Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Hvor normalt kan Svalbard bli? Et lite stykke Russland i møte med norsk forvaltning

Cand.polit., assosiert forsker ved Fridtjof Nansens Institutt, joergenhj@hotmail.com
Side: 327-351
Abstract

Abstract: How Normal Can Svalbard Be? A Small Part of Russia in Encounter with Norwegian Governance

The Svalbard (Spitsbergen) archipelago is unique in that it is governed on the basis of the Svalbard Treaty of 1920, which gives Norway sovereignty over Svalbard and thus responsibility for administering the islands, while at the same time allowing all signatory countries equal rights to extracting natural resources and upholding other commercial activities. While most of the economic «adventurers» of the early 20th century found Svalbard to be of little economic interest, the Soviet Union maintained a strong presence throughout the century, thus de facto making Svalbard a place for bilateral Soviet–Norwegian relations. The article explores how Norway, starting in the 1960s, has gradually attempted to increase its management in the Sovjet, and later Russian, settlements, and increasingly so after the collapse of the Soviet Union in 1991. Environmental issues have been instrumental in improving Norway’s management capabilities, which have caused frustration in Moscow.

Keywords: Svalbard, treaty, international law, Russian presence, Cold War, environment, Norway
Ingen steder møtes Norge og Russland så nært og tett som på Svalbard. Et russisk samfunn i møte med norsk lovgivning og det norske byråkratiet er med på å gi Svalbard dets særpreg og byr på utfordringer for begge parter. Forholdet mellom Norge og Russland på Svalbard dekker et vidt spekter og er annerledes enn andre mellomstatlige samarbeidsområder. For selv om Russland gjerne forsøker å framstille situasjonen som et bilateralt forhold mellom to likeverdige stater, er det for Norge snakk om et russisk samfunn som er underlagt norsk forvaltning og lovgivning.

Russland har siden pomorene fra Kvitsjøen startet overvintringsfangst på 1700-tallet hatt et varierende men tidvis tungt nærvær på Svalbard. Nærværet har påvirket Norges politiske

Side: 328


handlingsrom, både før og etter at Svalbard ble norsk i 1925,1 og svalbardpolitikken har derfor måttet føres etter en ganske finstemt balansekunst mellom ønsket om kontroll og frykten for å provosere den store naboen i øst. Selv med «full og uinnskrenket suverenitet» over Svalbard måtte den norske forvaltningen av øygruppa stadig ta storpolitiske og folkerettslige hensyn, selv i spørsmål som de fleste andre steder ville vært av triviell karakter. Spørsmål om fredning av plantelivet og etterforskning av gruveulykker dikteres på Svalbard ikke alene av faglige argumenter eller forvaltningsmessige prinsipper, men også av utenrikspolitiske rammebetingelser. Etter den kalde krigens slutt og Sovjetunionens kollaps er forholdet til Russland naturlig nok blitt betydelig bedre, noe som gjentas under ethvert møte mellom de to landenes myndigheter. Men selv om det er bevegelse i en stadig sterkere norsk myndighetsutøvelse på Svalbard, byr russernes tilstedeværelse fortsatt på utfordringer. Russlands aktiviteter i Barentsburg setter farge på Svalbard i flere konnotasjoner og bidrar dermed til å gjøre øygruppa enda litt mer spennende, politisk så vel som kulturelt og sosialt.2

Denne artikkelen søker å se nærmere på norsk politikk overfor den russiske tilstedeværelsen på Svalbard. Temaet er aktuelt så lenge Russland faktisk har en bosetning på øygruppa, og har tradisjonelt vært temmelig betent, om enn i stadig mindre grad. Artikkelen gir en framstilling av viktige utviklingstrekk siden Svalbard ble norsk, med vekt på de siste to tiårene. Artikkelen vil avslutningsvis vurdere mulige utviklingstrekk videre.

Svalbardtraktaten og Sovjetunionens stilling

Omtrent hvert tiende år utformes gjeldende svalbardpolitikk i en egen stortingsmelding. I den foreløpig siste, St.meld. nr. 22 Svalbard (2008–2009), listes de overordnede målene i svalbardpolitikken som følger: (1) konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten; (2) korrekt overholdelse av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevd; (3) bevaring av ro og stabilitet i området; (4) bevaring av områdets særegne villmarksnatur; og (5) opprett

Side: 329


holdelse av norske samfunn på øygruppa. De uttalte målene med svalbardpolitikken forteller sitt om at Svalbard er litt annerledes enn resten av Norge. Grundige gjennomganger av hvorfor norsk suverenitet gjelder på Svalbard, og at andre lands myndighetsutøvelse på Svalbard ville krenke denne suvereniteten, ville neppe være ingredienser i en stortingsmelding om Oppland fylke, for å si det sånn. Russiske bosetninger på norsk jord er kanskje det mest iøynefallende uttrykket for at Svalbard ikke er som andre steder, og den russiske tilstedeværelsen er hva som har gitt norske myndigheter størst hodebry. Ingen andre land utenom Norge har hatt en så sterk tilstedeværelse på Svalbard som Sovjetunionen og Russland. Den fysiske tilstedeværelsen ga Sovjetunionen påskudd til å hevde at landet hadde spesielle interesser på øygruppa og at landet derfor måtte tas hensyn til. I korthet gikk sovjetisk svalbardpolitikk ut på å hevde størst mulig grad av særrettigheter og om mulig gjøre forvaltningen av Svalbard til et norsk-sovjetisk fellesanliggende. For Norge har det naturlig nok vært motsatt: Ingen særrettigheter for russerne, og Svalbard skulle styres av Norge alene.

Balansen mellom å hevde norsk suverenitet og å opprettholde et godt forhold til Sovjetunionen var ikke alltid enkel. Etter Sovjetunionens oppløsning og utvidelsen av det norsk-russiske samarbeidet, er balansen på Svalbard endret i Norges favør, men problemstillingen er fortsatt den samme. I praksis har både Norge og Sovjetunionen/Russland måttet jenke sin politikk. Derfor er det påfallende hvor lite oppmerksomhet som vies utenrikspolitiske spørsmål generelt, og forholdet til Russland og den russiske bosetningen spesielt, i den nevnte stortingsmeldingen. Det kan virke som om man ønsker å ta minst mulig tak i problemstillingene knyttet til russerne. På en måte er dette logisk: Russerne skal behandles som alle andre. Ideelt sett skal spørsmål knyttet til planarbeid, miljøtiltak og alkohollovgivning besvares på en ensartet måte, om det så er i Longyearbyen eller Barentsburg – eller Pyramiden eller Ny-Ålesund for den del.

For å forstå det russiske nærværet, og uenighetene om dette mellom norske og russiske myndigheter, må vi ta et raskt tilbakeblikk i historien. Det var i sin tid nemlig på ingen måte gitt at Svalbard skulle bli norsk: Før første verdenskrig var det tvert imot bred enighet om at Spitsbergen, som øygruppa den gang var kjent som, skulle forbli et internasjonalt område med like rettigheter for alle som ønsket å utnytte øygruppas ressurser i fredelig hensikt. Allerede i juni 1906, året etter unionsoppløsningen, forsikret utenriksminister Løvland overfor den russiske sendemann Krupenskij

Side: 330


at Norge uten forbehold anerkjente avtalene mellom Russland og Sverige (og dermed også Norge) fra 1871 og 1872 (Timtsjenko 1992: 25). Gjennom en noteutveksling gjorde landene det klart at ingen skulle kreve retten over Spitsbergen – det var strengt tatt heller ikke nødvendig, da landområdet var lite relevant strategisk og økonomisk.

Men med oppdagelsen av kull rundt århundreskiftet ble en ny historisk epoke innledet. Heretter var Svalbard interessant ikke bare for forskere og noen eksentriske pelsjegere. Med bergverksvirksomhet og økt engasjement fra økonomiske aktører syntes en administrativ ordning for Svalbard påkrevd. Norge tok derfor i 1907 initiativ til å sammenkalle interesserte parter til en Spitsbergen-konferanse for å etablere en rettsordning for øygruppa. Man så for seg at terra nullius-statusen ble opprettholdt, men signaliserte beskjedent at Norge kunne ta på seg visse administrative oppgaver på vegne av verdenssamfunnet, gitt Norges nærhet til øygruppa samt den relativt store andelen nordmenn som til enhver tid befant seg der. Samtaler mellom Norge, Sverige og Russland, som særlig interesserte parter, fant sted i Kristiania i 1910, med påfølgende møter i 1912 og 1914. Alle de tre støttet i prinsippet etableringen av en slags tremaktskommisjon med delegert myndighet over Svalbard, men Norge så for seg en privilegert rolle ved at politikommisær og dommer skulle ansettes av den norske regjeringen og at avgjørelser bare skulle kunne ankes til en norsk domstol eller voldgiftsrett (Arlov 2003: 285). Russland gjorde det på sin side klart at landet ikke ville kunne akseptere særrettigheter for enkeltland, samt at Russland burde være representert i alle eventuelle juridiske og administrative organer (ibid.: 286).

At Svalbard likevel ble norsk, er en konsekvens av flere historiske hendelser, i første rekke første verdenskrig og de påfølgende fredsforhandlingene i Versailles. Norge beholdt sin nøytralitet gjennom hele første verdenskrig, men klarte under fredsforhandlingene i Versailles i 1920 å få gjennom at Svalbard burde settes under norsk administrasjon som en slags kompensasjon for tapene den norske handelsflåten led under krigen. Norge hadde i dette spørsmålet en sterk støttespiller i USA. Amerikanske John M. Longyear, grunnleggeren av Longyearbyen og eier av denne inntil han solgte anlegget til Store Norske Spitsbergen Kulkompani (SNSK) i 1916, var god venn av den amerikanske utenriksminister Robert Lansing. USA ønsket en ordning som kunne sikre eventuelle amerikanske interesser, og det var for amerikanerne derfor

Side: 331


hensiktsmessig å «gi» Svalbard til en liten nøytral stat som Norge. Dette ble godtatt av de andre allierte. Russland var imidlertid ikke til stede. Landet hadde etter revolusjonen inngått separatfred med Tyskland i 1918, og den nye bolsjevikregjeringen var av vestmaktene ennå ikke anerkjent som landets legitime regjering.3 Dette faktum var avgjørende for at Svalbardtraktaten av 1920 kunne se dagens lys.

Svalbardtraktaten er selve grunnlagsdokumentet som all annen lovgivning på Svalbard må rette seg etter. Med Svalbardtraktatens artikkel 1 ble «Norges fulle og uinnskrenkede høihetsrett over Spitsbergenøgruppen» innrømmet. Denne setningen levner ingen tvil: Svalbard er et stykke Norge. I og med Svalbardloven av 1925 er Svalbard også en del av kongeriket Norge, til forskjell fra de norske besittelsene i Sørishavet og Antarktis. Men i manges øyne – den gang også i norske myndigheters øyne – var Norges rolle på Svalbard begrenset til å administrere øygruppa på vegne av verdenssamfunnet. Dette var lenge også det russiske synet, som vi skal komme tilbake til. Det er likevel ingen tvil om at Svalbardtraktaten åpnet for en langt mer aktiv forvaltning enn hva Norge i lang tid tillot seg.

I henhold til Svalbardlovens paragraf 2 gjelder «[n]orsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien» på Svalbard når ikke annet er fastsatt. Offentligrettslige lover gjelder imidlertid ikke på Svalbard, uten når det er særskilt fastsatt. Det har fra tid til annen vært på tale å snu dette opp ned, altså at alle norske lover i utgangspunktet skal gjelde med mindre det ettertrykkelig slås fast noe annet. Sist gang dette «speilvendingsprinsippet» var oppe til vurdering var i forbindelse med den allerede nevnte stortingsmeldingen, men regjeringen valgte å beholde tidligere praksis, som vel skulle understreke noe av det spesielle ved Svalbard.

Svalbardtraktaten videreførte mye av etablert praksis og særlig hovedprinsippene fra tidligere forhandlingsrunder om Svalbard, nemlig den frie tilgangen til og den frie økonomiske utnyttelsen av

Side: 332


Svalbard. Traktatens artikkel 3 understreker at «[a]lle de høie kontraherende parters undersåtter skal i farvannene, fjordene og havnene (...) ha like rett til adgang og ophold – uten hensyn til grunn eller formål; de skal der kunne drive uhindret allslags maritim-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet på fullstendig like fot (...)». Likebehandling av signatarmaktenes undersåtter ble derfor videreført, så sant partenes undersåtter «retter sig efter de stedlige lover og forskrifter». Det unike ved Svalbard er altså at selv om det er Norge som gir lover og regler – og håndhever disse – så skal ikke norske interesser på noen måte favoriseres innen de gitte områder.4 På områder som ikke eksplisitt er knyttet til traktatens krav om likebehandling kan Norge derimot favorisere egne borgere og selskaper. Eksempelvis er luftfart ikke berørt av traktaten, noe som etter norsk syn gir oss rett til å nekte andre lands flyselskaper å fly internt på Svalbard. Traktaten har ingen klausul om endring eller opphør, og normal oppfatning er at traktaten kun kan endres av signatarmaktene i fellesskap. Vi sitter altså med Svalbard i fanget – enten vi vil eller ei.

Som en videreføring av tidligere praksis ble det også lagt inn en klausul om at Norge ikke skal kunne tjene på utenlandske aktørers virksomhet på Svalbard, og skatter og avgifter som kreves på øygruppa kan kun brukes til å dekke lokale formål. Et annet viktig prinsipp, som også var en videreføring av tidligere avtalt praksis, knesettes i artikkel 9, der det heter at Norge forplikter seg til «ikke å oprette eller tillate oprettet nogen flåtebasis i de egner som er nevnt i artikkel 1 eller anlegge nogen befestning i de nevnte egner som aldri må nyttes i krigsøiemed». Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for forsvar av øygruppa ved behov (se f.eks. St.meld. nr. 39, 1974–1975: 9).

Under den kalde krigen ble spørsmålet om ikke bare svært begrensede militære aktiviteter, men også enhver sivil aktivitet på Svalbard som kunne tenkes å kunne ha militær nytte i en gitt situasjon, en kilde til disputter mellom Norge og Sovjetunionen. Stadige sovjetiske protester mot det russerne mente var brudd på traktatens artikkel 9, førte til en særlig varsom linje fra norsk side. Ifølge Tamnes (1997: 259) var det flere sentralt plasserte politikere og embetsmenn som mente at en «pasifisering» av øygruppa ville

Side: 333


være fornuftig, nettopp for å ta Svalbard ut av den storpolitiske radaren. Spørsmålet om militær bruk var så betent at selv vedtak om bygging av en sivil flyplass i Longyearbyen ble gjenstand for diverse meningsutvekslinger med Moskva. Det endte med at russerne fikk etablere seg med en fast kontingent på fem-seks mann i tårnet, for selv å kunne forsikre seg om flyplassens sivile karakter. Norske myndigheter forsikret dessuten i et såkalt promemoria 29. september 1971 at flyplassen skulle være «reservert utelukkende for sivil luftfart», noe som er litt av en innskrenkning i et lands handlingsrom på eget territorium (ibid.: 264).

Suverenitetsprinsippet har også vært gjenstand for ulike fortolkninger. En sovjetisk bok fra 1948 hevdet for eksempel at «[k]onvensjonen fastsatte en rekke så alvorlige innskrenkninger i Norges ‘fulle og uinnskrenkede høyhetsrett’ at suverenitetens innhold faktisk ble redusert til intet» (Østreng 1982: 2). Og avisa Komsomolskaja pravda skrev 3. august 1971 at «[i] 1920 ble arkipelet undergitt Norges suverenitet. På Spitsbergen, i Longyearbyen, er det en norsk sysselmann som representerer regjeringen der og utøver administrativ myndighet over nordmennene» (ibid.: 2). Dette innebærer at man fra sovjetisk side betonet begrensningene som ble satt på suvereniteten, ikke suverenitetsprinsippet i seg selv. Fram til 1960-årene var da også Norges politikk kjennetegnet av ikke-innblanding i interne sovjetiske anliggender, og i professor Johs. Andenæs’ klassiske lærebok Statsforfatningen i Norge het det så sent som i 1990-utgaven5 at

[s]uvereniteten over Svalbard er altså ikke av den eksklusive karakter som suvereniteten over territoriet ellers. Den består først og fremst i en rett og plikt til å administrere området i det internasjonale samfunns felles interesse (Andenæs 1990: 84).

Dette er imidlertid et syn som norske myndigheter siden 1960-tallet skrittvis har distansert seg fra.6 Men i hele mellomkrigstida var norsk politikk på Svalbard å gjøre minst mulig. Sysselmannen på Svalbard var en ytterst beskjeden budsjettpost med i høyden én funksjonær i tillegg til sysselmannen selv. De sovjetiske bosetningene Grumantbyen (etablert 1919), Pyramiden (1927) og Barentsburg (1932) styrte seg selv i alle praktiske henseender – slik også de norske bosetningene i grunnen gjorde, om enn med et litt ster

Side: 334


kere nærvær av Sysselmannen.7 Dette var naturlig nok en ordning som russerne var fornøyd med, og i praksis fikk Sovjetunionen en sterkt selvstendig status på Svalbard. Så lenge russerne holdt seg i ro, fikk de heller være i fred – det var best å holde en forsiktig tone i forholdet til den store naboen i øst.

Men mot slutten av andre verdenskrig krevde Moskva at Svalbardtraktaten skulle oppheves, at Bjørnøya skulle tilfalle Sovjetunionen og at resten av Svalbard skulle underlegges et norsk-sovjetisk fellesstyre. Dette var dramatisk, og en svært vanskelig sak for den norske regjeringen i London. Vestmaktenes støtte kunne ikke tas for gitt i en periode da krigens tyngdepunkt var på det europeiske kontinentet, og dessuten sto store sovjetiske frigjøringsstyrker i Finnmark. Norske signaler til Moskva under det siste halvåret av krigen var derfor imøtekommende: Ifølge Svalbard-historikeren Arlov var den norske regjeringen både villig til å drøfte et felles forsvar av Svalbard samt til å ta initiativ til å reforhandle Svalbardtraktaten. Ambassadør i Moskva Rolf Andvord overleverte 9. april 1945 et utkast til en norsk-sovjetisk felleserklæring der det blant annet het at forsvaret av øygruppa var et «fellesanliggende for Norge og Sovjet-Samveldet» (Arlov 2003: 395–396). Etter krigen snudde imidlertid stemningen, og selv om man fortsatt var villige til å diskutere økonomiske spørsmål på Svalbard med russerne, så ble felles norsk-sovjetisk forsvar og forvaltning avvist ved stortingsbehandling 15. februar 1947 (ibid.:398). Aldri hadde faren for en norsk-sovjetisk bilateralisering av Svalbard vært større, og saken skulle i lang tid påvirke norske myndigheters forhold til alt som kunne smake av tosidighet med russerne. De norske erklæringene ble i Moskva like fullt forstått som en innrømmelse av Sovjetunionens særlige interesser på øygruppa (Timtsjenko 1992: 82).

Økt oppmerksomhet og normalisering av svalbardpolitikken

En ny periode i Svalbards historie skulle starte med økt internasjonal oppmerksomhet på 1960-tallet. Utsiktene til drivverdige petroleumsforekomster gjorde Svalbard interessant også for økonomiske aktører. Med amerikanske og andre vestlige lands selskaper opererende på Svalbard ble spørsmålet om likebehandling

Side: 335


aktualisert: Skulle amerikanerne få lov til noe, måtte russerne få lov til tilsvarende – og vice versa. Sakene krevde en finjustert balansegang fra norsk side, men bør samtidig ha vært velkomne. Nå fikk myndighetene en god anledning til å gå bort fra det tosidige forholdet på Svalbard. En forsiktig og gradvis «normaliseringspolitikk» for Svalbard kunne – og måtte – initieres.

Med «normalisering» menes vanligvis å gå fra en «unntakstilstand» til en «normaltilstand». I norsk svalbardpolitikk betyr begrepet noe litt annet, nemlig at forvaltningen på Svalbard i så stor grad som mulig skulle tilsvare forvaltningen på fastlandet. En slik ordning hadde Svalbard aldri tidligere vært underlagt. At normaliseringen måtte ta hensyn til Svalbardtraktaten satte imidlertid grenser for hvor langt den kunne gå. I 1975, ved femtiårsjubileet for den norske overtakelsen av Svalbard, presenterte regjeringen en grundig stortingsmelding om Svalbard, hvoretter bevilgningene til Svalbard ble kraftig utvidet: Svalbardbudsjettet økte med hele seks ganger fra 1974 til 1979. Staten tok over mange av de samfunnsoppgavene i Longyearbyen som tidligere var tillagt Store Norske, inkludert skole og sykehus, samtidig som statlige etater som Posten og Televerket ble styrket. Sysselmannen ble styrket materielt og personellmessig, og i 1976 fikk etaten et eget helikopter til disposisjon. Dette var en revolusjon for Sysselmannen som i over ti år hadde sett på at russerne brukte helikopter fra sin base på Kapp Heer8 utenfor Barentsburg.

Disse tiltakene ga Sysselmannen betydelig større handlingsrom overfor det tidligere så egenrådige Store Norske så vel som overfor russerne. Ukentlige besøk til Barentsburg ble nå innført, noe som selvsagt ga langt bedre innsyn i den sovjetiske aktiviteten. Så var da heller ikke russerne særlig begeistret for nyordningen. Senere skulle Sysselmannen også få sin egen stasjon med helikopterplass ved Finneset utenfor Barentsburg (1980) og bil til bruk i Barentsburg (1986). Men dette til tross, Norge var fortsatt forsiktig med å innføre, for ikke å si håndheve, norsk rett i de sovjetiske gruvebyene. Først med avspenningen under Mikhail Gorbatsjov i siste halvdel av 1980-tallet ble det endringer som gjorde et mer synlig norsk nærvær mulig, symbolisert med norske trafikkskilt, norske telefonkiosker og norske brevhus og postkasser i Barentsburg og Pyramiden (Tamnes 1997: 270–271).

I takt med budsjettøkningene ble det også vedtatt en rekke nye forskrifter og forordninger, blant annet om luftfart, sikkerhetsre

Side: 336


gler ved oljeboringer, om vern av kulturminner på Svalbard og Jan Mayen9 og om innreisenektelse og bortvisning av personer fra Svalbard. Med disse ble stadig flere departementer involvert i forvaltningen av Svalbard, noe som medførte hyppigere kontroller – også i Barentsburg. Et like viktig skritt var opprettelsen av et anselig antall naturreservater og nasjonalparker den 1. juli 1973. Sovjetunionen så i forskriftene diverse brudd på Svalbardtraktaten, da flere av dem rokket ved friheten til adgang, opphold og ikke minst næringsvirksomhet på Svalbard. At over halvparten av Svalbards territorium ble vernet, var for russerne uforenlig med at de der skal «kunne drive uhindret allslags maritim-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet på fullstendig like fot», som det heter i traktatens artikkel 3. For opprettelsene av verneområder var opplagt et effektivt virkemiddel i å begrense både norske og utenlandske aktørers aktiviteter. Siden 1960-tallet hadde Svalbard hatt et økende antall besøk av utenlandske foretak, særlig amerikanske, på leting etter naturressurser. Med verneområdene kunne aktiviteten begrenses på en ikke-diskriminerende måte.

Sovjetunionen forsøkte på sin side å utvikle sin virksomhet og å ta initiativer til samarbeid med norske virksomheter. Tanken var at dess mer samarbeid med Norge på Svalbard, dess større innflytelse ville Moskva få over forvaltningen av området. De fleste initiativene ble avvist fra norsk side, men det faktum at flyplassen i Longyearbyen ble bygget først etter at saken hadde blitt drøftet av statsministrene Kosygin og Bratteli sier sitt. Et formalisert samarbeid om forvaltningen av Svalbard var ikke aktuell norsk politikk, men for å komme russerne litt i møte ble forvaltningsloven gjort gjeldende på Svalbard i 1978. Lovens krav til innhenting av høringer ved regelutarbeidelse ble dermed gyldig også på Svalbard, og russerne fikk på den måten en formell kanal til å lufte sine synspunkter og komme med innspill, uten at forvaltningen dermed ble et norsk-sovjetisk bilateralt anliggende. Med dette skulle russerne roe seg; med tida innså nok også Moskva at det ikke lå så mye mistenkelig bak den norske politikken (Tamnes 1997: 270).

Etter den kalde krigens slutt, Sovjetunionens sammenbrudd og den økonomiske kollapsen i Russland var det grunner til å forvente endringer i svalbardpolitikken, den russiske så vel som den norske. Viseutenriksminister Andrej Fjodorov erklærte i 1991 at Russland har «ingen» militære eller politiske hensyn som begrun

Side: 337


nelse for sine gruvesamfunn på Svalbard (Aftenposten, 27. juni 1991). Norge kunne derfor ytterligere styrke sin myndighetsutøvelse. Allerede i 1991 skrev Sysselmannen «at det nå var en selvfølge at russerne ble behandlet på lik linje med andre utlendinger – og at det beste av alt: Russerne aksepterte at slik skulle det være» (sitert etter Tamnes 1997: 271). Dét var nok ønsketenkning, men det sier noe om den nye positive stemningen mellom norske myndigheter og den russiske ledelsen på Svalbard.

Det er riktig at russerne stadig oftere fikk besøk av – og godtok – norske tilsynsorganer på stadig flere områder. Etter påtrykk fra Arbeidstilsynet ble sikkerheten for gruvearbeiderne vesentlig forbedret på 1990-tallet med anskaffelse av hjelmer, støvler og annet grunnleggende verneutstyr. Pålegg som ble gitt innen elektrisitets‑, brann- og annen standardisering ble derimot sjelden imøtekommet fullt ut – om i det hele tatt – og norske kontrollorganer valgte å føre en myk linje uten sanksjonering. På denne tida var det viktigste for norske myndigheter at russerne anerkjente myndighetsutøvelsen i prinsippet, ikke at de fulgte opp konkrete pålegg. Dét fikk komme siden. Og dette var fornuftig: En i overkant offensiv norsk politikk ville lett kunne slå tilbake i form av russiske reaksjoner.

Krisesituasjoner setter ofte forhold på prøve. De russiske bosetningene ble på 1990-tallet rammet av to katastrofer som utsatte både russerne og den norske forvaltningen for slike prøver. Den verste flyulykken noensinne i Norge var et faktum idet et chartret russisk fly styrtet i Operafjellet i august 1996 under innflygningen til Longyearbyen flyplass. Alle de 141 personene ombord omkom umiddelbart. Året etter inntraff en metaneksplosjon i ei gruve i Barentsburg, og med det endte 21 mann sine dager dypt nede i gruvegangene. Krise-håndteringene i etterkant av disse ulykkene viste at Russland virkelig anerkjente norsk myndighetsutøvelse på en annen måte enn tidligere, til tross for et par mindre hendelser. Etter flyulykken opprettet dessuten Sysselmannen et eget kontor i hotellet i Barentsburg som et tilbud til lokalbefolkningen. Kontoret var til bruk ved behov og hadde månedlige kontordager bemannet med Sysselmannens utsendte. For første gang fikk altså innbyggerne i Barentsburg mulighet til direkte kommunikasjon med representanter for norske myndigheter. Dette ville ha vært utenkelig bare få år tidligere, men var åpenbart nødvendig om man mente noe med likebehandling av utenlandske og norske borgere på Svalbard.

Side: 338


Miljøvern som virkemiddel

Som vi så ovenfor ble miljøvern et viktig middel i svalbardpolitikken allerede tidlig på 1970-tallet da over halvparten av Svalbards territorium ble underlagt et verneregime. Norge påberopte seg en plikt gitt i Svalbardtraktatens artikkel 2 til å ta vare på miljøet.10 Antall regler og forskrifter knyttet til miljøet skulle med tida øke, og mot årtusenskiftet ble det kjent at myndighetene forberedte en bred gjennomgang av miljøvernlovgivningen for Svalbard.

Resultatet ble svalbardmiljøloven, vedtatt av Stortinget i 2001 og gjort gjeldende fra 1. juli 2002. Lovens formål er «å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner», og gir innenfor denne rammen «rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift». Loven samler miljøregelverket for Svalbard og er delt inn i en rekke kapitler om blant annet generelle prinsipper for myndighetsutøving (eksempelvis føre var-prinsippet, forurenser betaler-prinsippet, beste tilgjengelige teknologi-prinsippet), verneområder, kulturminner, forurensning og ferdsel. En rekke tilhørende forskrifter trådte i kraft samtidig med loven, inkludert forskrifter om ferdsel, forurensning, jakt og fiske, turisme og så videre. Ikke alt var nytt, men loven ryddet opp i regelverket og samlet alle miljørelaterte forskrifter under ett. Loven har blitt selve referanseverket for nær sagt all virksomhet på Svalbard, både i bosetningene og (særlig) utenfor disse.

Hovedprinsippet er at ved konflikt mellom næringsinteresser og miljø skal miljøet gis forrang. Hva som kan sies å utgjøre en miljøbelastning vil til en viss grad avhenge av skjønn. Til syvende og sist vil jo så godt som all menneskelig aktivitet belaste miljøet: Verken turisme eller kulldrift kan vel sies å tjene miljøet. I praksis tillates imidlertid normal nærings-virksomhet basert i eksisterende bosetninger eller i disses umiddelbare nærhet; utenfor eksisterende bosetninger og anlegg er terskelen for nyetableringer blitt særs høy, selv om turisme med en del begrensninger tillates.

Side: 339


Med den nye miljøloven kunne norske myndigheter nekte etablering av kulldrift også utenfor verneområdene. Dette står naturligvis i en viss kontrast til Svalbardtraktatens artikkel 3 om uhindret adgang til å drive «allslags maritim-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet på fullstendig like fot, forutsatt at de retter sig efter de stedlige lover og forskrifter». Mens selskapene tidligere underrettet norske myndigheter om sin virksomhet, og for øvrig fulgte forordningene i Bergverksordningen,11 måtte de nå søke om tillatelse – med en klar mulighet for avslag på søknaden. Fra norske myndigheters side ble loven sagt å være utarbeidet i beste altruistiske hensikt: Det dreide seg om å bevare et av Europas siste store, uberørte villmarksområder. Dette var et argument russerne hadde store problemer med å svelge da de så det opplagte, nemlig at loven ga Norge et svært effektivt instrument til å begrense andre lands aktiviteter på øygruppa.

Mistanken gikk raskt mot at miljøloven var et fordekt forsøk på å presse Russland bort fra Svalbard. Det var for russerne påfallende at presset fra Norge skulle skje på en tid russerne stod svakere enn før. At miljøloven kom samme år som Norge for første gang arresterte en russisk tråler i Fiskevernsonen rundt Svalbard, forsterket det russiske inntrykket av at Norge førte en sentralisert og målrettet politikk i Svalbard-området.12 Norge, med Natos beskyttelse, ble derfor beskyldt for å utnytte Russlands svake stilling til å hevde egen posisjon. Selv liberale politikere i Moskva var overbeviste om at Norge forsøkte å presse Russland bort for å få fritt spillerom på Svalbard.13 Det innflytelsesrike Rådet for utenriks- og sikkerhetspolitikk, en tenketank med nære forbindelser til Kreml, hevdet i sin jubileumsbok i 2002 at

Russland må etter alt å dømme offentlig erklære at Norges linje om å begrense Russlands nærvær på øygruppa og begrensningen av mulighetene for økonomisk virksomhet under påskudd av miljøhensyn, ikke er

Side: 340


akseptabel. Slike handlinger fra Norges side er i strid med forordningene i Svalbardtraktaten av 1920 (Fjodorov et.al. 2002: 688).

Russland la an et tungt press på norske myndigheter. Svalbardmiljøloven kom til å sette Svalbard på førstesidene i russiske aviser, noe som på langt nær var dagligdags. I forkant av statsminister Jens Stoltenbergs besøk til Moskva i juni 2001 ble det ført en sterk kampanje mot norsk svalbardpolitikk, anført av regjeringsorganet Rossijskaja gazeta, som hevdet at «Norge har bestemt seg for å ta det uhørte skritt å ensidig frata Russland dets lovbaserte rettigheter på de opprinnelig russiske øyene Grumant, nå under navnet Spitsbergen» (Rossijskaja gazeta, 14. juni 2001).14 En ikke helt ubegrunnet frykt hadde etablert seg i Russland om at landet ville måtte «gi opp» sitt engasjement på Svalbard, grunnet norsk press.

At miljø skulle kunne gå foran næringslivsinteresser er et prinsipp som ligger fjernt fra russisk tankegang, noe som for russerne gjorde det ekstra vanskelig å tro at miljøloven dreide seg om miljø i det hele tatt.15

Som for å gjøre vondt verre, la dessuten Sysselmannen høsten 2002 fram et forslag til nye verneplaner for Svalbard. Dette forslaget inkluderte opprettelsen av et såkalt plantevernområde i Colesdalen, et av Svalbards mest frodige og artsrike områder, og vern av denne dalen skulle faglig sett være lite kontroversielt. Planene ble tatt særdeles dårlig imot i det russiske gruveselskapet. Problemet var at Trust Arktikugol hadde en bosetning i Colesdalen som ble forlatt i 1962. Gjenåpning av bosetningen og etablering av ny gruve var nylig blitt presentert som redningen for Russlands videre gruvedrift på Svalbard – området har etter russiske beregninger kullreserver på hele 34 millioner tonn gjemt inne i fjellet. Det var for russerne åpenbart at både miljøloven og plantevernområdet ble etablert for å hindre russernes framtidige virksomheter. Et plantevernområde er imidlertid en mild vernekategori, og Sysselmannen understreket at vernestatusen ikke ville ligge til hinder for Trustens planer, men russerne ble ikke beroliget. I to offisielle protestnoter ble de norske verneplanene nevnt som «uakseptable» ettersom de i realiteten ekskluderte områder fra bergverksregimet som Svalbardtraktaten i sin tid etablerte (Peder

Side: 341


sen 2009: 151). Viseutenriksminister V. Tsjizjov viste heller ikke forståelse for den norske tenkemåten i en tale til Føderasjonsrådet i 2003:

Vi motstreber oss bestemt Norges forsøk på, ved hjelp av endringer i miljøvernlovgivningen, å bytte ut de i Paris-avtalen av 1920 forutsatte reglene for å meddele om virksomhet til et system som innebærer å søke om tillatelse til virksomhet. Samtidig er det på tide å vurdere å diversifisere den hovedsakelig kullbaserte virksomheten ved vår tilstedeværelse til fordel for utvikling av vitenskapelige undersøkelser og turisme (Jørgensen 2010: 74).

I diverse intervjuer forfatteren gjorde i 2002 og 2003 ble liknende synspunkt understreket. Eksempelvis uttalte en høytstående diplomat i Russlands utenriksministerium følgende:

Svalbardmiljøloven handler om politikk mer enn om miljø. Svært, svært store områder blir lagt under vern og derfor stengt for økonomisk aktivitet. (…) I praksis ekskluderer den eiendomsretten på Svalbard. (…) Loven er et resultat av at Norge i realiteten ønsker å bli den eneste aktøren på Svalbard (ibid.: 75).

Konstantin Kosatsjov, daværende nestleder i Statsdumaens utenrikskomité, mente at miljøloven ikke dreide seg om miljø i det hele tatt:

Om dere i Norge var opptatt av miljøet, ville dere forlengst stilt strenge krav til Barentsburg. Vi har biler med urgammel teknologi, vi har søppel som flyter og et kullkraftverk som spyr ut den verste møkka. Dere kunne lett kommet med tekniske krav til renslig drift, men i stedet snakker dere om et par plantevekster i Colesbukta! (ibid.)

Kosatsjov, en forhenværende diplomat med god kjennskap til Norden, og som dessuten har besøkt Svalbard, skulle ha bedre innsikt i problemstillingen enn de fleste i Moskva. Og han hadde unektelig et poeng i at det var en viss mangel på samsvar mellom de høye miljømålene norske myndigheter hadde satt for Svalbard og realiteten på bakken i Barentsburg. Gjentatte forsikringer om at Norge ønsker russisk virksomhet på Svalbard velkommen, hadde åpenbart ikke beroliget russerne. Ifølge Kosatsjov betydde «[f]elleserklæringen til Putin og Bondevik (...) ingen ting. Den er ikke annet enn tomme ord» (ibid.: 75).

Moskva ønsket derfor medbestemmelse. Temaet ble som nevnt stadig tatt opp i norsk-russiske møter på regjerings- og statsminis-

Side: 342


ternivå, og den russiske ambassadøren til Norge, Julij Kvitsinskij, krevde rett ut forhandlinger og ga klar tale i et foredrag holdt i Oslo i 2002, her sitert i hans egen norske språkdrakt:

Med sine ettervirkninger vil den [svalbardmiljøloven, forf. anm.] ha en ikke ringere betydning enn bergverksordning av 1925. Men til forskjell fra bergverksordningen ble miljøloven utarbeidet og vedtatt uten konsultasjoner med deltagere i Paris-traktaten av 1920, noe som, vi synes, kan gi opphav til friksjoner og misforståelser. Vi har varslet den norske siden om dette siden vi ikke ønsker krangel. (...) Den norske regjering forsikret oss, at den hilser velkommen fortsatt russisk næringsvirksomhet som en naturlig og viktig del av felles aktivitet på øygruppa. Den ønsker også i prinsipp ny russisk aktivitet på Svalbard. Følgelig må man finne en modus cooperandi for den nye situasjonen. Det ligger i begges interesse (ibid.: 78).

Det ble også snakket høyt om at Russland burde innkalle til en ny Svalbard-konferanse for å diskutere saken med andre interesserte parter. Dette ble det imidlertid ikke noe av – Russland lot det denne gangen være med å spille høyt verbalt, ikke i praktisk politikk. Men plantevernområdet i Colesdalen ble faktisk trukket tilbake av Sysselmannen. Slik ble altså et verneforslag som opprinnelig ble stilt på et rent faglig grunnlag oppgitt etter politisk press fra en annen stat – et tydelig eksempel på at på Svalbard er også miljøpolitikk utenrikspolitikk, i hvert fall så lenge Russland insisterer på at det er slik. Men svalbardmiljøloven ble verken trukket tilbake eller revidert – her viste norske myndigheter fasthet og trosset dermed et ikke ubetydelig press fra russisk side.

Siden har stemningen blitt mer avslappet, og med bedre økonomi og større selvsikkerhet på 2000-tallet varslet Russland en modernisering av sin virksomhet på Svalbard. Visestatsminister Sergej Narysjkin ledet en topptung russisk delegasjon til Svalbard høsten 2007 og snakket påfallende lite om kull og tilsvarende mye om andre næringsveier. Han erklærte samtidig, som første representant for russiske myndigheter, at Russland fullt ut anerkjenner den norske lovgivningen på øygruppa, inkludert miljøvernlovgivningen. Dermed ble det ikke noen omkamp om miljøloven, og Norge har med denne fått et svært effektivt styringsinstrument. For selv om russerne overdriver når de hevder at loven er rettet mot dem alene og at den egentlig ikke dreier seg om miljøvern i det hele tatt, så har de unektelig et poeng i at miljøloven kan brukes effektivt for å hindre den frie nærings-etableringen – russisk som annen. De har også utvilsomt rett i sine antakelser om at

Side: 343


Norge utnyttet den relativt sett svakere stillingen Russland hadde fått, internasjonalt som på Svalbard, sammenliknet med glansdagene under Sovjetunionen. En så sterk begrensning på russisk aktivitet var utenkelig i den kalde krigens dager. At russerne dermed betvilte stadige norske forsikringer om at russisk virksomhet var «velkommen» på Svalbard er ikke overraskende – forsikringene virket temmelig hule, i alle fall for et russisk øre.

Grenser for normaliseringen?

Norsk politikk overfor russerne på Svalbard har fortsatt i en skrittvis sterkere myndighetsutøvelse. Innføringen av stadig nye regler og lover som gjøres gjeldende på Svalbard, som svalbardmiljøloven, har bidratt til at forvaltningen på område etter område har fratatt Svalbard posisjonen som et sted der det var «fritt fram» for både eventyrlystne individer og fremmede makter. I det vesentlige har politikken vært vellykket da russerne, tross noe murring, i det store og hele har gått med på og tilpasset seg nye norske krav. Særlig på miljøområdet har man lyktes med å gjennomføre vesentlige miljøtiltak i de russiske bosetningene. Forurenset grunn er fjernet i Pyramiden, Colesbukta og Barentsburg, og et større prosjekt for utfasing av PCB ble initiert av Statens forurensningstilsyn (SFT) og Sysselmannen i 2008. Gjennom prosjektet sørget Trust Arktikugol blant annet for å skifte ut eller fjerne alle PCB-holdige lysarmaturer i Pyramiden og Barentsburg.

Selv det gamle kullkraftverket i Barentsburg har gjennomgått forbedringer, om enn ikke i like stor grad som SFT, nå Miljødirektoratet, hadde ønsket. Prosjektene har vært omfattende, og utgiftene for den russiske siden betydelige. Sysselmannens miljøavdeling og SFTs/Klima- og forurensningsdirektoratets/Miljødirektoratets folk har åpenbart vært flinke til å forklare hvorfor dette er fornuftige tiltak også for russerne. Det begynner dessuten å bli lenge siden miljøloven kom: Russerne har vennet seg til den og innsett at den tross alt ikke truer deres interesser slik de opprinnelig trodde; eventuelt har de innsett at prisen de eventuelt måtte ha betalt for fortsatt konfrontasjon ikke er verdt utbyttet. Som vi så ovenfor, anerkjente Russland i 2007 miljøloven, fem år etter at den kom. Dette var nye, positive toner som nok ble satt pris på i Victoria terrasse.

På andre, og viktige, områder i forholdet til russerne har Norges myndighetsutøvelse endret seg gjennom praksis, uten at nye lover og regler har blitt vedtatt. Dette er ikke helt uproblematisk:

Side: 344


Selv om det hele skjer med trygg hjemmel i gjeldende lovverk, er det en stor pedagogisk oppgave å overbevise russerne om at tidligere sedvane ikke lenger kan følges.

Den såkalte helikoptersaken har ført til mye irritasjon både på norsk og russisk side. Luftfart er som nevnt ikke omfattet av Svalbardtraktaten og er dermed ikke omfattet av likebehandlingsprinsippet overfor andre lands selskaper og borgere. Kun norske borgere og selskaper kan drive kommersiell lufttrafikk internt på Svalbard, noe som ifølge stortingsmeldingen om Svalbard av 2008–2009 gjenspeiles i all norsk luftfartslovgivning siden 1923 og i en «langvarig og konsekvent» praksis. Men russerne har fløyet helikopter på Svalbard siden 1960-tallet, og i sovjettida fløy de stort sett som de selv ønsket. Den årlige dispensasjonstillatelsen det russiske selskapet får er knyttet til flygninger til de russiske bosetningene i såkalt gruverelatert virksomhet. Hva som legges inn under «gruverelatert virksomhet» er naturlig nok et definisjonsspørsmål, men flyging av isbreforskere og botanikere til Nordaustlandet og andre eksotiske steder vil neppe passere selv en vid definisjon.

Like fullt: Myndighetene visste om denne trafikken, men gjorde aldri noe med den – inntil Sysselmannen tok affære etter å ha fått melding om noen flygninger for et filmteam sommeren 2007. Saken endte til slutt i rettsvesenet etter at russerne gjennomførte flygningene til tross for advarsler, og etter at de nektet å vedta forelegget på 50 000 kroner som Sysselmannen ga dem. Saken ble løftet opp på politisk nivå i et møte mellom de to landenes utenriksministre 24. mars 2009 der Jonas Gahr Støre forsikret at norske myndigheter ville være villige til å behandle en ny søknad fra russerne om en utvidet lisens til flygninger på Svalbard (Svalbardposten, 26. juni 2009). Russerne tapte imidlertid saken både i ting- og lagretten, og den utvidete søknaden om kommersielle flygninger ble avslått av Luftfartstilsynet.

Rammevilkårene for russiske flygninger er dermed vesentlig strammet inn, og ytterligere innstramminger kan ikke utelukkes: Fortsatt er mange av de russiske flygningene i strid med gjeldende tillatelse til gruverelatert virksomhet. Normalt er det nemlig persontrafikk som besørges, både for selskapets egne folk, russiske forskere og andre gjester til Barentsburg. Dette vet norske myndigheter utmerket godt, men ser altså gjennom fingrene med det. Tross alt erkjennes det, i praksis om ikke formelt, at Barentsburg som et samfunn på rundt fem hundre innbyggere faktisk har helt legitime transportbehov som går langt ut over den «gruverelaterte virksom-

Side: 345


heten». Uten å ta ordentlig tak i dette foretrekker altså Luftfartstilsynet å gi en vid definisjon av hva som relateres til gruvedrift.

Skattlegging av innbyggerne i Barentsburg har vært et annet vanskelig tema. Inntil nylig betalte Arktikugol en koppskatt på 30 kroner per ansatt per måned til svalbardbudsjettet. Dette var selvsagt lite, og skattesatsen hadde stått urørt i flere årtier. At dette var favorisering av russere vis-à-vis andre utlendinger på Svalbard, som betalte normal svalbardskatt, var klart, og skattleggingen utgjorde derfor et brudd med traktatsbestemmelsen om likebehandling av alle lands borgere på Svalbard. En arbeidsgruppe ledet av Finansdepartementet har derfor foreslått en gradvis utfasing av særskatteordningen for Trust Arktikugol og at normal inntektsskatt for selskapets ansatte gradvis skal innføres, med full virkning fra og med inntektsåret 2015. Skatteprosenten for normalinntekter på Svalbard er på 8 prosent; for norske statsborgere kommer i tillegg folketrygdavgiften. Både Trust Arktikugol og det russiske utenriksministeriet har protestert mot reformen. Russland har blant annet pekt på traktatens bestemmelser om at Norge ikke kan tjene penger på andre lands virksomhet på Svalbard; Arktikugol viser dessuten til at selskapet allerede betaler skatt til Russland. Det siste er nok et internt russisk spørsmål som neppe angår norske skattemyndigheter. Det er ikke urimelig å be russiske skattebetalere betale skatt som andre bosatte på Svalbard, men det ville være legitimt å spørre hva russerne eventuelt vil få igjen for skattepengene sine. For så langt er de ikke tilkjennegitt noen nye tjenester fra norsk side. Beredskapstjeneste ved ulykker, håndhevelse av lov og orden samt den generelle forvaltningen av Svalbard koster mye penger, men dette er ikke nye tjenester for den russiske bosetningen, og disse er uansett neppe egnet til å imponere i Barentsburg.

Håndheving av lov og orden i det russiske gruvesamfunnet har også endret karakter. Rettshistorie ble skrevet i 1989 da russerne for første gang meldte fra om en gruveulykke med fem omkomne i Barentsburg.16 Den påfølgende norske etterforskningen var den første i sitt slag i de sovjetiske bosetningene. Direktoratet for arbeidstilsynet anbefalte tiltale mot både arbeidsgiver og ansvarlige enkeltpersoner, men påtale ble henlagt, nærmest av pedagogiske grunner: Det ville være lite hensiktsmessig å besvare russernes nye åpenhet med rettslig tiltale. I 1994 mente man tydeligvis å ha kommet lenger idet Sysselmannen påla Trust Arktikugol en

Side: 346


foretaksstraff, dog på beskjedne 10 000 kroner, etter nok en dødsulykke i gruva. En ny grense ble krysset tolv år senere etter at fem gruvearbeidere ble tatt på fersken for ulovlig felling av tre reinsdyr sommeren 2006. Sysselmannen valgte å avholde historiens første rettssak i Barentsburg, noe som vakte en viss oppsikt. Selv om det fra norsk side ble hevdet at dette ikke ble gjort for å statuere norsk suverenitetshevdelse, så ble det, med en viss misnøye, oppfattet slik i Barentsburg. En ny rettssak, denne gang mot en mann siktet for grov legemsbeskadigelse, ble holdt i Barentsburg 27.–29. august 2013 (Sysselmannen 2013). Denne gang har rettssaken ikke ført til protester fra russisk side, og en ny praksis kan derfor synes å ha blitt etablert.

Det er fortsatt langt igjen å gå før russerne blir behandlet på samme måte som sine naboer – norske og fra andre land – på Svalbard. Barentsburg er fortsatt på mange måter et lite stykke Russland på norsk jord. «Alt» i Barentsburg er russisk: bygningsmassen, maten, fjernsynssendingene, arbeidskontraktene, helsetilbudet og undervisningstilbudet. Arbeiderne blir fraktet til Svalbard med fly direkte fra Moskva til Longyearbyen og derfra direkte videre til Barentsburg med gruveselskapets helikopter. Kun de færreste får oppleve å se noe annet enn Barentsburg i løpet av de to årene en arbeidskontrakt varer. Bare ved svært alvorlige voldstilfeller blir Sysselmannen kontaktet; i mindre alvorlige ordensforstyrrelser tar det lokale gruveredningskorpset seg av saken, med de følger dette måtte ha for rettssikkerheten til lokalbefolkningen. Arbeidere som klager på forhold internt i Barentsburg, risikerer å bli sendt hjem med første fly. Sysselmannen har som nevnt månedlige kontordager i Barentsburg for at lokalbefolkningen skal kunne ha en direkte kontakt med representanter for norske myndigheter, men tilbudet blir i svært liten grad benyttet. Norske myndigheter blir fortsatt betraktet som et noe fremmed element, noe som ikke helt angår folk flest. Til en viss grad er det slik også for den russiske ledelsen i Barentsburg: I møter med Sysselmannen og andre norske myndigheter vises det ofte til russiske regler og lover ved spørsmål knyttet til arbeidsmiljø og sikkerhet i gruva – som om disse reglene overhodet har noen relevans på Svalbard.

Det er grenser for hvor langt normaliseringspolitikken på Svalbard kan gå: Svalbardtraktaten ligger i bunn og kan ikke oppheves, uten etter et usannsynlig samtykke fra de andre signatarstatene, og som vi var inne på tidligere, står det påfallende lite om Barentsburg og den russiske tilstedeværelsen i gjeldende stortingsmel

Side: 347


ding. Det er som om den russiske tilstedeværelsen er en ikke-sak, noe som står i kontrast til den store oppmerksomheten som blir viet de folkerettslige rammene rundt norsk suverenitet på Svalbard. Det er ikke norske myndigheters oppgave å sikre velstand og utvikling i Barentsburg, men bosetningen er nå en gang der, og det må Norge forholde seg til. Mellom fire og fem hundre innbyggere er mye i Svalbard-sammenheng, og disse menneskene oppholder seg altså i kortere eller lengre perioder på norsk jord – om enn uten å opparbeide seg rettigheter i fastlands-Norge. Deres leve- og arbeidsforhold kan derfor ikke være irrelevante for Norge, og en viss minstestandard av tjenestetilbud burde kunne forventes.

Hvilken annen bosetning med rundt fem hundre innbyggere på norsk jord har postforsendelse ca. én gang i uka? Hvilken annen bosetning mangler fullstendig et kollektivtransporttilbud? Er det kanskje tid for at Arbeidstilsynet begynner å se nærmere på arbeidsforhold utover de rent sikkerhets-spesifikke? Og er det rimelig at det i Norge finnes en bosetning der innbyggerne må søke sin egen bedriftsledelse for å gå en fjelltur i nærområdet? Ved å gjøre Barentsburg mer «norsk» ville man kunne unngå disse problemstillingene. Annerledesheten ved Barentsburg kunne gjøres mindre ved å utvide det norske tjenestetilbudet: Helse, utdanning, kommunikasjon og kollektivtransport er ting som ville knytte Barentsburg nærmere Longyearbyen og øke respekten for den norske forvaltningen. Dette ville selvsagt ha kostet penger, men ville bidratt til å bringe Svalbard enda litt nærmere Norge.

Samtidig er det også grenser for hvor langt Norge ønsker å gå i normaliseringen. Mistenksomheten overfor russiske hensikter i svalbardpolitikken er mindre til stede enn under den kalde krigen, men helt borte er den ennå ikke: Det er tross alt nærliggende å spørre seg hvorfor Russland i det hele tatt opprettholder sin bosetning. I russisk politisk tenkning er utenrikspolitikken strengt interessestyrt; Barentsburg blir derfor opprettholdt for å hevde russiske interesser – reelle eller innbilte. At Norge skulle hjelpe Russland til å opprettholde en bosetning på Svalbard er i et slikt lys en absurditet. For Norge ville det politisk være en lettelse om russerne pakket sammen og takket for seg. Som vi så ovenfor, er russerne overbevist om at dette egentlig er målet for norsk politikk. Men selv om en russisk exit nok av enkelte i den norske sentralforvaltningen oppfattes som en ønskelig løsning innerst inne, er det neppe noe som oppfattes som særlig sannsynlig – og dermed ikke noe som vurderes som særlig relevant.

Side: 348


Barentsburg er fortsatt en company town, slik Longyearbyen også var det fram til rundt 1990. Selskapet Trust Arktikugol er eneeier av så godt som all infrastruktur i Barentsburg og arbeidsgiver for langt de fleste innbyggerne. I alle vesentlige spørsmål forholder derfor norske myndigheter seg til selskapets ledelse, ikke til de russiske og ukrainske (og andre) enkeltindividene. Ved hendelser i byen, for eksempel voldshendelser som ikke har noe med innbyggernes arbeidsforhold å gjøre, går all kontakt likevel gjennom selskapets ledelse. Det er enklest slik, skjønt mangelen på individualisering av (de norske) myndighetenes forhold til russerne og ukrainerne i Barentsburg nettopp forsterker disse gruppenes oppfatning av at norske lover og regler ikke angår dem. Dette burde bekymre Norge.

Norges politikk overfor den russiske tilstedeværelsen på Svalbard har vært dynamisk og vil fortsette med dét. Politikken har i stor grad endret seg etter skiftende internasjonale rammebetingelser. Framveksten av andre nasjoners aktiviteter fra og med 1960-tallet presset fram en sterkere forvaltning og skritt mot «normalisering» av svalbardpolitikken. Prosessen ble i enda større grad forsterket gjennom mulighetene som ble skapt etter slutten på den kalde krigen og Russlands relative svekkelse. Norge grep muligheten som åpnet seg etter de politiske og ikke minst de økonomiske prosessene som rammet Russland på 1990-tallet. Og selv om russiske aktører lider av en viss paranoia når de hevder at Norge gjør «alt som står i dets makt» for å presse russerne ut, er det liten tvil om at de store endringene i svalbardpolitikken ikke ville ha kunnet finne sted den gang Leonid Brezjnev satt i Kreml og Nordflåten disponerte verdens største marinebaser på Kolahalvøya.

Men også interne prosesser i Norge, og ikke minst styrken miljøvern har fått i den politiske diskursen, har gjort at Svalbard ikke lenger bare dreier seg om å legge forholdene til rette for signatarmaktenes gruvevirksomhet. Nordområdene har dertil blitt et sentralt satsningsområde for regjeringen. Selv om Svalbard ikke står veldig sentralt i denne satsningen, er det klart at oppmerksomheten som rettes mot nordområdene generelt også berører selve Svalbard-øygruppa. Forvaltningen av Svalbard dreier seg i dag om langt flere politikkområder enn de rent næringspolitiske, noe som gjør Svalbardtraktatens begrensninger mindre betydningsfulle – da disse i første rekke nettopp handler om mineralutvinning.

Svalbardpolitikken har altså over tid gått fra ikke-innblanding til en temmelig inngående forvaltning i de russiske bosetningene, med viktige unntak. Grensene for normaliseringen er neppe nådd

Side: 349


ennå. Slik Longyearbyen gjennom de siste drøyt tjue årene har blitt et moderne og allsidig lokalsamfunn med et mangfold av bedrifter og tilbud, slik ønsker også russiske myndigheter at Barentsburg skal utvikle seg – i alle fall er dette erklært politikk. Den russiske regjeringskommisjonen for sikring av den russiske tilstedeværelsen på Spitsbergen, som er kommisjonens fulle navn, la våren 2013 fram en strategi for utviklingen av nærværet på Svalbard. Strategien er unntatt offentlighet, men beskriver et ønske om diversifisering av driften og satsing på alternative næringsveier som turisme, forskning og alternativt et lokalt fiskemottak.17 Dette reiser mange spørsmål for Russland: Skulle Arktikugol splittes opp i flere mindre selskaper ville Russlands direkte kontroll over virksomheten i Barentsburg svekkes. Russland som stat har nemlig ingen rettigheter på Svalbard – etter Svalbardtraktaten er det signatarstatenes borgere og selskaper som innehar rettighetene, ikke statene selv.

At Russland faktisk har en regjeringskommisjon til å sikre landets interesser på Svalbard, sier også sitt om at Svalbard ennå ikke er et normalt stykke Norge. Skulle Arktikugols monopol falle, vil Norge måtte forholde seg til et mangfold av aktører på russisk side, noe som vil kunne tvinge normaliseringsskruen enda noen flere runder. Dess mer Barentsburg vil likne et moderne, mangfoldig samfunn, dess nærmere vil det norske myndighetsnærværet bli. Med en moderne forvaltning og et mangfold av aktører vil – kanskje – den russiske tilstedeværelsen på Svalbard ikke oppleves som noe veldig mye mer spesielt enn utenlandske selskapers virksomhet ellers i Norge. I moderne rett er ikke-diskriminering av utenlandske aktører blitt stadig mer normalt, i Norge først og fremst gjennom EØS-avtalen. Sånn sett er den største forskjellen mellom Svalbardtraktaten og EØS-avtalen at Norge når som helst kan tre ut av sistnevnte.

Etter at avtalen om en delelinje mellom norsk og russisk sokkel i Barentshavet ble inngått i 2010, gjenstår i praksis ingen større uenigheter mellom de to landene i nordområdene – selv om Norge og Russland i prinsippet fortsatt er uenige om statusen til Fiskevernsonen rundt Svalbard. Annet enn å nyte det kuriøse i å opprettholde «et lite stykke Russland» på norsk jord, ter det derfor lite konkret Russland vil kunne få igjen for å bli værende på Svalbard, med unntak for hva landet måtte få igjen direkte fra sin aktivitet på øygruppa. Dermed er det lite å frykte for Norge ved det

Side: 350


russiske nærværet. Slik russerne med tida har godtatt stadig sterkere forvaltningstiltak fra norsk side, slik bør også norske myndigheter kunne forholde seg til russerne med mindre mistenksomhet enn tidligere – til felles beste.

Litteratur

Andenæs, Johs. (1990) Statsforfatningen i Norge. Oslo: TANO.

Arlov, Thor B. (2003) Svalbards historie. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag.

Arlov, Thor B. (2011) Den rette mann. Historien om Sysselmannen på Svalbard. Trondheim: Tapir Akademisk forlag.

Bergverksordningen for Svalbard. Tilgjengelig på http://www.lovdata.no/all/hl-19250807-000.html. Lesedato 26. september 2013.

Fjodorov, Andrej et.al. (red.) (2002) «Interesy Rossii na Severe Jevropy: V tsjom oni?», i Strategija dlja Rossii: 10 let SVOP. Moskva: Vagrius.

Fleischer, Carl August (1997) Svalbardtraktaten: en utredning hvor også nye styreformer på Svalbard vurderes. Oslo: C.A. Fleischer.

Hansen, Rune B. (1999) «Kriminalitet og strafferett på Svalbard», i Lov og rett 10.

Hansen, Rune B. (2000a) «Kriminalitet og strafferett på Svalbard», i Lov og rett 1.

Hansen, Rune B. (2000b) «Kriminalitet og strafferett på Svalbard», i Lov og rett 2.

Hønneland, Geir (2011) Russia and the West: Environmental Co-operation and Conflict. London/ New York, NY: Routledge.

Jørgensen, Jørgen Holten (2010) Russisk svalbardpolitikk. Svalbard sett fra den andre siden. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag.

Lov om miljøvern på Svalbard [svalbardmiljøloven]. Tilgjengelig på www.lovdata.no/all/hl-20010615-079.html. Lesedato 26. september 2013.

Lov om Svalbard [Svalbardloven]. Tilgjengelig på www.lovdata.no/all/hl-19250717-011.html. Lesedato 26. september 2013.

Pedersen, Torbjørn (2009) Norway’s Rule on Svalbard: Tightening the Grip on the Arctic Islands. Polar Record 45(2): 147–152.

Traktat mellem Norge, Amerikas Forente Stater, Danmark, Frankrike, Italia, Japan, Nederlandene, Storbritannia og Irland og de britiske oversjøiske besiddelser og Sverige angående Spitsbergen [Svalbardtraktaten]. Tilgjengelig på www.lovdata.no/all/hl-19200209-000.html. Lesedato 26. september 2013.

St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard. Tilgjengelig på www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/regpubl/stmeld/2008-2009/stmeld-nr-22-2008-2009-.html?id=554877. Lesedato 26. september 2013.

St.meld. nr. 39 (1974–1975) Vedrørende Svalbard.

Side: 351


Sysselmannen på Svalbard (2013) Rettssak om knivstikking i Barentsburg. Tilgjengelig på http://sysselmannen.no/Nyheter/Rettssak-om-knivstikking-i-Barentsburg/. Lesedato 26. september 2013.

Tamnes, Rolf (1997) «Oljealder» i Bind 6 Norsk utenrikspolitisk historie. Oslo: Universitetsforlaget.

Timtsjenko, Leonid D. (1992) Sjpitsbergen: Istorija i sovremennost (mezjdunarodno-pravovoj aspekt). Kharkov: Osnova.

Ulfstein, Geir (1995) The Svalbard Treaty: From Terra Nullius to Norwegian Sovereignty. Oslo: Scandinavian University Press. Doktoravhandling.

Østreng, Willy (1982) Traktatfortolkninger og nasjonale interesser: Svalbardtraktaten av 9. februar 1920. Lysaker: Fridtjof Nansen-stiftelsen på Polhøgda.
1Svalbardtraktaten som ga Norge suverenitet over Svalbard ble signert allerede i 1920, men trådte i kraft 14. august 1925.
2Foruten de oppgitte kildene bygger denne artikkelen på tidligere utgitte Jørgensen (2010), som omhandler russisk svalbardpolitikk, samt en rekke forutgående intervjuer. Forfatteren var dessuten rådgiver og tolk i russisk hos Sysselmannen på Svalbard 2006–2008 samt sommervikar i samme stilling diverse ganger mellom 2005 og 2013.
3Selv om Russland ikke kunne delta i forhandlingene, sørget Norge for at russiske interesser ble ivaretatt i traktatens artikkel 10: «Inntil de høie kontraherende parters anerkjennelse av en russisk regjering måtte gi Russland anledning til å tiltre denne traktat, skal russiske undersåtter og selskaper nyte samme rettigheter som de høie kontraherende parters undersåtter.» Det var naturlig nok viktig for Norge å vinne russernes tilslutning til traktaten når den tiden en gang ville komme. Først i 1935 kunne Sovjetunionen formelt tilsluttes etter at landets regjering omsider ble anerkjent av USA.
4Det er imidlertid intet i selve traktatteksten som eksplisitt forhindrer norske myndigheter i å diskriminere norske borgere; dog slår Bergverksordningen for Svalbard fast at borgere av alle de land som har ratifisert eller sluttet seg til Svalbardtraktaten skal behandles på like vilkår i spørsmål som knyttes til Bergverksordningen.
5I nyere utgaver er teksten endret.
6For en nærmere diskusjon om Svalbardtraktatens føringer for norsk suverenitet, se for eksempel Fleischer (1997) og Ulfstein (1995).
7For en grundig gjennomgang av Sysselmannen på Svalbard sin rolle gjennom historien, se Arlov (2011).
8Egentlig Heerodden, men helikopterbasen har blitt kjent under navnet Kapp Heer.
9For ordens skyld: Jan Mayen ble omhandlet i kulturminneforskriften, men ligger ikke under Svalbardtraktaten.
10Artikkel 2 sier blant annet: «Det tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til å sikre bevarelsen og – om nødvendig – gjenoprettelsen av dyre- og plantelivet innen de nevnte områder og deres territoriale farvann, dog så, at disse forholdsregler alltid skal anvendes likt overfor alle de høie kontraherende parters undersåtter uten nogen som helst undtagelser, forrettigheter og begunstigelser, direkte eller indirekte, til fordel for nogen av dem.» Om Norge juridisk har en plikt eller bare en rett til å ta vare på miljøet på Svalbard er en diskusjon utenfor denne artikkelens rammer.
11Bergverksordningen for Svalbard ble utarbeidet etter eksplisitt krav i Svalbardtraktaten og godkjent av signatarmaktene. En forutsetning var at gruvedrift kunne etableres med minst mulig inngripen fra myndighetenes side.
12Fiskevernsonen rundt Svalbard har aldri blitt anerkjent av Moskva. Mot at russiske trålere i praksis aksepterte Kystvaktens kontrollvirksomhet, lot Norge være å sanksjonere mot russiske lovbrytere. Denne gentlemen’s agreement ble 20. april 2001 brutt ved at Kystvakten arresterte tråleren «Tsjernigov» for det som ble omtalt som omfattende miljøkriminalitet. Russland protesterte heftig, men senere arrestasjoner har kun ført til krusninger på overflaten – om noen reaksjon i det hele tatt. Se Hønneland (2011) eller Jørgensen (2010) for en nærmere beskrivelse av forholdet mellom Norge og Russland i Fiskevernsonen.
13For en nærmere gjennomgang av russisk svalbardpolitikk, se Jørgensen (2010).
14Grumant, en korrumpert russisk versjon av navnet på Grønland, er det historiske russiske navnet på Svalbard. Navnet brukes ofte for å understreke Svalbards historiske bånd til Russland.
15For en grundig og god gjennomgang av russiske oppfatninger av miljøvernproblemstillinger i det norsk-russiske samarbeidet, se Hønneland (2011).
16Dette avsnittet er i stor grad hentet fra Hansen (1999, 2000a, 2000b). Hansen stilte også opp til intervju med forfatteren i juni 2009.
17Dette ifølge en russisk diplomat som forfatteren samtalte med i juli 2013.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon