene er noe lavere.

Doktrinens eksterne funksjon forhindret ikke at den ble brukt på hjemmeplan som legitimering for å ta opp klimaspørsmål, for eksempel i undervisningen (Kokorin & Korppoo 2013). Doktrinen viser til tre faglige fundamenter russisk klimapolitikk skal basere seg på. Ved siden av generelle tilstandsdata, skal data om menneskeskapte innslag tas med. Dertil kommer klimaendringsprognoser og endringenes innvirkning på befolkningens levestandard. Doktrinen tar med i betraktningen at det kan oppstå konflikter som følge av klimaendring, og slår fast at disse ikke kan løses bare ved hjelp av vitenskapelige metoder, men at det må tas politiske valg.

Klimadoktrinen peker på offentlige myndigheters ansvar for å ta klimaendringer med i betraktning ved utforming av politikk og lovverk. Den understreker at regionale myndigheter og lokale selvstyreorganer må ta klimaendring og klimatilpasning med i sine planer for sosial og økonomisk utvikling.

Institusjonelt ansvar for klimatilpasning

Selv om denne artikkelen dreier seg om en spesifikk by i Russland, må lokalforvaltningsleddet forholde seg til lover og regler vedtatt i Moskva, og dessuten til institusjoner høyere opp i det russiske statlige hierarkiet, institusjoner som er til stede med sine avdelinger både på regionalt og lokalt nivå.

Rosgidromet3

Klimadoktrinen, som Det føderale tilsynet for hydrometeorologi og miljømålinger (Rosgidromet) hadde fått i oppdrag å utforme, ble godkjent av regjeringen i april 2009 og signert av presidenten i desember samme år. Det var imidlertid først i april 2011 at regjeringen kom med en tverrfaglig implementeringsplan (2011–2020) for doktrinen (Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii 2011). Denne gir imidlertid ingen detaljer om hvordan implementeringen skal finansieres.4 I implementeringsplanen har Rosgidromet blitt gitt mange ansvarsområder, de er blant annet satt til å minimalisere effektene av økt flomfare gjennom å utarbeide skade- og risikoberegningsmetoder, tilpasningsscenarier, samt å utarbeide og gjennomføre klimatilpasningstiltak (pkt. 15). Disse oppgavene er særskilt tilknyttet havnivåstigning og nedbørsøkning

Kriseministeriet

Risiko og sårbarhet generelt håndteres av Ministeriet for sivilforsvar, ekstraordinære situasjoner og opprydding etter naturkatastrofer (MTsjS – «Kriseministeriet»). Kriseministeriet har egne avdelinger på by- og regionnivå. Ministeriet har blant annet ansvaret for å gjennomføre det føderale programmet Risikoreduksjon og avbøting av virkningene av natur- og menneskeskapte ekstraordinære situasjoner i Den russiske føderasjon fram til år 2015 (Federalnaja tselevaja programma... 2011). I dette programmet, som ble vedtatt sommeren 2011, har klimaendringer en framtredende plass. Her slås det ambisiøst fast at en reaksjonskultur skal erstattes av en forebyggingskultur.

Planen slår videre fast at forebygging er en sammensatt operasjon. Derfor er en gjennomtenkt koordinering av statsmakten på føderalt og regionalt nivå nødvendig. Dette må kombineres med «tett samvirke mellom stat og næringsliv innenfor et offentlig-privat partnerskap», heter det (ibid.). Her ser vi altså at det foreslås opprettelse av samstyringsstrukturer for å hanskes med et komplekst problem. Det slås imidlertid også tydelig fast at dette må skje under tydelig koordinering – både føderalt, regionalt og på nedbørsfelts-nivå. Man passer på eksplisitt å slå fast at det offentlige hierarkiet må ha en ledende hånd over samstyringsprosessene.

Kriseministeriets Risikoreduksjonsprogram inneholder ellers en tiltaksliste med stipulerte kostnader. Kostnadene gir en pekepinn om hvor sterkt hvert enkelt tiltak er vektlagt fra myndighetene sin side. Ett av tiltakene, som ministeriet står for selv, er en strategisk vurdering av effekten av globale klimaendringer på risikoen for ekstremsituasjoner i områder som fra før er sårbare. For å si noe om omfanget av tiltaket, kan det nevnes at kostnaden ved slike tiltak er fastsatt til 7,5 millioner rubler for perioden programmet gjelder (2011–2015).

Rutinemessig gjennomfører Kriseministeriets Arkhangelsk-avdeling forberedelser til vårflom. Planleggingen starter om høsten og ender opp i en «Regional integrert plan», der lokale og regionale myndigheter har fordelt oppgaver seg imellom. Rosgidromet har ansvaret for å overvåke vannstanden, snømengden og andre hydrometeorologiske aspekter. På basis av denne lages en Foreløpig prognose, som utgjør det faglige grunnlaget for den integrerte planen. «Sesongen» (period gotovnosti) er april og begynnelsen av mai.

Plan- og bygningssektoren

I forbindelse med havnivåstigning og elveflom er det av interesse hvem som får bygge hvor – og hva slags spesialtiltak utbyggere må gjøre for å få bygge i risikosoner. Siden slutten av 1980-tallet har Russland hatt et system der utbyggere, selv av svært små bygg, må vise til at det er gjennomført en miljøvurdering av tiltaket – «økologisk ekspertisevurdering» (ekologitsjeskaja ekspertiza). Slike ekspertvurderinger kan gjøres av føderale og lokale myndigheter, men også på initiativ fra sivilsamfunnsaktører som beskjeftiger seg med miljøvern (Krejmer 2009). På 1990-tallet ble bygningskravene supplert av krav om en mer omfattende miljøkonsekvensutredning – de såkalte OVOS (Otsenka vozdeijstvija na okruzjajusjtsjuju sredu). I praksis har det vist seg at slike økologiske ekspertiseutredninger ikke nødvendigvis finner sted, eventuelt at man ikke tar konsekvensene av funnene fordi prosjektene har støtte på toppnivå i det offentlige hierarkiet (jf. Pagonis & Thornley 2010: 755–757).

