Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Forvaltningsreform og implikasjoner for petroleumsindustrien i Kasakhstan

Doktorgradskandidat ved Jacobs University Bremen, gjesteforsker Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI), rva@nupi.no

  • Side: 219-245
  • Publisert på Idunn: 2012-12-20
  • Publisert: 2012-12-20

Public Administration Reform and Implications for the Petroleum Industry in Kazakhstan

Public administration reform is a crucial step towards achieving higher efficiency of public service provision and more effective regulation of the petroleum industry, which is enormously important for Kazakhstan. In the article the role of reforms conducted within the system of public administration over the past 10 years is assessed, and also the effect the reforms have had on the petroleum industry in the country. The article assesses the theoretical basis of effective public administration and evaluates the effectiveness of public administration reform in Kazakhstan based on an analysis of 172 semi-standardized interviews conducted in the country in the period 2009 to 2012. The results are analysed by evaluating the role of electronic government, the system of education of public employees, the mechanism of rotation and promotion of public servants, and implications of the reform for the petroleum industry in Kazakhstan.

Keywords: Kazakhstan, new public management, public administration reform, efficient public service delivery, petroleum industry

 

Av alle vektorene i den økonomiske politikken regjeringen fører, prøver forvaltningsreformen først og fremst å forvandle selve administrasjonssystemet. Størst vekt blir lagt på effektivisering av arbeidet til offentlige organer. Med andre ord, vi må få flere tjenester av høyere kvalitet for pengene. (Karim Massimov, tidligere statsminister i Kasakhstan)

Etter at Kasakhstan erklærte seg uavhengig har landet oppnådd «en bemerkelsesverdig økonomisk transformasjon under lederskapet til president Nursultan Nazarbayev» (Knox 2008). For øyeblikket er Kasakhstans økonomi regnet som den mest velutviklede blant de sentralasiatiske statene. Økonomisk politikk blir implementert gjennom et administrativt apparat som er klart orientert mot både det politiske lederskapets og samfunnets behov. Forbedret inntektsfordeling og økt levestandard de siste årene bekrefter denne tendensen. Det effektive forvaltningssystemet, som har vært reformert siden uavhengigheten, har hatt en betydelig rolle i denne utviklingen (Perlman & Gleason 2007: 1336).

Forvaltningssystemet har møtt to store utfordringer siden 1991. For det første argumenterer Alshanov (2011), mesterhjernen bak de første liberale økonomiske reformene i Kasakhstan (Zarakhovich 2006), for at landets økonomi nærmest var ruinert i 1990-årene. I et forsøk på å begrense konsekvensene av dette bestemte Kasakhstan seg for å implementere radikale økonomiske reformer (OECD 2005: 16). Gleason (2003) argumenterer for at reformene i Kasakhstan var det mest suksessfulle landet sammenliknet med reformer gjennomført i andre sentralasiatiske land, inkludert Samveldet av Uavhengige Stater (SUS) (Schäfer et al. 2010: 704). På begynnelsen av 1990-tallet kunne imidlertid knapt noen vite hvor Kasakhstans utviklingsstrategi ville føre hen og hva resultatene av de økonomiske reformene ville bli. De første uavhengighetsårene var ekstremt vanskelige for Kasakhstan. Landets lederskap måtte introdusere og iverksette markedsreformer som var rettet mot å endre hele det økonomiske systemet fra en planøkonomi til et markedsbasert system. Jeg argumenterer for at implementeringen av markedsreformer var den største utfordringen systemet møtte i løpet av det første tiåret med uavhengighet (1991–2000). Selv om forvaltningssystemet kun delvis var modernisert på denne tiden, lyktes regjeringen stort sett i å gjennomføre de første markedsreformene.

For det andre dukket det opp en ny utfordring i løpet av den andre uavhengighetsperioden fra 2001 til 2012, nemlig den intensive utviklingen av petroleumsindustrien i Kasakhstan. Landet var i stor grad en periferi i Sovjetunionen, ettersom det i hovedsak sørget for matsikkerhet (Alshanov 2011). Landbruk utgjorde 42 prosent av hele den kasakhstanske økonomien, og industri (gruvedrift og energi) utgjorde kun 21 prosent (Pomfret 1995). I 1990 var olje- og gassreserver i Kasakhstan nesten ikke utviklet (Ostrowski 2009: 349), og som Pomfret (2005) hevder, ble ressurser «dårlig utnyttet» gjennom det første tiåret med uavhengighet. Aktiv utnyttelse av olje- og gassreserver startet etter 2000. Innen 2008 var komponentene i landets bruttonasjonalprodukt (BNP) forandret seg en hel del (Alshanov 2011). Olje og gass sto da for 51 prosent av BNP, og landbruk sto kun for 5 prosent. I 1991 var tallene henholdsvis 21 prosent og 42 prosent.1 På grunn av høye energipriser verden over, opplevde Kasakhstan betydelig økonomisk vekst i perioden mellom 2000 og 2008, hovedsakelig basert på olje- og gassinntekter (Alshanov 2011). I løpet av denne perioden økte oljeproduksjonen i Kasakhstan betydelig, fra 798 200 fat per dag i 2001 til 1 300 000 fat per dag i 2011 (se figur 1).

Figur 1. Oljeproduksjon i Kasakhstan (fat per dag) Kilde: Index Mundi (2012).

I dag er olje og gass hovedkomponentene i Kasakhstans BNP, og prognoser viser at landet har oljereserver som vil vare i 65 år (OECD 2011: 12). Etter uavhengigheten tilbød Kasakhstan fordelaktige betingelser for utenlandske investorer i olje- og gassbransjen. Utenlandske direkteinvesteringer nådde 32,8 prosent av BNP i Kasakhstan i 2010 (se figur 2), sammenliknet med kun 18,5 prosent i 2000, noe som plasserte Kasakhstan som nummer 22 i verden med hensyn til andel direkteinvesteringer av BNP (Economy Watch 2012). På verdensbasis ligger det gjennomsnittlige forholdet mellom utenlandske direkteinnvesteringer og BNP på 21,7 prosent. Kasakhstan ligger 11 prosent over gjennomsnittet (ibid.). Et stort antall utenlandske olje- og gasselskaper opererer i Kasakhstan. Blant disse er Chevron, ConocoPhillips, ENI, ExxonMobil, Rosneft, Shell, Total og mange andre selskaper fra Kina, Europa, Russland og USA.

Figur 2. Utenlandske direkteinvesteringer som prosent av BNP per år i Kasakhstan Kilde: Economy Watch (2012).

I 2009 ble 70 prosent av de utenlandske direkteinvesteringene kanalisert inn i energisektoren (OECD 2011: 18). På grunn av den stadig økende betydningen av petroleumsindustrien for Kasakhstan, måtte landets lederskap finne tiltak og introdusere ny politikk for effektivt å kunne håndtere og styre økonomien og petroleumssektoren. Utfordringen ved den andre uavhengighetsperioden var at regjeringen måtte modernisere sitt forvaltningssystem. Dette innebar en optimalisering av reguleringsmekanismer for å unngå at byråkratiet utnyttet situasjonen og drev rovdrift på viktige ressurser.

I løpet av det siste tiåret har landets lederskap erkjent at den beste strategien for effektivt å regulere petroleumsindustrien er å reformere og modernisere forvaltningssystemet i samsvar med prinsippene i New Public Management (NPM). Disse prinsippene innebærer optimalisering og effektivitetsøkning i offentlige tjenester (Schedler & Proeller 2002), eller med andre ord «bedre tjenester til lavere pris» (Janenova 2009). Janenova (2009: 3) hevder at Kasakhstan ikke var immun mot den globale moten som fremmet lederskapsideer for å forbedre offentlig ytelsesevne, og at landets beslutningstakere forsøkte å omfavne NPM-konseptet. Å forbedre effektiviteten til offentlig administrasjon har blitt kjerneprinsippet i forvaltningsreformen i landet i løpet av de siste årene (Government of Kazakhstan 2012; Central Asia Online 2012). Som et resultat ble en rekke reformprosesser initiert for å forbedre effektiviteten til offentlig ansatte på alle styringsnivåer i landet. Som Bhuiyan og Amagoh (2011: 243) påpeker, har disse reformprosessene lagt til rette for økonomisk utvikling. Samtidig har de hjulpet Kasakhstan til å komme nærmere målet om å bli en av de 50 mest konkurransedyktige økonomiene i verden.

Hittil har det blitt gjort lite akademisk forskning på effektiviteten av NPM-reformen i Kasakhstans andre uavhengighetsperiode, for ikke å snakke om dens implikasjoner på petroleumsindustrien. Min artikkel er et bidrag på dette området. Artikkelen søker å belyse forvaltningsreformen i det seneste tiåret, og vurderer dens effektivitet og innvirkning på petroleumsindustrien. Det primære fokusområdet er spørsmålet om reformen har ført til mer effektiv kommunikasjon mellom staten og private olje- og gasselskaper og til mer effektiv koordinering av politikk mellom disse. Ved hjelp av primærkilder i form av 172 semistrukturerte intervjuer med nøkkelinformanter blant politiske beslutningstakere og økonomiske aktører i Kasakhstan, gir denne artikkelen et ferskt innblikk i suksesshistorier og tilbakeslag.

Analysen er basert på tre nøkkelaspekter ved offentlig forvaltningsreform: introduksjon av elektronisk forvaltning2, utdanning av offentlige tjenestemenn, og roterings- og forfremmelsespraksis. Det finnes også andre aspekter ved reformen som bør studeres for å kunne gi en helhetlig vurdering av NPM-reformens effektivitet, slik som politiske avgjørelser og tiltak rettet mot desentralisering, mot økt konkurranse, og mot effektivisering av budsjettutgifter. I denne artikkelen fokuserer jeg imidlertid kun på de tre overnevnte aspektene. Dette gjør jeg fordi de intervjuede offentlige tjenestemennene og representantene i olje- og gassnæringen karakteriserte disse som de viktigste aspektene ved interaksjonen mellom stat og næringsliv. Majoriteten av respondentene anså en reform på disse tre områdene som mer sentralt enn på andre områder. Jeg kommer derfor til å fokusere på effekten av innføringen av elektronisk forvaltning i 2007, storskalareformen innenfor utdanning av offentlige tjenestemenn, samt endringer i roterings- og forfremmelsespraksis av offentlig ansatte i Kasakhstan. Jeg vil også gi et overblikk over hvilke implikasjoner reformene på disse tre områdene har hatt for petroleumsindustrien.

Artikkelen innledes med en introduksjon av New Public Management-teori. Deretter beskrives metodologien. Videre kommer en analyse av effekten av forvaltningsreformen i Kasakhstan i lys av intervjumaterialet. Til slutt oppsummeres hovedfunnene, inkludert implikasjoner av reformen for petroleumsindustrien. Hovedfunnene visualiseres i en tabell i vedlegget til slutt i artikkelen.

NPM og utviklingen av reformen i Kasakhstan

Konseptet New Public Management innebærer reduksjon av kostnader, innføringen av et selvregulerende regime, forbedret reguleringskvalitet, økt konkurranse og selskapsliknende, utbytteorientert styring i offentlig sektor (Knox 2008; Ocampo 2000; Jemiai 2000). NPM har blitt en standardmodell for forvaltningsreformer verden over (Schedler & Proeller 2002:163). Konseptet blir sett på som en forretningsorientert styringstilnærming i offentlig administrasjon (Kolthoff et al. 2006–2007; Janenova 2009). Den sentrale antagelsen er at offentlig sektor burde bli mer markedsorientert ettersom dette vil føre til mer effektiv offentlig tjenesteyting (ibid.). Det er essensielt i NPM at politikk og ledelse bør skilles fra hverandre (Walsh 1995; Kolthoff et al. 2006–2007: 4). Introduksjon av ny teknologi og bruk av internasjonale konsulenter er viktige redskap for å øke effektiviteten i offentlig tjenesteyting. Dette legger til rette for «import» av nye ledelsesteknikker fra næringslivet til offentlig forvaltning (Greer 1994; Janenova 2009).

På den andre siden kritiserer mange forskere NPM-konseptet og implementeringen av det (Dunleavy et al. 2005; Walsh 1995). Kolthoff et al. (2006–2007: 4) hevder at det eksisterer få bevis for at man oppnår høyere effektivitet med en markedsorientert forvaltning sammenliknet med tradisjonelt byråkrati. I denne forskningsartikkelen tar jeg ikke stilling til fordelene og ulempene ved NPM, men opererer heller innenfor NPM-paradigmet. Jeg fokuserer på tre reformerte områder – elektronisk forvaltning, utdanning av offentlige tjenestemenn og roterings- og forfremmelsespraksis – som midler for å øke kostnadseffektivitet og transparens ved offentlig tjenesteyting. Effektene av reformen på disse tre områdene blir vurdert i henhold til kjernekriteriene i NPM.

Flere forskere har forsøkt å evaluere effektiviteten av forvaltningsreformen i Kasakhstan siden uavhengigheten. Perlman og Gleason (2007: 1336) hevder at Kasakhstan har åpnet seg både politisk og økonomisk for utenlandsk konkurranse og at den offentlige forvaltningen fortjener mye av æren for den vellykkede gjennomføringen av økonomiske reformer. De hevder at utenlandsk næringsliv og det internasjonale samfunn i svært stor grad verdsetter Kasakhstans åpenhet og ønske om å fremme liberale økonomiske reformer. De konkluderer med at for bedre å forstå forvaltningsreformen i Kasakhstan, er det nødvendig å redegjøre for «faktorer som påvirker måten kultur og formelle institusjoner interagerer på, i praksis» (Perlman & Gleason 2007: 1340). Cummings og Nørgaard (2004) hevder at idemessige og politiske problemer, sammen med implementeringsproblemer, har utgjort langsiktige hindringer for reformer i Kasakhstan.

Bhuiyan og Amagoh (2011: 234) peker på at det kommunistiske partiets administrasjon ikke hadde noen retningslinjer for reform i offentlig sektor. Siden uavhengigheten har landet forsøkt å bevege seg fra den kommunistiske administrasjonsmodellen til en modell med offentlig forvaltningsreform. Denne modellen er basert på fire hovedpilarer: desentralisering, reform av offentlige tjenester, elektronisk forvaltning og inkludering av sivilsamfunnet (ibid.). Bhuiyian (2010) hevder at innføringen av elektronisk forvalting passer godt overens med landets uttalte utviklingsmål. Siden innføringen av elektronisk forvaltning i 2007 har mange av kommunikasjonsproblemene mellom regjeringen og private aktører blitt løst (Janenova 2010; Verheijen 2003: 313).3 vurderer Kasakhstans strategi om å gjennomføre reform i offentlig forvaltning som en del av en bredere utviklingsstrategi for Kasakhstan kalt «Kasakhstan 2030». Han hevder at strategien har vært relativt vellykket.

Knox (2008) argumenterer for at Kasakhstans policy om «økonomi først og så politikk» er utfordret av et voksende press for å reformere og modernisere offentlig tjenesteyting. Han legger også til at «en progressiv agenda for reform av offentlige tjenester og et ønske om å bli mye mer kundeorientert er godt på vei rotfestet i New Public Management» (Knox 2008:1). Janenova (2009) studerte effektene av NPM-reformer på «One Stop Shops», som innebærer offentlig tjenesteyting på ett sted der målet er effektiv tjenesteytelse, hvilket dermed reflekterer en forretningsorientert tilnærming til tjenesteyting. Hun hevder at konseptet ble innført av regjeringen som en del av anti-korrupsjonstiltak og effektivitetsøkning av offentlige tjenester. Til tross for den relative vellykketheten til «One Stop Shops» med hensyn til å øke åpenhet, har konseptet likevel feilet i fullt ut å innfri målene. Dette på grunn av begrensninger pålagt gjennom det gamle institusjonelle rammeverket og den byråkratiske kulturen. Forfatteren konkluderer med at vestlig styringspraksis må justeres til mottakerlandenes spesifikke kulturelle omstendigheter før tiltakene kan iverksettes.

Kassymova et al. (2008) har studert resultatene av NPM-reformen på fire store områder som er med i «Kasakhstan 2030»-strategien: å øke effektivitet, å introdusere elektronisk forvaltning og minske byråkratisk arbeid, å effektivisere og optimalisere administrative strukturer og å minske statlig involvering i økonomien. De konkluderer med at utviklingen innenfor offentlig sektor snart er på nivå med den andre uavhengighetsperiodes økonomiske utvikling (Kassymova et al. 2008: 21). Libman (2008) hevder at Kasakhstan var den mest aktive reformatoren av offentlig forvaltning og at landet i betydelig grad overgikk andre land i SUS sine reformer, bortsett fra i Russland. Han påpeker også at Kasakhstan i 1998 etablerte et eget byrå for offentlige tjenester med mål om å modernisere forvaltningssystemet. Senere, i 2000, ble alle politiske stillinger separert fra administrative stillinger ved lov, noe som klart peker mot at kjerneprinsipper fra NPM ble tatt i bruk.

I et senere verk analyserer Amagoh (2011) effektene av forvaltningsreformen på offentlige tjenester innen helsesektoren. Han argumenterer for at Kasakhstan, som mange andre land i verden, vil tilby helsetjenester på en mest mulig effektiv måte. Derfor ses innføring av NPM-prinsipper som «desentralisering, konkurranse, effektivitet og kvalitet, sivilsamfunn og partnerskap» som en effektiv løsning. Amagoh hevder at «Kasakhstan 2030»-strategien viser at forbedring av levestandarder er et av nøkkelmålene i landet, og at det er derfor regjeringen har prioritert reformer i helsesektoren de senere årene.

Andre viktige bidrag på det aktuelle temaområdet, foruten akademisk litteratur, er gitt av internasjonale organisasjoner og stiftelser. De utarbeider indekser som «Bertelsmann index of governance» og Verdensbankens «Worldwide Governance Indicators», som blant annet inkluderer aspekter som Government Effectiveness og Regulatory Quality, i tillegg til indikatorer fra den Europeiske banken for rekonstruksjon og utvikling (EBRD). Mange FN-organisasjoner tilbyr også rapporter om effektiv ledelse og offentlig styring.

Jeg hevder likevel at forvaltningsreformen i Kasakhstan hittil ikke har vært studert i tilstrekkelig grad, og at brorparten av den akademiske litteraturen er basert på analyse av sekundærlitteratur. Ettersom min artikkel er basert på analyse av primærkilder, gir den et nytt bidrag til dette forskningsområdet. Artikkelen bidrar med en dybdeanalyse og synspunkter innenifra på spesifikke aspekter ved forvaltningsreformen, basert på oppfatningene til et stort antall politiske og økonomiske aktører som deltar direkte i beslutningsprosesser og reformering av offentlig administrasjon i landet. Resultatene av denne studien kan betraktes komplementære til studier gjennomført av andre forskere og internasjonale organisasjoner.

Metodologi

Datainnsamlingsmetoden benyttet som bakgrunn for denne artikkelen har hovedsakelig vært semistrukturerte intervjuer. Analysen er basert på resultatene fra 172 semistrukturerte intervjuer som ble gjennomført innenfor rammene til fire ulike forskningsprosjekter i perioden fra 2009 til 2012. 4 Respondentene var offentlig ansatte (46 intervjuer), representanter fra internasjonale organisasjoner (46), eksperter (36) og ledere fra private nasjonale (23) og utenlandske olje- og gasselskaper (18) som opererte i Kasakhstan i intervjuperioden (se figur 3). 5 Målet med de fire studiene var å analysere markedsøkonomireformer og rollen til offentlig administrasjon i styring av økonomiske prosesser som handel, utvikling av petroleumsindustrien og offentlig tjenesteyting i transportsektoren i Kasakhstan.

Figur 3. Kategorisering av respondenter

Respondentene blant offentlig ansatte er tjenestemenn i høyere stillinger, ledere av sentrale offentlige etater og departementer, så vel som regionale byråkrater. 172 respondenter ble spurt om rollen til regjeringen og forvaltningssystemet med tanke på å forbedre offentlige tjenester i Kasakhstan. I tillegg ble de spurt om hvilke av de generelle fremskrittene i landet var en resultat av forvaltningsreformen. Høy representasjon av offentlige tjenestemenn og representanter fra petroleumsindustrien i utvalget muliggjør en generalisering til den overordnede situasjonen i Kasakhstan. Kvalitativ innholdsanalyse har også vært brukt i forskningen. Den ble brukt som hjelpemiddel for å systematisere intervjusvarene samt å identifisere nøkkelaspekter, fremdrift og tilbakeslag for forvaltningsreformen, og implikasjonene av reformen på petroleumsindustrien. Av etiske hensyn garanterte jeg konfidensialitet og anonymitet overfor respondentene, og har behandlet intervjuresultatene på en anonym og konfidensiell måte.

Intervjuresultater

Elektronisk forvaltning i Kasakhstan

I perioden fra 2000 til 2012 har den kasakhstanske regjeringen implementert et stort antall reformer med mål om å tilrettelegge for dialog mellom staten, sivilsamfunnet og næringslivet. En av de viktigste reformene har vært innføringen av elektronisk forvaltning. Elektronisk forvaltning er betegnelsen på nettbaserte kommunikasjonskanaler mellom regjeringen og privat sektor. Hver offentlige etat er nå forpliktet til å ha sin egen nettside, og enhver privatperson eller næringsdrivende kan gå inn på denne. I tillegg har en betydelig andel av næringsdrivende og bedrifter sine egne nettsider, der samfunnet og offentlig sektor kan finne informasjon. Som majoriteten av de intervjuede ekspertene hevder, er elektronisk forvaltning, selv når den er langt fra effektiv, et tegn på en positiv utvikling i Kasakhstan. Den fører til større transparens i privat- og offentlig sektor og gjør interaksjonen mellom disse mer åpen.

En leder i en av de offentlige etatene sier at elektronisk forvaltning får mye oppmerksomhet i dag, at alle forhold ligger til rette for å sikre effektiv toveiskommunikasjon mellom involverte parter, og at det har økt effektiviteten i offentlige tjenester. Sentrale etater og departementer har åpnet egne nettsider, og alle offentlige forespørsler til en statlig etat skal besvares innen en bestemt frist. Ifølge reguleringer og føringer presidenten har introdusert, må offentlig ansatte sørge for rettidige og utfyllende svar. Som en av de intervjuede offentlige ansatte sa: «Elektronisk forvaltning er nå en del av vårt liv; vi har alle nettsider. En dag hadde vi 3000 besøkende på nettsiden vår».

Elektronisk forvaltning legger til rette for samarbeid mellom staten og det private næringslivet gjennom delvis å løse problemet med ufullkommen informasjonsutveksling som preget situasjonen før 2007. Analysen av de gjennomførte intervjuene avslørte imidlertid flere utfordringer ved innføringen av elektronisk forvaltning. Respondentene vektla at innføringen trakk oppmerksomhet bort fra viktigere saker som deres avdeling hadde ansvar for. De fleste av de ansatte må nå bruke mye mer tid på å formulere svar på offentlige forespørsler fra befolkningen og fra private næringsdrivende. Problemet er at reformen i seg selv var progressiv, men at det ikke ble ansatt mer personell for å behandle de offentlige forespørslene. Dermed fikk hver offentlige etat økt arbeidsmengde. Det har ført til mye lavere effektivitet i de ulike organene, ettersom for mye tid nå brukes på å svare på henvendelser. På grunn av tette arbeidsplaner synes offentlig ansatte det er vanskelig å behandle alle innkommende henvendelser og hele tiden oppdatere informasjonen på nettsiden.

Representanter for olje- og gasselskapene regner med at innføringen av elektronisk forvaltning vil ha en positiv effekt, særlig med tanke på økt deltakelse når statlige oppgaver legges ut på anbud. Med elektronisk forvaltning har det blitt mer åpenhet rundt systemet for offentlige anbud i petroleumsindustrien. Representantene vektlegger imidlertid at selv om det nå er lettere å få tilgang til informasjon, er den mest oppdaterte informasjonen knapt tilgjengelig på noen av de offentlige etatenes nettsider. Dette understreker problemet etatene har med manglende personell. Dermed må ledere for olje- og gasselskaper fremdeles kontakte offentlige etater direkte for å få oppdateringer og utfyllende informasjon på spesifikke saksområder, noe som bremser kommunikasjonen mellom de to partene.

Utdanning av offentlige tjenestemenn

Før jeg kan analysere utdannings- og opplæringsmuligheter for offentlig ansatte, må jeg gi en kort beskrivelse av det helhetlige rammeverket for forvaltningsreformen i Kasakhstan. Utviklingsstrategien for landet, «Kasakhstan 2030», dekker de viktigste aspektene i arbeidet for å bygge opp et effektivt forvaltningssystem. Strategien inkluderer følgende kjerneprinsipper: korporativisme, effektivitet, åpenhet og ansvarlighet (Strategy 2030 2011). Disse fire prinsippene er hovedkomponenter i den administrative reformen som skal effektivisere de offentlige tjenester (ibid.).

Ved å følge disse fire reformprinsippene har den kasakhstanske regjeringen i betydelig grad modernisert sin tilnærming til utdanning av offentlige tjenestemenn etter år 2000. Moderniseringen har vært rettet mot to måter å utdanne offentlig tjenestemenn på: i Kasakhstan og i utlandet. Den største utdanningsinstitusjonen som har ansvar for å utdanne og lære opp offentlige tjenestemenn i henhold til NPM-prinsipper i landet, er Akademiet for offentlig administrasjon i Astana. Akademiet utdanner offentlige tjenestemenn både i tidlige og senere stadier i karrieren. Akademiet har fire store institutter: Institutt for diplomati (ID), Institutt for modernisering av offentlig administrasjon (IPAM), Institutt for omskolering og kompetanseheving for offentlige tjenestemenn og Nasjonal skole for offentlig politikk (NSPP) (Academy of Public Administration 2012).

IPAM er hovedsakelig rettet mot forskning på modernisering av offentlig administrasjon. Institutt for kompetanseheving jobber med å oppgradere offentlig ansattes fagkunnskap og ferdigheter. Videreutdanningskursene er rettet mot offentlig ansatte fra presidentens administrasjon, parlamentet, statsministerens kontor, høyesterett, det konstitusjonelle rådet, den sentrale stemmegivningskomiteen, ledere av oblast og akimats (lokale utøvende organer) og maslikhats (lokale lovgivende organer). Videreutdanningskursene er spesielt utformet for ansatte som har nøkkelposisjoner og ansatte som nylig har blitt rekruttert til offentlig administrasjon. NSPP er eliteenheten ved akademiet. Skolekonseptet er basert på prinsipper fra Lee Kuan Yew School of Public Policy i Singapore, Harvard Kennedy School, London School of Economics og den franske École nationale d'administration (Academy of Public Administration 2012).

Utdanningsinstitusjonens hovedmål er «å skape en styringselite for Den kasakhstanske republikk. (…) Å være en NSPP-stipendiat innebærer å kunne studere ved utdanningsprogrammer som er basert på den beste praksisen i verden, å lære offentlig administrasjon i praksis fra høytstående embetsmenn, å tilegne seg sosial kapital som er nødvendig for fremtidig ansettelse» (Academy of Public Administration 2012). Som en del av forvaltningsreformen ønsker Kasakhstan å forbedre nasjonale utdanningsløp generelt, for å få ansatte med høyere kompetanse inn i forvaltningen. Alle de offentlige ansatte som er intervjuet deler oppfatningen at akademiet og dets hovedenheter bidrar til regulær opplæring og videreutdanning av offentlige tjenestemenn. Blant 46 intervjuede offentlige ansatte deltok 30 på videreutdanningskurs og opplæring på arbeidsplassen og uttrykte at de hadde fått nye ferdigheter og ny kunnskap som er relevant for deres daglige arbeid. De fleste av de regionale byråkratene som ble intervjuet deltok imidlertid aldri på kurs og opplæring på arbeidsplassen.

Programmet som lærer opp offentlige tjenestemenn utenlands er «Bolashak» (fremtid). Dette er et program som ble lansert i 1993 for å støtte unge, talentfulle studenter som utdannet seg i utlandet. Et dekret undertegnet av president Nazarbayev hevder at «… i Kasakhstans overgang til markedsøkonomi og ekspansjon av internasjonale kontrakter, er det et akutt behov for personer med avansert vestlig utdanning, og det er derfor nødvendig å sende de best kvalifiserte ungdommene for å studere ved de ledende utdanningsinstitusjonene i utlandet» (Bolashak 2012).

Etter å ha studert ved ledende utenlandske universiteter må ferdigutdannede studenter returnere til Kasakhstan og jobbe tre til fem år innen forvaltningssystemet, nasjonale selskaper eller privat sektor (Bolashak 2012).6 Inntil nylig var det kun mulig å jobbe i offentlig sektor, men i dag kan Bolashak-utdannede tjenestemenn også jobbe i privat sektor. Et eksempel på effektene av Bolashak-programmet er gitt i tekstboks 1. I dette eksempelet gir en offentlig ansatt en oversikt over hvordan programmet har bidratt til å forbedre forvaltningen.

Når man ser på intervjuet i tekstboks 1, er det tydelig at regjeringen har bestemt seg for å i stor grad tilpasse opplæringssystemet for offentlige tjenestemenn til vestlige standarder. Majoriteten av offentlige ansatte drar for å studere ved universiteter og høgskoler i Europa, USA og de utviklede landene i Sørøst-Asia. Programmet har blitt oppgradert i løpet av det siste tiåret, og det er innført en mer insentivbasert tilnærming til studiet. Som en offentlig ansatt påpeker, var det i starten først og fremst unge bachelorstudenter som ble anmodet om å studere utenlands i de første årene. Disse kunne så dra tilbake og arbeide i forvaltningssystemet. På grunn av manglende praktisk erfaring blant bachelorstudentene, ble imidlertid systemet tilpasset slik at bare offentlige ansatte med tre års erfaring kan dra utenlands for å styrke sin kunnskap og skaffe seg ny fagkunnskap.

Tekstboks 1 Utdrag fra intervju om Bolashak-programmet

- Jeg tror alle målene som var grunnlaget for programmet nå er realisert. Jeg tror at et av de primære målene ved Bolashak-programmet var å høyne landets økonomiske nivå ved å forbedre lederkunnskapene til offentlig ansatte. I begynnelsen var dette ikke veldig vellykket, ettersom vi sendte mange bachelorstudenter utenlands. Du kan tenke deg at når 16 år gamle bachelorstudenter forlater landet og kommer tilbake når de er 20 er de fullstendig fjerne fra realiteten i landet. Nyutdannede mangler dessuten omfattende økonomi- og ledererfaring, og har vage ideer om hvor komplisert den økonomiske situasjonen i landet er. Så, å kutte antallet bachelorstudenter var en av de første endringene vi gjorde i 2007. Deretter, i 2008, kuttet vi antall studieretninger. Vi kuttet antallet bachelorgrader i økonomi, ledelse, offentlig administrasjon og offentlig styring. Vi bestemte oss for kun å beholde tekniske bachelorgrader som det ikke gis utdanning innenfor i Kasakhstan. Vi bestemte oss for å beholde disse, ettersom det er høy etterspørsel etter slike kvalifikasjoner.Vil du si at det generelle målet om å øke effektiviteten til offentlige tjenester gjennom «Bolashak» ble nådd?- Vel, det ble nådd, men jeg tror at noen små justeringer ville ha tilrettelagt for en raskere måloppnåelse Det er en forskjell mellom å sende en bachelorstudent og å sende en person som har litt arbeidserfaring på området. Ved Utdanningsdepartementet, for eksempel, ville en ansatt definitivt tenke på å bringe tilbake noen endringer, og å opparbeide den kunnskapen som ville trenges i departementet. Denne personen ville komme tilbake som en spesialist uten å ha blitt fremmedgjort fra sitt arbeidssted – han ville kunne holde kontakten og konsultere med sine kollegaer fra departementet underveis i utdannelsen. Jeg mener listen med oppgaver og veien til målet ville vært kortere. Før pleide det å være 70 prosent studenter med ufullført bachelorgrad og 30 prosent på høyere nivå. I dag er proporsjonene endret dramatisk. Nå er det 70 prosent studenter på høyere nivå og 30 prosent med ufullført bachelor.

Dette er ett av tiltakene vi har introdusert nylig. Tenk deg, hvis våre bachelorstudenter drar utenlands, må våre offentlige ansatte og lærere bli her fordi de mangler språkkunnskaper. For å øke språkkompetansen ble spesielle kvoter for offentlige ansatte introdusert, og kompetansen økte. Før var ikke språkopplæring del av utdanningsprogram innen økonomi og samfunnsfag (…) Nå blir det satt av ett til to år for å lære et fremmedspråk, og deretter dra utenlands for å få akademisk utdannelse. Man bør ikke ha jobbet i mer enn tre år. Når studentene kommer tilbake, må de jobbe for et departement i mer enn tre år. Når vi sender en bachelorstudent, for eksempel, må vi tenke på hans utdanningssted. Men hvis man jobber i Justisdepartementet vil man returnere til Justisdepartementet. Hvis han eller hun var ansvarlig for rettsdokumentene der, vil han eller hun returnere til å arbeide med de dokumentene. Vi tilbyr gevinst til offentlige ansatte som har gjennomgått Bolashak-programmet. Når de drar som spesialister, kommer de tilbake som seniorspesialister. Selvfølgelig blir de ikke viseministre med en gang, de må klatre karrierestigen. Fordelen for Bolashak-utdannede er at de kan få en jobb uten å gå gjennom utvelgelsesprosessen slik vanlige folk må. For eksempel, hvis en person er Bolashak-utdannet og en sjefsspesialist, må denne personen prioriteres for stillingen som avdelingsleder.

Den andre endringen i programmet gjelder akademikere ved offentlige universiteter som dessverre fokuserer på å forelese fremfor å forske. Når de drar utenlands får de flere muligheter til egen forskning. De vil kanskje til og med tilegne seg en ny metodologi. Vår metodologi er ikke lik den de har i Vesten. De vil definitivt endre sin verdensanskuelse. Når forelesere returnerer, arbeider de effektivt ved Akademiet for offentlig administrasjon. Generelt sett er det dermed tydelig at effektene av Bolashak-programmet på forvaltningssystemet både er positive og synlige.

Det er verdt å vektlegge at denne respondenten sier at det ikke kun er offentlige ansatte som studerer utenlands som Bolashak-studenter. Forelesere fra Akademiet for offentlig administrasjon drar også utenlands for å styrke sine ferdigheter og tilegne seg ny kunnskap. Ifølge en respondent fra Utdanningsdepartementet søker også regjeringen å lære av andre lands erfaringer. Offentlige tjenestemenn reiser til andre land for å hente lærdom fra ulike styringsmodeller. I tillegg blir de beste utenlandske konsulentene og rådgiverne fra FN, Verdensbanken og mange andre internasjonale organisasjoner invitert til å bidra til utvikling og implementering av reformer basert på gode erfaringer i offentlig administrasjon i andre land.

En annen viktig observasjon når det gjelder effektene av Bolashak-programmet må også understrekes. Bolashak-utdannede tjenestemenn arbeider hovedsakelig i sentrale regjeringsorganer og departementer. Det er imidlertid nesten ingen offentlige ansatte med utenlandsk utdannelse blant de som arbeider på regionalt nivå. En ekspert som ble intervjuet hevder at

… det er klare forskjeller i tilnærming til administrasjon mellom vestlig utdannede høyerestående offentlige ansatte i det sentrale myndighetsapparatet og regionale politikere som aldri har vært utenlands og som fremdeles er preget av sovjetisk tankegang. Forvaltningspraksis er dermed forskjellig blant offentlige ansatte på regjeringsnivå og regionale tjenestemenn, ettersom de sistnevnte knapt har vært preget av utdannelsesreformen i offentlig sektor.

Representanter for utenlandske og nasjonale selskaper pekte på en høyt utdannet offentlig administrasjon på øverste styringsnivå, men delte samtidig oppfatningen at det er mye vanskeligere å jobbe med regionale offentlige tjenestemenn, ettersom de fleste av disse fremdeles har en sovjetisk tenkemåte og foretrekker uformelle praksiser. Et resultat av dette er at olje- og gasselskaper ofte prøver å løse problemer de har med regionale styresmakter ved å gå gjennom sentrale styresmakter i Astana. Det kan bremse næringslivsforetak og prosjektimplementering i betydelig grad.

Generelt kan man si at selv om ulike respondenter hadde ulike oppfatninger om effektene av Bolashak-programmet, var samtlige enige om at programmet samlet sett hadde en positiv effekt på arbeidet med å forbedre de offentlige tjenester. Dermed mener flertallet av respondentene at utdanning av offentlige ansatte både i Kasakhstan og i utlandet, er et progressivt tiltak som bidrar til å effektivisere offentlige tjenester i Kasakhstan.

Roterings- og forfremmelsespraksiser

Roterings- og forfremmelsespraksis innen forvaltningssystemet ble reformert under Kasakhstans andre uavhengighetsperiode. Intervjuene avdekket at systemet for rotering av ansatte i offentlig sektor har mange trekk det er verdt å merke seg. Man bør i hovedsak skille mellom to typer rotering: inter-departemental rotering og stat-til-privat-sektorrotering.

Inter-departemental rotering viser til rotering mellom og innen ulike statsorganer. Til tross for sterk sentralisering av styringsmekanismer pekte majoriteten av respondentene på at hovedårsaken til svak politisk koordinering mellom regionale og sentrale myndigheter er hyppig rotasjon blant offentlig ansatte. Offentlige tjenestemenn erkjente at inter-departemental rotering er et alvorlig problem i dagens forvaltningssystem. Ifølge flertallet av ekspertene, er utbyttingen av personell mellom offentlige organer ganske stor i Kasakhstan. De mener rotering i seg selv er et effektivt virkemiddel for å få en «sunn» offentlig administrasjon, fordi man unngår at byråkrater forblir lenge i en posisjon. Hyppig rotering skal bidra til at byråkratene forblir konkurransedyktige og forpliktet til stadig selvutvikling, hvilket også vil gjøre de offentlige tjenestene mer effektive.

Rotering skal også sikre at byråkratene forblir lojale til det sentrale systemet heller enn til institusjonen eller arbeidsplassen der de jobber. Problemet er imidlertid at roteringen gjøres for ofte og for usystematisk. Det er fremdeles ingen klare regler som setter standarden for hvordan rotering bør foregå. Generelt kan ikke rotering av statsansatte, fra en region til en annen, eller fra et departement til et annet, garantere økt kompetanse eller bedre prestasjoner. Rotering fører heller til synkende effektivitet og lav yteevne, ettersom statsansatte bruker betydelig tid på å tilpasse seg nye funksjoner og gjøre seg kjent med nye ansvarsområder. Dermed bidrar rotering mellom avdelinger i staten alt i alt en stagnerende effekt på prosesser, ifølge mine respondenter.

Problemet blir enda større fordi «prestasjoner» ikke alltid er det viktigste kriteriet for forfremmelse. Dette kriteriet rangeres vanligvis som nummer to eller tre på listen over de viktigste faktorene i en ansettelsesprosess. Andre faktorer, som personlige relasjoner, forblir relevante og avgjørende faktorer for å klatre i karrierestigen. Generelt avhenger forfremmelse i stor grad av mellommenneskelige relasjoner, familiære bånd og lojalitet, kombinert med elementer av lokal kultur og stiavhengig7 administrativ praksis som henger igjen fra sovjettiden. Som et resultat blir uerfarne, unge statsansatte med gode nettverk tilbudt høye stillinger, mens effektive og erfarne byråkrater ikke kan realisere seg selv fordi de ikke har personlige kontakter og tilgang til innflytelsesrike statsansatte, eller ikke tilhører de rette familieklanene. Det sovjetiske forvaltningssystemet begrenset dermed talentfulle tjenestemenns mulighet til å bli forfremmet, ettersom prestasjoner ikke var den viktigste faktoren i prosessen. Samtlige intervjuede offentlige ansatte, sier imidlertid at forfremmelsesprinsippene i stor grad har blitt forandret i løpet av det siste tiåret, selv om enkelte elementer fra det sovjetiske systemet har blitt værende.

Favoriseringskulturen er dessuten ikke drevet av lokal praksis og sovjetisk arv alene. Basert på majoritetssynet blant de intervjuede offentlige ansatte, hevder jeg at denne kulturen hovedsakelig er utløst av strukturelle arbeidsmarkedsproblemer i Kasakhstan. Respondentene nevnte utfordringen med mangel på høyt kvalifiserte fagfolk. Høytstående beslutningstakere er ofte fortvilet fordi de ikke kan velge mellom flere kandidater når de skal ansette noen i en ny stilling. Forholdene på arbeidsmarkedet «tvinger» dem til å forfremme personer de har kjent over lengre tid, fordi arbeidsmarkedet generelt er preget av lite konkurranse. Det er mangel på sterke kandidater på arbeidsmarkedet, både i offentlig og privat sektor.

Som en av de intervjuede ekspertene argumenterer for, er nyutdannede ikke klare til å jobbe i offentlig administrasjon, ettersom de ikke har fått tilstrekkelig kompetanse gjennom universitetsstudier. Dette tydeliggjør problemene med dagens universitetsutdannelse. Samtidig er mulighetene i privat sektor vanligvis mer attraktive for erfarne fagfolk. Derfor vil en høytstående tjenestemann heller ansette noen han stoler på innenfor sitt nettverk enn å søke etter andre kandidater. Dette vil ofte virke negativt på effektiviteten i offentlig administrasjon i landet.

På grunn av mangelen på personell skjer grupperoteringer ofte. Vanligvis skjer det store forandringer i personell etter at en ny offentlig tjenestemann er ansatt, fordi han eller hun har med seg egne folk. Det finnes ingen statlige restriksjoner med hensyn til å ha med seg sin stabsgruppe over i en ny stilling, noe som betyr at gruppemedlemmer lett kan bytte fra en del av staten til en annen. Respondentene erkjente enstemmig at dette er et alvorlig problem som har negative implikasjoner for effektiviteten i forvaltningen. Grupperoteringer fører til mangel på kontinuitet og stabilitet i statsorganenes arbeid. Dette reduserer også ansvaret man kan pålegge en nyansatt person, ettersom han eller hun med god grunn kan hevde at deres ansatte trenger mer tid til å tilpasse seg nye oppgaver før de kan levere resultater. Denne «læringsperioden» kan noen ganger være svært lang noe som hindrer offentlige etater i å arbeide effektivt.

Dette fører også til Webers «ansvarsfragmentering» i offentlige etater og har direkte innvirkning på petroleumsindustrien. Som et resultat av hyppig grupperotering må olje- og gasselskaper stadig møte nye personer i departementene og i offentlige etater, noe som fører til at næringslivsprosjektene på lang sikt stagnerer. Rotering skjer relativt sjeldent på det høyeste myndighetsnivået (statsminister, ministere) og Rådet for utenlandske investeringer, under ledelse av president Nazarbayev, garanterer regelmessig og stabil kommunikasjon mellom høytstående offentlige tjenestemenn og representanter for store utenlandske olje- og gasselskaper. Samtidig lider stat- og næringslivrelasjoner på departementsnivå (ledere for departementsavdelinger og etater) og regionalt nivå (akims, ledere i lokale administrasjonsenheter) under hyppig rotering av offentlig ansatte.

Det finnes eksempler på tilfeller der en offentlig tjenestemann sier seg enig og lover å gi nødvendig støtte til private selskaper, men når de private næringsdrivende kommer tilbake blir de møtt av en annen tjenestemann med en helt ny stabsgruppe. Begge parter må starte prosessen fra begynnelsen, og selskapet må forklare alle sine behov om igjen til den nye gruppen. Som lederen for et stort olje- og gasselskap påpeker: «Den viktigste offentlige tjenestemannen forstår deg. Du kommer tilbake neste dag og åpner døren hans, men du finner ham ikke der. Der ser du isteden en helt ny gruppe ansatte. Dette skjer veldig ofte…». På grunn av rotering synes det private næringslivet det er vanskelig å samarbeide og kommunisere med offentlige etater. Som en av de intervjuede ekspertene sier:

Takket være stadig rotering er det vanskelig for det private næringslivet å vurdere offentlige etater som stabile partnere. Det har ikke gått ett år uten full rotering av ministre og deres respektive sekretærer. I departementene skjer dette nesten kvartalsvis. Hovedårsaken til dette er at det er liten åpenhet rundt ansettelser av offentlig ansatte. Dessuten er det fremdeles ingen klare kriterier for evaluering av ansattes prestasjoner.

Eksperten viser også til problemet med dårlig utviklede evalueringskriterier for offentlig ansatte, noe som kan føre til at det fattes flere vilkårlige beslutninger mens rotering foregår.

Personellmangel har en annen viktig implikasjon for effektiviteten i forvaltningen. Ifølge flertallet av eksperter har akims (regionale styresmakters) begrenset evne til å sette agenda og utvikle politikk, ettersom de i stor grad er avhengige av sentrale styresmakter. Samtidig bærer disse imidlertid fullt ansvar for implementeringen av politikk, for eksempel for prosjekter innen «Programmet for akselerert industri-innovativ utvikling».8 Feil i implementering eller dårlig utføring av disse prosjektene, fører ikke nødvendigvis direkte til avskjedigelser, blant annet grunnet mangelen på erfarne og effektive ansatte i både privat og offentlig sektor. Mangelen på sterke kandidater tvinger staten til enten å degradere ansatte, eller å gjennomføre horisontal rotering av ansatte som presterer dårlig.9

Før jeg diskuterer den andre typen rotasjon – skifte til privat sektor – er det nødvendig å peke på at statsansatte generelt er misfornøyde med sine arbeidsforhold. De tilbringer 60–70 timer på jobben per uke. Arbeidet deres er veldig intensivt. Samtidig kan ikke lønnen deres konkurrere med nivået i privat sektor eller i et statlig selskap.10 I tillegg tiltrekker ikke lønnsnivået i offentlig sektor den beste arbeidskraften. Som et resultat av disse faktorene, rekrutteres mange toppledere i offentlig sektor til stillinger i privat sektor etter to–tre år. I privat sektor får de mindre arbeidsmengde og en mer konkurransedyktig lønn. Dette gjelder i særlig grad innen petroleumsindustrien.

Mange private olje- og gasselskaper prøver å lokke statsansatte, særlig de med utdanning fra utlandet (Bolashak-utdannede), ettersom de har betydelig arbeidserfaring og ekspertise fra offentlig sektor, bred kunnskap om prinsipper i offentlig administrasjon etc. Tidligere offentlig ansatte kan dessuten bringe med seg store nettverksmuligheter i offentlige kretser, noe som blir betraktet som viktig for lobbyisme og for å løse ulike saker for olje- og gassnæringen. Å ansette offentlige tjenestemenn gir et komparativt fortrinn for bedriftene i petroleumsindustrien som ønsker å forstå og lære hvordan de effektivt kan samhandle med staten. Med tanke på den sentrale rollen staten spiller i å styre og koordinere økonomiske prosesser i Kasakhstan, er det å gjøre forholdet til staten best mulig helt avgjørende for de fleste selskaper, både utenlandske og nasjonale.

Gitt at arbeidsforholdene i privat sektor er bedre, er det naturlig å spørre hva som gjør at offentlige tjenestemenn går til og blir i offentlig sektor i utgangspunktet. En vanlig oppfatning blant de intervjuede offentlige tjenestemennene er at det gir høy prestisje å arbeide i offentlig sektor og at det gir mange sosiale goder. Fra år til år blir arbeidsforholdene forbedret, og uformelle praksiser – som rekrutterings- og forfremmelsespraksiser – blir gradvis eliminert. En merittbasert tilnærming til forfremmelser blir i stedet tatt i bruk. Derfor mener stadig flere sterke kandidater uten nettverksforbindelser at det nå er lettere å bli rekruttert til og forfremmet innen offentlig forvaltning.

Det er også viktig å bemerke at flere kvinner enn før rekrutteres til stillinger innen offentlig administrasjon i Kasakhstan. I mitt utvalg var 30 prosent av alle de høyerestående offentlig ansatte kvinner med nøkkelposisjoner i statsapparatet. Ifølge flertallet av de intervjuede offentlige ansatte er det ikke store ubalanser i kjønnsfordelingen i forvaltningen. Ingen formelle restriksjoner, ei heller uformelle, utelukker kvinner fra å bli offentlig ansatt. Tilfredshetsnivået med tanke på ansettelsesgoder og arbeidsforhold i forvaltningen er ikke lavere blant kvinner enn blant menn. De fleste av respondentene påpekte at kvinner under den første uavhengighetsperioden var mindre aktive når det gjaldt å søke stillinger i myndighetsapparatet og i offentlige etater. Offentlig sektor var mer tradisjonell og mannsdominert før år 2000.

Situasjonen har imidlertid endret seg noe fra årtusenskiftet og frem til i dag. Mer konkurransedyktige lønninger og en sosial velferdspakke som ble introdusert og tilbudt offentlige ansatte tidlig på 2000-tallet påvirket kvinners holdninger til å jobbe i offentlig administrasjon. Som majoriteten av respondentene sier, kan dette også forklares med at forvaltningssystemet ble modernisert etter år 2000 basert på elementer i New Public Management. Det bør likevel nevnes at forandringen skjedde hovedsakelig innenfor det øverste myndighetsapparatet. Insentivene for å ansette kvinner i rurale områder forble i stor grad uforandret. Antallet kvinnelige søkere hos lokale myndigheter har til nå generelt vært lavere enn antall kvinnelige søkere på høyere forvaltningsnivå. Offentlig ansatte som ble intervjuet hevder at regjeringen må gi mer oppmerksomhet til hvordan man kan gjøre arbeidsplasser i regionale administrasjoner mer attraktive for kvinnelige søkere.

Konklusjon

Analysen av de 172 intervjuene viser tvetydige resultater med hensyn til hvilke konsekvenser forvaltningsreformene har hatt og hvilke implikasjoner de har hatt for petroleumsindustrien når det gjelder elektronisk forvaltning, utdanning av offentlig ansatte og roterings- og forfremmelsespraksis. Selv om man har oppnådd en viss suksess på veien mot høyere effektivitet i offentlige tjenester, er det fremdeles mange svakheter (se vedlegg: Tabell 1).

For det første har innføringen av elektronisk forvaltning på den ene siden ført til økt tilgang til offentlig informasjon og lagt til rette for kommunikasjon mellom staten, samfunnet og næringslivet. På den andre siden har det økt arbeidsmengden for offentlig ansatte. Ettersom reformen ikke innebar økt bemanning for å behandle henvendelser fra samfunnet og næringslivet og å oppdatere informasjon på nettsidene, har offentlig ansatte fått økt arbeidsbelastning. For olje- og gasselskapene banet elektronisk forvaltning vei for mer åpenhet i det statlige anbudssystemet. På grunn av mangel på oppdatert informasjon og databaser på myndighetenes nettsider, må imidlertid selskapene fremdeles ty til direkte kommunikasjonskanaler i sin kontakt med offentlige etater.

For det andre har regjeringen oppnådd betydelig fremgang det siste tiåret når det gjelder å modernisere utdanning og opplæring av offentlig ansatte. Både Bolashak-programmet, det statlige forvaltningsakademiet og opplæring på arbeidsplassen har vist seg å være effektive tiltak. Likevel er det fremdeles noen svakheter i denne tilnærmingen. Bolashak-utdannede jobber hovedsakelig i det sentrale statsapparatet og er nesten ikke representert på regionalt nivå. Regionale politikere har også færre muligheter til å være med i opplæringsprogrammer på arbeidsplassen, og ansettelse i offentlig administrasjon regionalt (i oblasts) er ikke like attraktivt som ansettelse sentralt. For petroleumsindustrien har dette tvetydige implikasjoner.

På den ene siden er målet med Bolashak-programmet, i tillegg til å utdanne offentlige ansatte utenlands, å sende talentfulle ansatte ut for å studere tekniske yrker som det er stor etterspørsel etter i petroleumsindustrien i landet. På den andre siden fører underrepresentasjon av arbeidstakere med høyere utdanning på regionalt nivå til at private olje- og gasselskaper møter på vanskeligheter når de arbeider sammen med regionale byråkrater. Mange av disse har en gammeldags tenkemåte og holder seg i stor grad til tradisjonell administrasjonspraksis. Representanter fra olje- og gassbransjen vektlegger at det er mye lettere å kommunisere og samarbeide med byråkrater på sentralt myndighetsnivå, ettersom disse er godt utdannede, kompetente og profesjonelle.

For det tredje demonstrerer roterings- og forfremmelsespraksis, som skal opprettholde en «sunn» administrasjon, unngå korrupsjonspraksiser og øke effektiviteten blant offentlig ansatte, at visse fremskritt har skjedd når det gjelder å øke merittbasert forfremmelsespraksis og sysselsetting av kvinner i offentlig sektor. I Kasakhstan kan man observere endring i retning av et mindre tradisjonelt offentlig system med tanke på kvinners rolle etter år 2000, takket være høyere industrialiseringsnivå og innflytelse fra verden utenfor. Samtidig forblir favorisering utbredt i forfremmelsespraksiser. Dette har i stor grad skyldtes mangelen på høyt kvalifisert personell, men har også vært forårsaket av stiavhengighet forbundet med praksiser fra sovjettiden og lokal mentalitet.

Høy grupperotasjon mellom departementer fører til mangel på kontinuitet og stabilitet i offentlige etater. Mangel på klare kriterier for evaluering av offentlige ansattes prestasjoner og mangel på standardregler for rotering, bør også sees som en alvorlig hindring for å oppnå mer effektivitet i offentlige tjenester. Dette virker også negativt inn på relasjonene mellom staten og private olje- og gasselskaper, ettersom de sistnevnte ikke kan forholde seg til offentlige etater som stabile partnere. Hyppig stat-til-privat-sektorrotering, forårsaket av store arbeidsmengder og relativt lav lønn i staten, er skadelig for offentlig sektor, ettersom de beste offentlig ansatte kan bytte arbeid for å få høyere lønn. Dette gir imidlertid mange fordeler for petroleumsindustrien. Olje- og gasselskaper vinner mye på å rekruttere de beste offentlige ansatte, ettersom de har bred erfaring og viktig kunnskap om hvordan offentlig sektor fungerer. Dessuten gir rekruttering av tidligere offentlig ansatte en rekke nettverksmuligheter, noe som kan hjelpe selskaper med å løse mange av utfordringene de har i sitt samarbeid med staten samt bidra til effektiv lobbyisme.

I denne artikkelen har jeg presentert de ulike oppfatningene rundt tre aspekter ved forvaltningsreformen i Kasakhstan og implikasjonene disse har for petroleumsindustrien. Jeg har avdekket fordeler og ulemper ved reformene. I tillegg har jeg indikert områder der det trengs ytterligere reformer og mer effektiv implementeringspraksis for at Kasakhstan skal bevege seg videre på veien mot bedre offentlige tjenester og mot en mer effektiv håndtering av petroleumsindustrien.

Om artikkelen

Denne artikkelen er et produkt av RussCasp-prosjektet som finansieres av Norges forskningsråd. RussCasp er et samarbeidsprosjekt der Econ Poyry, Fridtjof Nansens institutt og Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) er sentrale partnere. Jeg vil gjerne takke følgende personer som har bidratt til ferdigstillelsen av denne artikkelen: Indra Øverland for vesentlig støtte og oppmuntring og Farrukh Irnazarov for uvurderlige tilbakemeldinger og motivasjon.

Vedlegg

Tabell 1. Forvaltningsreform i Kasakhstan siden 2000 (basert på intervju med 172 respondenter)

Reformområder

Oppnådde resultater

Svakheter

Implikasjoner for petroleumsindustrien

Elektronisk forvaltning

- Bred tilgang til offentlig informasjon - Tilrettelagt, offentlig kommunikasjon mellom samfunnet, næringslivet og regjeringen

- Økt arbeidsmengde for offentlige ansatte- Knapphet på saksbehandlere til offentlige forespørsler og ansatte som oppdaterer nettsider og databaser

- Økt åpenhet om offentlige anbud for private olje- og gasselskaper - På grunn av mangel på oppdatert informasjon må olje- og gasselskaper fremdeles ta direkte kontakt med offentlige etater

Utdanning av offentlig ansatte

Innenriks: - Regjerningsopprettede akademier og opplæring på arbeidsplassen Utenlands:- Bolashak-programmet- Begge tilnærmingene har vist seg å være effektive

- Bolashak-utdannede jobber hovedsakelig i det sentrale apparatet og er nesten ikke representert på regionalt nivå - Regionale politikere har færre muligheter for å få opplæring på arbeidsplassen - Regionale arbeidsplasser i offentlig administrasjon i er ikke like attraktive som sentrale arbeidsplasser

- Bolashak-programmet utdanner også tekniske spesialister, en gruppe det er høy etterspørsel etter i petroleumsindustrien - Private oljeselskaper vektlegger tilstedeværelsen av kompetente og profesjonelle byråkrater på sentralt styringsnivå. Samtidig møter selskapene stadig vanskeligheter når de arbeider med regionale politikere som har en mer tradisjonell måte å tenke på

Rotering og forfremmelse

- Opprettholdelse av en «sunn» offentlig administrasjon- Rotering er rettet mot å unngå korrupsjonspraksis og å øke byråkraters effektivitet - Gradvis endring mot merittbasert forfremmelse- Økt ansettelse av kvinner i offentlig sektor etter 2000

- Favorisering preger forfremmelse av offentlig ansatte på grunn av mangel på personell, men også på grunn av sovjetisk praksis og lokal mentalitet - Det er for hyppig inter-departementsrotering og stat-til-privat-sektorrotering på departements- og regionale nivåer i offentlig administrasjon - Grupperotering er et alvorlig problem som fører til mangel på kontinuitet og stabilitet i arbeidet til offentlige etater - Det er mangel på klare evalueringskriterier for prestasjonene til offentlige ansatte og mangel på standardregler for rotering

- På grunn av stor arbeidsmengde og lave lønninger i offentlig sektor, kan private olje- og gasselskaper en mulighet til å tiltrekke den beste arbeidskraften. Å ansette noen som har jobbet i staten er fordelaktig på grunn av deres erfaring, kunnskap om offentlig sektor og deres nettverk - På grunn av hyppig grupperotering er det vanskelig for olje- og gassbransjen å se staten som en stabil samarbeidspartner på regionalt nivå

 

Litteratur

Academy of Public Administration under the President of the Republic of Kazakhstan (2012) Tilgjengelig på http://pa-academy.kz. Lesedato 6 oktober 2012.

Alshanov, Rahman (2011) Ekonomika Kazahstana za 20 Let: Dostijenia i Puti Dalneishego Razvitia. Kazahstanskaya Pravda 7. oktober.

Amagoh, Francis (2011) New Public Management and Health Reform in Kazakhstan. International Journal of Public Administration 34 (9): 567–578.

Bhuiyan, Shahjahan (2010) E-Government in Kazakhstan: Challenges and Its Role to Development. Public Organization Review 10 (1): 31–47.

Bhuiyan, Shanjahan & Francis Amagoh (2011) Public Sector Reform in Kazakhstan: Issues and Perspectives. International Journal of Public Sector Management 24 (3): 227–249.

Bolashak (2012) About the ‘Bolashak’ Scholarship. Tilgjengelig på http://bolashak.mit.edu/bolashak.php. Lesedato 5. oktober 2012.

Central Asia Online (2012) Kazakhstan Embarks on Civil Service Reform. Modernisation Aims to Improve Government Efficiency. Tilgjengelig på http://centralasiaonline.com/en_GB/articles/caii/features/main/2012/06/07/feature-01. Lesedato 2. oktober 2012.

Cummings, Sally & Ole Nørgaard (2004) Conceptualising State Capacity: Comparing Kazakhstan and Kyrgyzstan. Political Studies 52 (4): 685–708.

Dunleavy, Patrick, Helen Margetts, Simon Bastow & Jane Tinkler (2005) New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory 16: 467–494.

Economy Watch (2012) Investment (% of GDP) Statistics for Kazakhstan, Year 2010 – In Detail. Tilgjengelig på www.economywatch.com/economic-statistics/Kazakhstan/Investment_Percentage_of_GDP/. Lesedato 17. oktober 2012.

Gleason, Gregory (2003) Markets and Politics in Central Asia: Structural Reform and Political Change. London: Routledge.

Government of Kazakhstan (2012) Administrative Reforms to Transform the Public Administration System, Government of the Republic of Kazakhstan. Tilgjengelig på http://en.government.kz/site/news/main/052007/23. Lesedato 17. oktober 2012.

Greer, Patricia (1994) Transforming Central Government: The Next Steps Initiative. Philadelphia PA: Buckingham and Open University Press.

Index Mundi (2012) Oil Production in Kazakhstan. Tilgjengelig på www.indexmundi.com/g/g.aspx?c=kz&v=88. Lesedato 17. oktober 2012.

Janenova, Saltanat (2009) Public Service Integration in Kazakhstan: Why Alternative-Access Rather Than Single-Access? Tilgjengelig på www.nispa.org/files/conferences/2009/papers/200906171138550. Janenova_NISPA_June09_N.pdf. Lesedato 29.oktober 2012.

Janenova, Saltanat (2010) E-Government in Kazakhstan: Challenges for a Transitional Country. Tilgjengelig på www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004220915450.janenovasaltanat.pdf. Lesedato 29. oktober 2012.

Jemiai, Yolande (2000) Public Sector Reform Revisited in the Context of Globalization. Asian Review of Public Administration 12 (2): 96–119.

Kassymova, Dinazat, Colin Knox & Meirzhan Mashan (2008) «Public Management Reform in Kazakhstan» i Geert Bouckaert, Juraj Nemec, Vitalia Nakrosis, Gyorgy Hajnal & Kristiina Tonnisson (red.) Public Management Reforms in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPEcee Press (151–172).

Kolthoff, Emile, Leo Huberts & Hans van den Heuvel (2006) The Ethics of New Public Management: Is Integrity at Stake? Public Administration Quarterly 30 (3): 399–439.

Knox, Colin (2008) Kazakhstan: Modernizing Government in the Context of Political Inertia International Review of Administrative Sciences 74 (3): 477–496.

Libman, Alexander (2008)Economic Role of Public Administration in Central Asia: Decentralization and Hybrid Political Regime. MPRA. Tilgjengelig på http://ideas.repec.org/p/pra/mprapa/10940.html 2008. Lesedato 29. oktober 2012.

OECD (2005) Country Assistance Evaluation of Uzbekistan and Kazakhstan. Summary. Tilgjengelig på www.oecd.org/dataoecd/62/63/36495036.pdf. Lesedato 23. februar 2012.

OECD (2011) Competitiveness and Private Sector Development: Central Asia 2011 – Competitiveness Outlook. OECD Publishing.

Ostrowski, Wojciech (2009) The Legacy of the ‘Coloured Revolutions’: The Case of Kazakhstan, Journal of Communist Studies and Transition Politics 25 (2–3): 347–368.

Ocampo, Romeo (2000) Models of Public Administration Reform: ‘New public management (NPM)’ Asian Review of Public Administration 12 (1) 248–255.

Perlman, Bruce & Gregory Gleason (2007) Cultural Determinism versus Administrative logic: Asian Values and Administrative Reform in Kazakhstan and Uzbekistan. International Journal of Public Administration 30 (12–14): 1327–1342.

Pomfret, Richard (1995) The Economies of Central Asia. Princeton NJ: Princeton University Press.

Pomfret, Richard (2005)Kazakhstan’s Economy since Independence: Does the Oil Boom Offer a Second Chance for Sustainable Development? Europe-Asia Studies 57 (6): 859–876.

Schäfer, Dorothea, Boris Siliverstovs & Eva Terberger (2010) Banking Competition, Good or Bad? The Case of Promoting Micro and Small Enterprise Finance in Kazakhstan. Applied Economics 42: 701–716.

Schedler, Kuno & Isabella Proeller (2002) «The New Public Management: a Perspective from Mainland Europe» i Kate McLaughlin, Stephen Osborne & Ewan Ferlie (red.) New Public Management. Current Trends and Future Prospects. London: Routledge.

Strategy 2030 (2011) Official Site of the President of the Republic of Kazakhstan. Tilgjengelig på www.akorda.kz/en/kazakhstan/kazakhstan2030/strategy_2030. Lesedato 30. oktober 2011.

Tony Verheijen (2003) «Public Administration in post-Communist States» i Guy Peters & Jon Pierre (red.) Handbook of Public Administration. London: Sage.

Walsh, Kieron (1995) Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contracting and the New Public Management. London: Macmillan Press Ltd.

Zarakhovich, Yuri (2006) Kazakhstan Comes on Strong. Time 27. September. Tilgjengelig på www.time.com/time/world/article/0,8599,1539999-1,00.html. Lesedato 27. juni 2011.

1BNP-prosenten ble nevnt av Alexander Picker i en presentasjon under tittel «Opportunities and Challenges for Foreign Banks Entering Kazakhstan, Banking and Financial Reform» ved rundebord organisert av US-Kazakhstan Public-Private Economic Partnership Initiative i Almaty, Kasakhstan i juni 2010.
2Elektronisk forvaltning er på engelsk kjent som electronic government eller e-government.
3Kasakhstan startet prosjektet «som det første pionerlandet i SUS-regionen» (Janenova, 2010). 380 millioner USD ble brukt på prosjektet i perioden 2005 til 2007. Senere introduserte regjeringen Programmet for videre implementering av elektronisk forvaltning for 2008-2009. Lærdommer om beste implementeringsmåte av elektronisk forvaltning ble trukket fra Storbritannia, USA, Nederland, Sør-Korea og Singapore (ibid.).
4(1) Emerging Market Economies in Central Asia: The Role of Institutional Complementarities in Reform Process; (2) Liberalization of Trade in Services in Kazakhstan and Uzbekistan: Analysis of Formal and Informal Barriers; (3) Effective Governance in Kazakhstan and Uzbekistan: the Case of Transport Sector in Kazakhstan and Uzbekistan, (4) Energy Consulting in Central Asia.
5Andre typer respondenter ble også intervjuet, og totalt 229 intervjuer ble gjennomført innenfor det overordnede prosjektrammeverket. I forbindelse med denne artikkelen, velger jeg imidlertid kun å fokusere på intervjumaterialet med offentlig ansatte, representanter fra internasjonale organisasjoner, eksperter og representanter fra nasjonale og utenlandske olje- og gasselskaper. Disse er valgt som målgrupper for en vurdering av effektiviteten av forvaltningsreformen i Kasakhstan og dens innvirkninger på petroleumsindustrien.
6De største målene for Bolashak-studenter er institusjoner i USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland, Canada, Russland, Kina, Australia, Italia, Sør-Korea, Japan, Malaysia, Singapore, Østerrike, Sverige og Sveits (Bolashak 2012).
7Stiavhengighet er på engelsk kjent som path dependency.
8For mer om programmet se http://kazembassy.no/index.php?mact=News,cntnt01, detail,0&cntnt01articleid=520&cntnt01origid=131&cntnt01returnid=131(lesedato 21. oktober 2012)
9Horisontal rotering betyr at en person blir ansatt i en ny stilling i en annen offentlig etat, men beholder samme status.
10De fleste av de nasjonale selskapene er statsstyrte (staten eier en kontrollert andel) under paraplyen av det store aksjeselskapet «Samruk-Kazyna».

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon