Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Demokratiske ideer og udemokratisk praksis: Internasjonal støtte til det kirgisiske parlamentet

MSc i utviklingsstudier, forskningsassistent ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI), kfj@nupi.no

  • Side: 263-286
  • Publisert på Idunn: 2012-12-20
  • Publisert: 2012-12-20

Abstract: Democratic ideas and undemocratic practices: International assistance to the Kyrgyz parliament

The democratization literature has increasingly pointed to the importance of a strong parliament with its unique functions of representation, legislation and control of the executive. However, in countries such as Kyrgyzstan, parliament has had a subservient role in politics due to the strong executive power. In this context, the parliament has developed and served other functions and become a platform for business interests, rent-seeking and clientelism. Since the 2010 constitutional changes in Kyrgyzstan, the international community has launched several projects towards strengthening and assisting the Kyrgyz parliament in carrying out the core functions of a democratic parliament. This article examines the idea behind and content of these projects and argues that, despite acknowledging the alternative functions of the parliament on paper, international organizations have difficulty incorporating these insights within their project activities.

Keywords: International assistance, parliaments, clientelism, politics, Kyrgyzstan

 

Et sterkt parlament blir sett på som en hjørnestein i et demokratisk politisk system. Parlamentets tre hovedfunksjoner, representasjon, lovgivning og kontroll med den utøvende makt, gjør det til en institusjon som i økende grad har fått oppmerksomhet fra internasjonale organisasjoner som arbeider med demokratisering i utviklingsland, også i det tidligere Sovjetunionen. Mange av landene i dette området har etter uavhengigheten etablert et politisk system med svært sterk presidentmakt, hvor parlamentet sjelden går i mot presidentens avgjørelser på ulike områder.

Etter at to slike sterke presidenter hadde blitt avsatt gjennom folkelige opprør, først i 2005 og deretter i 2010, ble en ny grunnlov vedtatt i Kirgisistan i juni 2010. Landet, som på 1990-tallet ble beskrevet som «Sentral-Asias demokratiske øy» (Anderson 1999), hadde opplevd at to presidenter samlet både politisk og økonomisk makt i egne hender (Juraev 2009). Den nye grunnloven ble vedtatt etter folkeavstemning og foreskrev et politisk system der parlamentet hadde mer makt. Formålet var å motvirke maktkonsentrasjon i presidentens hender i fremtiden. Representanter fra både politiske partier og sivilsamfunnet i Bisjkek deltok fra april til juni 2010 i prosessen med å utforme den nye grunnloven (Marat 2011). Den var i tillegg støttet av det internasjonale samfunnet i Kirgisistan.

Med den nye grunnloven vedtatt begynte arbeidet med å overføre prinsippene om parlamentarisk demokrati fra papiret til politisk praksis. Det internasjonale samfunnet oppfattet interimregjeringens uttrykte politiske vilje til å etablere demokratiske institusjoner som en gylden anledning til å støtte det kirgisiske parlamentet, Jogorku Kenesj. I løpet av kort tid kunngjorde internasjonale organisasjoner flere bistandsprosjekter med mål om å bygge kapasitet hos parlamentarikerne og styrke parlamentet som institusjon. Siden tidlig 1990-tallet har bistandsprosjekter til parlamenter vært en viktig del av internasjonal demokratiseringsassistanse. Samtidig argumenterer Thomas Carothers for at bistand til parlamenter har vært det minst effektive av demokratiseringsprosjektene (Carothers 1999: 181). Den begrensede virkningen av disse prosjektene forklares med tendensen til å bruke standardmodeller for assistanse, der modellene er basert på vestlige erfaringer og demokratiforståelse. Også nyere undersøkelser viser at prosjektene i liten grad har tatt hensyn til politiske realiteter og den lokale konteksten (International IDEA 2011: 12).

Denne artikkelen presenterer og diskuterer støtten til parlamentet som institusjon i Kirgisistan. Først og fremst har disse prosjektene blitt gjennomført av FNs utviklingsprogram (UNDP), som har arbeidet med Jogorku Kenesj siden 2000. UNDPs arbeid er finansiert av flere giverland og organisasjoner, men siden 2005 har prosjektene hovedsakelig vært finansiert av Europakommisjonen. I tillegg til UNDP, inngikk USAID i 2010 en kontrakt med Development Alternatives, Inc. om et treårig parlamentsutviklingsprosjekt.1

Parlamentsutviklingsprosjektene er basert på de internasjonale aktørenes vurderinger av Jogorku Kenesjes kapasitet til å utføre de nevnte hovedfunksjonene: representasjon, lovgiving, og kontroll (Barkan 2009: 6). Vurderingene av Jogorku Kenesj peker på en rekke svakheter i lovgivingskapasiteten og i evnen til å føre kontroll med den utøvende myndighet. De internasjonale aktørene definerer Jogorku Kenesj dermed først og fremst «ut i fra hva det mangler» sammenliknet med et «fungerende» parlament2. Generelt beskrives hovedproblemene som manglende kunnskap hos parlamentarikerne og begrenset teknisk, administrativ og økonomisk institusjonell kapasitet. Ifølge de internasjonale aktørene har disse manglene blitt tydeligere etter at den nye grunnloven ga parlamentet mer makt og nye ansvarsområder. Den grunnleggende ideen er at situasjonen kan bedres ved å bygge opp den tekniske og administrative kapasiteten i institusjonen og utvide kunnskapen hos parlamentarikerne. Dette er basert på en antakelse om at parlamentarikerne vil utføre funksjonene bedre dersom de lærer mer om sine lovgivnings- og kontrolloppgaver og rollen som representant for folket.

Studier av parlamentets rolle i flere land i Afrika viser derimot at omfattende korrupsjon og klientelisme skaper andre insentivstrukturer for den enkelte parlamentariker (se f.eks. Barkan 2009). Også i Sentral-Asia er det et gap mellom parlamentets faktiske funksjoner og en demokratisk idealmodell av et parlament. Politikere er ikke alltid opptatt av politiske ideer, men av kortsiktig vinning og overlevelse for sine maktnettverk (Huskey & Iskakova 2010). Slike maktnettverk er ikke nødvendigvis politiske partier, men patron-klient-forhold drevet av klientelisme, forstått som at folkevalgte og statsansatte har tilgang på ressurser, jobber og andre muligheter som de distribuerer blant sine tilhengere (Spector 2008; Hierman 2010). Disse dynamikkene har bidratt til å viske ut skillet mellom det private og det offentlige (Robinson 2007).

Dette sees tydelig i den kirgisiske konteksten. Fra midten av 1990-tallet utviklet parlamentet i Kirgisistan seg til en markedsplass for både kriminelle og forretningsmenn som søkte immunitet for å beskytte sine forretningsinteresser (Spector 2008; Radnitz 2010; McGlinchey 2011). Parlamentarikerne har, i tillegg til å være patroner for sine velgere og støttespillere, selv vært klienter for de sterke presidentene. Lovgivning og kontrollfunksjonen har dermed ikke nødvendigvis blitt brukt til å styrke landets økonomi, men som instrumenter for å styrke individuelle eller gruppers forretningsinteresser. Parlamentsvalget i 2010 ble også dominert av sterke forretningsinteresser og plasser på partilistene ble kjøpt og solgt, både i forkant av og etter valget (Trilling 2010). Denne artikkelen forsøker å svare på om og hvordan de beskrevne funksjonene og insentivstrukturene virker inn på internasjonal assistanse til det kirgisiske parlamentet. Den argumenterer for at de internasjonale aktørene anerkjenner de lokale insentivstrukturene, men at denne innsikten ikke gjenspeiles i aktivitetene som gjennomføres. Dette fører til at parlamentet fortsetter å fungere som en plattform for personlige interesser, i motsetning til en nasjonal representativ institusjon.