Bestemmelsene om hvor man kan bygge er nedfelt i Byplankodeksen (Gradostroitelnyj kodeks). De russiske ordningene for miljøutredninger er knyttet til denne kodeksen. Skjønt loven har fokus på økologiske temaer, er den «deklarativ» i form – det vil si at den inneholder få praktiske detaljbestemmelser. Dessuten delegerer den mye myndighet når det gjelder organisering av utbyggingsprosesser til lavere nivåer i det statlige hierarkiet. På bynivå skal lokale myndigheter ha langsiktige generalplaner for utbygging, som blant annet tar opp i seg økologiske hensyn. Likevel har langt fra alle russiske byer slike planer (Golubchikov 2006: 234–236). Den inneværende generalplanen for Arkhangelsk er fra 2008 og gjelder til 2025.

Siden 2009 har Byplankodeksen av 2004 stilt krav om at det framlegges en Sjekkliste over miljøverntiltak – PMOOS (Peretsjen meroprijatij po okhrane okruzjajusjtsjej sredy). Denne må godkjennes av en miljøvurderingskommisjon før byggetillatelse kan gis.

Økologisk ekspertisevurdering, OVOS og PMOOS, dreier seg om å kartlegge hvordan menneskelig aktivitet virker inn på miljøet. Klimatilpasning dreier seg derimot om tiltak for å håndtere miljøets innvirkning på det menneskeskapte. Tross denne konseptuelle forskjellen er det altså et visst overlapp i praksis. Spesielt Byplankodeksen, gjennom sine bestemmelser om arealbruk og utbygging (zemlepolzolvanie i zastrojka) er et potensielt viktig instrument også for klimatilpasning. Det endelige ansvaret for å planlegge arealbruk og utstede byggetillatelser tilligger de kommunale myndighetene. Klimatilpasning vil kunne tilrettelegges gjennom innføring av nye krav gjennom plan- og bygningslovgivningen, for eksempel ved bruk av soner der det tas spesielle hensyn til flomrisiko. Et annet tiltak vil være å innføre obligatoriske risiko- og sårbarhetsvurderinger, eventuelt å inkludere klimarisiko i byers og regioners utviklingsplaner.

Hvor og hvordan det bør bygges, avhenger til dels av klimatiske forhold. Med klimaendringene kan man vente seg at bygninger utsettes for mer fuktpåkjenninger med tilhørende mugg, råte og plantevekst. Byggeforskriftene – SNIP (Stroiltelnye normy i pravila) – utgår av Loven om tekniske reglementer, bygnings- og anleggssikkerhet (2009). En av disse forskriftene dreier seg om bygningsteknikk og klimatologi. Den skriver seg fra 1982 og er ledsaget av en manual utarbeidet av Institutt for bygningsfysikk (NIISF 1989). I forskriften gjøres det rede for hvordan ulike beregninger skal foretas. Vekten legges på temperaturene (kaldeste og varmeste perioder, gjennomsnitt etc.) og hvordan disse varierer fra by til by. Behovet for oppvarming og – i visse regioner av Russland – luftkondisjonering blir også behandlet i SNIP. Videre vektlegger SNIP temperaturen i grunnen og hvordan denne beregnes. Arkhangelsk by ligger ikke på permafrost, men plasseringen på sump gjør at byen likevel har problemer med tæle, noe som allerede fører til problemer med at hus faller sammen og veier blir ujevne veldig raskt. Temperaturendringer vil virke inn på typen og omfanget av disse problemene. SNIP-forskriften om bygningsteknikk og klimatologi er potensielt et redskap i klimatilpasningen.

Vassdragssektoren

Russland har en vannlov (Vodnyj kodeks... 2006), en vannstrategi (Minprirody... 2009) og et målprogram for vannforvaltningen både på føderalt (Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii 2012) og regionalt nivå (Dolgosrotsjnaja tselevaja programma... 2012). Vannstrategien gjelder fram til 2020, og har som hovedmål å sørge for at vannressursene blir forvaltet slik at de best mulig bidrar til landets utvikling. Vannstrategien er konkretisert i utviklingsplaner for vannforvaltningssektoren både på føderalt og regionalt nivå. Både Vannstrategien og Utviklingsplanen sorterer under Naturressurs- og miljøvernministeriet, og relaterer seg eksplisitt til Overordnet plan for langsiktig økonomisk og sosial utvikling av Russland (også gjeldende til 2020). Arkhangelsk-regionens miljøministerium heter Ministeriet for naturressurser og skogbrukssektoren. Ett av Vannstrategiens underkapitler dreier seg om potensielt negative virkninger på befolkningen og objekter av økonomisk interesse, som stammer fra naturlige svingninger i vannstand og vanngjennomstrømning.

Flomproblemer i Russland skyldes ofte bygging umiddelbart nedstrøms fra vannkraftverk, dårlig sikring rent ingeniørmessig og lite treffsikre hydrologiske prognoser. Vannstrategien peker på økonomiske tap forårsaket av at arealer regulert for utbygging eller jordbruk mettes av vann, og dermed blir ubrukelige. Strategien nevner tiltak for å øke tilpasningsevnen til endringer i klimaet. Disse tiltakene omtales i generelle vendinger og dreier seg om å forbedre evnen til å forutsi de pågående endringene samt å forbedre og bygge ut ingeniørmessige beskyttelsesinnretninger. Svært generelt blir det når strategien viser til behovet for «prinsipielt nye tilnærmingsmåter» uten å konkretisere.

Likevel har byene allerede en rekke virkemidler som gjør dem forberedt til å håndtere endringer i vannstanden, knyttet til håndtering av «uønskede værfenomener» man har tradisjon for å hanskes med, heller enn klimadebatten. I Arkhangelsk er det først og fremst virkemidler for å håndtere vannets bevegelser som er aktuelle. Her regnes det som særlig viktig å utvikle systemer for å fordele vannet jevnt gjennom året (dammer, ledninger etc.); bygge vannføringsstasjoner i forsenkninger i landskapet; anlegge kanaler og vannoppsamlingsanlegg (vodoëmy-nakopiteli/vodopriëmniki) for å holde vannet tilbake (under kontroll); sørge for filtrering; reparere hydrotekniske anlegg; og beskytte kloakksystemene mot oversvømmelse samt gjøre dem klare til å tåle oversvømmelse.

Blant de aktuelle tekniske tilpasningstiltakene med relevans for Arkhangelsk står forsterking og beskyttelse av elvebredden i en særklasse. Dette er tiltak som tillegges stor vekt også på føderalt nivå. Med henvisning til Vannstrategien er det utarbeidet et Program for utviklingen av vannforvaltningssektoren for perioden 2012–2020 (Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii 2012). En av målsetningene med programmet er å redusere sårbarheten for «oversvømmelse og andre negative virkninger av vann» (ibid.). Programmet tar sikte på forsterking av 1700 kilometer med elvebredd. Det føderale Naturressurs- og miljøvernministeriet leder gjennomføringen av programmet. Tilsvarende program finnes på regionalt nivå for Arkhangelsk, der det tas sikte på forsterking av 5,5 kilometer med elvebredd i bebygde områder (Dolgosrotsjnaja tselevaja programma... 2012). Dette omfatter oppgraderingen av Den røde kai (Krasnaja pristan) ved elvepromenaden med den begrunnelsen at den må beskyttes bedre mot oversvømmelse (pavodok) samt styrking av elvebredden i bydelene Solombala og Maimaksa.

Vann- og avløpssektoren

En sentral aktør i Arkhangelsk er den kommunale vann- og avløpsbedriften (Vodokanal). Vodokanal beskjeftiger seg ikke direkte med endringer i vannstanden. Den typen spørsmål tilligger vassdragsmyndighetene, som også utsteder vannbrukstillatelser, blant annet til Vodokanal. I 2012 begynte Vodokanal å utarbeide sine egne statistikker for nedbør og vannstand. Vodokanal arbeider ut fra at det kan være oversvømmelser og mye vann i perioder som lager alvorlige problemer, men ikke at disse problemene er dramatisk annerledes nå enn før. Vodokanal er en sentral instans først og fremst gjennom sitt ansvar for vannledningene.

Vannledningene i Arkhangelsk ble lagt på 1970- og 1980-tallet og begynner å bli gamle. De vil i framtiden erstattes av plastrør. Vodokanal har presentert flere utbedringsprosjekter for finansiering hos det regionale Ministeriet for bygg, bolig og kommunal infrastruktur (ZjKKh). Skulle rørene erstattes med rør av større diameter, ville kostnadene bli store. Vodokanal er en kommunal bedrift, og ikke del av den kommunale forvaltningen. Dette gjør at Vodokanal er avhengig av betaling fra kundene, altså brukerne av vann og avløp, som har begrensede betalingsmuligheter. Pristilsynet setter dessuten grenser for hva Vodokanal kan kreve. Vodokanals status som privat leverandør til det offentlige kan sies å utgjøre et kompliserende element på veien mot bedre tiltak for å møte klimaendringsbaserte utfordringer.

Tabell 1. Institusjoner involvert i klimatilpasning i Arkhangelsk by

Institusjon

Russisk betegnelse (evt. kortform)

Viktigste oppgave(r) innenfor klimatilpasning

Det føderale tilsynet for hydrometeorologi og miljømålinger

Rosgidromet

Utformet den russiske klimadoktrinen.Utarbeide skade- og risikoberegningsmetoder, tilpasningsscenarier, utarbeide og gjennomføre klimatiltak.Lokalt: Overvåke vannstand, snømengde og andre hydrometeorologiske aspekter

Kriseministeriet

Ministerstvo tsjrezvytsjajnykh situatsij (MTsjS)

Håndtere risiko og sårbarhet. Gjennomføre føderalt program for risikoreduksjon og avbøting av virkninger av natur- og menneskeskapte ekstraordinære situasjoner.Lokalt: ansvar for koordinering av forberedelser til vårflom. Nedsette flomkommisjoner, koordinere flomnettverket

Ministeriet for naturressurser og miljøvern (I Arkhangelsk: Ministeriet for naturressurser og skogbrukssektoren)

Ministerstvo prirodnykh resursov i ekologii (Ministerstvo prirodnykh resursov i lesopromysjlennogo kompleksa)

Utarbeide og iverksette Vannstrategien, konkretisert i utviklingsplaner for vannforvaltningssektorenLede program for utvikling av vannforvaltningssektoren

Byrået for naturressurser og miljøvern

Agentstvo prirodnykh resursov i ekologii

Ansvar for økologiske ekspertisevurderinger Lokal koordinering av Barentsprosjektet «Climate change and water management»

Ministeriet for bygg, bolig og kommunal infrastruktur

Ministerstvo zjilisjtsjnokommunalnogo khoziajstvo

Utarbeide byggeforskrifterFinansierer utbedringsprosjekter

Avdeling for arkitektur og byplanlegging i Arkhangelsk by

Departament godostroitelstva

Ansvar for byens generalplan og inndeling av landarealene i soner etter tillatt bruk. Koordinere utvikling av infrastruktur/transport. Kontakt med utbyggere

Den kommunale vann- og avløpsbedriften

Vodokanal

Ansvar for vannledningeneUtarbeide statistikker for nedbør og vannstand

Tilsynet for forbrukerrettigheter og menneskelig velferdskontroll

Rospotrebnadzor

Måler drikkevannskvalitetenSanitær-epidemiologisk kontroll

Div. sivilsamfunnsorganisasjoner

Etas (i), Bjarmija (i), Garant (ii)

Deltar i (i) miljønettverk eller (ii) klimakonferansenettverk

Avisen «Nordens sannhet»

Pravda severa

Regional avis. Skriver om klimarelaterte spørsmål

Nordlige arktiske føderale universitet

Severnyj (Arktitsjeskij) federalnyij universitet

Forskning på klimatilpasningEkspertise i kommisjoner, komitéer, etc.

Nordlige statlige medisinske universitet (Vitenskapssenter for polarmedisin)

Severnyi gosudarstvennyj meditsinskij universitet (NII arktitsjeskoj meditsiny)

Utvikle regional strategi for helsevesenets håndtering av virkninger av klimaendringer

Nettverk

Vi har i diskursgjennomgangen kommet inn på to grupper som setter klimatilpasningsspørsmålet på dagsordenen: eksplisitt kunnskapsmiljøene, og implisitt journalistene. Vi skal i det følgende se på lokale kunnskapsmiljøer, myndighetsorganer, sivilsamfunnsorganisasjoner og næringslivsaktører sine roller i dette politikkfeltet – og hvilke nettverk disse er konsentrert rundt. Ettersom sivilsamfunnssektoren er lite utviklet i Arkhangelsk, har flere av nettverkene kun deltakere fra myndighetssiden og har først og fremst funksjon av tverrsektorielle koordineringsmekanismer.

Miljøvernnettverket

Det er innarbeidet praksis i Arkhangelsk at myndighetene samarbeider med næringsliv og naturvernorganisasjoner omkring rådgivende organer og høringer. På myndighetssiden er det Regionalministeriet for naturressurser og skogsindustri og det underliggende Byrået for naturressurser og miljøvern som er hovedaktører. De store forurenserne, i første rekke regionens tre papir- og cellulosefabrikker, er involvert. Miljøbevegelsen er representert ved Det all-russiske miljøvernforbundet VOOS, og de lokale miljøvernsorganisasjonene «Ætas» og «Biarmia». Førstnevnte har et tett samarbeid med norske Natur og Ungdom, mens sistnevnte har røtter i en offentlig miljøkontrollinstans (Holm-Hansen 2013).

Miljøsikkerhetsdagene (Dni zasjtsjity ot ekologitsjeskoj opasnosti) illustrerer denne typen samarbeid. Dagene er en årlig begivenhet, hvor det alltid nedsettes et koordinerende råd hvor myndigheter, sivilsamfunn og næringslivsaktører er representert. Formålet er å skape oppmerksomhet om ulike miljøverntemaer samt å gjennomføre opprydding i gater og parker. Miljøsektoren – både på myndighetssiden og sivilsamfunnsiden – er mest opptatt av forurensing, vernede områder, overvåkning og opplæring av befolkningen. Klimatilpasning er ikke tematisert av miljøsektoren til tross for at naturressurs- og miljøministeriet er en hovedaktør i implementeringen av Utviklingsstrategien for vannsektoren, der dette temaet er sentralt.

Flomnettverket

Vi har tidligere i artikkelen vært inne på at Russland har et velutviklet apparat for håndtering av naturkatastrofer. Arkhangelsk-avdelingen av Kriseministeriet har en spesifikk rolle i å forebygge problemer som følger av isløsningen om våren. I 2011 fikk disse ekstra penger fra provinsen til å hogge opp og sprenge ismasser før vårløsningen slik at det hele kunne forløpe uten flom og oversvømmelser.

Kriseministeriets innsats for å berge Arkhangelsk fra vannmassene er preget av innarbeidede prosedyrer for å møte et årlig, tilbakevendende problem, heller enn planlagte tiltak for å møte et nytt problem. Det foregår en del samarbeid på tvers av organisasjonsstrukturer også i dette arbeidet, for eksempel har de et tett samarbeid med Rosgidromet, og pleier kontakt med Rosmorport (som har ansvar for de svært viktige isbryterne) og elvebåtmyndighetene. Kriseministeriets provinsavdeling har også designerte partnere på kommunenivå å forholde seg til – den forente tilkallingstjenesten (jedinaja dezjurnaja sluzjba). Styrking av «strandlinjen» (i dette tilfellet «elvebreddelinjen») er ansvaret til DvinaRegionVodKhoz, en føderalt innstiftet og føderalt finansiert instans under Dvina-Petsjora vassdragsmyndighet. Vannloven (2006) fratok vassdragsmyndighetene myndighet i spørsmål om byggetillatelse.

Byplannettverket

Arkhangelsk by har en avdeling for arkitektur og byplanlegging, som har ansvaret for byens generalplan og inndeling av landarealene i soner etter tillatt bruk (bolig, næring, rekreasjon), inkludert kontrollen med at arealene blir brukt i henhold til planen. Avdelingen koordinerer videre arbeidet med utviklingen av byens infrastruktur, deriblant transport. En tilsvarende avdeling finnes på regionnivå. Byplanleggerne står i stadig kontakt med utbyggere. Kriseministeriet skulle tidligere godkjenne alle byggeprosjekter, men nå gjelder dette bare for særlig store eller høye bygg. Av og til kontakter kommunen ministeriet for å sjekke om områder planlagt for bygg er sikre for dette formålet. Rosgidromet er også en instans i slike tilfeller, som da gjør en foreløpig monitorering. Til tross for at det er mange instanser involvert, finnes det ikke noe samordningsorgan eller møteplass for klimatilpasning, byplan og byggetillatelser.

Klima-helsenettverket

Mens «avdramatiseringsdiskursen» fortsatt preger det lille som er av debatt om klimatilpasning i Russland, er det likevel ett viktig unntak: Det nordlige statlige medisinske universitetets Vitenskapssenter for polarmedisin har nylig gjennomført et prosjekt som blant annet gikk ut på å utvikle en regional strategi for helsevesenets håndtering av virkninger av klimaendringer (MinZdravSots 2012).

Prosjektet var forankret på høyeste regionale nivå, hos guvernørens administrasjon. Ved siden av det medisinske universitetet deltok provinsens Helse- og sosialministerium, samt Rospotrebnadzors provinsavdeling, Rosgidromet, og Hygiene- og epidemiologi-senteret. Byrået for naturressurser og miljøvern, som også svarer for miljøvernsaker, er involvert i dette nettverket. Her ser vi altså et nettverk som involverer kunnskapsmiljøer og aktører fra det statlige hierarkiet på provinsnivå. Det er ganske karakteristisk at når man finner et nettverk som er eksplisitt etablert rundt en klimatilpasningsdiskurs, er det finansiert fra utlandet, fra WHO og det tyske Miljø- og atomsikkerhetsministeriet. Studier viser at det generelle bildet er at Russland ligger etter andre land når det gjelder klimatilpasning innen helse (se for eksempel Lesnikowski et al. 2013).

Tanken bak prosjektet er at tilsvarende planer skal kunne utarbeides også i Nordvest-Russlands andre føderasjonssubjekter. Til grunn for planen ligger en rekke studier av sammenhengen mellom varme- og kuldebølger, samt utbredelsen av ulike sykdommer - blant annet hjernehinnebetennelse utløst av flåttbitt og salmonella. Sammenhengen mellom temperaturøkninger i regionen og hyppigheten av ambulansekjøringer blir påvist i disse studiene. De videre tiltakene består i neste omgang i å satse på arbeidet med infeksjonssykdommer samt å styrke førstelinjetjenesten, primært i kommune- og bydelssykehusene.

Klimakonferansenettverket – vann og avløp

Ovenfor har vi beskrevet et mønster hvor et nettverk formulert rundt temaet «klimaendring» viste seg å være drevet fram eksternt, diskursivt etablert og dessuten økonomisk støttet av internasjonale aktører. Mønsteret gjentar seg i forbindelse med den nordisk–russiske konferansen om klimatilpasning avholdt i Arkhangelsk sommeren 2011 – «Climate Change and Water Management – Meeting the Challenges in the Barents Region» og oppfølgingen av den. Forfatterne av denne artikkelen deltok på konferansen. Finansieringen av konferansen og etterarbeidet kommer utenfra – fra Nordisk ministerråd – i samarbeid med regionalmyndighetene. Temavalget avspeilte det faktum at Finland hadde formannskapet i Nordisk ministerråd i 2011, og hadde valgt håndtering av klimaendring som sitt hovedtema for året.

Konferansen ble gjentatt i 2012, da som avsparksbegivenhet for et nytt prosjekt – «Water Management and Climate Change – Common Challenges, Common Decisions». Deltakerne i prosjektet er en gruppe fagfolk innenfor vann- og avløpssektoren, og siktemålet er kunnskapsinnhenting med sikte på oppgradering av vann- og avløpssektoren. Undersøkelse av finansieringsordninger står sentralt i prosjektet. Modernisering av infrastrukturen på dette feltet er tiltrengt for å kunne håndtere større mengder overflatevann. De siste 25 årene har det vært gjort svært få investeringer i vannsektorens infrastruktur.

Nettverket består av fagfolk innen miljø- og vannovervåkning og kommunal infrastruktur samt ansatte på tekniske høyskoler. Alle russiske regioner i Barentssamarbeidet deltar. Fra Arkhangelsk er Byrået for naturressurser og miljøvern hovedpartner, og NGO-sektoren deltar gjennom organisasjonen «Garant». Den akademiske forankringen sikres gjennom deltakelsen til Det nordlige arktiske føderale universitetet. Det deltar flere nordiske organisasjoner, offentlige organer (for eksempel kommuner) og kunnskapsmiljøer.

Konklusjon

I denne artikkelen har vi gått gjennom Arkhangelsk bys kapasitet for å møte negative konsekvenser av klimaendringer. Vi har funnet at problemstillingen «klimatilpasning» i liten grad blir formulert på lokalt plan, og at det ikke finnes noen helhetlig plan, ei heller noen tydelig ansvarshavende institusjon for dette feltet. Likevel finnes det altså institusjoner og nettverk som er posisjonert til å bedrive klimatilpasningsaktiviteter i Arkhangelsk by, og som i varierende grad gjør det til tross for svak koordinering.

Det er en manglende sammenheng mellom hvordan klimapolitikk formuleres på føderalt nivå og hvordan temaet behandles på lokalt nivå. Klimadoktrinen behandler klimaendringstemaet som tilpasning til pågående endring, i tråd med internasjonal konsensus. På lokalt plan blir tematikken «uønskede værfenomener» riktignok tatt på alvor, men dette knyttes nødig til klimaendringer. På lokalplanet deltar primært naturvitenskapelige forskningsmiljøer i debatten, mens sivilsamfunn og politiske beslutningsfattere glimrer med sitt fravær. Naturforskerne legger tidvis stor vekt på å artikulere at klimaendringsomfanget ikke er historisk unormalt og ikke skyldes menneskelig påvirkning. Diskursen passer inn i en argumentasjon mot å redusere utslipp av klimagasser, som kortsiktig sett er tjenlig for et land hvor salg av fossile brensler utgjør en stor inntekt. Selv om behovet for reduksjon nedtones, så er imidlertid tilpasning erkjent som en nødvendighet, også lokalt.

I tillegg til manglende diskursivt sammenfall mellom lokal og føderal tilnærming til klimatilpasning, finner vi også at den hierarkiske lenken mellom sentrum og periferi er forholdsvis svak. En relativt ambisiøs klimadoktrine blir ikke gjenspeilet i tilsvarende aktivitet på lokalt plan. Tross retorikken om den russiske «vertikal», er det åpenbart at vertikalen på klimaområdet mangler klare føringer og sterke signaler ovenfra. Det er åpenbart at Klimadoktrinens ånd i liten grad blir fulgt opp i byen vi tar for oss i denne artikkelen. Det tas ikke grep lokalt for å få et koordinert program for klimatilpasning som følger opp den føderale doktrinen.

Et positivt funn fra studien er at det både på føderalt og lokalt plan allerede finnes høy teknisk kompetanse som kan brukes til å møte klimaendringsrelaterte utfordringer, og det eksisterer fra før av institusjoner som står godt posisjonert til å få ansvar for feltet. Et negativt funn om samme tema er at koordinering mellom institusjoner rundt temaet klimatilpasning absolutt kunne vært bedre. Liksom saksfeltet er institusjonelt sterkt fragmentert, er aktørenes samordning svak. Dette er selvfølgelig en hemsko for all klimatilpasning. Nærmest kommer Kriseministeriet MTsjS. Det ligger igjen en fordel for klimatilpasningen i at akkurat dette ministeriet står såpass sentralt som det gjør, da det er et maktministerium med stor kapasitet og tung innflytelse.

Den offentlige miljøvernsektoren spiller liten rolle når det gjelder klimatilpasning i Russland, og synes i dette tilfellet å fraskrive seg ansvar. De fleste av miljøvernsektorens virkemidler er designet for å kontrollere uheldig menneskelig innvirkning på naturen, men noen av dem kan med små grep «snus» slik at de også fungerer for å håndtere naturfenomeners negative innvirkning på det menneskeskapte. De kan for eksempel brukes til å begrense muligheten for utbygging på områder som er utsatt for flom, eller i alle fall sørge for at det stilles skarpere krav til slik utbygging. Likeledes kan miljøvernregelverket brukes til å verne områder, og dermed holde arealer i bebygde strøk åpne for absorbering av vann. Det er likevel først og fremst innen offentlige instanser for byplanlegging, bygg og arkitektur at virkemidlene finnes for å unngå utsatthet for klimapåkjenninger. Det gjøres ved å regulere hvor det bygges og anlegges infrastruktur, og gjennom å sette krav til måten det bygges på. Det allerede velutviklede systemet for byggeforskrifter kan med små modifikasjoner brukes mer aktivt til klimatilpasning.

Selv om helhetlig koordinering mangler, foregår det betydelig saksspesifikk nettverksaktivitet rundt temaer som er høyst relevante for klimatilpasning. Det må regnes som et positivt funn at slik tverrinstitusjonell samordning foregår i en slik utstrekning, og at det holdes dialog med ikke-statlige kompetansemiljøer og interessegrupper. Hvis vi skal peke på funn man kan betegne som problematiske, er det i hovedsak tre. For det første har det ennå ikke etablert seg noe virkelig sterkt og innflytelsesrikt samstyringsnettverk med «eierskap» til klimatilpasningsfeltet. Feltet er fragmentert i katastrofeberedskap, naturvern, byplanlegging, folkehelse og kommunal infrastruktur. For det andre: Selv om vi finner tette forbindelser mellom kunnskapsmiljøer og byråkrati, noe som jo er positivt, står det frivillige organisasjonslivet mye mer perifert. Til sist er det påfallende at «klimaendringstilpasning» er sterkest tematisert i nettverk der utenlandske aktører og utenlandske midler er tungt inne. Dette understreker i hvor liten grad klimaendringsdiskursen fra sentralt og internasjonalt plan har fått festet seg lokalt.

I tillegg til å redegjøre for fenomenet klimatilpasning i Arkhangelsk, var de øvrige intensjonene med denne artikkelen å se hva man finner ved å rette et samstyringsblikk på et komplekst saksfelt (wicked problem) i russisk politikk, samt å se om vi kan trekke noen lærdommer angående russisk forvaltnings kapasitet til å håndtere nye typer problemstillinger på lokalt nivå. Med hensyn til det første er Arkhangelsk-studiet et eksempel på at nettverk mellom statlige og ikke-statlige aktører absolutt eksisterer, skjønt i akkurat dette tilfellet har frivillig organisasjonsliv en mer perifer posisjon enn kunnskapsmiljøer. Når det gjelder det andre, har Russland mye eksisterende kompetanse og infrastruktur på krisehåndtering generelt, og naturbaserte utfordringer spesielt, som kan brukes til å møte et bredt spekter av nye utfordringer. Oppgaven blir å etablere detaljerte planer og sterke strukturer for å møte slike nye utfordringer, og ikke minst å få disse til å gjenspeiles på lokalt nivå.

Referanser

Benson, David, Andrew Jordan & Laurence Smith (2013) Is Environmental Management Really More Collaborative? A Comparative Analysis of Putative «Paradigm Shifts». Environment and Planning A 45 (7): 1695–1712.

Bosello, Francesco, Carlo Carraro & Enrica de Cian (2009) An Analysis of Adaptation as a Response to Climate Change. Università Ca' Foscari University Ca' Foscari of Venice. Dept. of Economics Research Paper Series No. 26.

Bulkeley, Harriet & Michele M. Betsill (2013) Revisiting the Urban Politics of Climate Change. Environmental Politics 22 (1): 136–154.

Davies, Jonathan S. (2011) Challenging Governance Theory: From Network to Hegemony. Bristol: The Policy Press.

Dolgosrotsjnaja tselevaja programma Arkhangelskoj oblasti (2012) Razvitie vodokhoziajstvennogo kompleksa Arkhangelskoj oblasti na 2012–2020 gody. Postanovlenie ot 11 okiabria 2011 goda, No 361-PP. Tilgjengelig på http://docs.pravo.ru/document/view/21432674/51591328/ Lesedato 2. april 2014.

Falnes, Johan (2008) Klimaets dialektikk. Tese og antitese i den norske debatten om klimapolitikkens vitenskapelige grunnlag. Masteroppgave, Institutt for statsvitenskap. Universitetet i Oslo.

Federalnaja tselevaja programma Rossijskoj Federatsii (2011) Snizjenie riskov i smjagtsjenie posledstvij tsjrezvytsjajnykh situatsij prirodnogo i tekhnogennogo kharaktera v Rossijskoj Federatsii do 2015 goda. Postanovlenie pravitelstva RF 07 070 2011 N 555. Tilgjengelig på: http://www.mchs.gov.ru/activities/fcp/fcp_reduction. Lesedato 2. april 2014.

Federalnaja tselevaja programma Rossijskoj Federatsii (2012) Razvitie vodokhoziajstvennogo kompleksa Rossijskoj federatsii na 2012–2020 gody. Postanovlenie ot 19 aprelia 2012 goda N 350. Tilgjengelig på: http://docs.cntd.ru/document/902343713. Lesedato 2. april 2014.

Forbes, Bruce. C. & Florian Stammler (2009) Arctic Climate Change Discourse: The Contrasting Politics of Research Agendas in the West and Russia. Polar Research 28 (1): 28–42.

Golubchikov, Oleg (2006) Urban Planning in Russia: Towards the Market. European Planning Studies 12(2): 229–247.

Grisjtsjenko, Irina V. (2011) Opasnye javlenija pogody v uslovijakh izmenenija klimata na territorii Arkhangelskoj oblasti i Nenetskogo Avtonomnogo Okruga. Sankt-Peterburg: Glavnaja geofizitsjeskaja observatorija A. I. Voejkova.

Hanssen Gro. S., Per K. Mydske & Elisabeth Dale (2013) Multi-Level Coordination of Climate Change Adaptation: By National Hierarchical Steering or by Regional Network Governance. Local Environment 18(8): 869–887.

Hofstad, Hege (2011) Healthy Urban Planning: Ambitions, Practices and Prospects in a Norwegian Context. Planning Theory and Practice 12(3): 387–406.

Holm-Hansen, Jørn (2013) Russian and Norwegian Environmental Youth Activists Cooperating: Evaluation of Natur og Ungdom’s Russia Project. NIBR Report 2013: 3.

Hønneland, Geir (2011) Borderland Russians: Identity, Narrative and International Relations. Basingstoke and New York, NY: Palgrave Macmillan.

Institut globalnogo klimata i ekologii (2013) Izemenenija klimata 2013 – Vesna 2013. Obzor sostojanija i tendentsij izmenenija. Moskva.

Krejmer, Mikhail A. (2009) Ekologitsjeskaja ekspertiza v Rossii. Opyt, put soversjenstvovanija i integratsii. Sb. mater. V Mezjdunarodnyj nautsjnyj kongress Geo-Sibir: 97–101.

Kokorin, Alexey & Anna Korppoo (2013) Russia’s Post-Kyoto Climate Policy Real Action or Merely Window-Dressing? FNI Climate Policy Perspectives 10.

Kooiman Jan, Maarten Bavinck, Ratana Chuenpagdee, Robin Mahon & Roger Pullin (2008) Interactive Governance and Governability: An Introduction. The Journal of Transdisciplinary Environmental Studies 7(1): 2–11.

Lesnikowski, Aleksandra, James D. Ford, Lea Berrang-Ford, Magdalena Barrera, Peter Berry, Jim Henderson & Jody Heymann (2013) National-Level Factors Affecting Planned, Public Adaptation to Health Impacts of Climate Change. Global Environmental Change 23(5): 1153–63.

Meld. St. 21 (2011–2012) Melding til Stortinget. Norsk klimapolitikk. Tilgjengelig på www.regjeringen.no/nb/dep/kld/dok/regpubl/stmeld/2011-2012/meld-st-21-2011-2012.html?id=679374. Lesedato 25. mars 2014.

Miljøverndepartementet (2008) Klimatilpasning i Norge. Regjeringens arbeid med tilpasning til klimaendringene. Oslo: Miljøverndepartementet.

Ministry of Forestry and Agriculture (2005) Finland’s National Strategy for Adaptation to Climate Change. Publication 1a/2005. Tilgjengelig på www.mmm.fi/attachments/ymparisto/5kghLfz0d/MMMjulkaisu2005_1a.pdf. Lesedato 25. mars 2014.

Minprirody Rossijskoj Federatsii (2009) Vodnaja strategija Rossijskoj federatsii na period do 2020 goda. Rasporiazjenie ot 27 avgusta 2009 g. N1236-r. Tilgjengelig på http://www.admoblkaluga.ru/sub/priroda/ministerstvo/zadachi2009.php. Lesedato 2. april 2014.

MinZdravSots Arkhangelskoj oblasti, Severnyi Gosudarstvennyi Meditsinskij Universitet & MinZdravSots RF (2012) Strategija adaptatsii k vozdejstviju izmenenija klimata na zdorove naselenia dlja Arkhangelskoj oblasti i Nenetskogo avtonomnogo okruga Rossijskoj Federatsii. Tilgjengelig på http://www.nsmu.ru/science/nii_pol_med/Izenenie_climata/Strategiya.nsmu.pdf. Lesedato 2. april 2014.

NIISF (1989) Spravotsjnoe posobie k SNIP. Moskva. Nautsjno-issledovatelskij institut stroitelnoj fiziki.Tilgjengelig på http://document.ua/proektirovanie-predprijatii-bytovogo-obsluzhivanija-naseleni-nor3641.html. Lesedato 2. april 2014.

NVE (2005) Vannet vårt. Hydrologi i Norge 2005. Oslo: Norges vassdrags- og energidirektorat. Tilgjengelig på www.nve.no/Global/Publikasjoner/Publikasjoner%202006/Diverse%202006/Vannetvaart_2005.pdf. Lesedato 25. mars 2014.

Osborne, Stephen P. (2010) «The (New) Public Governance: a Suitable Case for Treatment?» i Stephen P Osborne (red.) The New Public Governance? London: Routledge (1–16).

Pagonis, Thanos & Andy Thornley (2010) «Urban Development Projects in Moscow: Market/State Relations in the New Russia». European planning studies 8 (6): 751–766.

Peters, Guy P. & Jon Pierre (2000) «Governance and Comparative Politics» i Jon Pierre (red.) Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy. Oxford: Oxford University Press.

Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii (2011) Kompleksnyj plan realizatsii Klimatitsjeskoj doktriny Rossijskoj Federatsii na period do 2020 goda. Utverzjdën rasporjazjeniem Pravitelstva Rossijskoj Federatsii ot 25 aprelja 2011 g. No 730-r. Tilgjengelig på: http://www.global-climate-change.ru/index.php/ru/oficial-documents/law-and-decision/107-udtvergden-plan-realiz-kd-rf-do-2020-. Lesedato 2. april 2014.

Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii (2012): Tselevaja programma «Razvitie vodokhoziajstvennogo kompleksa RF na 2012–2020 gody». Prikaz Minprirody ot 11.05.2013 N 195, Tilgjengelig på: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1287. Lesedato 2. april 2014.

Rasporjazjenie Prezidenta RF ot 17 dekabrja 2009 g. N 861-pr (2009) O klimatitsjeskoj doktrine Rossijskoj Federatsii. Tilgjengelig på: http://www.meteorf.ru/documents/9/68/. Lesedato 2. april 2014.

Rosgidromet (2012) Metody otsenki posledstvij izmenenija klimata dlja fizitsjeskikh i biologitsjeskikh sistem. Tilgjengelig på: http://www.igce.ru/page/metody-ocenki-posledstvij-izmenenija-klimata-dlja-fizicheskih-i-biologicheskih-sistem-2012. Lesedato 2. april 2014.

Rosgidromet (2013) Doklad ob osobennostjakh klimata na territorii Rossijskoj Federatsii za 2012 god. Tilgjengelig på: http://goo.gl/vqQ1Yf. Lesedato 2. april 2014.

Rowe, Elana W. (2009) Who is to Blame? Agency, Causality, Responsibility and the Role of Experts in Russian Framings of Global Climate Change. Europe-Asia Studies 61(4): 593–619.

Rowe, Elana W. (2009) Russian Climate Politics – When Science Meets Policies. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Røiseland, Asbjørn & Signe I. Vabo (2012) Styring og samstyring – governance på norsk. Bergen: Fagbokforlaget.

Skripnik, Elena N. (2013) Vetrovye nagony vody v ustjakh rek. Sevmeteo.ru «Obzory». Tilgjengelig på http://www.sevmeteo.ru/articles/9/534.shtml. Lesedato 2. april 2014.

Sørensen, Eva & Jacob Torfing (2009) Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance. Public Administration 87 (2): 234–258.

Vatsanever, Adnan & Anna Korppoo (2012) A Climate Vision for Russia from Rhetoric to Action. Policy Outlook, Carnegie Endowment. Tilgjengelig på http://carnegieendowment.org/2012/08/01/climate-vision-for-russia-from-rhetoric-to-action/d4tq. Lesedato 25. mars 2014.

Vodnyj kodeks Rossijskoj Federatsii (2006) Tilgjengelig på http://base.garant.ru/12147594/. Lesedato 8. mai 2014.

Winsvold, Marte, Knut B. Stokke, Jan E. Klausen & Inger L. Saglie (2009) «Organizational Learning and Governance in Adaptation in Urban Development» i Neil W. Adger, Irene Lorenzoni & Karen O’Brien (red.) Adapting to Climate Change: Thresholds. Values. Governance. Cambridge: Cambridge University Press.

Yamineva, Yulia (2012) «Climate Law and Policy in Russia – A Peasant Needs Thunder to Cross Himself and Wonder» i Erkki J. Hollo, Kati Kulovesi & Michael Mehling (red.) Climate Change and the Law, Volum 21 of Ius Gentium: Comparative Perspectives on Law and Justice. Berlin: Springer Verlag.

Aasland, Aadne (2013) Flood Crisis Response in Russia’s Far East: From Putin’s Hands-On Control to Public Mass Mobilization. Nibr International blog 22. oktober. Tilgjengelig på http://blog.nibrinternational.no/#post62. Lesedato 25. mars 2014.

1Artikkelen springer ut av prosjektet RUSSBYKLIM (Climate change, governance and planning in Russia) som inngår i NIBRs NFR-finansierte strategiske instituttprogram «Challenges for Governance and Planning in Cities and Municipalities» (ES466326).
2Presentasjon fra konferansen «Climate Change and Water Management – Meeting the Challenges in the Barents Region» Arkhangelsk juni 2011, av Roman Buzinov, sjef for Arkhangelsk regionsavdeling av Rospotrebnadzor.
3Samtlige institusjoner som det gjøres rede for her er oppsummert i Tabell 1 senere i artikkelen.
4Bellona.org: «Russian government introduces plan» www.bellona.org/articles/articles_2011/climate_plan_enforcement (lest 28.10.12).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon