Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Rysslands roll i Östersjörådet, Barentsrådet och Arktiska rådet

Fil.mag., associerad forskare vid Utrikespolitiska institutet, ingmar.oldberg@ui.se

Abstract: Russia’s role in the Council of Baltic Sea States, the Barents Euro-Arctic Council and the Arctic Council

This article analyses and compares the role and interests of Russia in three regional councils as they have evolved since the 1990s. It concludes that despite being a great power with global ambitions Russia has been willing and able to cooperate successfully with a number of small and big states on an equal basis. Since decisions are taken by consensus, all states have veto power. Russia accepts that the councils focus on so-called soft security cooperation, which is increasingly stressed in its foreign policy. In the councils, Russia has given priority to economic cooperation and tried to promote its own energy production interests, but still accepted that most other members have shown more interest in energy saving, environmental protection and climate. It has profited from a number of cooperation and research projects on Russian soil. However, in the CBSS, Russia met resistance when it took up the issues of Russian minority rights in the Baltic countries and the war on terrorism. Its recent trend towards moral conservatism may limit cooperation on social issues. In the BEAC and the AC, Russian restrictions on NGOs and political opposition hamper cooperation on indigenous issues. Still, Russia appreciates these councils, especially when relations with the EU are difficult.

Keywords: Russia, CBSS, BEAC, AC, economy, energy, environment, indigenous peoples

Visserligen sätter Ryssland i sin utrikespolitik säkerhet, suveränitet och territoriell integritet främst och tenderar att se internationella relationer som ett nollsummespel, inte minst under Putins senare år. Men samtidigt betonas värdet av ekonomisk utveckling, diplomati och kultur, s.k. mjuk säkerhet, i utrikespolitiken, vilken betecknas som pragmatisk och samarbetsinriktad. Det överordnade målet är att säkra Rysslands ställning som en av polerna i världspolitiken (MID 2013a; Tsygankov 2011: 28–37).

Som framgår av president Putins senaste utrikespolitiska »koncept» strävar Ryssland främst efter att bevara sitt inflytande inom det postsovjetiska området. Även om Ryssland under senare år alltmer intresserat sig för det dynamiska Östasien, ser man sig fortfarande som en del av Europa, som man har mest politiska och ekonomiska band med. De största regionala hoten ser Ryssland komma från muslimska länder i söder (MID 2013a).

I Europa är Ryssland främst upptaget av relationerna med Nato, som anses hota Ryssland bl.a. genom planerna på ett antimissilsystem, samt EU, som ses som en strategisk partner men också som en konkurrent genom sitt Östliga partnerskapsprogram (Stewart 2013: 65 ff.). Som kontrast framhålls det praktiska samarbetet med de nordeuropeiska staterna inom Östersjörådet, Barentsrådet och Arktiska rådet, där Ryssland är fullvärdig medlem (MID 2013a).

Ryssland har sålunda medverkat till att de tre regionala råden koncentrerar sig på s.k. mjuka, civila frågor och har konsekvent berömt dem för att bidra till stabiliteten, samarbetet och utvecklingen i norr och som modeller för andra regioner i världen.

Ryssland har goda skäl att engagera sig i dessa regionala råd och de områden de täcker. I Östersjöområdet har Ryssland sina längsta gränser till EU (och Nato), där finns stor rysk befolkning, och genom det går största delen av Rysslands västhandel. I Arktis, varav Barentsregionen är en del, har Ryssland den längsta kusten och större ekonomiska intressen än alla andra. Arktis har under senare decennier fått alltmer uppmärksamhet tack vare upptäckten av rika energiresurser, som kan möta världens växande energibehov, och polarisens minskning, som gör resurserna mer tillgängliga och öppnar nya transportleder. Större delen av Rysslands energiresurser finns i dess arktiska områden och energiexport har en avgörande betydelse för Rysslands ekonomi. Enligt ett policydokument för Rysslands Arktispolitik fram till 2020 är utnyttjandet av Arktis som strategisk resursbas landets första nationella intresse och politiken ska på medellång sikt bevara Rysslands roll som ledande arktisk makt (Sovet Bezopasnosti… 2008). Vidare har Ryssland större befolkning och fler etniska minoriteter i Arktis än andra arktiska stater, och Ryssland är den enda stat som har en stor flotta i Arktis med bas på Kolahalvön.

Syftet med denna artikel är att analysera och jämföra Rysslands ställning och agerande inom nämnda regionala råd sedan 1990-talet och särskilt under senare år. Den undersöker vilka framgångar eller motgångar Ryssland synes ha haft med sina förslag inom rådens viktigaste samarbetsområden. Som en bakgrund till detta presenteras och jämförs först rådens struktur och utveckling och Rysslands roll däri. Avslutningsvis diskuteras vilken betydelse samarbetet har för Ryssland och omvärlden.1

Rådens struktur och utveckling och Rysslands roll

Östersjörådet (Council of Baltic Sea States – CBSS) grundades 1992 på förslag av Tyskland och Danmark. Det blev i flera avseenden en modell för Barentsrådet (Barents Euro-Arctic Council – BEAC) som grundades på förslag av Norge 1993, och Arktiska rådet (Arctic Council – AC), som grundades 1996 på initiativ av Kanada på basis av tidigare internationella avtal om Arktis. Både CBSS och BEAC grundades inte minst för att knyta det nya Ryssland till Europa och bidra till dess regionala utveckling, medan AC mera syftar till att möta globala miljöproblem och hjälpa ursprungsbefolkningarna i hela det arktiska området.

Alla råden har roterande ordförandeskap (CBSS varje år, övriga vartannat), med en utrikesministernivå, exekutiva tjänstemannakommittéer och expert- och arbetsgrupper. Även fackministrar har regelbundna möten. Råden tillåter också en mängd icke-medlemsstater och organisationer att delta som observatörer utan rösträtt. Råden är från början mellanstatliga diskussionsforum, som utfärdar rekommendationer, och inga sanktionsmöjligheter finns. Ryssland har samma rättigheter och skyldigheter som de andra medlemsstaterna. Eftersom beslut fattas genom konsensus, blir de kompromisser kring minsta gemensamma nämnare. Ryssland har alltså stött eller åtminstone accepterat alla gemensamma beslut och uttalanden om rådens utformning, syften och aktiviteter, annars skulle de inte ha gjorts. Motsättningar redovisas inte i de gemensamma officiella dokumenten utan måste spåras från andra källor.

Rådens olika sammansättning påverkar givetvis Rysslands ställning. Östersjörådet innefattar de fem nordiska staterna, Tyskland och EU-kommissionen men också de tre baltiska staterna och Polen, vilka länge varit delar av eller dominerats av Sovjetunionen/ Ryssland. Deras strävan att minska sitt beroende av Ryssland och integreras i västliga strukturer har därför lett till större spänningar inom Östersjörådet än i de andra råden. Alla utom Ryssland är med i EU och/eller Nato. Å andra sidan omfattar Östersjörådet alltså även den ekonomiska stormakten Tyskland, Rysslands främsta handelspartner i Europa, som sedan återföreningen särskilt månar om goda relationer med Ryssland. Liksom Ryssland är både Tyskland och Polen även kontinentala stater med intressen i flera riktningar.

BEAC omfattar däremot bara Ryssland och de fem nordiska länderna, och det är det enda råd som också har en parallell regional struktur (Barents Regional Council), bestående av 13 arktiska regioner, varav fem ryska. Ryssland får därmed större uppmärksamhet i detta råd än i de övriga, även om medlemsstaterna formellt är jämlika.

Arktiska rådet innefattar förutom de nordiska staterna även supermakten USA, som Ryssland ser som sin främsta motpart i världspolitiken, och USA:s nära Nato-allierade Kanada. Detta ger dock också mötena högre status och prestige, och i arktiska frågor har Ryssland på senare år börjat se Kanada som en motvikt till USA med liknande intressen beträffande naturresurser, sjöleder och urbefolkningar (se nedan) (MID 2013a). Slutligen kan noteras att medan EU-kommissionen (sedermera External Action Service) är medlem i både Östersjörådet och Barentsrådet (utan att ta det roterande ordförandeskapet), har det inte ens blivit fast observatör i Arktiska rådet, främst på grund av Kanadas motstånd. Ryssland med flera röstade i stället in Kina, Japan, Sydkorea, Singapore och Indien som observatörer 2013.

Beträffande sammanhållningen inom råden kan de nordiska och baltiska staterna sägas vara varandras bästa vänner inom Östersjörådet. I Barentsrådet är Ryssland, Finland, Sverige och Norge mest intresserade av samarbete i Barentsregionen, och därför roterar ordförandeskapet bara mellan dem. Inom Arktiska rådet har de fem arktiska strandstaterna (»Ilulissat-5») sedan 2008 hållit separata möten om gräns- och sjösäkerhetsfrågor i Norra ishavet. Detta har kritiserats av Sverige, Finland och Island men försvarats av Ryssland. Ingen formell grupp har bildats.

Alla tre råden har utvecklats från att vara beslutsformande till beslutsfattande och får ökade resurser i takt med växande uppgifter. Östersjörådet är lite mer institutionaliserat än de andra. Det har ett permanent sekretariat sedan 1998, vilket AC fick först 2013. Samtidigt har Östersjörådet genomgått större förändringar, främst som en följd av att flera medlemmar gått med i EU och omfattas av EU:s Östersjöstrategi sedan 2009, vilket Ryssland inte gör. Arktiska rådet, som utvecklats mest på senare år, är mer forskningsinriktat än de andra råden, som mer satsar på regionala projekt. Ryssland har i alla råden stött tendensen till ökad institutionalisering.

Eftersom de tre råden har överlappande medlemskap och agendor, medan resurserna är begränsade, strävar de alla efter samarbete, koordinering och arbetsfördelning sinsemellan och med andra regionala organisationer och program, främst EU:s nordliga dimension (ND) och dess Östersjöstrategi, Helsingforskommissionen (HELCOM) för skydd av Östersjön och Nordiska ministerrådet (NMR) (Etzold & Gänzle 2012: 2–8). Råden är också beroende av finansiering från enskilda regeringar, nationella och internationella banker och fonder. Som stor förmånstagare är Ryssland intresserat av sådan koordinering, och under sitt ordförandeskap i Barentsrådet 2007–2009 sammankallade man till ett första möte med Östersjörådet, ND och NMR på vice utrikesministernivå.

Råden stöds vidare av parlamentariska församlingar från medlemsländernas parlament, som håller regelbundna möten. Drivande kraft inom råden är utrikesdepartementen, som engagerar andra departement, organisationer och experter. Detta gäller särskilt Ryssland, eftersom den politiska makten där är mer koncentrerad än i de andra länderna.

Under 1990-talet spelade Ryssland en ganska passiv roll i de tre råden och kunde inte bidra mycket till de gemensamma aktiviteterna på grund av den djupa ekonomiska krisen och den politiska instabiliteten. Men då president Putin under 2000-talet stärkte den federala makten i landet och ekonomin återhämtade sig, blev Ryssland mer aktivt och började bidra mera till gemensamma projekt, särskilt de inom landet. Det har genom åren föreslagit en mängd reformer och projekt, men varit sämre på att genomföra dem och bidra med resurser, vilket skapat en klyfta mellan ord och handling. Ryssland har visat mer intresse för bilaterala projekt i Ryssland än för multilateralt samarbete över gränserna (Wilson Rowe 2009: 8 ff.; BEAC 2007a: 23–25).

Ekonomisk utveckling och energi

Rysslands första prioritet i de tre råden, vilket bl.a. framgått av dess olika program som ordförandeland, har varit ekonomiskt samarbete för att främja sin regionala utveckling genom utländska investeringar, handel och biståndsprojekt. Detta var också ett av Östersjörådets huvudsyften. Där välkomnade Ryssland sålunda det tyska initiativet 2011 att skapa en fond för projektstöd och en satsning på det sydöstra Östersjöområdet (SEBA), särskilt i den ryska exklaven Kaliningrad, likaså ett Pilot Financial Initiative för att stödja små och medelstora företag, främst finansierat av en statlig tysk bank (Amber Bridge 2012: 9–11). 2013 beslöt Östersjörådet att utsträcka SEBA till andra ryska regioner och andra länder (CBSS 2013: 2).

Ekonomisk utveckling har också varit ett gemensamt intresse i norr. I Barentsområdet har Ryssland gynnats av en rad samarbetsprojekt, främst finansierade av Norge och Finland. 2009 föreslog Ryssland bildandet av en gemensam fond eller bank för projektstöd, och 2013 fattades beslut om att undersöka detta. Då president Medvedev lanserade sitt moderniseringsprogram föreslog utrikesminister Lavrov också en satsning på högteknologiska och innovativa centra i regionen (BEAC 2011). På liknande sätt har Ryssland agerat i Arktiska rådet och dess arbetsgrupp för hållbar utveckling. 2013 kunde man glädja sig åt att Kanada betonade värdet av ekonomisk utveckling, när det övertog ordförandeskapet (MID 2013c).

Det ekonomiska utvecklingssamarbetet inom råden hämmas dock av det bistra investeringsklimatet i Ryssland med protektionism, utbredd korruption samt säkerhetsrestriktioner i militärt känsliga områden (Makarychev & Sergunin 2013: 6 f.). Det är tveksamt om Rysslands anslutning till Världshandelsorganisationen (WTO) (2012), som de andra rådsmedlemmarna länge efterlyst, kommer att innebära någon förbättring.

Det ekonomiska samarbetet försvåras vidare av problemen med gränskontroll och EU:s införande av visumkrav för länder utanför Schengenzonen. Det senare blev ett akut problem för Ryssland, speciellt beträffande Kaliningrad-exklaven, när Polen och de baltiska staterna skulle anslutas till EU. Ryssland krävde visumfrihet och tog upp frågan främst inom Östersjörådet men också Barentsrådet. Även om visumfrågan avgjordes av EU, erkände råden den som ett problem. Frågan om rysk transit till Kaliningrad genom Litauen löstes genom en kompromiss med EU i november 2002. Särskilt Finland, Norge och Polen gjorde på bilateral basis generösa tolkningar av Schengenreglerna (MID 2003; MID 2009a). Gränsstationerna moderniserades och gränshandeln ökade kraftigt. Också Ryssland liberaliserade sina visumkrav mot grannländerna men behöll ett komplicerat system för registrering av besök liksom av särskilda säkerhetszoner.

Medan de västliga medlemmarna i de tre råden drivit frågor som energieffektivitet, sparande och förnybar energi har Ryssland som ledande producent och exportör av olja, gas och kärnkraft i världen varit mest intresserat av energiproduktionsamarbete. Inom Östersjörådet har man strävat efter att bli eller förbli den främsta energileverantören till de andra staterna (utom Norge). Man har rekommenderat anslutning till gasledningen Nord Stream över Östersjön till Tyskland och inom ramen för rådets BALTREL-projekt förespråkat en gemensam elektrisk »ring» runt Östersjön, till vilken det blivande kärnkraftverket i Kaliningrad kunde bidra (MID 2011b: 2). Men Ryssland har mött motstånd från de baltiska staterna och Polen, som vill minska sitt stora beroende av rysk energi, bli mer självförsörjande och ansluta sig till EU:s nätverk inom ramen för dess gemensamma energistrategi. Inom Östersjörådet var det bara Tysklands företag som deltog i Nord Stream-projektet.

Inom Barentsrådet och Arktiska rådet önskade Ryssland främst främja samarbetet om utveckling av de rika energiresurserna inom rysk ekonomisk zon, främst Stokman-gasfälten i Barents hav och resurserna på Jamalhalvön. Man fick här visst gensvar från andra energiproducerande länder som Norge, USA och Kanada. Men energiutvinningen var främst en fråga för de stora företagen och berodde på konjunkturerna. Norska StatoilHydro drog sig ur Stokman-projektet och detta sköts på framtiden, när gaspriserna på världsmarknaden började sjunka som ett resultat av att USA började utvinna skiffergas. Som redan nämnts diskuterade Ryssland också sjögränsfrågor inom Arktiska rådets trängre krets av strandstater, men frågan om uppdelningen av Barents hav löstes som bekant genom ett bilateralt avtal med Norge 2010.

Miljöfrågor

De flesta medlemstaterna i de tre råden är mer intresserade än Ryssland av miljöskydd och klimat, men detta har också Ryssland formellt accepterat. Sålunda framhöll utrikesminister Lavrov i Östersjörådet att miljön var en absolut prioritet och att Ryssland iakttog de striktaste normerna för att skydda Östersjön vid bygget av Nord Stream (MID 2009a: 2f.). Till skillnad från USA ratificerade Ryssland Kyoto-protokollet 2004 och antog en klimatsäkerhetsdoktrin. Det deltog i alla rådens miljörelaterade arbetsgrupper och välkomnade alla sådana projekt i Ryssland, vare sig det gällde vattenreningsanläggningar i S:t Petersburg och Kaliningrad eller hanteringen av radioaktivt avfall och undanröjande av »hot spots» i Barentsområdet. I Arktiska rådet bidrog Ryssland 2011 mest av medlemmarna (10 miljoner euro) till att skapa ett nytt projektstödsinstrument främst avsett för miljöskydd (MID 2011). Ryssland tar villigt emot all hjälp det kan få och president Putin har deklarerat, att energibolagens miljöpåverkan ska minimeras genom användning av modern teknologi.

Emellertid har Ryssland sedan Putins makttillträde försvagat ställningen för sina miljöskyddande organ och till skillnad från sina västliga samarbetspartners begränsat utrymmet för olika miljöorganisationer, som anklagats för att tjäna västliga ekonomiska intressen (Hønneland & Jørgensen 2006: 121). De strikta normerna i Östersjön var nog mest ett resultat av grannstaternas krav. 2005 förklarade Lavrov att extrema positioner borde undvikas och betvivlade att någon stat ville sätta miljön före allt annat och förvandla Östersjön till ett naturreservat utan utveckling (MID 2005a: 3 ff.). Trots att Ryssland lovade att vidta åtgärder mot vattenföroreningar, avslöjades till exempel 2012 att en enda rysk fabrik vid Finska viken släpper ut lika mycket fosfater som Finland eller Sverige, vilket också togs upp av HELCOM (Martin 2013: 22).

Beträffande Östersjöområdet såg Rysslands ledning HELCOM, som förvaltade en FN-konvention, som den viktigaste mekanismen för miljösamarbete snarare än Östersjörådet (MID 2009a: 2). Med hänsyn till sin starkt ökande tankertrafik accepterade Ryssland till slut de andra staternas initiativ att erkänna Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde (PSSA) enligt FN-regler, med bl.a. trafikseparering, men ryska vatten undantogs (även i Barents hav) (Lindén et al. 2007: 21). Ryssland ratificerade inte heller Espoo-konventionen om utvärdering av miljöpåverkan vid nya industriprojekt (Peterson & Lahtvee 2007: 24 ff.). Ryssland betalade under många år inga bidrag till Östersjörådets speciella arbetsgrupp Baltic 21, som särskilt sysslar med klimatfrågor (CBSS Annual Report 2009–2010: 89). Det finns utbredd skepticism i Ryssland inför klimatförändringarna och motvilja att satsa på motåtgärder. Putins arktiska utvecklingsstrategi från 2013 nämner knappt klimatfrågorna (Istomin: 1–5; Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii: 7 f.).

Det bör också nämnas att miljöprojekten har tagit mycket lång tid. Luftföroreningarna på Kolahalvön förblir ett stort problem i Rysslands officiella relationer med Norge (Barth Eide 2013; Nilsen 2012). Vad gäller olje- och gasutvinning i Arktis klagade president Medvedev på de utvecklade ländernas »kolprotektionism», som kunde försvåra rysk export (President of Russia 2010). I september 2013 upprördes opinionen i väst, inte minst i Norden, när ryska säkerhetsstyrkor bordade och beslagtog ett Greenpeace-fartyg, sedan aktivister försökt sätta upp protestplakat på en rysk oljeplattform på internationellt vatten i Petjorahavet. Alla aktivisterna greps och anklagades för sjöröveri. President Putin förklarade att utvinningen av mineraler och bränsle inte kunde stoppas och att Ryssland skulle satsa på detta i Arktis (Petersen 2013). Men då FN:s havsrättstribunal protesterade mot gripandet, fick aktivisterna så småningom presidentens amnesti.

Demokrati och urbefolkningar

Även om Barentsrådet också syftade till att främja den demokratiska utvecklingen i Ryssland, är Östersjörådet det enda samarbetsråd som satt demokrati och mänskliga rättigheter på agendan med en arbetsgrupp. På ryskt initiativ skapades också en post som kommissionär, som bland annat skulle tillvarata nationella minoriteters intressen och ta emot individuella klagomål. Emellertid blev dessa frågor ett tvisteämne, då Ryssland inom rådet (liksom i andra fora) anklagade Estland och Lettland för diskriminering av de rysktalande minoriteterna (MID 10 juni 2005). Kommissionärsposten och arbetsgruppen avskaffades 2003 respektive 2009 trots ryskt motstånd. I stället föreslog Ryssland en ny arbetsgrupp för att bekämpa xenofobi, etniska spänningar och intolerans, men fick inget stöd. Ändå återkom kampen mot xenofobi och för tolerans som prioritet i Rysslands ordförandeskapsprogram 2012 (MID 2009a: 3; MID 2012: 1 f.).

Frågan om demokrati och mänskliga rättigheter blev ett växande problem i Ryssland, när Putin under 2000-talet skärpte den politiska kontrollen över landet. Ryssland motsatte sig allt starkare varje västlig kritik av den antidemokratiska utvecklingen och kränkningar av mänskliga rättigheter i Ryssland, och sådant nämns följaktligen inte heller i Östersjörådets protokoll. 2012 stiftade Ryssland nya lagar för att försvåra politisk opposition. NGO-er som mottar utländska pengar och anses bedriva politisk verksamhet måste nu registrera sig som »utländska agenter». Detta återspeglades på en NGO-konferens om tolerans och kulturell mångfald, som Ryssland som ordförandeland höll i april 2013, samtidigt som »inspektioner» av deltagande NGO-er pågick. Konferensledningen motsatte sig förslag från ryska och utländska deltagare att i slutdokumentet uttrycka oro över detta (Association… 2013: 2; Makarytjev & Sergunin 2013: 7). Enligt ett presidentdekret förväntas ryska NGO-er samarbeta med utrikesministeriet i frågor som mänskliga rättigheter och landsmän utomlands (MID 2013b). Denna syn skiljer sig kraftigt från den som omfattas av övriga medlemmar i Östersjörådet.

Till skillnad från Östersjörådet, har både Barents- och Arktiska rådet i stället för demokrati frågan om urbefolkningar på sina agendor. I Barentsrådet har dessa folkgrupper en särskild arbetsgrupp med en rådgivande roll både i ministerrådet och i regionernas särskilda råd, och i Arktiska rådet är sex ursprungsfolk s.k. permanenta medlemmar vid sidan om statsrepresentanterna men utan rösträtt. Tre ursprungsfolk (samer, nentser och vepser) deltar i Barentsrådet, men Ryssland har föreslagit att också komi ska vara med, trots att de (liksom kareler) är representerade som region (MID 2009b: 5). I Arktiska rådet har fyra av de sex organisationerna av ursprungsfolk grenar i Ryssland, bland vilka RAIPON representerar över 40 små folk i Ryssland. I båda råden har Ryssland särskilt värnat om dessa folk, och bl.a. fått stöd för ett projekt om entreprenörskap finansierat av EU och de nordiska staterna (AC 2010: 18). Särskilt de fåtaliga ryska samerna har gynnats av samarbete med de mer flertaliga nordiska samerna. Ursprungsfolken har också hållit gemensamma kongresser, som vänt sig till Ryssland med krav på ändrad lagstiftning och bättre representation i det federala systemet (BEAC 2012: 4).

Men mer än de nordiska grannarna är de många små ryska urfolken hårt trängda av stora energi- och gruvföretag, som vill ha deras mark (Wilson Rowe & Øverland 2009: 36 f.). Ryssland har inte ratificerat FN-deklarationen om urfolken. Man har ofta inte betalt för de ryska urfolkens deltagande i rådsmötena. 2013 avbröt plötsligt urfolkens arbetsgrupp i Barentsrådet sin verksamhet därför att Ryssland inte betalade för sin del av verksamheten (Nilsen 2013b).

Till skillnad från de västliga är de ryska urfolkens organisationer också hårt kontrollerade av de statliga myndigheterna och faller i egenskap av NGO-er under begränsningar för politisk verksamhet. 2012 suspenderades RAIPON, som vänt sig till både ryska myndigheter och utländska regeringar med krav (RAIPON 2009). Organisationen fick inte delta i ett möte i Arktiska rådet, vilket framkallade protester från både detta råd och medlemmar i Barentsrådet. Sedan RAIPON ändrat sina statuter och fått en ny ledning, fick det dock delta igen (Staalesen 2012, 2013).

Kultur, utbildning och sociala frågor

Både Östersjö- och Barentsrådet satsar på samarbete inom kultur och utbildning genom arbetsgrupper och projekt. Båda uppmuntrar ungdomsutbyte och strävar efter att skapa en gemensam identitet i respektive område. Ryssland har naturligtvis också deltagit i detta samarbete. Inom Östersjörådet har man särskilt uppskattat inrättandet av s.k. Eurofakulteter för att uppgradera universitetsutbildningen i ekonomi och samhällsämnen till EU-standard, först i Kaliningrad 2000, sedan i Pskov (MID 2005b). Under sitt ordförandeskap 2011–2012 föreslog Ryssland bildandet av ett nätverksbaserat Östersjöinstitut i Kaliningrad (MID 2012). I Barentsrådet gjorde man under sitt ordförandeskap utbildning till en av sina prioriteter med särskilt fokus på urbefolkningarna, och universitetet i Petrozavodsk fick rådets uppdrag att leda en ny arbetsgrupp för utbildning och vetenskap (BEAC 2009: 2). Det kan dock noteras att projekten huvudsakligen finansierades av de nordiska staterna och EU-fonder.

Arktiska rådet har inga speciella arbetsgrupper för kultur och utbildning, men en stor del av dess verksamhet handlar om vetenskapligt samarbete och miljöforskning. Mycket av detta äger rum i det ryska Arktis och många ryska forskare och tjänstemän är involverade.

Beträffande sociala frågor och hälsofrågor överlämnade Östersjörådet en del av dem till EU:s nordliga dimension vid reformen 2008, men civil säkerhet och den mänskliga dimensionen blev en av de fem långsiktiga prioriteterna, vilka tillvaratogs i arbetsgrupper om bl.a. människohandel och skydd av barn. Under sitt första ordförandeskap 2001 visade Ryssland intresse för samarbete mellan rättsinstanser för att bekämpa organiserad verksamhet och tog upprepade gånger upp frågan om terrorismbekämpning, vilket då var aktuellt i Tjetjenien (Ivanov 2001: 2 f.). Detta inkluderades dock inte bland de fem långsiktiga prioriteterna 2008 av rådets övriga medlemmar.

Ryssland började vidare visa större intresse för sociala frågor sedan president Putin 2002 uppmärksammat problemet med det stora antalet hemlösa barn i Ryssland och fick in frågan i Östersjörådets deklaration (CBSS 2003: 9 ff.). Därefter tycks intresset för frågan åter ha minskat och Ryssland var oftast det enda landet som inte bidrog till arbetsgruppens budget.

När Ryssland åter blev Östersjörådets ordförande igen 2012 började man dock betala till expertgruppen och presidentens egen barnombudsman blev dess tillfällige ledare. I sitt program ville Ryssland bekämpa människohandel med särskild inriktning på sexuellt utnyttjande av barn på internet (MID 2012: 2). Från september 2012 gällde en ny rysk lag om »skydd av barn från information som kan skada deras hälsa och utveckling», t.ex. droger, alkohol, cigarretter, förnekande av familjevärden, fult språk och pornografi (Children’s Rights Commissioner 2013; Federalnyj zakon… 2010). Under 2013 utformades också den beryktade lagen mot propaganda bland minderåriga för »icke-traditionella sexuella relationer» (Ljungholm 2013). Detta angav tonen för en CBSS-konferens i Moskva om skadlig information för barn i februari 2013, där en talare rentav hävdade att viss information kan göra barn homosexuella (Lööf 2013). En rad andra lagar mot förtal, kränkning av religiösa känslor och adoptioner till länder där samkönade äktenskap tillåts har också tagits. Presidentens barnombudsman var drivande också i kampanjen mot utländska adoptioner. Detta ingick i en ny moral-konservativ kampanj i Ryssland, som innebar nya begränsningar av yttrande- och informationsfriheten. Båda tendenserna strider mot de andra Östersjöländernas syn på demokrati och mänskliga rättigheter.

Barentsrådet har mer än de andra råden ägnat sig åt hälsoproblem, särskilt spridningen av smittsamma sjukdomar som TBC och HIV/AIDS i nordvästra Ryssland. Även om ryska myndigheter först motsatte sig den föreslagna TBC-diagnostiken, accepterades den snart eftersom den fick god västlig finansiering (Wilson Rowe & Hønneland 2009: 60 ff.). I sitt ordförandeprogram 2007 satte Ryssland folkhälsan främst, men 2013 måste man konstatera att målet från 2003 att utrota TBC inom tio år ännu inte uppnåtts (BEAC 2007b: 2; BRC 2012: 14). Naturligtvis uppskattade Ryssland all hjälp det kunde få med hälsovården.

Säkerhetsfrågor

Även om de tre regionala råden fokuserar på s.k. mjuka säkerhetsfrågor, har de i vissa frågor kommit att närma sig militära frågor. Inte minst Ryssland har medverkat till detta och ibland direkt tagit upp militära ämnen. När de baltiska staterna var på väg in i Nato 2001–2002 föreslog Ryssland som då var ordförande i Östersjörådet att man skulle ta med militära kontakter och samordning av militär planering på agendan, men förslaget rönte ingen framgång (Kremlin.ru 2002).

Ryssland har vidare varit intresserat och involverat när råden tagit upp frågor där samarbete med militära och säkerhetsrelaterade myndigheter varit nödvändigt, till exempel vid hantering av radioaktivt avfall från militär och civil verksamhet i Barents hav och Östersjön, gränsövervakning och räddningsaktioner till lands och havs. I Barentsrådet tog Ryssland åt sig äran av ett mellanstatligt räddningsavtal 2008 och började delta i och genomföra räddningsövningar med de nordiska grannarna. Man underlät emellertid att informera om militära olyckor, vilket irriterat Norge (MID 2009b; Nilsen 2013a).

Trots att Arktisrådet explicit utesluter militära frågor på USA:s förslag, tycks militärt relaterat samarbete alltså få större betydelse där än i de andra råden. I Arktiska rådet ledde Ryssland tillsammans med USA en aktionsgrupp för att utarbeta ett internationellt avtal om sök- och räddningsaktioner till havs och i luften (SAR) och föreslog rentav skapandet av en gemensam kustbevakning och ett koordinationscenter (AC 2009; Hansen 2009). Vid toppmötet 2011 undertecknades ett SAR- avtal, vilket Ryssland välkomnade trots att det inte blev något koordinationscenter men väl ett sekretariat (MID 2011a; Rottem 2013: 4). Ryssland berömde också det påföljande svenska ordförandeskapet för att ha främjat samarbetet mellan militära myndigheter (MID 2013c).

Slutsatser och reflexioner

Det ovanstående visar att Ryssland i de tre råden fört en relativt konsekvent politik mot samma mål, vilket beror dels på att beslutsfattandet koncentrerats till utrikesministeriet och vissa personer, dels på att råden har liknande uppgifter och överlappande medlemskap. Trots att Ryssland är en stormakt med globala ambitioner, har det i dessa fall både kunnat och velat samarbeta på jämlik basis med en rad små och stora stater. Det har varit särskilt angeläget om att formalisera samarbetet genom avtal på hög nivå och att fylla legala tomrum (Wilson Rowe 2009: 17). Ryssland har prioriterat ekonomiskt samarbete men ändå accepterat de andra staternas större intresse för miljö och klimat. Ryssland har troligen gynnats mer än de andra medlemmarna av en mängd samarbetsprojekt och forskningsrapporter genom åren. Detta är ganska naturligt eftersom det är det största landet och dess regionala problem i de flesta fall är allvarligast. De andra staterna är också bekymrade över detta, eftersom miljö- och sociala problem tenderar att sprida sig och kan påverka också dem. Detta märks tydligast i Barentsrådet, där de små nordiska staterna har gjort relativt mycket för att stödja de angränsande ryska regionerna. Särskilt dessa stater är angelägna om goda relationer med Ryssland och att genom Östersjö- och Barentsråden integrera Ryssland i Europa och EU, som de flesta ingår i. Arktiska rådet bidrar mera till att dra in Ryssland i bredare internationell forskning om och lösning av miljöproblem i Arktis och klimatfrågor som den globala uppvärmningen. Det främsta syftet med de tre råden – att främja dialog och samarbete på flera nivåer – gynnar alla medlemmar.

Samarbetet i de tre råden har som nämnts främst handlat om s.k. mjuk säkerhet. Detta passar också Ryssland, som på senare år alltmer betonar värdet av maktinstrument som ekonomi, public diplomacy och kultur för att främja sina nationella intressen. Det bör också nämnas att Ryssland sedan 2000-talet haft en stadig ekonomisk tillväxt, så det kan därför alltmer bidra till samarbetsprojekt.

Även om Ryssland prioriterat ekonomiska intressen i de tre råden, har det alltså också haft politiska motiv. Det multilaterala regionala samarbetet har kombinerats med och bidragit till bilaterala kontakter med de andra medlemsstaterna, inklusive viktiga grannländer som Tyskland, USA och Norge. Även om Ryssland av tradition föredrar bilaterala relationer, i vilka det kan dominera i kraft av sin storlek, finns det ingen motsättning.

Rysslands medverkan i de tre regionala råden främjar således stabilitet och förtroendebyggande i denna lugna del av världen. Detta underlättar för Ryssland att hantera mer hotande och akuta problem på andra håll, t.ex. i Kaukasus och Centralasien. Råden kan med sina regionala frågor ses som komplement till bredare organisationer som Nato, EU, OSSE och Europarådet, där frågor som militär säkerhet, ekonomisk integration, demokrati och mänskliga rättigheter behandlas mera direkt.

Det finns emellertid gränser för vad samarbetet i de tre råden kan åstadkomma. Rysslands intresse för dem beror inte bara på egna mjuka säkerhetsbehov och rådens bidrag till internationell stabilitet. Som visats ovan är Ryssland ett mer auktoritärt samhälle än dess västliga samarbetspartners. Dess uppfattning om rättssamhälle, demokrati och mänskliga rättigheter och dess betoning av säkerhet och politisk kontroll har genom åren på olika sätt bromsat samarbetet inom de regionala råden liksom i andra internationella organisationer. Då Ryssland nu under Putins tredje presidentperiod åter satsar mer på hård säkerhet genom militär upprustning, ökad kontroll över den politiska oppositionen och frivilligorganisationer, samt moralkonservatism i sociala frågor, i kombination med tal om västlig inblandning och arrogans, kan detta ytterligare komplicera samarbetet med de demokratiska staterna i de tre råden i framtiden.

Litteratur

AC (2009) Meeting of Senior Arctic Officials, Final report. 12–13 november. Tillgänglig på www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/40-sao-meeting-copenhagen-november-2009. Läst 9 mars 2010.

AC (2010) Meeting of Senior Arctic Officials, Final report. 28–29 april. Tillgänglig på www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/39-sao-meeting-illulissat-april-2010. Läst 24 juni 2013.

Amber Bridge (2012) Sergei Lavrov: Practical task is to synergize efforts. Amber Bridge 3 (7): 6–13.

Association for Cooperation with Nordic Countries »Norden» (2013) XI BS NGO Forum Tolerance and cultural diversity in the region of the Baltic Sea 16–17 April 2013. Tillgänglig på www.norden.spb.ru. Läst 25 april 2013.

Barth Eide, Espen (2013) A Renaissance in the High North. Nordlys 9 januari 2013.

BEAC (2007a) Report of the Ad-hoc Group on Organisational Changes: Towards a More Effective Regional Barents Cooperation. Tillgänglig på www.barentsinfo.fi/beac/docs/Ad-Hoc_Group_Report_ENG.pdf. Läst 17 juni 2013.

BEAC (2007b) Program of the Russian Chairmanship in the Barents Euro-Arctic Council 2007–2009. Tillgänglig på www.barentsinfo.fi/beac/docs/BEAC_Russian_Program.pdf. Läst 8 september 2010.

BEAC (2009) Möte i Barents regionråd. Tillgänglig på www.barentsinfo.fi/beac/docs/AGENDA_Regional_Council_13-05-2009_Brussels_SWE.pdf. Läst 13 februari 2014.

BEAC (2011) Barents Euro-Arctic Council 13th Session Kiruna, Sweden 12 October 2011: Speeches and statements. Tillgänglig på www.barentsinfo.fi/beac/docs/All_speeches_13th_BEAC_Ministerial_Session_Kiruna_12_ October_2011_upd2011-10-27.pdf. Läst 19 juni 2013.

BEAC (2012) Resolution from the Second Barents Indigenous Peoples’ Congress. Tillgänglig på www.barentsindigenous.org/getfile.php/1857917. 1332.cbywpsxyxr/2nd+BIPC+resolution+adopted.doc. Läst 20 februari 2012.

BRC (2012) Möte 14 November 2012. Tillgänglig på www.barentsinfo.fi/beac/docs/BRC_Voksenåsen_2012-11-14_Minutes_SWE.pdf. Läst 28 mars 2013.

CBSS (2003) Meeting »Children on the Street». Tillgänglig på www.childcentre.info/projects/street_children/dbaFile11658.pdf. Läst 12 februari 2003.

CBSS Annual Report (2009–2010) Lituanian Presidency. Tillgänglig på www.cbss.org/committee-of-senior-officials. Läst 7 juni 2010.

CBSS (2013) Declaration of the 18th CBSS Ministerial Session. Tillgänglig på www.cbss.org/wp-content/uploads/2013/06/18th-CBSS-Ministerial-Session-Declaration.pdf. Läst 17 juni 2013.

Children’s Rights Commissioner for the President of the Russian Federation (2013) The law »On the protection of children from information harmful to their health and development» was enforced. Tillgänglig på http://web.archive.org/web/20130118025116/http://english.rfdeti.ru/display.php?id=4227. Läst 6 mars 2014.

Etzold, Tobias & Stefan Gänzle (2012) Creating a Coherent Framework for Baltic Sea Cooperation. Briefing Paper. Tillgänglig på http://polskawue. gov.pl/files/polska_w_ue/Polska_a_polityki_UE/Strategia_Morza_ Baltyckiego/SWP_Coherent_Framework.pdf. Läst 7 november 2012.

Federalnyj zakon ot 29 dekabrja 2010 r. N 436-FZ. Tillgänglig på http://base.garant.ru/12181695/1/#block_2. Läst 3 mars 2014.

Hansen, Jesper (2009) Common Emergency Policy Needed. Arctic News 2 juli. Tillgänglig på http://arctic-council.org/article/2009/7/common_emergency_policy_needed? Läst 4 mars 2010.

Hønneland, Geir & Jørgen Holten Jørgensen (2006) Moderne russisk politikk. Bergen: Fagbokforlaget.

Istomin, Igor (2010) Nothing New on the Climate Front? Russia in Global Affairs, 25 december. Tillgänglig på http://eng.globalaffairs.ru/number/Nothing-New-on-the-Climate-Front-15083. Läst 24 februari 2011.

Ivanov, Igor S. (2001) Baltic Sea Cooperation: Establishing a New Type of Relationship in Northern Europe. Baltinfo 40.

Kremlin.ru (2002) Vystuplenie Prezidenta Rossiiskoj Federatsii V.V. Putina na otkrytii 4-i vstretji. Tillgänglig på http://2002.kremlin.ru/events/574.html. Läst 14 februari 2014.

Lindén, Olof, Aldo Chircop, Malek Pourzanjani, Jens-Uwe Schröder & Steve Raaymakers (2007) PSSA in the Baltic Sea: Present Situation and Future Possibilities. Tillgänglig på www.balticmaster.org/media/files/general_files_706.pdf. Läst 9 maj 2012.

Ljungholm, Markus (2013) Anti-homolag godkänd i Ryssland. SVT 11 juni. Tillgänglig på www.svt.se/nyheter/varlden/rysk-antihomolag-vantas-bli-godkand. Läst 10 februari 2014.

Lööf, Lars (2013) E-post till författaren 28 februari 2013.

Martin, Ann-Louise (2013) Progress But Not Enough. Baltic Worlds 6 (2): 20–22.

Makarychev, Andrei & Alexander Sergunin (2013) The Russian Presidency in the Council of the Baltic Sea States: Thin Socialization, Deficient Soft Power? EU-Russia Paper 11. Tillgänglig på http://ceurus.ut.ee/wp-content/uploads/2011/06/EU-Russia-Papers-11_MakarychevSergunin.pdf. Läst 12 december 2013.

MID (2003) Vystuplenie Ministra inostrannych del Rossii I.S. Ivanova. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/997e7b027bbf661cc3256f6d00540731/ed3f97f16c6576e543256d42002d38fd?OpenDocument. Läst 13 februari 2014.

MID (2005a) Stenogramma vystuplenija Ministra inostrannych del Rossii S.V. Lavrova na zasedanii sessii Soveta gosudarstv Baltiiskogo moria. Tillgänglig på www.mid.ru/bdomp/brp_4.nsf/2fee282eb6df40e643256999005e6e8c/f40cd25aa1aa4914c325702000220352!OpenDocument. Läst 3 november 2011.

MID (2005b) Transcript of Replies to Media Questions by Russian Minister of Foreign Affairs. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/e78a48070f128a 7b43256999005bcbb3/0664ad6be507cc5ac32570200044d515?OpenDocument. Läst 13 februari 2014.

MID (2009a) Vystuplenie Ministra inostrannykh del Rossii 4 juni 2009.Tillgänglig på www.ln.mid/bdomp. Läst 3 november 2011.

MID (2009b) Stenogramma vystuplenija i otvetov Ministra inostrannych del Rossii S.V. Lavrova. Tillgänglig på www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/45682f63b9f5b253432569e7004278c8/432569d800223f34c325765100 37b582!OpenDocument. Läst 13 februari 2014.

MID (2011a) Stenogramma interviu Ministra inostrannych del. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/%200/1C9544E2A6C34E6EC325788F00506EE0. Läst 13 februari 2014.

MID (2011b) Summary of Remarks by Russian Foreign Minister Sergey Lavrov at the 16th Ministerial Session of the Council of the Baltic Sea States. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/0/6D48A60CC9D65E81C32578AA002AEC9F. Läst 3 november 2011.

MID (2012) The Russian Presidency of the Council of Baltic Sea States. Tillgänglig på www.cbss-russia.ru/sbgm_eng.pdf. Läst 2 december 2012.

MID (2013a) Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/0/76389FEC168189ED44257B2E0039B16D. Läst 13 februari 2013.

MID (2013b) Vystuplenie Ministra inostrannych del Rossii S.V: Lavrova na vstretje s predstaviteljami rossijskich nepravitelstvennych organizatsij. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/0/ADA5A1B7975B8B3C44257B240057FD58. Läst 5 mars 2013.

MID (2013c) Vystuplenie Ministra inostrannych del Rossii S.V. Lavrov na vosmoj ministerskoj sessii Arktitjeskogo soveta. Tillgänglig på www.mid.ru/brp_4.nsf/0/3562E23281978A3644257B6C004BB314. Läst 16 maj 2013.

Nilsen, Thomas (2012) We Fulfill All Environmental Requirements. Barents Observer 18 september.

Nilsen, Thomas (2013a) No Deal on Nuclear Accident Warning. Barents Observer 29 maj.

Nilsen, Thomas (2013b) Backs out of Barents cooperation. Barents Observer 6 juni.

Oldberg, Ingmar (2009) Soft Security in the Arctic: The Role of Russia in the Barents Euro-Arctic Council and the Arctic Council. UI Occasional Papers 2009 (4).

Oldberg, Ingmar (2012) Soft Security in the Baltic Sea Region. Russian Interests in the Council of Baltic Sea States. UI Occasional Papers 2012 (12).

Petersen, Trude (2013) To Drill or Not to Drill – That is Not the Question. Barents Observer 27 september.

Peterson, Kaja & Valdur Lahtvee (2007) The Russian Federation and the Espoo Convention. Current situation and Future Challenges. Tallinn: Estonian Institute for Sustainable Development, Stockholm Environment Institute.

Pravitelstvo Rossijskoj Federatsii (2013) Strategija razvitija Arktitjeskoj zony Rossijskoj Federatsii. Tillgänglig på http://government.ru/news/432. Läst 13 februari 2014.

President of Russia (2010) Opening Remarks at Security Council Meeting on Climate Change. Tillgänglig på http://archive.kremlin.ru/eng/speeches/2010/03/17/1931_type82913_224806.shtml. Läst 13 februari 2014.

RAIPON (2009) Documents of the VI Congress. Tillgänglig på http://web.archive.org/web/20130707051605/http://www.raipon.info/en/the-vi-congress.html. Läst 13 februari 2014.

Rottem, Svein Vigeland (2013) The Arctic Council and the Search and Rescue Agreement: the Case of Norway. Polar Record (2013): 1–9. Tillgänglig på www.fni.no/doc&pdf/SVR-PR-2013.pdf. Läst 13 februari 2014.

Rowe, Lars & Geir Hønneland (2009) »Communicable Disease Ccontrol» i Olav Schram Stokke & Geir Hønneland (red.) International Cooperation and Arctic Governance: Regime Effectiveness and Northern Region Building. London & New York: Routledge (50–78).

Sovet Bezopasnosti Rossijskoj Federatsii (2008) Osnovy gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federatsii v Arktike na period do 2020. Tillgänglig på www.scrf.gov.ru/documents/98.html. Läst 1 juni 2009.

Staalesen, Atle (2012) Crackdown on RAIPON Spurs International Concern. Barents Observer 5 november.

Staalesen, Atle (2013) Hard-won New Life for RAIPON. Barents Observer 15 mars.

Stewart, Susan (2013) »Russland und die EU: Ambivalenz setzt der Zusammenarbeit Grenzen» i Kai-Olaf Lang & Gudrun Wacker (red.) Die EU im Beziehungsgefüge grosser Staaten. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik (65–76).

Tsygankov, Andrei P. (2011) Preserving Influence in a Changing World. Problems of Post-Communism 58 (2): 28–44.

Wilson Rowe, Elana (2009) »Russian Regional Multilateralism: the Case of the Arctic Council» i Elana Wilson Rowe & Stina Torjesen (red.) The Multilateral Dimension in Russian Foreign Policy. London: Routledge (142–152).

Wilson Rowe, Elana & Indra Øverland (2009) »Indigenous Issues» i Olav Schram Stokke & Geir Hønneland (red.) International Cooperation and Arctic Governance: Regime Effectiveness and Northern Region Building. London: Routledge (27–47).

1Artikeln bygger på Oldberg (2009, 2012), samt på manus till en uppdaterad sammanslagen rapport.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon