Nina Dadalauri

Tax Policy Formation and the Transnationalization of the Public Policy Arena. A Case Study of Georgia

Århus: Forlaget Politicas ph.d. serie 2011 265 sidor. ISBN 9788773351468

I sin doktorsavhandling Tax Policy Formation and the Transnationalization of the Public Policy Arena tacklar Nina Dadalauri frågor om formeringen och reformeringen av skattesystemet i Georgien. Eftersom skattväsendet är av avgörande betydelse för relationen mellan stat och medborgare, borde dessa till synes tekniska frågor väcka brett intresse, inte minst då samhällskontraktet nu varit under omförhandling i tjugo år i den postsovjetiska kontexten. Inom ramen för åtta välorganiserade kapitel lyckas Dadalauri leverera ett belysande svar på frågan: »Why and how did Georgia establish and reform its tax policy 1991–2005?» Boken lider icke desto mindre av en orealiserad potential. Detta beror på kvardröjande oklarheter kring avhandlingens syfte, generaliseringarnas tilltänkta population och författarens framställning av sitt fall.

Merparten av författarens formuleringar antyder en empirisk målsättning som är begränsad till Georgien (s. 29, s. 34), men inte sällan uppträder referenser till en bredare population ömsom under beteckningen »post-Soviet countries» (s. 24, s. 61), »Commonwealth of Independent States» (s. 90, s. 224) och »developing countries» (s. 211, s. 255). Författaren uppmärksammar varken den väsentliga skillnaden mellan dessa grupper eller det faktum att Georgien sedan mer än två år tillbaka inte ens är en del av Oberoende Staters Samvälde. Det framgår därför inte till vilken population eller på vilken grund författarens slutsatser kan generaliseras.

Oklart är inte bara om Dadalauri valt att studera formeringen av skattesystemet i Georgien med anledning av fallets egen betydelse eller på grundval av dess relevans för en bredare (om än odefinierad) population. Parallellt med dessa alternerande empiriska målsättningar förfäktar författaren nämligen också ett teoretiskt syfte; att bidra till flera teoretiska debatter (om transitioner, idédriven policyförändring och transnationalisering) genom att pröva sin teori om »transnationalization of the public policy arena». Hon förklarar emellertid inte varför just formeringen av skattesystemet i Georgien skulle utgöra ett särskilt relevant – snarare än ett partikularistiskt – test av sin teori.

Det spännande pussel som författaren utgår ifrån är istället empiriskt och tar avstamp i det faktum att Georgien inte initierade reformer av skatteväsendet när landet utsattes för internationella påtryckningar under en tid med svaga statsfinanser (såsom konventionella teorier skulle förutsäga) utan när påtryckningarna avtog och statsfinanserna förbättrades. Hon utvecklar därför (i kapitel fyra) sin teori om »transnationalization of the public policy arena», där huvudargumentet lyder att externa aktörers idéer kan introduceras och internaliseras bland interna aktörer som därefter driver dessa nya policies tills dess att förändring åstadkommits.

I de påföljande kapitlen levererar Dadalauri en teoretiskt driven illustration av hur nya policyidéer introducerades (kapitel fem), internaliserades (kapitel sex) och implementerades (kapitel sju) i Georgien över åren 1991–2005. I kapitel fem analyseras processen som år 1997 ledde fram till landets första enhetliga skattelag, känd som »Taxastan». Dadalauri visar hur denna lag introducerade idéer från IMF, som tillämpade konditionalitet mot den georgiska regeringen genom att göra fortsatt finansiering avhängig av lagens antagande. IMFs finansiering var samtidigt avgörande för regeringen på grund av statsmaktens oförmåga att driva in skatter under denna period. Författaren pekar ut påtvingade mekanismer som förklaringen till den första fasen av skattesystemets formering.

I påföljande kapitel granskar Dadalauri processen som år 2002 ledde fram till lagförslaget »Orvelashvili’s Code». Hon illustrerar hur externa policyidéer internaliserades av det spirande civilsamhället som propagerade för dessa inom det nyss nämnda lagförslaget. Trots denna utveckling antogs aldrig »Orvelashvili’s Code» i parlamentet. Opposition från politiska grupperingar som försvarade särintressen i affärs- och industrivärlden försatte regeringen i en korseld som resulterade i en osystematisk skattepolitik och osystematisk implementering.

I kapitel sju undersöks den nya skattelagen som antogs år 2004, strax efter Rosenrevolutionen. Författaren visar att denna lag var ett lokalt projekt som snabbt vann den nya regeringens stöd utan nämnvärd extern inblandning från vare sig IMF, EU eller USAID. Förklaringen till detta ligger i att åtskilliga reformivriga representanter från civilsamhället kastades in i regeringspositioner, eller fann att nära kollegor trädde in i politiken. De idéer som internaliserats under den föregående fasen kunde således slutligen implementeras.

Dessa kapitel korresponderar väl mot de tre faserna som författaren utpekar som utmärkande för sin förklaringsmodell: »policy learning», »policy development» och »policy adoption». Men trots denna goda grundval undviker Dadalauri att presentera sin avhandling som teoriutvecklande. Hon säger sig istället göra en teoriprövande studie (s. 89) och testar mycket riktigt hela sin modell på varje distinkt fas, varigenom hon i själva verket bryter ned sin »fallstudie» i tre distinkta processer och tre distinkta utfall. Denna något märkliga lösning tvingar författaren att falsifiera sin förklaringsmodell i kapitel fem, där konventionella teorier tvärt-om rättfärdigas. Hon finner begränsat stöd i kapitel sex, och inte förrän i kapitel sju, när alla tre faserna slutligen har uppenbarat sig, får Dadalauri möjlighet att försvara sin teori.

Ytterligare ett frågetecken bör fogas till författarens försök att göra idéer till en central oberoende variabel vid förklaringar av policyförändringar. Kan idéer mätas med validitet? Och i synnerhet: hur kan vi veta när idéer har internaliserats? Detta är särskilt akuta frågor i den postsovjetiska kontexten där politikernas egenintressen regelbundet paketeras i idealistisk retorik. De skriftliga källor (s. 93) och de georgiska eliter som Dadalauri har intervjuat (s. 98) är knappast ett undantag. Här löper författaren risken att legitimera politikers särintressen i form av generella idéer, något som hon till exempel synes göra på s. 205.

Dessa oklarheter reducerar emellertid inte bokens väsentliga bidrag för forskare intresserade av Georgien och utvecklingen av landets samhällskontrakt. Även läsare intresserade av drivkrafterna bakom policyförändringar, och i synnerhet betydelsen av idéer och normspridning i detta sammanhang, finner mycket av värde i Dadalauris avhandling. Författarens förklaringsmodell lyckas till exempel transcendera uppdelningen mellan teorier som lyfter fram externa faktorer (för att förklara policykonvergens) och ansatser som betonar interna faktorer (för att förklara bestående policy divergens).