Artikkelen er basert på analyser av prosjekter og programdokumenter, inkludert rapporter og evalueringer av både spesifikke støtteprogrammer til parlamentet i Kirgisistan og av organisasjonenes generelle strategier for slik støtte. I tillegg gjorde forfatteren i november og desember 2011 og i mars 2012 30 intervjuer med representanter fra Jogorku Kenesj, sivilsamfunnet og det internasjonale samfunnet i Bisjkek. Til tross for at de inneværende programmene for støtte til parlamentet er relativt nye, er de likevel representative eksempler på utformingen og kapasiteten til denne typen programmer. Det er en utbredt oppfatning blant de internasjonale organisasjonene at hvis parlamentet lykkes med å etablere seg som en sentral institusjon i kirgisisk politikk, vil antallet givere og internasjonale organisasjoner som er interessert i å samarbeide med institusjonen øke.3 Artikkelen gir dermed en mulighet for å utforske det nåværende engasjementet og trekke lærdom som kan forbedre vår forståelse av Jogorku Kenesjes rolle og virke.

Artikkelen begynner med å skissere hvordan givere og organisasjoner oppfatter rollene og funksjonene til parlamenter i demokratiske land, og hvordan disse funksjonene gjennom spesifikke prosjekter blir forsøkt realisert i Kirgisistan. Deretter diskuteres spenningene som oppstår i møtet mellom de premissene som ligger til grunn for internasjonal assistanse og den økonomiske og politiske konteksten i Kirgisistan. Artikkelen konkluderer med å diskutere hvordan avstanden mellom idé og praksis både hos de internasjonale aktørene og Jogorku Kenesj er et eksempel på hvor vanskelig det er å konstruere politisk og sosial endring gjennom ekstern assistanse.

Parlamenter og demokratisering

Siden 1990-tallet har det internasjonale samfunnet brukt betraktelig med tid og penger på å støtte utviklingen av «godt styresett» i utviklingsland. En viktig del av denne agendaen har vært i form av såkalt demokratiassistanse. Internasjonale organisasjoner har vært engasjert i et bredt spekter av aktiviteter, inkludert styrking av det sivile samfunn, medieutvikling og støtte til gjennomføring av valg.4 En viktig del av støtten har også vært konstitusjonell- og institusjonell utforming. Den underliggende antagelsen er at endrede formelle institusjoner også vil medføre endringer hos aktørene (se f.eks. Mansfield & Snyder 2007). Ideen om at demokratiske institusjoner som valgsystemer og lovverk kan bli kopirt fra Vesten, har blitt kritisert av flere. Hovedkritikken går på at opprettelsen av institusjonene i seg selv ikke vil føre til grunnleggende endringer i systemet. Kritikerne peker på at lokale eliters vilje til å promotere demokrati og eksterne aktørers rolle overvurderes, mens betydningen av underliggende maktstrukturer overses (Carothers 2007a; Carothers 2007b).

Demokratiseringsprosjekter i Sentral-Asia og Kirgisistan har blitt kritisert av forskere for å ha en uklar effekt og i flere tilfeller uante og negative konsekvenser (Se f.eks. Crawford 2008; Chandler 2010). Dette gjelder først og fremst sivilsamfunnsstøtten som har utgjort brorparten av prosjektene i denne regionen. Forskerne har pekt på flere kompliserende faktorer, for eksempel at hovedmotivasjonen til de lokale samarbeidspartnerne noen ganger ser ut til å være økonomisk vinning (Adamson 2002: 192), at givernes interesser setter agendaen (Adamson 2002: 194; Weinthal & Luong 2002) og at eksponeringen for vestlige idealer og normer gjennom treninger og studieturer brukes som en form for klientelisme (Adamson 2002: 195). Adamson (2002) peker i sin gjennomgang av sivilsamfunnsstøtten fra Vesten til Kirgisistan og Usbekistan på den betydelige forskjellen mellom vestlige visjoner og ideer og den politiske realiteten i de to landene. Hun nevner som et av problemene at internasjonale organisasjoner i begrenset grad tar hensyn til uformelle prosesser og institusjoner i sine strategier. Anna Grzymala-Busse (2010) og Henry Hale (2011) beskriver hvordan slike uformelle relasjoner, som er svært viktig i sentralasiatisk politikk, kan påvirke formelle institusjoner på ulike måter avhengig av konkurransen mellom elitekonstellasjoner i landet.5

I de seneste årene kan det se ut som om denne kritikken har fått innflytelse på givernes generelle tilnærming til demokratiassistanse (Unsworth 2009). De forsøker i økende grad å forstå den politiske dynamikken, og i noen tilfeller de uformelle strukturene, som ligger bak institusjonene (IDS 2010; International IDEA 2011: 14–15). Svekkelsen av det David Booth (2011: 14) referer til som «Washingtons kjærlighetsaffære med det sivile samfunn på 2000-tallet» bidro til at oppmerksomheten igjen ble rettet mot staten. Det ble også i økende grad fokusert på politisk eierskap på det nasjonale plan og på representative institusjoner, som parlamenter.6

Også nyere forskning understreker parlamentets avgjørende rolle, ikke bare som en del av en demokratiseringsprosess, men «muligens som den avgjørende institusjonen» (Fish 2006: 18) og som en «pådriver for demokratisering» (Barkan 2009: 1). Ideen bak er at parlamenter per definisjon er representative institusjoner som skal sikre både horisontal og vertikal ansvarlighet (UNDP 2009: 3; Europakommisjonen 2010: 19). Den vertikale ansvarligheten sikres ved at parlamentsmedlemmene velges av folket, og at folket med dette har muligheten til å holde politiske ledere til ansvar gjennom jevnlige valg. For det andre er et sterkt parlament nødvendig for horisontal ansvarlighet. Med dette menes de mekanismene som statsorganene bruker til å holde kontroll med hverandre gjennom såkalte «checks and balances» (O’Donnell 1998).

Internasjonal støtte til utvikling av parlamenter

Giverland og internasjonale organisasjoner har de siste årene i økende grad anerkjent at de gjennom demokratiseringsassistanse generelt og parlamentsstøtte spesielt engasjerer seg i politiske spørsmål (Unsworth 2009: 884; Tostensen & Amundsen 2010: 17). Som en del av den nye interessen for parlamenters rolle og virke har mange internasjonale organisasjoner og givere laget nye strategier for utvikling av parlamenter. Store og innflytelsesrike aktører inkludert FNs utviklingsprogram (UNDP), Overseas Development Institute (ODI) og Det svenske styret for utviklingssamarbeid (SIDA) har, i likhet med Europakommisjonen, publisert egne strategidokumenter siden 2005.7 Strategidokumentene gjenspeiler i stor grad økt bruk av politisk-økonomisk analyse i forsøk på å skape bedre forståelse av maktrelasjoner i et gitt land. En IDEA-rapport fra november 2011 påpeker at «implikasjonene av både agendaen for bistandseffektivitet og bruken av politisk økonomisk analyse for støtteprosjekter er, slik mange givere selv erkjenner, at giverne nå må delta i prosessen av politisk endring» (International IDEA 2011: 13).

Samtidig har bistanden til parlamenter i mange land, inkludert Kirgisistan, i flere år blitt iverksatt uten tilstrekkelige metoder for å måle, overvåke eller evaluere støtten (Carothers 1999: 181; Tostensen & Amundsen 2010: 54–56). I 2008 konkluderte en rapport fra det australske bistandsbyrået med at «givere og implementeringspartnere har, når det kommer til stykket, mislyktes med å dokumentere hvilken innvirkning arbeidet med å styrke parlamenter har hatt» (GSDRC 2008:1). Det hevdes at hovedårsaken ligger i vanskeligheter med å etablere indikatorer for å måle endring i parlamenters påvirkning på regjering og styresett. Siden parlamenter nødvendigvis er av politisk natur, involverer det også mange forskjellige aktører som prøver å oppnå flere ulike mål på samme tid. De regulære (og irregulære) endringene i medlemskap og politisk sammensetning gjør det desto vanskeligere å måle styresett (GSDRC 2008: 2). Begge disse forklaringene ser ut til å legge skylden på praksisen hos objektet som skal utvikles – parlamentet.

Andre aktører, som svenske SIDA (Styret for internasjonalt utviklingssamarbeid), peker hovedsakelig på praksis hos giverne som årsaken til at programmene svikter. For det første har giverne pleid å behandle ulike statlige organer som separate enheter i stedet for å fokusere på det politiske systemet i sin helhet. For det andre har både fokuset og kapasiteten hos giverne vært på teknisk bistand. Dette har lagt begrensninger på det politiske utfallet. I tillegg har det ofte vært manglende forpliktelse fra de lokale myndighetenes hold (Hubli & Schmidt 2005; Tostensen & Amundsen 2010). Mange av de nye strategiene anerkjenner, i forsøk på å svare på denne kritikken, at parlamentsstøtte er svært politisk, men det er uklart i hvilken grad dette har bidratt til å endre praksis i de enkelte parlamentsutviklingsprosjektene.

Internasjonal støtte til det kirgisiske parlamentet

Den internasjonale demokratiassistansen til Kirgisistan reflekterer de gradvise endringene på den internasjonale agendaen siden begynnelsen av 1990-tallet.8 Det internasjonale samfunnets vilje til å støtte myndighetsorganer og parlamenter direkte ble svekket som følge av at Sentral-Asia gjennom 1990-tallet opplevde en konsolidering av autoritære regimer. De politiske institusjonene, og først og fremst parlamentene, ble oppfattet som svake i land der sterke presidenter hadde all makt konsentrert i egne hender. Ideen om at Sovjetstaten også hadde vært sterk og altomfattende førte til at demokratiseringsassistansen først og fremst ble rettet mot å så og dyrke frem sivilsamfunnsorganisasjoner. De ble sett på som nøkkelaktører som kunne representere folket. Demokratiseringsprosjektene konsentrerte seg primært om å etablere selvstendige interessegrupper, ofte ikke-statlige organisasjoner (Mendelson & Glenn 2002). Det var forventet at disse organisasjonene skulle fungere som en kilde til og drivkraft for ytterligere politiske reformer (Adamson 2002: 177–178).

Kirgisistan ble betraktet som det mest mottagelige landet for politiske reformer i regionen. Like etter uavhengigheten ble det etablert et flerpartisystem, og det ble sett som avgjørende å få på plass ordninger for frie og uavhengige valg. Med fremveksten av «godt styresett»-agendaen på 1990-tallet begynte giverne også å fokusere på etableringen av en rettsstat, anti-korrupsjonsarbeid og tilrettelegging for økonomisk vekst og utvikling.9 Senere, som et resultat av endringer i de dominerende ideene blant giverne, vokste også interessen for politiske partier og parlamenter (Rakner et al 2007: 25; 48).

Støtten til Jogorku Kenesj som institusjon er ikke ny. Den har tradisjonelt vært domenet til UNDPs landkontor som siden slutten av 1990-tallet har hatt et spesifikt program for bistand til parlamentet (Europakommisjonen 2011). Den økonomiske støtten har kommet fra flere givere, med EU som den viktigste bidragsyteren. Siden 2005 har EU finansiert tre bistandsprosjekter til parlamentet implementert av UNDP. Støtten til det kirgisiske parlamentet er i dag en del av en mangeårig bistandsstrategi skissert i EUs Sentral-Asia-strategi fra 2007 (Europarådet 2007). Det første prosjektet med EK-UNDP begynte i 2007, og hadde som målsetting å styrke lovgivningskapasiteten og den offentlige oppmerksomheten rundt parlamentet. Dette skulle skje gjennom utvikling av teknisk kapasitet, opplæring av parlamentarikere og formidlingsaktivitet (outreach activities) (Europakommisjonen 2011: 4–5 ). Det andre prosjektet var ment å styrke parlamentets kapasitet til å utføre spesifikke kjerneoppgaver, inkludert lovgivning, kontrollfunksjonen og representasjon, samt å gi støtte til prosessen med å endre grunnloven (Europakommisjonen 2011: 6). Samlet sett fra 2007–2010 ble det brukt 2 millioner euro på disse prosjektene. I tillegg til parlamentet støttet prosjektet også andre statlige institusjoner, blant annet regjeringen (primært interimregjeringen etter april 2010),10 Justisdepartementet og Forfatningsdomstolen.

Fokuset på parlamentet i Kirgisistan virket både beleilig og velbegrunnet etter at folkelige opprør i 2005 og 2010 hadde drevet to autoritære presidenter fra makten. Interimregjeringen, ledet av Rosa Otunbajeva, annonserte raskt etter maktovertagelsen i april 2010 at grunnloven skulle endres. Formålet var å styrke parlamentets rolle. Dette var blitt holdt frem som en løsning på flere av landets politiske problemer også av en rekke kirgisiske eksperter og forskere (Juraev 2009). Etter å ha støttet arbeidet med å revidere grunnloven fra april til juni 2010, og bidratt til at det ble avholdt en fredelig folkeavstemning i slutten av juni 2010,11 vendte det internasjonale samfunnet oppmerksomheten mot det indre virket og funksjonene til Jogorku Kenesj. Det ble erkjent at de formelle institusjonelle endringene måtte overføres til praksis, og at internasjonale aktører kunne bidra med både finansiering og ekspertise for å gjøre parlamentet bedre egnet til å utføre sine kjerneoppgaver.

Ifølge UNDPs program i Kirgisistan har grunnlovsendringene i 2010 medført at de operative prinsippene for politisk styring har blitt endret, og at «dette krever implementering av omfattende støtte til parlamentet og utvikling av de nødvendige institusjonelle kapasitetene» (UNDP 2011b: 2). De internasjonale aktørenes rolle begrunnes med at «denne prosessen er fullstendig ny både for parlamentet og regjeringen, og de mangler både eksperter og materielle og økonomiske ressurser for å gjennomføre den strategiske aktiviteten rettet mot iverksetting av et nytt juridisk rammeverk» (UNDP 2011b: 2). En rekke eksterne aktører, deriblant internasjonale NGOer som IRI og NDI, multilaterale organisasjoner som OSSE og bilaterale givere, involverte seg også direkte i utvikling av parlamentet. Dette inkluderte blant annet styrking av partiorganisasjoner, rettsstaten og arbeid rettet mot korrupsjon.12 UNDPs tredje pågående prosjekt med finansiering fra Europakommisjonen ble lansert i 2011.13 Prosjektet videreførte det bredere fokuset på staten, og inkluderte støtte til både Jogorku Kenesj og Justisministeriet for å sikre at lovene som blir vedtatt i parlamentet er i samsvar med grunnloven og internasjonale normer.

Etter grunnlovsendringene i 2010 kontaktet USAID, en annen viktig giver, det private selskapet Development Alternatives Inc. (DAI) for å gjennomføre et treårig støtteprogram til Jogorku Kenesj. USAID/DAI og EC/UNDP-programmene har ulike tilnærminger til demokratisering generelt og til parlamentsstøtte spesielt. Mens UNDP er en stor multilateral organisasjon med omfattende erfaring i Kirgisistan, er DAI et privat selskap. Det pågående UNDP-prosjektet er en del av et større program for godt styresett, hvor fokuset er rettet mot både utøvende og lovgivende myndighet. DAI har et program som er rettet hovedsakelig mot parlamentet, inkludert parlamentsmedlemmer og administrativt personale. Tabell 1 gir en samlet oversikt over målsettingene, strategiene og metodene brukt i de to pågående parlamentsutviklingsprosjektene. Som tabellen viser har de to prosjektene identifisert to felles målsettinger: 1) Å bedre lovgivningskapasiteten og 2) Å styrke kontrollkapasiteten.

I tillegg til disse to hovedmålsettingene har prosjektene som mål å styrke den institusjonelle kapasiteten i Jogorku Kenesj blant annet gjennom et internt regelverk for parlamentet og en strategi for perioden frem til 2015.

Tabell 1. Parlamentsutviklingsprosjekter i Kirgisistan: Mål, strategier og metoder

Mål (Outcome)

Strategi

Metode

1. Styrke lovgivningskapasiteten i parlamentet

1.1 Harmonisere prioriterte lover med den nye grunnloven og internasjonale forpliktelser1.2 Sikre kvaliteten til lover/beslutninger gjennom utvikling av bærekraftig intern ekspertise1.3 Gi råd og ekspertise på utkast til lover fra internasjonale eksperter1.4 Engasjere andre interesseparter i lovgivningsprosessen (sivilsamfunn, media, valgkretser)1.5 Utforme/oppgradere det elektroniske lovsystemet1.6 Utforme konsept og iverksettingsplan for nasjonal juridisk politikk1.7 Bedre den generelle befolkningens kunnskap om rettstyre

Opplæring av parlamentarikere og andre ansatteStudieturer og partnerskap mellom Jogorku Kenesj og andre parlamenterEtablere ekspertplattformerGjøre forskning på lovforslag og policyinitiativerLage brukermanualer og opplæring i bruk av elektroniske systemerGjennomføre opplæring om parlamentet for sivilt samfunn, media og universiteter

2. Styrke parlamentets kapasitet til å holde oversikt over og kontroll med den utøvende makt

2.1 Styrke kapasiteten til å tildele ressurser i henhold til prioriterte behov identifisert i økonomi- og utviklingsstrategier2.2 Institusjonalisere målbare og resultatorienterte rapporteringsformater 2.3 Institusjonalisere redskaper for parlamentarisk kontroll2.4 Bedre nivået og kvaliteten på samarbeid med sivilt samfunn

Rådgivning og ekspertstøtte til budsjettspørsmål Støtte forskning Arbeidsmøter, rundebordStudieturerIntrodusere redskaper for parlamentarisk kontrollOpplæring for parlamentsmedlemmer, revisorer og ansatte, sivilt samfunn

Bistand til Jogorku Kenesj: fra idé til praksis

Internasjonale aktørers engasjement med parlamentet i Kirgisistan (oppsummert i tabell 1) fokuserer hovedsakelig på å styrke kapasiteten til både folkevalgte- og ikke-valgte ansatte i å utføre de to første tradisjonelle oppgavene knyttet til et demokratisk parlament; å utarbeide lovforslag og å holde kontroll med den utøvende makt. Det uttrykte målet når det gjelder lovgivningsinitiativer er å «forbedre motpartenes (Jogorku Kenesjes juridiske avdeling, den juridiske ekspertiseavdelingen og parlamentarikerne) evne til å utarbeide lovforslag og analysere lover» og «Jogorku Kenesj må forbedre og oppgradere sin kapasitet knyttet til utforming av lover og analyse» (DAI 2011b: 6, egne uthevinger). Metodene som brukes for å øke parlamentets kapasitet til å utføre egne oppgaver kan deles inn i hovedsakelig to: Kapasitet skal for det første bli bygget opp gjennom ulike former for opplæring, seminarer, workshops og såkalte rundebord, og gjennom rådgivning og coaching (DAI 2011b: 6–11; UNDP 2011b: 2). Ideen er at disse arrangementene skal «overføre kunnskap», «bygge intern kapasitet», «bistå Jogorku Kenesjes HR-divisjon med å skape en mer profesjonelt drevet institusjon», «bedre evnene», og «gi parlamentsmedlemmer mer kunnskap om (et) spesifikt problem(er)» og om «beste praksis» (DAI 2011b).

For det andre vil det bli gjort en rekke tekniske oppgraderinger av datasystemer og programvare for å legge til rette for utarbeiding av lover og holde oversikt over lovgivningen. Begge disse tilnærmingsmåtene har blitt beskrevet i detalj og brukt av både UNDP og DAI ovenfor Jogorku Kenesj. Det finnes en rekke utfordringer med disse metodene og målsettingene som i stor grad likner på de utfordringene forskere og andre har pekt på etter lang tids engasjement med sivilsamfunnet i Kirgisistan og Sentral-Asia (se f.eks. Adamson 2002; Carothers 1999: 166–117). Noe av dette kan forklares med et gap mellom på den ene siden enkelte av de premissene som de internasjonale organisasjonene legger til grunn for sine prosjekter, og de økonomiske og politiske realitetene i Kirgisistan på den andre.

Premiss 1: Kunnskap om beste praksis vil føre til beste praksis

Mange av aktivitetene i Jogorku Kenesj er laget for å eksponere parlamentarikerne og andre ansatte for vestlige ideer og institusjoner. Dette skjer, som beskrevet i tabellen, enten gjennom studieturer til parlamenter i Europa eller andre land eller gjennom opplæring, konferanser og seminarer i Kirgisistan. Det er ingen tvil om at deltakelse på slike arrangementer kan øke kunnskap, men intervjuer med parlamentsmedlemmer og representanter fra det internasjonale samfunnet tyder på at det eksisterer en «opplæringstretthet» blant kirgisiske parlamentarikere. Seminarene og treningene blir ofte oppfattet som ikke spesielt nyttige. Flere av intervjuobjektene kritiserte troen på at opplæring og eksponering automatisk vil føre til økt kunnskap og kapasitet i parlamentet.

Aktiviteten kan også virke mot sin hensikt fordi å delta i opplæringene, verkstedene og seminarene begrenser tiden parlamentarikerne har til å utføre sine hovedoppgaver. Det er heller ikke nødvendigvis alle parlamentarikere som tar del i de aktivitetene som organiseres av internasjonale organisasjoner. Flere av intervjuobjektene hevdet at partier som Ata-Meken og det sosialdemokratiske partiet (SDPK), som er blant de mer vestvennlige partiene i parlamentet, var de mest aktive. Det er derfor risiko for at bistand som er ment å styrke parlamentet som institusjon, ender opp som støtte til individuelle parlamentsmedlemmer eller politiske partier som av politiske eller personlige årsaker er mer åpne for samarbeid.14 Det er også vanskelig å måle effekten av slike investeringer i enkeltpersoners kompetanse. Dette kompliseres ytterligere ved at det kirgisiske parlamentet er preget av hyppige utskiftninger, både regulært etter valg men også mellom valg.

Det kan også stilles spørsmål ved bærekraften til assistansen som er av mer teknisk karakter. De største utfordringene ligger her i begrensete økonomiske ressurser hos Jogorku Kenesj og i manglende kunnskap om hvordan de importerte systemene skal brukes og opprettholdes (DAI 2011a: 14). En skrivebordsstudie Europakommisjonen utførte av bistanden til parlamentet i Kirgisistan, trakk frem flere tvilsomme antagelser knyttet til overførbarheten av teknisk kunnskap til bedre prestasjon (EK 2011: 12). Dette kan tolkes som et problem med selve logikken i prosjektene. Forskjellene mellom resultater (output), vanligvis målt i form av antall opplæringer, antall mennesker som har deltatt i opplæringene, antall datamaskiner kjøpt osv. og mål (outcome, objectives), er ofte vage og vanskelige å måle (International IDEA 2010: 13).

Det kan også virke som om lovgivnings- og kontrollkapasiteten blant parlamentarikerne ikke er så svak, men at disse instrumentene brukes for å oppnå andre mål. Parlamentet brukte mye tid i den første perioden på å diskutere trivielle spørsmål som hvorvidt et kirgisisk fjell burde kalles opp etter den russiske presidenten Vladimir Putin (Rickleton 2011). Lokale analytikere forklarer dette med ulike populistiske initiativ som blir brukt av parlamentarikerne for å markere seg. Ifølge mange intervjuobjekter er lovgivningsaktiviteten også veldig stor fordi parlamentarikerne forsøker å markere seg, både overfor velgerne og andre politikere. Dette fører til at et stort antall nye lover blir produsert, men de er ikke alltid i samsvar med hverandre og grunnloven. De internasjonalt finansierte og drevne prosjektene bidrar til å bedre koordinering og oversikt over lovgivning både gjennom trening og teknisk utstyr.

Enkelte hevder at problemet med lovgivningen i Kirgisistan ikke er lovene i seg selv, men å sette dem ut i praksis.15 Dette forklares med at den utøvende makt er skeptisk til å gi fra seg makten til de ulike parlamentskomiteene og vil beholde kontrollen over utnevnelser og politiske avgjørelser. McGlinchey (2011) beskriver hvordan tidligere president Akajev bygget opp sin maktbase gjennom kontroll av internasjonale bistandsmidler og utnevnelser i den utøvende maktstrukturen. Ved å sørge for at sine støttespillere satt i viktige utøvende posisjoner som mottok internasjonal assistanse, greide Akajev å nøytralisere parlamentet på slutten av 1990-tallet (McGlinchey 2011: 90–95). Etter grunnlovsendringene i 2010 har parlamentet fått mer makt, men det er også uklarheter i rollefordeling og arbeidsoppgaver mellom parlamentet og den utøvende makt. Dette har ført til økt konkurranse mellom de to maktstrukturene.

De internasjonale aktørene forsøker å anvende tekniske metoder for å minske avstanden mellom politikken beskrevet over og vestlig beste praksis. Fokuset på opplæring og seminarer som de mest brukte aktivitetene for å bygge kapasitet tyder på at den rådende oppfatningen blant dem fremdeles er at usammenhengende eller kontraproduktiv atferd fra parlamentsmedlemmer, myndighetspersoner og andre skyldes manglende kunnskap og forståelse for «hvordan ting gjøres». Med den rette kunnskapen vil mottagerne også oppføre seg i henhold til sin rolle. Dette er knyttet til det andre premisset, hvor parlamentarikere defineres som representanter for en politikk som det bredere lag av folket har stemt på. Mye tyder imidlertid på at det ikke er parlamentsmedlemmenes manglende forståelse av egen rolle som politiske representanter som er problemet, men at det er andre tradisjonelle insentiver som styrer atferden deres (The Africa All-Party Parliamentary Group 2008: 44; Barkan 2009: 12–15). Innenfor disse strukturene kan den gjeldende atferden både være konsistent og høyst produktiv. Innenfor de internasjonale aktørenes programmer for utvikling av parlamentet passer oppførselen derimot ikke inn.

Premiss 2: Parlamentarikerne representerer folket

Ideen er at bistanden vil styrke parlamentarikernes evne til å utføre sine representative funksjoner og roller. En alternativ tolkning av de internasjonale organisasjonenes vurderinger av Jogorku Kenesj – og de mange forbeholdene som er i dem – er at det kirgisiske parlamentet allerede utfører en rekke funksjoner. Parlamentet fungerer blant annet som en alternativ plattform for beskyttelse av forretningsinteresser for parlamentarikere. Det gir også forventninger om gjenytelser i form av jobber, investeringer, penger og andre goder fra velgerne. I Kirgisistans tilfelle argumenterer Scott Radnitz for at parlamentet etter uavhengigheten fungerte som en arena for sosialisering og interaksjon mellom eliter. Elitene, hovedsakelig av lokal opprinnelse, møttes og identifiserte felles interesser i Jogorku Kenesj (Radnitz 2010: 73). Det kirgisiske parlamentet fungerte som et fristed for rike mennesker, med ressurser som var oppnådd både på lovlig og ulovlig vis.16 Et sete i parlamentet sikret dessuten ikke bare immunitet, men også nye næringslivsmuligheter og kontakter for representanten og hans eller hennes familie (Imanaliev 2008 i Huskey & Iskakova 2010: 249).

Ifølge David Trilling (2010) er dette fremdeles tilfelle i dag: «Politikere i Kirgisistan oppfatter sine roller og funksjoner veldig annerledes enn hva Washington er villige til å forstå. Noen innrømmer for eksempel åpent å ha brukt titusenvis av dollar på å kjøpe seg en plass på partilistene». Ifølge den nye grunnloven kan verken parlamentarikere eller andre offentlige ansatte drive forretninger i tillegg til sine offentlige verv, men det er en utbredt oppfatning blant folk flest at politiske posisjoner er et «springbrett» til personlig og forretningsmessig avansement og at dette er hovedmotivasjonen for politikerne.17 I løpet av to år har landet hatt tre koalisjonsregjeringer, og forklaringene på hvorvidt forhandlinger lykkes eller mislykkes handler først og fremst om fordeling av statens finanser og produksjonsmidler og ikke om felles politiske ideer (Dyatljenko & Toktonalijev 2010).

Dette kan også illustreres ved at to av de fem partiene i parlamentet har blitt splittet. Først bestemte 15 medlemmer av Ar-Namys seg for å støtte regjeringskoalisjonen fremfor eget parti som var i opposisjon. Etter nye koalisjonsforhandlinger i desember 2011, valgte 8 Ata-Jurt medlemmer å skrive en egen avtale med regjeringskoalisjonen. Ifølge lokale eksperter viser dette hvordan det først og fremst er å sikre personlige interesser og forbindelser som teller.18 Lovgivning blir brukt til å beskytte egne eller alliertes forretningsinteresser, og kontrolloppgavene blir gjennomført for å skaffe seg mer informasjon om sine politiske motstandere (Schenkkan 2011). Media og det juridiske systemet har blitt brukt til å offentliggjøre slik informasjon (McGlinchey 2011).

I en slik kontekst blir det tydelig hvordan giverprogrammer ofte er basert på overdrevent positive antagelser om hvordan statlige institusjoner og politiske aktører fører politikk som er «nasjonal», ikke bare når det kommer til målsettinger, men også med hensyn til bruk av maktinstrumentene (Mkandawire 2006: 21). Mange av de kirgisiske parlamentarikerne bruker lovgivnings- og kontrollfunksjonene i stor grad til å styrke sine egne forretnings- og forhandlingsposisjoner. På denne måten risikerer internasjonal assistanse til parlamentet å bli en alternativ maktbase eller tilgang til penger, kontakter og muligheter som brukes i forhandlinger om posisjoner og kontroll.

Strategidokumentene til donorer involvert i bistandsprogrammer for parlamenter fremhever behovet for en bedre forståelse av den lokale konteksten. Det er vidt kjent at «programmer for utvikling av parlamenter som ikke er politisk kontekstualisert, kan gjøre like mye skade som gavn» (UNDP 2009: 16). Behovet for å forstå hvordan politikk fungerer i et land ble også understreket av internasjonale representanter i Bisjkek. Deres analyse av kirgisisk politikk er beskrevet i brede former i de ulike programdokumentene, hvor høyt korrupsjonsnivå, nepotisme og klientelisme i de statlige strukturene (også i parlamentet) trekkes frem, og hvor det erkjennes at de politiske lederne ofte har motstridende interesser (DAI 2011a: 3–4; UNDP 2011a: 1–2 ).

Ved nærmere gjennomsyn av programaktivitetene i tabell 1 ser tendensen imidlertid ut til å være at de gjerne uttrykker generelle målsettinger som «mer effektiv kontroll, og institusjonalisering av mer åpne og transparente lov- og beslutningstakingsprosesser», «styrking av kapasiteten til de utvalgte byråene for å gjennomføre effektiv modernisering og til å utføre deres nye konstitusjonelle roller» (UNDP 2011b) eller «øke Jogorku Kenesj effektivitet i å holde tilsyn med Kirgisistans utøvende myndighet» (DAI 2011c: 5). Slike generelle målsetninger ser ut til å være basert mer på universelle ideer og standarder for hvordan et parlament skal fungere enn på den lokale politiske konteksten. Problemet er dermed at det ikke tas hensyn til de alternative funksjonene og insentivstrukturene som spiller en viktig rolle i parlamentets virke.

Å avfeie parlamentarikernes og parlamentets alternative funksjoner reduserer påvirkningen av bistandsprogrammene betraktelig og utgjør en god illustrasjon på det Adamson beskriver som «motsetningen mellom de visjonene om demokrati som fremmes av mange internasjonale aktører, og sosiale, politiske og økonomiske forhold i Sentral-Asia» (Adamson 2002: 1999). Selv om de internasjonale aktørene i økende grad anerkjenner at lokal kontekst, og det faktum at enkelte aktører er tjent med å opprettholde situasjonen som den er, må tas med i vurderingen, har det vist seg vanskelig å endre faktisk praksis (Carothers 2004: 138; Unsworth 2009: 889–890). Intervjuobjektene fra internasjonale organisasjoner hadde både kunnskap om og innsikt i systemet av tradisjonelle insentiver i kirgisisk politikk. Videre hadde de en klar forståelse for at programmer rettet mot styrking av parlamenter tar tid, og at prosessen gjerne vil gå over flere valgsykluser. Samtidig er prosjektene i stor grad kortvarige (fra 1–3 år) og basert på en teknokratisk forståelse av hvordan endring skjer.

Konklusjon

Det kan argumenteres for at bistandsprogrammene til parlamentet på mange måter begrenses av de samme utfordringene som bistanden til det sivile samfunn, media og politiske partier har stått overfor, til tross for det nye fokuset på lokalt eierskap og øvrig lærdom fra tidligere programmer. Som Booth påpeker med henvisning til økende desillusjoner med sivilsamfunnet i mange utviklingsland: «til en viss grad erstattet disse endringene bare ett sett av illusjoner – om det sivile samfunn og donorers påvirkning på innenrikspolitikk – med et annet sett – om parlamenter og formelle politikkforpliktelser generelt» (Booth 2011: 14). Paradokset er særlig gjeldende for bistandsprogrammer til parlamenter, da disse programmene gjerne, som de tidlige sivilsamfunnsprosjektene, bygger på antagelsen om at parlamentene representerer «folket». I mange land er imidlertid ikke dette tilfelle. Parlamentet kan fungere som en belønning for regimelojalister eller som en møteplass for eliter og næringslivsinteresser.

Selv om det erkjennes at korrupsjon, klientelisme og næringslivsinteresser er en vesentlig del av politikken i det kirgisiske parlamentet, ser det ut til at disse «utfordringene» har liten innvirkning på utformingen av DAIs og UNDPs prosjekter. Ideen er at forbedring av den tekniske kunnskapen, og ytterligere ressurser for finansiering og infrastruktur, vil styrke evnene til individuelle parlamentsmedlemmer, øvrige ansatte og parlamentet som institusjon. Videre antas det at man vil få bedre lover og økt kontrollkapasitet overfor den utøvende myndighet ved å eksponere parlamentarikere og øvrige ansatte for såkalt beste praksis gjennom opplæring, studieturer og oppgradering av teknikk. Programdokumentene som er nevnt ovenfor, viser hvordan Jogorku Kenesj primært blir definert ut i fra hva det mangler, og ikke ut i fra hva det faktisk gjør. Som Stein Sundstøl Eriksen (2010: 7) har påpekt, har det begrenset analytisk verdi å definere stater og statlige institusjoner på denne måten, da det gir liten innsikt i noe annet enn manglene.

I noen tilfeller vil allikevel disse aktivitetene kunne bidra til å bygge lokal kapasitet og kompetanse. Det er imidlertid også en risiko for at støtten til det nåværende Jogorku Kenesj først og fremst vil bidra til å styrke det som Judith Beyer (2006) referer til som «transformasjonsretorikken» og skape «parallelle institusjoner etter vestlig modell» (Adamson 2002: 200). Erica Weinthal (2004) har undersøkt dette fenomenet nærmere på miljøområdet og funnet at de internasjonale aktørenes støtte til institusjonsbygging og lovgivning på dette feltet har hatt begrenset effekt på miljøpolitikken. Dette kan overføres til det kirgisiske parlamentet, som både på papiret og retorisk simulerer et «fungerende» parlament, blant annet med svært stor aktivitet på lovgivning. I praksis blir lovene sjelden satt ut i live.19

Denne simuleringen, eller «late som-politikken» (‘politics of pretending’), som Eriksen (2010) kaller den, er imidlertid ikke nødvendigvis begrenset til lokale aktører. Det kan også bli en strategi for internasjonale aktører, som både er involvert i og til en viss grad avhengige av programmene, for å vise til resultater og motta mer finansiering. Mens donorer og internasjonale organisasjoner i økende grad anerkjenner behovet for å ta den lokale konteksten og politikk med i vurderingen, har det vist seg å være vanskelig å endre praksis. Til tross for økt anerkjennelse av at opplæring og workshops ikke produserer de ønskede resultatene, ser svaret likevel ut til å være flere seminarer og kurs. Dette kan muligens tolkes som et resultat av manglende tilgjengelige alternativer for de eksterne aktørene som ikke er villige til å engasjere seg direkte i innenrikspolitiske prosesser. Det finnes mange forklaringer på hvorfor internasjonale organisasjoner og andre involverte aktører mangler denne typen kapasitet, inkludert såkalt «path dependency» for prosjektene, institusjonell kultur osv. (Unsworth 2009: 889–890).

Det trengs mer systematisk forskning for å bedre forstå hvordan samspillet mellom parlamenter og det internasjonale samfunnet fungerer. For å forstå hvilke begrensninger og muligheter som ligger i denne typen bistandsprogrammer, må man også vite hvordan enkelte ideer og praksiser blir dominerende. Dette kan medføre at det må gjøres nye vurderinger av de aktivitetene og praksisene som internasjonale aktører finansierer og engasjerer seg i. Spørsmålet om hvorvidt internasjonal assistanse kan bidra til å styrke parlamentets demokratiske funksjoner er fremdeles ubesvart, men det er uansett klart at for å kunne bidra til institusjonsbyggingsprosesser på en meningsfull måte, trengs det mer kunnskap om hvilke insentiver de politiske aktørene i utviklingsland står overfor. På det nåværende stadiet er effekten av den internasjonale bistanden til Jogorku Kenesj uklar, og sjansen for at bistanden ikke adresserer de underliggende problemene, men heller er med på å styrke parlamentets alternative funksjoner, er definitivt til stede.

Litteratur

Adamson, Fiona (2002) «International Democracy Assistance in Uzbekistan and Kyrgyzstan: Building Civil Society from the outside?» i Sarah E. Mendelsohn & John Glenn (red.) The Power and Limits of NGOs. New York, NY: Columbia University Press (177–206).

The Africa All-Party Parliamentary Group (2008) Strengthening Parliaments in Africa: Improving Support. London: Department for International Development.

Anderson, John (1999) Kyrgyzstan: Central Asia’s Island of Democracy? Amsterdam: Harwood.

Barkan, Joel D. (2009) Power in Emerging African Democracies. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

Beyer, Judith (2006) «Rhetoric of ‘Transformation’. The Case of the Kyrgyz Constitutional Reform» i Andrea Berg & Anna Kreikemeyer (red.) Realities of Transformation. Democratisation Policies in Central Asia revisited. Baden-Baden: Nomos (43–62).

Booth, David (2011) Aid, Institutions and Governance: What Have We Learned? Development Policy Review 29 (1): 5–26.

Bunce, Valerie, Michael McFaul & Kathryn Stoner-Weiss (2010) Democracy and Authoritarianism in the Postcommunist world. Cambridge: Cambridge University Press.

Carothers, Thomas (1999) Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.

Carothers, Thomas (2004) Critical Mission. Essays on Democracy Promotion. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.

Carothers, Thomas (2007a) How Democracies Emerge. The ‘Sequencing’ Fallacy. Journal of Democracy 18 (1): 12–27.

Carothers, Thomas (2007b) Misunderstanding Gradualism. Journal of Democracy 18 (3): 18–22.

Chandler, David (2010) International Statebuilding. The Rise of Post-Liberal Governance. London: Routledge.

Crawford, Gordon (2008) EU Human Rights and Democracy Promotion in Central Asia: From Lofty Principles to Lowly Self-Interests. Perspectives on European Politics and Society 9 (2): 172–191 .

Development Alternatives, Inc (DAI) (2011a) Kyrgyzstan Parliamentary Assistance Assessment. Mars 2011.

Development Alternatives, Inc (DAI) (2011b) Kyrgyzstan Parliamentary Strengthening Program. End of Year One Annual Report. November 2011.

Development Alternatives, Inc (DAI) (2011c) USAID Kyrgyzstan Parliamentary Strengthening Program. Year Two Work Plan oktober 2011–30. september, 2012.

Dyatljenko, Pavel & Timur Toktonalijev (2010) Kyrgyz Parties Get Down to Coalition-Building, Institute for War and Peace Reporting 13.oktober 2011. Tilgjengelig på: http://iwpr.net/report-news/kyrgyz-parties-get-down-coalition-building. Lesedato 20.november 2010.

Eriksen, Stein Sundstøl (2010) State Failure in Theory and Practice: the Idea of the State and the Contradictions of State Formation. Review of International Studies 36: 1–19.

Europakommisjonen (2010) Engaging and Supporting Parliaments Worldwide. Strategies and Methodologies for EC Action in Support to Parliaments. Tools and Methods Series. Referansedokument No.8 oktober 2010. Brussel: Europakommisjonen.

Europakommisjonen (2011) Desk Study of EC Support to Parliaments in Three Regions of Asia, Neighbourhood, and Latin America. Part One: Overall Review of EC Support in Asia, Neighbourhood and Latin America and Kyrgyzstan Desk-Based Case Study. Ikke publisert.

Europarådet (2007) 2007–2013 Regional Strategy Paper for Assistance to Central Asia. Tilgjengelig på http://eeas.europa.eu/central_asia/rsp/07_13_en.pdf. Lesedato 25. februar 2012.

Fish, M. Steven (2006) Stronger Legislatures, Stronger Democracies. Journal of Democracy 17 (1): 5–20.

Governance and Social Development Resource Centre (GSDRC) (2008) Helpdesk Research Report: Monitoring and Evaluation of Parliamentary Strengthening and Electoral Support Programs. Desember 2008. Tilgjengelig på: www.gsdrc.org/docs/open/HD556.pdf. Lesedato 18.oktober 2012.

Grzymala-Busse, Anna (2010) The Best Laid Plans: The Impact of Informal Rules on Formal Institutions in Transitional Regimes. Studies in Comparative International Development 45: 311–333.

Hale, Henry (2011) Formal Constitutions in Informal Politics: Institutions and Democratization in Post-Soviet Eurasia, World Politics 63 (4): 581–617.

Helmke, Gretchen and Steven Levitsky (2004) Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda. Perspectives on Politics 38 (4): 725–740.

Hierman, Brent (2010) What Use Was the Election to Us? Clientelism and Political Trust among Ethnic Uzbeks in Kyrgyzstan and Tajikistan. Nationalities Papers 38 (2): 245–263.

Hubli, K. & M. Schmidt (2005) Approaches to Parliamentary Strengthening: Review of Sida’s Support to Parliaments. Sida evaluation 05/27. Stockholm: SIDA.

Huskey, Eugene & Gulnara Iskakova (2010) The Barriers to Intra-Opposition Cooperation in the Post-Communist World: Evidence from Kyrgyzstan. Post-Soviet Affairs 26 (3): 228–262.

Institute for Development Studies (IDS) (2010) An Upside Down View of Governance. Sussex: IDS.

International IDEA (2010) European Commission Support to Parliamentary Development in the ACP (2000-2009). An Assessment. July 2010. Tilgjengelig på http://ec.europa.eu/europeaid/what/governance/documents/assessment__ec__support_to_parliaments_en.pdf. Lesedato 18. oktober 2012.

International IDEA (2011) The Challenges of Political Programming: International Assistance to Parties and Parliaments. Stockholm: International IDEA.

Juraev, Shairbek (2009) Kyrgyz democracy? The Tulip Revolution and beyond. Central Asian Survey 27 (3): 253–264.

Mansfield, Edward D. & Jack Snyder (2007). The Sequencing ‘Fallacy’. Journal of Democracy 18 (3): 5–10.

Marat, Erica (2011) Kyrgyzstan’s Presidential Elections: New Game with Old Players. Central Asia-Caucasus Analyst, 19.oktober 2011. Tilgjengelig på http://www.cacianalyst.org/?q=node/5645. Lesedato: 23. oktober 2011.

McGlinchey, Eric (2011) Chaos, Violence, Dynasty. Politics and Islam in Central Asia. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Mendelsohn, Sarah E. & John Glenn (2002) The Power and Limits of NGOs. New York, NY: Columbia University Press.

Mkandawire, Thandika (2006) Disempowering New Democracies and the Persistence of Poverty. Democracy, Governance and Human Rights Programme Paper 21. Geneva: United Nations Research Institute for Social Development.

O’Donnell, Guillermo (1998) Horizontal Accountability in New Democracies. Journal of Democracy 9 (3) 112–126.

Radnitz, Scott (2010) Weapons of the Wealthy. Predatory Regimes and Elite-led Protests in Central Asia. London: Cornell University Press.

Rakner, Lise, Alina Rocha Menocal & Verena Fritz (2007) Democratisation’s Third Wave and the Challenges of Democratic Deepening: Assessing International Democracy Assistance and Lessons learned. London: Overseas Development Institute.

Rickleton, Chris (2011) Kyrgyzstan: On Constitution Anniversary, Reconsidering Presidential System. Eurasianet 27. juni 2011. Tilgjengelig på: www.eurasianet.org/node/63749. Lesedato 14. september 2011.

Robinson, Neil (2007) The Political is Personal: Corruption, Clientelism, Patronage, Informal Practices and the Dynamics of Post-Communism. Europe-Asia Studies 59 (7): 1217–1224.

Schenkkan, Nate (2011) Kyrgyzstan: New President Consolidates Power Vertical. Eurasianet 13.desember 2011 Tilgjengelig på: www.eurasianet.org/node/64683. Lesedato 14. desember 2011.

Spector, Regine A (2008) Securing Property in Contemporary Kyrgyzstan. Post-Soviet Affairs 24 (2): 149–176.

Tokbajeva, Dina (2011) Uncertain Mood in Kyrgyz Election Campaign. Institute for War and Peace Reporting 19.oktober 2011. Tilgjengelig på: http://iwpr.net/report-news/uncertain-mood-kyrgyz-election-campaign. Lesedato 20. oktober 2011.

Toktonalijev, Timur (2011a) Kyrgyz Voters Want Strong Rule. Institute for War and Peace Reporting 8. oktober 2011 Tilgjengelig på: http://iwpr.net/report-news/kyrgyz-voters-want-strong-rule. Lesedato 20. oktober 2011.

Toktonalijev, Timur (2011b) Political Manoeuvring in Kyrgyzstan. Institute for War and Peace Reporting 16. desember 2011. Tilgjengelig på: http://iwpr.net/report-news/political-manoeuvring-kyrgyzstan. Lesedato 19. desember 2011.

Torjesen, Stina & Indra Øverland (red.) (2006) Observing or Participating in Regime Change? Kyrgyz Perspectives on the Role of the International Election Observation Missions in 2005. NUPI Working Paper No. 696. Tilgjengelig på: www.nupi.no/Publikasjoner/Notater/2006/Observing-or-participating-in-regime-change. Lesedato 21. september 2012.

Tostensen, Arne & Inge Amundsen (2010) Support to Legislatures. A Synthesis Study. Oslo: Norad.

Trilling, David (2010) Money That Belongs in Kyrgyzstan’s Toilets. Eurasianet 26. oktober 2010. Tilgjengelig på: www.eurasianet.org/node/62241. Lesedato 29. februar 2012.

United Nations Development Programme (UNDP) (2009) Parliamentary Development Strategy Note. Tilgjengelig på www.undp.ro/download/Parliamentary%20development%20D_Strategy_Note%202009.pdf. Lesedato 25. februar 2012.

UNDP (2011a) Country Programme Document for Kyrgyzstan (2012–2016). Tilgjengelig på www.undp.kg/. Lesedato 8. mars 2012.

UNDP (2011b) Project Document: Institutional Support for Implementation of New Legal Framework in the Kyrgyz Republic. Tilgjengelig på www.undp.kg/en/resources/project-database/article/1-projects/1937-new-legal-framework-project. Lesedato 8. mars 2012.

Unsworth, Sue (2009) What’s Politics Got to Do with It?: Why Donors Find it so Hard to Come to Terms with Politics, and Why this Matters. Journal of International Development 21 (6): 883–894.

USAID (2008) Audit of USAID/Haiti’s Democracy and Governance Activities. Audit report no.1-521-08-004-P. 25 April 2008. San Salvador: Office of Inspector General USAID. Tilgjengelig på www.usaid.gov/oig/public/fy08rpts/1-521-08-004-p.pdf. Lesedato 17. mars 2012.

Weinthal, Erica & Pauline Jones Luong (2002) «Environmental NGOs in Kazakhstan: Democratic Goals and Non-democratic Outcomes» i Sarah E. Mendelsohn & John Glenn (red.) The Power and Limits of NGOs. New York: Columbia University Press (152–176).

Weinthal, Erica (2004) «Transnational Actors, NGOs, and Environmental Protection in Central Asia» i Pauline Jones Luong (red.) The Transformation of Central Asia. States and Societies from Soviet Rule to Independence. London: Cornell University Press (246–270).

 

1Intervju med DAI prosjektleder i Bisjkek, mars 2012.
2Se Eriksen (2010) for en kritikk av diskursen om «svake stater». Eriksen peker blant annet på at det å sammenlikne alle stater med den moderne idealstaten gir liten innsikt i hvordan stater og institusjoner faktisk fungerer.
3Intervju med en rekke representanter for internasjonale organisasjoner i Bisjkek, mars 2012.
4For mer om dette se f.eks Carothers 1999; Bunce, McFaul and Stoner-Weiss 2010. For mer om valg i Kirgisistan, se Torjesen og Øverland 2006.
5Se også Helmke og Levitsky (2004) for mer om forskningen på uformelle institusjoners betydning.
6Paris-deklarasjonen om bistandseffektivitet fra 2005 la stor vekt på betydningen av nasjonalt eierskap for utviklingsprosjekter. Foruten å sikre nasjonal støtte for prosjekter ble også partnerlandenes behov og krav fremhevet. Gjennom Paris-deklarasjonen og Accra High Level Forum (2008) ble det tradisjonelle fokuset på (bilateral) myndighet-til-myndighetsbistand nyansert med økt anerkjennelse av behovet for «større vektlegging av rollen og betydningen til institusjoner som sikrer ansvarlighet».
7Se www.agora-parl.org/node/471 for tilgang til disse strategiene. Lesedato 24. februar 2012.
8UNDP har også mindre programmer for utvikling av parlamenter i Kasakhstan, Usbekistan og Turkmenistan. Se f.eks. UNDP for mer om programmet i Turkmenistan. (www.undptkm.org/index.php?option=com_content&task=view&id=719&Itemid= 111, lesedato 20. september 2012).
9EUs Sentral-Asia-strategi for 2007 fremhever «godt styresett, rettsstyre, menneskerettigheter og demokratisering» som «kjerneområder» for støtte/bistand (Europarådet 2007:1).
10Forfatterens intervju med en representant for UNDP i Bisjkek, mars 2012.
11Se UNDPs landprogramdokument for Kirgisistan (2012–2016) (UNDP 2011a).
12Andre donorer som Verdensbanken og GTZ, jobber også med lovgivning, men dette er primært gjennom ulike ministerier, som Justisministeriet.
13Prosjektkostnadene vil ligge på 1,1 millioner euro for 18 måneder.
14Intervju med en representant fra det internasjonale samfunnet, mars 2012.
15Intervju med representanter fra det internasjonale samfunnet, mars 2012.
16Forfatterens intervju med en medierepresentant i Bisjkek, november 2011.
17Se www.rferl.org/content/kyrgyz_deputies_cited_managing_businesses/242660 65.html. Lesedato: 15 juli 2011; Toktonalijev (2011a).
18Se Toktonalijev (2011b).
19Intervju med parlamentariker i Bisjkek, november 2011.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon