Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

In cod we trust: Konjunkturer i det norsk-russiske fiskerisamarbeidet

Cand.polit., forsker, Fridtjof Nansens Institutt (FNI), ank@fni.no
Dr. polit., forskningsleder, Fridtjof Nansens Institutt (FNI), geir.honneland@fni.no
Side: 353-376
Abstract

Abstract: In Cod We Trust: Trends in Norwegian-Russian Fisheries Cooperation

This article outlines the development of the bilateral Norwegian–Russian fisheries management regime since its establishment in the mid-1970s and discusses how fisheries cooperation in the post-Soviet period has been influenced by three factors external to the regime: the political climate between Russia and the West, Norwegian–Russian cooperation in the commercial sphere and the internal political and economic development in Russia. While cooperation in the early 1990s was characterized by good relations and a high level of regulative activity, the climate between the parties cooled off towards the turn of the millennium, and it became difficult to reach agreement on some issues. Since the early 2000s, development has been mainly positive, with both parties taking a pragmatic approach to cooperation.

Keywords: Barents Sea, fisheries management, Joint Norwegian-Russian Fisheries Commission, Norway-Russia relations
Barentshavet er et av klodens mest produktive fiskefelt. Mesteparten av dette havområdet – som blant annet har blitt beskrevet som «verdens største spiskammer» (Aftenposten 1. oktober 2012) – er sonebelagt og faller dels under norsk, dels under russisk jurisdiksjon.

Som en viss «ubåtkaptein» en gang var inne på, er det ikke lett å se «den grense under vann», og fisken forholder seg ikke til grenser i det hele tatt. Bestandenes vandringer på kryss og tvers av disse usynlige linjene i havet innebærer at fiskeriforvaltning er noe mer enn et internt anliggende for den enkelte fiskerinasjon. Dette er bakgrunnen for at Norge og Sovjetunionen/Russland i nesten 40 år har samarbeidet om forvaltningen av fellesbestandene i Barentshavet – torsk, hyse og lodde.1

Side: 354


I internasjonal sammenheng framstår det norsk-russiske fiskerisamarbeidet i dag som et eksempel til etterfølgelse,2 men det har vært både oppturer og nedturer underveis. Mediene har nok hatt en tendens til å være mest opptatt av nedturene: Svart hav, svart fisk, torskekrise og kvotekrig er uttrykk som gjør seg godt på forsidene.

Da Norge gikk inn i dette samarbeidet på midten av 70-tallet, var det med supermakten Sovjetunionen som motpart. Forvaltningen av ressursene i Barentshavet ble et godt eksempel på at samarbeid på tvers av frontene i den kalde krigen kunne fungere. Etter Sovjetunionens fall i 1991 ble samarbeidet tettere enn det tidligere hadde vært, men også mer krevende. Spesielt i årene rundt årtusenskiftet strevde partene med å komme til enighet om viktige spørsmål som kvotefastsettelse og overfiske, og samarbeidsklimaet var ikke det beste.

I denne artikkelen skal vi gjennomgå utviklingen i samarbeidet over tid og drøfte hvordan tre overordnede faktorer – utviklingen i øst-vest-forholdet, utviklingen i det norsk-russiske nærings- og handelssamarbeidet og den interne utviklingen i Russland – har påvirket samarbeidet og klimaet mellom partene i ulike perioder.

Vi starter med en forholdsvis grundig gjennomgang av de ulike fasene av samarbeidet fra oppstarten og fram til i dag. Denne deskriptive delen er kanskje først og fremst av interesse for lesere som ikke er så godt inne i tematikken fra før. I den andre delen følger en drøfting av hvordan hver enkelt av de ovennevnte faktorene har påvirket samarbeidet i ulike faser. Her har vi valgt å begrense oss til perioden etter Sovjetunionens sammenbrudd.

Det sier seg selv at dette blir en forenklet framstilling av en del svært kompliserte sammenhenger. Fiskerisamarbeidet har rimeligvis blitt påvirket av flere forhold enn dem vi har valgt å fokusere på, og vi kommer kort inn på noen av disse i konklusjonsavsnittet. De tre faktorene som her framstår som uavhengige variabler, henger dessuten nøye sammen. For analytiske formål har vi likevel valgt å betrakte dem hver for seg.

Så vel den empiriske framstillingen som argumentasjonen i artikkelen er basert på egen tidligere forskning, samt på våre erfaringer som deltakere – om enn på beskjedent nivå – i fiskerisamarbeidet. Som forskere har vi arbeidet med en rekke prosjekter der

Side: 355


fiskerisamarbeidet og russisk fiskeriforvaltning har vært hovedtemaer. I disse prosjektene har semi-strukturerte dybdeintervjuer med fiskere og forvaltere på begge sider av grensen vært en viktig kilde til data. Disse har blitt supplert med data fra skriftlige primær- og sekundærkilder – herunder tidsskriftartikler og policy-dokumenter fra begge land. Analysen i artikkelen er i hovedsak basert på bøker og artikler som har kommet ut av dette arbeidet. I tillegg har protokoller og annet materiale utarbeidet av partene i samarbeidet vært viktige kilder.3

Som forskere, tolker, fiskeriinspektører og (for Anne-Kristin Jørgensens vedkommende) fiskeriråd ved ambassaden i Moskva har vi kunnet observere fiskerisamarbeidet fra ulike ståsteder. Dette har gitt oss noen nyttige tilleggsperspektiver, selv om taushetsplikten selvsagt setter klare grenser for hvordan vi kan bruke informasjon som har tilflytt oss i de periodene da vi var «deltakende observatører» i samarbeidet. Samtidig er det på sin plass å minne om at det knapt er mulig for en forsker å innta en fullstendig «objektiv» posisjon overfor forskningsobjektet. Det at vi er norske (og ikke russiske) og det at vi har deltatt i forvaltningssamarbeidet, mens vi for eksempel aldri har hatt jobb på en fiskebåt eller i en naturvernorganisasjon, er relevant informasjon som den bevisste leser bør ha i bakhodet.

Samarbeidet kommer i stand

Det bilaterale fiskerisamarbeidet mellom Norge og Sovjetunionen ble etablert på 1970-tallet, i forbindelse med at prinsippet om 200 mils økonomiske soner fikk gjennomslag i havretten. I Barentshavet innebar denne nyordningen at de viktigste fiskefeltene kom inn under henholdsvis norsk og sovjetisk jurisdiksjon. Flere fiskebestander vandret mellom de østlige og vestlige områdene i havet, og dette tilsa at de måtte forvaltes av de to landene i fellesskap.

Det formelle grunnlaget for samarbeidet ble lagt i 1975–76, i form av to fiskeriavtaler (Utenriksdepartementet 1975, 1977). Den første av disse fastslo at partene skulle opprette Den blandete norsk-sovjetiske (fra 1992: norsk-russiske) fiskerikommisjonen (her

Side: 356


etter: kommisjonen), som siden har vært hovedarenaen for samarbeidet. Den andre avtalen sikret partene gjensidige fiskerettigheter i hverandres soner. Det rettslige og institusjonelle grunnlaget for samarbeidet var dermed på plass da de to statene formelt opprettet sine økonomiske soner våren 1977.

Partene ble tidlig enige om å dele de årlige totalkvotene på fellesbestandene etter faste fordelingsnøkler. Torsk og hyse ble delt 50–50, lodde 60–40 i norsk favør.4 Norge hadde i utgangspunktet krevd 70 prosent av torsken og hysa, basert på faktiske fangster i foregående år, samt bestandenes større utbredelse i norsk sone. Det asymmetriske forholdet mellom lille Norge og supermakten Sovjetunionen hadde nok sitt å si for at fordelingen ble som den ble (Hønneland 2006).

Visse overordnede utfordringer kan sies å ha vært innebygd i fiskerisamarbeidet fra starten av: De to landene var uenige om flere forhold knyttet til jurisdiksjon og grensedragning, de hadde ulik flåtestruktur og fiskemønster, og dessuten var landene i seg selv svært forskjellige, både med hensyn til størrelse, økonomi og politisk system. For Norges del innebar det siste at det fantes klare grenser for hvor langt man var villig til å gå i samarbeidet. Den norske parten var uhyre skeptisk til alt som smakte av fellesstyre med Sovjetunionen på områder der norsk suverenitet kunne bli utfordret (se for eksempel Holtsmark 1999).

De felles interessene var imidlertid sterke: Det var ytterst viktig for begge parter at ressursene ble ivaretatt, og at utenforstående ikke fikk ta seg til rette i det felles matfatet.

Perioden fram til Sovjetunionens fall: -Reguleringsstrid og kvotebytte

I de første årene kom fiskerisamarbeidet og kommisjonsmøtene i skyggen av drøftingene omkring grensedragning og jurisdiksjon som pågikk på høyeste politiske nivå. Norge og Sovjetunionen var uenige både om hvordan delelinjen mellom de økonomiske sonene skulle trekkes og om statusen til havområdene rundt Svalbard. Det første problemet fikk en midlertidig løsning gjennom opprettelsen av Gråsonen i 1978. Samme år opprettet Norge en ikke-diskriminerende Fiskevernsone rundt Sval

Side: 357


bard.5 Sovjetunionen kom med en offisiell protest, men sovjetiske og russiske fartøyer har siden i all hovedsak rettet seg etter regelverket i sonen (Hønneland 2012). Innen utgangen av 1978 var dermed de juridiske rammene omkring samarbeidet fastlagt.

Selve fiskerisamarbeidet kom i første omgang til å dreie seg om to hovedområder: Samarbeid om forskning på bestandene og om fastsettelsen av reguleringer for fisket, altså to av de tre sentrale elementene som til sammen utgjør fiskeriforvaltningen. Det tredje elementet – kontroll med fisket – ble først en del av samarbeidet på 1990-tallet.

Fra og med 1978 kom samarbeidet inn i en fast rutine, der kommisjonen kom sammen på høstparten hvert år og fastsatte påfølgende års kvoter for de tre fellesbestandene. Partene tok utgangspunkt i anbefalingene fra Det internasjonale råd for havforsking (ICES), der norske og sovjetiske forskere var blant premissleverandørene. De fleste årene endte man likevel opp med kvoter som lå noe høyere enn anbefalingene (Hønneland 2006).

Det var ofte en utfordring å bli enige om totalkvoter og tekniske reguleringer, for her hadde partene motstridende interesser. Den norske parten, som hadde en liten trålerflåte og en stor kystflåte, ville holde alt kystfiske med konvensjonelle redskaper6 utenom kvotebegrensningene. Derimot ønsket man et sterkt vern av ungfisken gjennom strenge krav til maskevidde i redskaper og minstemål på fisken, noe som i første rekke ville ramme trålerne. Sovjetunionen, som hadde en stor trålerflåte og drev fiske både i Barentshavet og i fjernere strøk, foretrakk andre virkemidler for å hindre at bestandene ble beskattet for hardt: Lavere kvoter – som ville ramme den stedbundne norske kystflåten – og begrensninger på fangst av gytemoden fisk – som ville gå ut over det norske lofotfisket (ibid.).

Gjennom hele 1980-tallet var det årlige tautrekkinger mellom partene om disse spørsmålene. Etter hvert gikk Norge med på en noe strengere regulering av kystfisket, og Sovjetunionen aksep

Side: 358


terte en viss økning i maskevidde og minstemål. I 1982 vedtok Norge likevel egne regler for maskevidde og minstemål i norske jurisdiksjonsområder. Det ble ikke godt mottatt på sovjetisk side. Like reguleringer i hele Barentshavet var idealet (protokoll fra 11. sesjon, 1982).

På et annet område var landenes ulike preferanser en positiv faktor i samarbeidet. Norge ønsket å sikre sine fiskere en størst mulig andel av den godt betalte torsken, mens Sovjetunionen vektla forsyningssikkerhet og størst mulig oppfisket kvantum. Dermed var det duket for en gjensidig fordelaktig byttehandel, der Sovjetunionen ga Norge en andel av sin torskekvote mot tilgang til større kvanta av eksklusive norske bestander, herunder kolmule.

Mot slutten av 1980-tallet ble det klart at partenes reguleringsbestrebelser ikke hadde gått langt nok. Torskekrisa var et faktum, avisoverskriftene skrek om «svart hav», og forvalterne innså at reguleringene måtte strammes inn. Kvotene ble kuttet til beinet, og fra og med 1989 ble også kystflåten pålagt å holde seg innenfor totalkvotene.

På dette tidspunktet var imidlertid en krise av et helt annet format under oppseiling: Sovjetunionen var inne i en brytningstid og sto på sammenbruddets rand.

1990-tallet: Fra hvetebrødsdager til tillitskrise

Systemskiftet i øst innebar en rekke nye utfordringer for fiskerisamarbeidet. Blant annet fikk russiske fiskere så å si over natten både motiver for og muligheter til å overfiske kvotene sine. Grunnlaget for kvotebyttet falt i stor grad bort, ettersom Russland nå ønsket en større andel av de best betalte artene. Samtidig utgjorde denne perioden – spesielt de tidligste årene – et mulighetsvindu i fiskerisamarbeidet. Forholdet mellom de to landene var historisk godt, og den nye åpenheten innebar at det ble mulig å inkludere nye saksfelt og flere aktører i samarbeidet.

Paradoksalt nok var det det russiske overfisket som for alvor fikk fart på samarbeidet. Bakgrunnen var som følger: Overgangen til markedsøkonomi innebar at lønnsomhet – ikke oppfylling av planen – ble styrende for fiskeriselskapene. Dette førte til et økende fiskepress, særlig mot såkalte «valutaarter», som torsk og hyse. Samtidig begynte mange russiske fartøyer å levere fisk i Norge, der oppgjøret kom raskt og i vestlig valuta. Dermed mistet de russiske kontrolletatene muligheten for å inspisere fartøyene

Side: 359


når de landet fangsten, og fiskerne kunne risikofritt innrapportere uriktige fangsttall (Jørgensen 2009).

På kommisjonsmøtet i 1992 la den norske part fram informasjon fra Kystvakten som tydet på at den russiske torskekvota var blitt overfisket med nesten 60 prosent. Partene nedsatte en egen arbeidsgruppe som skulle se på saken, og på en ekstraordinær sesjon i juni 1993 vedtok kommisjonen en rekke tiltak basert på arbeidsgruppens forslag (protokoll fra 21. sesjon, 1992; protokoll fra 22. sesjon, 1993). Informasjonsutveksling var særlig viktig – russiske kontrolletater fikk nå full oversikt over hva som ble landet i Norge.

Arbeidsgruppens resultater var så gode at partene samme høst vedtok å omgjøre den til et permanent utvalg for forvaltnings- og kontrollspørsmål (protokoll fra 23. sesjon, 1993). Utvalget møttes jevnlig i årene som fulgte og framsto etter hvert som et saksforberedende organ for kommisjonen.

Det ble også opprettet tett kontakt mellom fagetatene i fiskeriforvaltningen. Fiskeridirektoratet og Kystvakten begynte å samarbeide direkte med tilsvarende etater på russisk side. Det ble avholdt felles seminarer for norske og russiske fiskeriinspektører, og inspektører ble utvekslet mellom partenes oppsynsfartøyer. Mange russere fikk sitt første møte med Norge – og nordmenn med Russland – gjennom disse arrangementene (Hønneland 2006).

På reguleringssiden kom flere nye tiltak på plass. Blant de viktigste var innføringen av såkalt sorteringsrist i trålfisket – en innretning som festes i åpningen på trålposen og bidrar til å skille ut småfisk (protokoll fra 24. sesjon, 1995).

En medvirkende årsak til at samarbeidet fungerte så godt i denne perioden, var at torskebestanden var i god forfatning, slik at det var rom for å sette forholdsvis høye kvoter. Dette forenklet kvoteforhandlingene, og partene kunne konsentrere seg om andre saksfelt.

Mot slutten av tiåret begynte imidlertid samarbeidsklimaet å kjølne. Torskebestanden var på vei nedover igjen, og forskerne mante til forsiktighet. Kommisjonsmøtene ble på ny preget av tautrekking om kvotene – men nå var det den russiske parten som presset på for høye kvoter.

I nordvestrussiske media kom det samtidig en økende kritikk mot fiskerisamarbeidet. Næringsaktører og politikere sto fram og hevdet at den russiske parten hadde vært for ettergivende, mens man fra norsk side hadde utnyttet Russlands midlertidige svakhet

Side: 360


for å få gjennomslag for egne interesser. Slike argumenter ble brukt for å forklare alt fra innføringen av sorteringsrist i trål til det man fra russisk side oppfattet som diskriminering av russiske fiskere i Fiskevernsonen (Hønneland 2006; Jørgensen 2010).

Det hele toppet seg på kommisjonsmøtet i Murmansk i 1999. For første gang i kommisjonens historie ble det brudd i forhandlingene underveis, og det var med nød og neppe at partene klarte å hale i land en avtale natta før den norske delegasjonen skulle reise hjem (Hønneland 2012). Utsiktene for fiskerisamarbeidet i det nye årtusenet så ikke lyse ut.

Samarbeidet etter år 2000: Lang natts ferd mot dag

Mens 1990-tallet startet bra og sluttet dårlig, har man sett en motsatt utvikling i fiskerisamarbeidet etter årtusenskiftet. De første årene var preget av uenighet om det den norske part mente var et nytt, stort russisk overfiske. Norske arrestasjoner av russiske fartøyer skapte også friksjon, og det kom sterke reaksjoner fra russisk side da Kystvakten i 2001 for første gang anholdt et russisk fartøy i Fiskevernsonen og eskorterte det til havn.7 Kommisjonsmøtene var likevel preget av pragmatisme og konstruktivitet, og dette ga gode resultater på sikt.

Når det gjaldt overfisket, kom dette opp på dagsordenen etter at den russiske fiskeflåten på ny hadde begynt å endre leveringsmønster: Fangstene ble nå i økende grad omlastet til havs og fraktet med transportfartøyer direkte til det europeiske kontinentet (Hønneland 2012). Dermed kunne man unngå landingskontroll i så vel Norge som Russland.

Som i 1992 fattet norske myndigheter mistanke om overfiske og slo alarm, men denne gangen reagerte den russiske parten med skepsis. Rett nok ble partene raskt enige om en del nye kontrolltiltak, men på norsk side erfarte man snart at det var så som så med implementeringen av disse tiltakene på russisk side.8 Dessuten

Side: 361


hadde Norge og Russland svært ulike oppfatninger om omfanget av overfisket. Fiskeridirektoratet begynte derfor å utarbeide systematiske anslag over russiske fartøyers uttak av fisk, og disse tilsa at den russiske torskekvota ble overfisket med 50–80 prosent årlig i perioden 2002–2006 (Hønneland 2012: 75). Russiske myndigheter mente at anslagene var upålitelige og sterkt overdrevne.9

Problemet fant til slutt sin løsning ved at man løftet det ut av den bilaterale settingen og inn i den nordøst-atlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC), der de fleste av landene som mottok russisk fisk var medlemmer. I 2007 etablerte NEAFC en ordning for havnestatskontroll, der fiskefartøyenes flaggstater og havnestatene som mottar fisk samarbeider for å sikre at kun lovlige fangster blir landet.10 Ordningen viste seg svært effektiv, og på den bilaterale kommisjonens sesjon i 2010 kunne begge parter gi sin støtte til en formulering i protokollen om at det ikke var registrert noe overfiske for fiskeåret 2009.

Om kontrollsamarbeidet gikk noe trått de første årene etter årtusenskiftet, gjorde partene desto større framskritt når det gjaldt reguleringene. Kommisjonen arbeidet målbevisst med å finslipe forvaltningsmekanismene og forenkle kvotefastsettelsen. På sesjonen i 2001 ble partene enige om å utarbeide langsiktige forvaltningsstrategier for fellesbestandene (protokoll fra 30. sesjon, 2001). Året etter vedtok de en handlingsregel for fastsettelse av torske- og hysekvotene som gjorde at denne vanskelige øvelsen langt på vei ble automatisert (protokoll fra 31. sesjon, 2002). Handlingsregelen innebar at kvotene skulle settes med utgangspunkt i forskernes anbefalinger, men den sørget samtidig for stabilitet ved å sette en grense for hvor mye kvotene kunne variere fra år til år.11 Den ble senere revidert for å gi rom for større årlige kvoteøknin

Side: 362


ger i perioder med særlig god bestandsutvikling (protokoll fra 38. sesjon, 2009).

Ti år inn i det nye årtusenet kunne partene også notere seg at de hadde kommet i mål med harmoniseringen av de tekniske reguleringene, ved at man endelig ble enige om felles maskevidde (2009) og minstemål (2010) (ibid.). På mer overordnet nivå kom det også et gjennombrudd som fikk betydning for fiskerisamarbeidet: Delelinjeavtalen kom i 2010 på plass etter mer enn 30 år med forhandlinger.12

I 2012 fastsatte kommisjonen for første gang en sjusifret torskekvote: Én million tonn torsk skal fanges i Barents- og Norskehavet i 2013 (protokoll fra 42. sesjon, 2012).

Fiskerisamarbeidet og det overordnede utenrikspolitiske bildet

Fiskerisamarbeidet ble etablert i en periode med relativ politisk avspenning. Slike avspenningsperioder har gjerne skapt åpning for nye samarbeidsmønstre, og utviklingen i havretten på 1970-tallet var et eksempel på det (Hønneland 2006). Det politiske tøværet kan slik sett ha vært avgjørende for at samarbeidet overhodet kom i stand.

I perioden fram til Sovjetunionens fall er likevel hovedinntrykket at fiskerisamarbeidet, som et forholdsvis «mykt» saksfelt, var lite påvirket av storpolitikken. Forhandlingene i kommisjonen ble aldri så tilspisset i denne perioden som de skulle komme til å bli i årene rundt årtusenskiftet. Selv på 1980-tallet, da spenningen mellom øst og vest igjen ble sterkere, klarte partene å oppnå kompromisser i de vanskeligste spørsmålene. Kvotebyttet bidro dessuten til at begge parter opplevde at de kunne «gi etter evne og få etter behov».13

Den overordnede politiske utviklingen ble en langt viktigere faktor i den neste fasen av fiskerisamarbeidet. Tidlig på 1990-tallet var forholdet mellom Russland og Vesten svært godt og preget av

Side: 363


gjensidig tillit. Dette var antakelig avgjørende for at Russland aksepterte den norske dokumentasjonen av overfisket i 1992, og for at partene kunne utvide samarbeidet til det sensitive kontrollområdet.

I bilateral sammenheng var utvidelsen av fiskerisamarbeidet en del av en trend der Norge og Russland inngikk et stadig tettere samarbeid på stadig flere saksfelt: miljø, atomsikkerhet, handel og folk-til-folk-prosjekter. I denne perioden oppsto også nye multilaterale samarbeidsarenaer i nord, som Barentssamarbeidet og Arktisk råd.

Et trekk som ofte preget disse samarbeidsrelasjonene, var at de vestlige partnerne satt i førersetet. Det var de som kom med initiativer – og penger – mens de russiske partnerne framsto som bistandsmottakere og målgruppe for diverse opplæringstiltak (Hønneland 2005). Denne tendensen fant man også i noen grad igjen i fiskerisamarbeidet. Det var den norske parten som tok initiativ til det meste av nye tiltak og ordninger, og som satte inn de største ressursene. Vi tviler ikke på at begge parter følte en genuin begeistring over den nye given i samarbeidet – vi deltok selv på mange møter og seminarer i denne perioden og husker det som en tid med svært god kjemi mellom partene. Men som et russisk ordspråk sier: «Den som betaler for musikken, bestemmer også hva som skal spilles».

Vi har påpekt at nedgangen i torskebestanden gjorde fiskerisamarbeidet vanskeligere i årene fram mot årtusenskiftet, men samarbeidsklimaet ble nok også påvirket av den generelle nedkjølingen i forholdet mellom Russland og Vesten. Etter en årrekke med politisk kaos og økonomisk tilbakegang hadde russere flest på dette tidspunktet mistet mye av entusiasmen for «vestlig» demokrati og markedsøkonomi. Stadig oftere hørte man påstander om at Vesten hadde påtvunget et svekket Russland politiske og økonomiske ordninger som ikke var i russernes egen interesse. Det går en rød tråd fra disse argumentene til argumentene om at den norske parten i fiskerisamarbeidet nyttet høvet i den vanskelige tiden på 90-tallet til å tvinge gjennom sine preferanser. Storpolitiske begivenheter som NATO-utvidelsen østover og konflikten i Kosovo nørte opp under følelsen av at de vestlige landene ikke ville Russland vel.

På overordnet politisk nivå kom det et visst stemningsskifte etter 2001, da Vesten og Russland ble allierte i kampen mot terror. Samtidig førte økonomisk vekst og relativ stabilitet til at Russland framsto som mer selvsikkert utad. Årene etter årtusenskiftet har

Side: 364


ikke blitt noen ny tøværsperiode, og i de senere årene har de vestlige landene betraktet den interne politiske utviklingen i Russland med økende skepsis. Øst-vest-forholdet har likevel i hovedsak vært preget av pragmatisme og gjensidig respekt. Forholdet mellom Russland og Norge har vært relativt godt.

Disse trekkene finner vi også igjen i det bilaterale fiskerisamarbeidet på 2000-tallet. Det har ikke gått knirkefritt, spesielt ikke i de tidlige årene, men ved hjelp av en pragmatisk og konstruktiv innstilling har partene løst mange problemer. Forholdet har vært mindre hjertelig enn det var tidlig på 90-tallet, men det har vært mer likeverdig. Da Norge og Russland rundt 2010 nådde enighet om både delelinje, maskevidde og minstemål, var det ett fellestrekk som gikk igjen: I alle disse sakene møttes partene omtrent på midten.

Nærings- og handelsrelasjonenes innvirkning på -fiskerisamarbeidet

Dynamikken på tilliggende norsk-russiske samarbeidsområder har nok også i noen grad smittet over på klimaet i fiskerisamarbeidet. Sannsynligvis har nærings- og handelssamarbeidet vært av særlig betydning, fordi fisk har stått sentralt også her.

I den russiske delen av Barentsregionen var det de første årene på 1990-tallet mange som forventet at næringssamarbeid og investeringer fra nabolandene skulle bidra til ny økonomisk oppgang. Kommersielt samarbeid var selvsagt langt å foretrekke framfor ydmykende «hjelpetiltak» av ymse slag. For mange fiskeriselskaper ble muligheten for å levere fisk til Norge redningen i en vanskelig tid. Inntektene fra salget hjalp dem å holde hodet over vannet da den statlige finansieringen av fiskeriene falt bort. I Nordvest-Russland håpet man at også foredlingsindustrien etter hvert skulle få drahjelp vestfra, og at fisken dermed kunne «vende hjem igjen» til nye eller moderniserte foredlingsanlegg. En god del norsk-russiske næringsprosjekter ble da også initiert i denne perioden, herunder innen fiskeriforedling. Den bilaterale fiskerikommisjonen var opptatt av å få til progresjon på dette området og nedsatte i 1995 en egen arbeidsgruppe for næringssamarbeid (Hønneland 2006).

Framdriften i de fleste av næringsprosjektene var imidlertid dårlig, og en del av dem kom aldri lenger enn til planleggingsstadiet. Kommisjonens arbeidsgruppe slet også med å oppnå kon

Side: 365


krete resultater, og den ble i praksis avviklet i 1998. Sist på 1990-tallet var det mye oppmerksomhet i pressen om en håndfull høyt profilerte samarbeidprosjekter som hadde gått dårlig og endt med at den norske parten hadde trukket seg ut. Dette bidro til å avskrekke potensielle nye investorer (Hønneland 2005).

De russiske landingene av fisk i Norge vedvarte imidlertid. Norske mottak sikret seg langsiktige leveringsavtaler, blant annet mot å skaffe russiske fiskeriselskaper lån til nybygg eller modernisering av flåten. Mange russiske fartøyer sluttet helt å anløpe russiske havner. Ikke bare landet de fisken i Norge, de kjøpte også nødvendige varer og tjenester der. Det dannet seg etter hvert et bilde av at norske fiskevær blomstret på bekostning av Nordvest-Russland, der foredlingsindustrien lå brakk. Norsk eksport av oppdrettslaks til Russland ble også en torn i øyet på mange russere. Dette varebyttet – torsk vestover, laks østover – ble tolket inn i et overordnet narrativ om at Russland var blitt redusert til råvareleverandør, mens det russiske markedet ble oversvømt av dyre og dårlige utenlandske varer (Jørgensen 2009).

Misnøyen med alt dette kan ha bidratt til at mange russere etter hvert kom til å betrakte fiskerisamarbeidet som en konkurranse eller et nullsum-spill, der den ene partens vinning nødvendigvis ble den andre partens tap. Dette gjorde det antakelig lettere for de nordvestrussiske næringsaktørene å oppnå gehør på hjemmebane når de mot slutten av 1990-årene argumenterte mot den norske parts ønske om forsiktighet i kvotefastsettelsen: Norge, hevdet de, sto foran en storstilt satsing på torskeoppdrett og ønsket å presse ned kvotene på villtorsk for å skape etterspørsel etter oppdrettstorsk. Alternativt: Norge presset ned kvotene for å rasere den russiske fiskerisektoren og kvitte seg med en konkurrent. I det rike Norge kunne fiskerne saktens klare seg gjennom en periode med lave kvoter… (Hønneland 2006).

Lignende argumenter kom også fram i diskusjonen rundt overfisket tidlig på 2000-tallet: Norge anklaget Russland for overfiske i den hensikt å ødelegge omdømmet til den russiske fiskerinæringa og dermed styrke sin egen posisjon i markedet.

Utover på 2000-tallet mistet de nordvestrussiske næringsaktørene mye av sin innflytelse i kommisjonen, men i Nordvest-Russland har forestillingen om Norge som konkurrent og motstander i fiskerisammenheng i stor grad levd videre. Da delelinjeavtalen ble inngått, forsøkte nordvestrussiske næringsaktører og politikere å få Dumaen til å avstå fra å ratifisere den, med den begrunnelse at avtalen var til ensidig fordel for Norge (Zilanov 2011).

Side: 366


Utviklingen i Russland: Konsekvenser for -fiskerisamarbeidet

Etter at Sovjetunionen ble oppløst i 1991, har den interne politiske og økonomiske utviklingen i Russland lagt sterke føringer for hva det har vært mulig å oppnå i det norsk-russiske fiskerisamarbeidet. Samarbeidet i den post-sovjetiske perioden har vært tettere og mer omfattende enn det var i den foregående fasen, men det har også vært mer utfordrende på viktige områder. Som tidligere nevnt har fiskeriselskapene vært orientert mot å maksimere kortsiktig profitt. Dette har ført til økt press mot ressursene i form av overfiske og uforsvarlige kvotekrav. Samtidig har Russland som samarbeidspartner framstått som en langt mindre enhetlig aktør enn sin forgjenger. Intense dragkamper mellom ulike interesser, samt en allestedsnærværende korrupsjon, har bidratt til at det tidvis har vært uklart hva som egentlig har vært Russlands interesser i samarbeidet.

1990-årene forbindes i dagens Russland først og fremst med kaos og økonomisk tilbakegang. Boris Jeltsin kom til makten på en bølge av folkelig entusiasme, men hans økonomiske «sjokkterapi», som skulle sørge for en rask og irreversibel overgang til markedsøkonomi, resulterte i noe nær et økonomisk sammenbrudd i 1992. Dette førte til at den folkelige oppslutningen om presidenten sank sterkt, og at reformmotstandere kom til å dominere i parlamentet. Jeltsin-administrasjonen mistet dermed mye av sitt politiske handlingsrom og framsto med svekket styringsevne. I tillegg ble Jeltsins makt utfordret av regionene, som han i sin tid hadde oppfordret til å «ta så mye suverenitet som de kunne svelge» (Jørgensen & Hønneland 2013). Blant annet for å hindre at andre regioner skulle følge utbryterrepublikken Tsjetsjenias eksempel, gikk Jeltsin og hans team med på å gi regionene forholdsvis vide fullmakter.

Mens de økonomiske reformene på 1990-tallet ble presset gjennom på kortest mulig tid, trakk institusjonsbyggingen og lovgivningsprosessene i langdrag. Motsetningene mellom presidenten og parlamentet og mellom sentrum og regionene førte til at arbeidet med flere viktige lover ble stående i stampe.

Å reformere det tungrodde sovjetbyråkratiet var en svært vanskelig oppgave i utgangspunktet. Ikke minst var korrupsjon et enormt problem. De statlige byråkratene hadde utgjort en elite i sovjetperioden, da tilgang til privilegier, snarere enn en høy lønn, var nøkkelen til det gode liv. I det nye Russland var penger avgjørende, og ved hjelp av korrupsjon kunne byråkratene «utjevne»

Side: 367


inntektsforskjellene» mellom seg selv og den nye næringslivseliten (ibid.).

Da president Putin overtok roret ved årtusenskiftet, framsto han som Jeltsins rake motsats – på godt og på ondt. Putins vektlegging av orden, stabilitet og økonomisk vekst falt i god jord hos russere flest etter 90-tallets kaos, og han vant snart stor folkelig oppslutning. Med folket i ryggen og oljeprisen på sin side, satte Putin i gang en målbevisst resentralisering, der sentralmyndighetenes stilling ble styrket på bekostning av regionene. Gradvis erstattet han Jeltsins folk med sine egne i alle viktige stillinger, og han vingeklippet landets næringslivselite – de såkalte oligarkene – som fikk valget mellom å følge de spillereglene han satte opp eller gi opp sin virksomhet. Parlamentet, som hadde stått i opposisjon til den utøvende makt på 1990-tallet, gikk nå over til å bli presidentens lojale støttespillere, og dette bidro ytterligere til at Putin-administrasjonen framsto som sterk og styringsdyktig. Korrupsjonen klarte man imidlertid ikke å gjøre noe med. Det var tegn til en forsiktig positiv utvikling på dette området i Putins første presidentperiode, men i hans andre periode snudde trenden igjen (Holmes 2008). Samtidig har enkelte påpekt at korrupsjonen endret karakter under Putin, i den forstand at den ble mer «ryddig og forretningsmessig» (Galeotti 2012) og mer sofistikert (Ledeneva 2013).

På det utenrikspolitiske plan siktet Putin mot å gjenreise Russlands status som stormakt, og dette var populært blant russerne, som hadde sett landets internasjonale prestisje forvitre i den foregående tiårsperioden. Samtidig beveget Russland etter årtusenskiftet seg gradvis i mer autoritær retning. Som mange observatører har bemerket, oppsto det en slags sosial kontrakt der folk oppga en del av sin politiske frihet mot at landets ledelse sørget for fortsatt økonomisk vekst, velferd og stabilitet.

Utviklingen i den russiske fiskerisektoren i den postsovjetiske perioden fulgte i stor grad de overordnede trendene. Markedsreformene i 1992 førte til et kraftig produksjonsfall her som i de fleste andre sektorer. I sovjetperioden hadde alle fiskerirelaterte aktiviteter – herunder fiske, foredling, forskning og forvaltning – vært samlet i ett stort «fiskerikompleks» under Fiskeriministeriet. Nå ble dette komplekset splittet opp. Forvaltning og forskning forble statlige oppgaver, og begge områder ble satt tilbake av de svake statsfinansene. Fiskeflåtene og foredlingsanleggene ble omdannet til (i hovedsak) private aksjeselskaper som fra nå av skulle være selvfinansierende (Ivanova 2005). Dette var ingen enkel sak i et

Side: 368


land som var inne i en kraftig økonomisk resesjon, og mange bedrifter måtte gi opp og stenge dørene – spesielt i foredlingsindustrien. Som vi har sett, var fiskeriselskapene noe heldigere stilt, ettersom de lettere kunne omstille seg til fiske for eksport.

I Nordvest-Russland hadde store deler av fiskeflåten operert i fjerne farvann, og pelagiske arter som kolmule, makrell og lodde utgjorde hovedtyngden av fangstene. Nå gjaldt det å minimere kostnadene og maksimere inntektene, og dette oppnådde selskapene ved å trekke flåten tilbake til Barentshavet og rette fangstinnsatsen mot torsk og hyse. Mange valgte altså også å spe på inntektene ved å overfisket kvotene. For noen kan dette ha vært en overlevelsesstrategi, for andre kan det ha vært snakk om å utnytte mulighetene som bød seg i en kaotisk situasjon.

Kontrollsamarbeidet som norske og russiske forvaltningsorganer innledet i 1993 gjorde det mulig å sette inn effektive tiltak mot overfisket. Slik situasjonen utviklet seg i Russland var det imidlertid bare et tidsspørsmål før nye kriser måtte komme. Den manglende progresjonen når det gjaldt lovgivning og institusjonsbygging innebar at rammebetingelsene for alle typer næringsvirksomhet forble ustabile. Næringsaktørene satset derfor på å maksimere profitten på kort sikt, også i tilfeller der de dermed risikerte å ødelegge for seg selv på lang sikt.

Fiskeriene var et typisk eksempel i så måte. Arbeidet med å få en overordnet fiskerilov på plass tok hele 13 år, fordi så mange motstridende interesser var involvert. Føderale og regionale myndigheter var uenige om hvem som skulle ha råderetten over fiskeressursene. Den Statlige fiskerikomitéen lå i strid med en rekke andre myndighetsorganer om alt fra fordelingen av ulike forvaltningsoppgaver til fiskerienes rolle i økonomien. Fram til fiskeriloven kom på plass i 2004 måtte fiskeriselskapene forholde seg til et mylder av dekreter og forordninger som stadig ble endret og som tidvis var innbyrdes motstridende (Hønneland 2004). Særlig problematisk var det at man ikke fikk noen endelig avklaring av hvilke kriterier som skulle gjelde for kvotefordeling. Dette førte til at selskapene opererte ut fra devisen: Fisk det du kan i dag – du vet ikke om du har noen kvote i morgen.

I de russiske stillehavsfiskeriene så man den samme utviklingen som i nord – økt fiskepress mot de kommersielt viktigste artene, en sterk økning i eksporten og et omfattende overfiske. Offisielt gikk flertallet av russiske fiskeriselskaper med underskudd gjennom hele 90-tallet, men det er umulig å si hvilke reali

Side: 369


teter som skjulte seg bak regnskapene, siden underrapportering av både fangster og inntekter var så utbredt.

Tilstanden i fiskeriforvaltningen var også et stort problem. Den statlige fiskerikomitéen gjennomgikk en rekke reorganiseringer på 90-tallet, og toppledelsen ble skiftet ut med jevne mellomrom. Til tross for – eller kanskje på grunn av – dette ble korrupsjonen etter hvert så omfattende at den mot slutten av tiåret var i ferd med å undergrave hele forvaltningen (Jørgensen 2009). Det gikk rykter om kjøp og salg av både kvoter og stillinger, og mange av dem som var innom Fiskerikomitéens ledelse i årene rundt årtusenskiftet hadde store privatøkonomiske interesser i fiskeriene.

Selv om korrupsjon var et erkjent fenomen i de fleste sektorer, fikk fiskerisektoren i disse årene et særlig dårlig ry. Flere observatører anklaget fiskebåtrederne for hykleri når de klaget over det juridiske og forvaltningsmessige kaoset som rådde og hevdet at både fiskere og forvaltere så seg tjent med tingenes tilstand: Fiskeriselskapene fikk «lov» til å drive rovdrift på ressursene mot at forvalterne fikk sin andel av inntjeningen (Makoedov & Kozjemjako 2007).

Anatolij Makoedov, som var russisk delegasjonsleder i den norsk-russiske fiskerikommisjonen i perioden 2001–05, skrev i 2006 en sterkt kritisk bok om den russiske fiskeriforvaltningen. Han og hans medforfatter, en innflytelsesrik fiskebåtreder og politiker fra det russiske fjerne østen, legger ikke fingrene imellom når de beskriver korrupsjonsproblemene:

[D]ersom noen tror at russiske byråkrater streber mot en reell forbedring av situasjonen, så kan dette i seg selv betraktes som en fullstendig mangel på kunnskap om tilværelsen. (...) [Man kan ikke] seriøst regne med at folk som tjener 10–15 tusen rubler i måneden kan – eller vil – tøyle folk som årlig stjeler marine biologiske ressurser i størrelsesorden 50 milliarder rubler fra staten. (…) Enten er de som arbeider i de statlige strukturene komplett mislykkede personer (…) eller så tjener de statlige tjenestemennene interessene til noen andre, noen som sørger for at de kan leve fullstendig bekymringsfrie liv (…). (Makoedov & Kozjemjako 2007, vår oversettelse).

I et forsøk på å komme korrupsjonen til livs og samtidig øke fiskerienes bidrag til statskassen, bestemte russiske myndigheter i 1999 at kvotene på de kommersielt viktigste fiskeslagene skulle tildeles gjennom auksjon. Dette ville gi transparens i tildelingsprosessen og auksjonsinntekter til staten. Det som skjedde, var imidlertid at

Side: 370


fiskeriselskapene la inn uforsvarlig høye bud – for uten kvoter ville de måtte pakke sammen. Dermed «måtte» mange selskaper overfiske kvotene for å kompensere for utgiftene. Korrupsjonen forsvant heller ikke – den bare flyttet seg fra fordelings- til kontrollsfæren. Der fiskeriselskapene tidligere hadde betalt bestikkelser for å få kvoter, betalte de nå bestikkelser for å unngå å bli anmeldt for overfiske (Makoedov & Kozjemjako 2007). Dette var en del av bakgrunnen for «den andre overfiskebølgen» som ble hovedutfordringen i fiskerisamarbeidet de første årene etter årtusenskiftet.

Å rydde opp i fiskerisektoren var neppe Vladimir Putins førsteprioritet da han kom til makten, og det kom heller ingen store endringer de første årene på 2000-tallet. Et første steg på veien ut av krisen ble tatt i 2003, da auksjonsordningen ble avviklet. En mer moderat ressursavgift ble innført for å sikre staten en viss inntekt. Fiskeriselskapene fikk på sin side en mer stabil situasjon ved at kvoteandeler fra nå av ble tildelt for fem år av gangen, basert på selskapenes fiskehistorie i foregående år. På dette tidspunktet hadde imidlertid eierforholdene i sektoren blitt endret som følge av auksjonene, ettersom kapitalsterke aktører fra hovedstadsområdet hadde gått seirende ut av mange budrunder.

I 2004 skjedde det to viktige ting: Fiskeriloven ble endelig vedtatt, og fiskeriforvaltningen ble gjenstand for en total reorganisering, som et ledd i den overordnede administrative reformen Putin gjennomførte dette året. De helt store resultatene ble det imidlertid ikke av dette: Fiskeriloven skapte mye strid og var dessuten svært vag på en rekke viktige områder. Den administrative reformen førte med seg en rekke overgangsproblemer, ikke minst en bitter og langtrukken konflikt mellom gamle og nye kontrollorganer, noe som nærmest lammet fiskerikontrollen i en lengre periode.

Sentralmyndighetene innså at det skulle sterkere lut til for å ordne opp i den kriserammede sektoren. I 2007 satte de i gang et systematisk arbeid med å reformere fiskeriloven og øvrig relevant regelverk. Det ble vedtatt at kvoteandelene skulle tildeles for ti år av gangen, slik at fiskeriselskapene kunne oppmuntres til å tenke mer langsiktig. Dessuten vedtok man flere bestemmelser som skulle gjøre overfiske mer risikofylt, herunder økt adgang til å inndra kvoteandeler fra overtredere. Siden kvoteandelene nå ble tildelt for ti år, innebar dette at lovbryterne i praksis satte hele livsgrunnlaget på spill (Jørgensen 2009).

Det ble også gjort en del vedtak som skulle oppmuntre selskapene til å slå seg sammen i større enheter. Representanter for rus

Side: 371


siske myndigheter mente at større selskaper ville kunne drive mer effektivt, og at de ville være mer «ansvarlige» og «transparente». Her er det nok et poeng at myndighetene lettere ville kunne kontrollere et mindre antall store aktører – jamfør Putins alvorsprat med oligarkene noen år tidligere.

Tross beskjedne resultater på en del områder har reformene helt klart bidratt til framgang i de russiske fiskeriene. Oppfisket kvantum har økt år for år, og selskapene gjør det noe bedre økonomisk og investerer mer enn før. Fiskeriselskapene har også blitt litt færre og litt større, og denne utviklingen har nok gått lenger i realiteten enn på papiret, siden det ofte står én eier bak mange små rederier. Ikke minst har problemene med ulovlig fiske blitt mindre. Dette er merkbart ikke bare i Barentshavet, der havnestatskontrollen i NEAFC-regi utgjør en selvstendig forklaringsfaktor, men også ved Stillehavskysten.

Den utviklingen vi har beskrevet i dette avsnittet – både på overordnet nivå og innenfor den russiske fiskerisektoren – kan i stor grad avleses i det norsk-russiske fiskerisamarbeidet. Økonomisk tilbakegang, uklare lover og regler, samt en svak russisk fiskeriforvaltning bidro til at overfiske ble en hovedutfordring i samarbeidet tidlig på 1990-tallet. Det gode klimaet mellom øst og vest var, som vi før har vært inne på, sterkt medvirkende til at partene kunne intensivere samarbeidet og sette en stopper for overfisket. Imidlertid var nok den interne utviklingen i Russland av betydning også her. Etter systemskiftet sto den russiske fiskeriforvaltningen i en helt ny situasjon: Finansieringen var svekket, de ansatte sto overfor problemer de ikke hadde noen erfaring med å løse, og rivaliserende byråkratiske strukturer sto klar til å forsyne seg av deres fullmakter ved neste reorganisering. I denne situasjonen framsto de norske kollegene på sett og vis mer som allierte enn som en motpart. Deltakelse i det bilaterale samarbeidet ga prestisje og styrket den russiske forvaltningen i sin rolle. I tillegg ga samarbeidet tilgang til kunnskap om hvordan fiskeriforvaltningen og -kontrollen fungerte i et land med markedsøkonomi.

I perioden da det bilaterale fiskerisamarbeidet gjennomgikk sin vanskeligste fase – årene opp mot og like etter årtusenskiftet – hadde korrupsjonen, som nevnt, nådd et kritisk nivå i den russiske fiskeriforvaltningen. I tillegg hadde regionale myndigheter på dette tidspunktet oppnådd betydelig innflytelse på fiskeriområdet, og de hadde tette bånd til næringsinteressene. Opplevelsen på norsk side var at den russiske fiskeriforvaltningens representanter i kommisjonen i stor grad lot seg styre av næringsaktørene, først

Side: 372


ved å støtte deres krav om kvoter langt over forskernes anbefalinger, og siden ved å se gjennom fingrene med overfisket.

Fra og med sesjonen i 2001 var det imidlertid klart at noe var i ferd med å endre seg på russisk side. Året før hadde hele ti representanter for nordvestrussiske rederier deltatt i den russiske delegasjonen – nå var næringen representert med kun to personer, og de kom fra et statlig selskap. Den nye russiske delegasjonslederen hadde ingen tilknytning til Nordvest-Russland (i motsetning til mange av forgjengerne), og han hadde en bakgrunn innen fiskeriforskning (ikke fiske). I årene som fulgte framsto den russiske part i samarbeidet i økende grad som representant for overordnede, russiske interesser, og i langt mindre grad som representant for særinteressene i nordvest. De nye tiltakene som ble utarbeidet (langsiktige forvaltningsstrategier og handlingsregelen for kvotefastsettelse) skulle bidra til ressursbevaring og økonomisk stabilitet i næringen. Dette harmonerte godt med de russiske sentralmyndighetenes overordnede prioriteringer.

Når det gjaldt overfisket, stilte sakene seg annerledes. Begge parter erkjente at det fantes et overfiskeproblem, men som vi har sett var de sterkt uenige om omfanget – i alle fall offisielt. Vi tror imidlertid ikke at alle de russiske deltakerne i samarbeidet selv var overbevist om at de norske anslagene var overdrevne. I boken den daværende russiske delegasjonslederen Anatolij Makoedov skrev i ettertid, henviser forfatteren til ICES’ estimater over overfisket (som bygget på de norske) – ikke til de russiske anslagene – når han omtaler problemet (Makoedov & Kozjemjako 2007).

Gitt de overordnede strømningene i russisk politikk på denne tiden er det sannsynlig at hensynet til landets prestisje, snarere enn press fra næringen, var bestemmende for den offisielle russiske posisjonen i overfiskesaken. Russland var igjen i ferd med å bli en stormakt og skulle ikke ha noe av belæring fra mindre naboland. Fra russisk side «svarte man på» anklagene om overfiske med å peke på at offisiell statistikk viste at de norske torskekvotene var blitt overfisket flere år på rad.14 Dessuten stilte man seg kritisk til at det norske fritidsfisket ikke var kvotebelagt. Dermed fikk man understreket at her var begge parter like gode, samtidig som man erkjente at det fantes et visst overfiskeproblem som for

Side: 373


dret at kontrollen ble skjerpet. Kommisjonen innførte, som nevnt, flere slike tiltak. Når disse ikke førte fram, skyldtes dette etter alt å dømme obstruksjon/korrupsjon andre steder i systemet, snarere enn vond vilje fra den russiske part i kommisjonen.

Mens den norske part i fiskerikommisjonen rundt årtusenskiftet måtte forholde seg til en svak og splittet russisk fiskeriforvaltning med betenkelig sterke bånd til næringen, har man på 2000-tallet stått overfor en sterkere, mer enhetlig og mer seriøs samarbeidspartner. Korrupsjonen er på ingen måte utryddet, men den fungerer ikke lenger på den måten at tunge næringsaktører nærmest kan kjøpe seg rett til å utplyndre landets fiskeressurser.

Partene i samarbeidet har blitt mer jevnbyrdige, noe som samlet sett har styrket samarbeidet. Kanskje er det denne nye jevnbyrdigheten som har gjort det mulig å møtes «på midten» i flere spørsmål, som maskevidde og minstemål. Og om det tidlige 1990-tallet var en periode da det gikk «litt vel glatt» (Hønneland 2006: 128) for den norske part å få gjennomslag for sine forslag i kommisjonen, så har vi i de seinere år sett eksempel på vedtak som helt klart har vært mest fordelaktig for Russland. Dette gjelder for eksempel vedtaket om at blåkveite skulle defineres som fellesbestand.

Aller viktigst er det kanskje at den norske og den russiske part har nærmet seg hverandre betraktelig, i den forstand at begge nå har langsiktig bevaring av ressursene som hovedmålsetning – og etter alt å dømme ikke bare på det retoriske plan.

Konklusjon

De største utfordringene for fiskerisamarbeidet i den postsovjetiske perioden har kommet som en følge av utviklingen i Russland. Det økonomiske og politiske kaoset på 1990-tallet bidro til at de russiske fiskeriene utviklet seg slik at de ble en trussel mot ressursgrunnlaget. Disse forholdene var samtidig medvirkende til at den russiske fiskeriforvaltningen i en periode mistet både vilje og evne til å gjøre noe med problemene. Like klart synes det at den økonomiske og politiske stabiliseringen i Russland på 2000-tallet har vært avgjørende for at samarbeidet har fungert såpass godt i denne perioden – uaktet hva man ellers måtte mene om den russiske samfunnsutviklingen under Vladimir Putin.

Det overordnede forholdet mellom Russland og Vesten har periodevis hatt mye å si for samarbeidsklimaet mellom partene. I årene like etter det russiske systemskiftet var de gode relasjonene på overordnet nivå helt avgjørende for at partene klarte å samar

Side: 374


beide så tett om å løse problemene som oppsto. Mot slutten av 1990-tallet så man en motsatt utvikling – da bidro den nye spenningen mellom Russland og Vesten til å forsterke motsetningene mellom partene i samarbeidet.

Påvirkningen fra handels- og næringssamarbeidet mellom Norge og Russland har vært av mer indirekte karakter, og denne faktoren har først og fremst hatt betydning for hvordan samarbeidet har blitt oppfattet i Nordvest-Russland. Utover på 1990-tallet festet det seg et inntrykk i regionen av at Norge, som den økonomisk sterke part, utnyttet Russlands midlertidige svakhet slik at Nord-Norge kunne slå seg opp på billig russisk råstoff. Dette bidro til at nordvestrussiske fiskeriaktører kunne vinne gehør for argumenter om at den norske part ville holde kvotene lave for å skade Russland – og ikke for å verne ressursene.

Samtidig er det selvfølgelig også andre faktorer enn dem vi har valgt å trekke fram i artikkelen som har hatt betydning for fiskerisamarbeidet. Vi har allerede vært inne på hvordan svingningene i torskebestanden har slått ut: Dess bedre bestandsutviklingen har vært, dess enklere har samarbeidet vært.

Utviklingen i det internasjonale avtaleverket på fiskeriforvaltningsfeltet har hatt stor innflytelse og bidro blant annet til at føre-var-prinsippet gradvis kunne innarbeides i kommisjonen i løpet av de siste årene på 1990-tallet – til tross for at dette ellers var en svært konfliktfylt periode i samarbeidet (Hønneland 2012).

Man skal heller ikke undervurdere betydningen av personsammensetningen i kommisjonen og «personkjemien» mellom partene, spesielt delegasjonslederne. Perioder med kontinuitet på personellsiden har gjerne vært gode perioder for samarbeidet. I den vanskelige fasen opp mot årtusenskiftet var det mange personellutskiftninger – blant annet stilte den russiske parten med ny delegasjonsleder hvert eneste år i perioden 1998–2001.

Med tanke på de store utfordringene man har stått overfor i det norsk-russiske fiskerisamarbeidet – ikke minst i den postsovjetiske perioden – må man konkludere med at samarbeidet har vært svært vellykket. For Norges del har det aller viktigste vært å få med seg den russiske part i kampen mot ressurskriminalitet og for bærekraft og langsiktighet. En nedfisket torskebestand i Barentshavet ville imidlertid vært et enormt tap også for Russland. Slik sett kan man si at fiskerisamarbeidet med Norge bidro til å sikre Russlands langsiktige interesser på fiskeriområdet i den kritiske perioden da den russiske fiskeriforvaltningen syntes mest interessert i å ivareta næringsaktørenes kortsiktige interesser.

Side: 375


Litteratur

Bruusgaard, Kristin Ven (2006) Fiskerikonflikter i Barentshavet – potensial for eskalering? En komparativ studie av russiske reaksjonsmønstre under oppbringelsen av «Tsjernigov» (2001) og «Elektron» (2005). Oslo: Forsvarets forskningsinstitutt.

Galeotti, Mark (2012) How Should Putin Fight Corruption? Moscow News 13. februar.

Holmes, Leslie (2008) Corruption and Organized Crime in Putin’s Russia. Europe Asia Studies 60 (6): 1011–1031.

Holtsmark, Sven (1999) «Norge og Sovjetunionen – bilateralisering og fellesstyre» i Chris Prebensen & Nils Skarland (red.) NATO 50 år. Norsk sikkerhetspolitikk med NATO gjennom femti år. Oslo: Den norske Atlanterhavkomité (39–61).

Hønneland, Geir (2000) Coercive and Discursive Compliance Mechanisms in the Management of Natural Resources: A Case Study from the Barents Sea Fisheries. Boston, MA: Kluwer Academic.

Hønneland, Geir (2004) Russian Fisheries Management. The Precautionary Approach in Theory and Practice. Boston, MA: Martinus Nijhoff Publishers.

Hønneland, Geir (2005) Barentsbrytninger. Norsk nordområdepolitikk etter den kalde krigen. Kristiansand: Høyskoleforlaget.

Hønneland, Geir (2006) Kvotekamp og kyststatssolidaritet: Norsk-russisk fiskeriforvaltning gjennom 30 år. Bergen: Fagbokforlaget.

Hønneland, Geir (2012) Making Fishery Agreements Work. Post-Agreement Bargaining in the Barents Sea. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd.

Hønneland, Geir & Leif Christian Jensen (2008) Den nye nordområdepolitikken. Barentsbilder etter årtusenskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.

Ivanova, Maria (2005) The Northern Fisheries of the Russian Federation. Institutions in Transition. Masteroppgave. Tromsø: Universitetet i Tromsø.

Jørgensen, Anne-Kristin (2009) «Recent developments in the Russian fisheries sector» i Elana Wilson Rowe (red.) Russia and the North. Ottawa: University of Ottawa Press (87–106).

Jørgensen, Jørgen Holten (2010) Russisk svalbardpolitikk. Svalbard sett fra den andre siden. Trondheim: Tapir akademiske forlag.

Jørgensen, Jørgen Holten & Geir Hønneland (2013) Russisk politikk. Bergen: Fagbokforlaget.

Ledeneva, Alena (2013) Can Russia Modernize? Sistema, Power Networks and Informal Governance. New York, NY: Cambridge University Press.

Makoedov, Anatolij & Oleg Kozjemjako (2007) Osnovy rybokhoziajstvenno politiki Rossii. Moskva: Natsional’nye rybnye resursy.

Shut, Darya (2012) Hvilken effekt hadde sentraliseringen i Russland på fiskerisamarbeidet med Norge? Masteroppgave, Oslo: Universitetet i Oslo.

Utenriksdepartementet (1975) Avtale mellom Regjeringen i Unionen av Sovjetiske Sosialistiske Republikker og Regjeringen i Kongeriket Norge om

Side: 376


samarbeid innen fiskerinæringen. Overenskomster med fremmede stater. Oslo: Utenriksdepartementet (546–549).

Utenriksdepartementet (1977) Avtale mellom Regjeringen i Kongeriket Norge og Regjeringen i Unionen av Sovjetiske Sosialistiske Republikker om gjensidige fiskeriforbindelser. Overenskomster med fremmede stater. Oslo: Utenriksdepartementet (974–978).

Zilanov, Vjatsjeslav Konstantinovitsj (2011) Tajny rybolovnoj diplomatii. Rybnye resursy 2011 (3): 40-–48.
1Siden 2009 har også blåkveite hatt status som en norsk-russisk fellesbestand.
2Dette bekreftes av WWF og andre miljøvernorganisasjoner som tidvis har vært kritiske til den norsk-russiske forvaltningen av torsken. Tilgjengelig på: www.wwf.no/?36413/I-dag-feirer-vi-havet. Lesedato 24. september 2013.
3Videre i teksten vil vi for enkelthets skyld skrive henvisninger til protokollene i kortform, der vi oppgir hvilket nummer i rekken av sesjoner det dreier seg om, samt årstall, eksempelvis: «Protokoll fra 2. sesjon, 1976». Samtlige protokoller er tilgjengelige på kommisjonens nettsted jointfish.com.
4Fordelingsnøkkelen for torsk og hyse ble framforhandlet allerede i 1974 av fiskeriministrene Eivind Bolle og Aleksandr Isjkov, mens den for lodde ble fastsatt i 1978 (Hønneland 2006).
5Norge påberoper seg i utgangspunktet retten til å opprette en full økonomisk sone rundt Svalbard. Flere andre stater har imidlertid hevdet det syn at bestemmelsene i Svalbardtraktaten av 1920 må komme til anvendelse også i havområdene utenfor øygruppen, mens det offisielle russiske synet er at disse områdene er internasjonalt farvann. For å sikre en ansvarlig forvaltning av ressursene i området, men samtidig unngå å sette saken på spissen, valgte man fra norsk side derfor å opprette en såkalt fiskevernsone isteden. Bestemmelsene i sonen er utformet slik at de ikke ville vært i strid med traktaten, om denne hadde kommet til anvendelse i sonen. «Ikke-diskriminerende» innebærer i denne sammenhengen at norske og utenlandske fiskere behandles likt.
6Garn, line og håndredskap.
7Den russiske part oppfattet det slik at man hadde en gentlemen’s agreement som innebar at Kystvakten kunne inspisere, men ikke arrestere, russiske fartøy i Fiskevernsonen (Hønneland 2006). Da tråleren «Elektron» motsatte seg Kystvaktens arrestasjon i 2005 og gikk til Murmansk med norske inspektører om bord, fikk saken hovedoppslag i både norske og russiske medier. En detaljert framstilling og analyse av denne hendelsen finnes hos Bruusgaard (2006).
8Dette framgår indirekte av protokollene fra kommisjonsmøtene i årene fra 2000 og framover, der vi finner formuleringer om at den norske part etterlyser informasjon fra den russiske part, og om at partene vil arbeide for «full implementering» av tiltak som tydeligvis ikke har fungert etter hensikten.
9Ifølge opplysninger oversendt til ICES fra russiske myndigheter, var overfisket på 20–30 tusen tonn årlig i perioden 2002–06, med unntak av 2005, da det var på omtrent 40 tusen tonn. Fiskeridirektoratets anslag for disse årene varierte til sammenligning fra 90 tusen tonn i 2002 til nærmere 170 tusen tonn i 2005 (Hønneland 2012).
10Nærmere bestemt er alle NEAFC-land som mottar fisk fra andre medlemsstaters fartøyer forpliktet til å kontakte fartøyets flaggstat for å få bekreftet at det dreier seg om legale fangster. En viss andel av landingene skal også kontrolleres fysisk (Hønneland 2012).
11Handlingsregelen var indirekte basert på føre-var-prinsippet, ved at man ved kvotefastsettelsen skulle basere seg på ICES’ såkalte referansepunkter for fiskedødelighet og gytebestand. Noe forenklet gikk den ut på at gjennomsnittlig fiskedødelighet over en treårsperiode skulle holdes under føre-var-grensen, samtidig som kvotene ikke skulle endres med mer enn 10 prosent for torsk og 25 prosent for hyse fra år til år (Hønneland 2006).
12«Overenskomst mellom Kongeriket Norge og Den russiske føderasjon om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet» (undertegnet 15. september 2010). Tilgjengelig på www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/Folkerett/avtale_ norsk.pdf. Lesedato 24. september 2013.
13Slik formulerte tidligere fiskeridirektør Peter Gullestad det i et intervju med Geir Hønneland i Bergen 26. mai 2006. Nærmere bestemt beskrev han de norsk-russiske fiskerirelasjonene i perioden som følger: «Vi kunne være snille med hverandre uten at det sved så hardt. Vi kunne gi etter evne og få etter behov» (Hønneland 2006: 43).
14Endringer i reguleringssystemet på norsk side førte til at torskekvotene ble overfisket i en treårsperiode tidlig på 2000-tallet (protokoll fra 33. sesjon, 2004). Det var imidlertid ikke snakk om noe ulovlig uttak, men om at forvalterne ikke «traff» helt med reguleringene i en overgangsperiode.
Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon