Jakub M. Godzimirski

Som en av verdens største råvareprodusenter og -eksportører er Russland en viktig økonomisk aktør, ikke bare regionalt, men også i en global sammenheng. Sentralt står russisk energisektor. Russisk energipolitikk, herunder ekstern energipolitikk, formes av både politiske og økonomiske aktører, men også av faktorer og rammevilkår som disse aktørene bare har begrenset mulighet til å påvirke. Målet med denne artikkelen er å presentere hovedtrekkene i Russlands eksterne energirelasjoner og hvilke rammefaktorer som påvirker russiske beslutningsprosesser på dette området gjennom å diskutere strukturelle muligheter og begrensninger som påvirker Russlands eksterne energistrategi. Av naturlige årsaker vil hovedfokus være på energirelasjonen til Europa, mer spesifikt på Russlands rolle som den viktigste leverandøren av gass til EU.

Side: 118


Artikkelen tar utgangspunkt i en interdisiplinær tilnærming til feltet og trekker på elementer fra utenrikspolitisk analyse, strategiske studier og internasjonal politisk økonomi. Videre ser artikkelen nærmere på hvordan ulike globaliseringsprosesser påvirker Russlands strategiske handlingsrom innenfor det energipolitiske området, og i særdeleshet hvordan geopolitiske, økonomiske, strategiske og institusjonelle/liberale elementer spiller inn i Russlands energirelasjoner med EU. I tillegg utforsker den hva slags innvirkning andre typer aktører, slik som overnasjonale europeiske institusjoner som opererer innenfor andre juridiske og institusjonelle rammeverk, har på russisk politikk.1 Tidsmessig avgrenses artikkelen i hovedsak til utviklingen i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen.

Artikkelen er delt inn i tre deler. Først skal vi se på Russlands eksterne energirelasjoner. Her vil det være et spesielt fokus på Russlands rolle som den største eksportøren av gass til EU, og hvilke konsekvenser – korte og mer langsiktige – den internasjonale finanskrisen har hatt for Russlands posisjon på det europeiske markedet. Deretter sirkler vi oss inn mot Russlands viktigste bilaterale energirelasjon, forholdet til Tyskland, og ser nærmere på hvordan de rammebetingelser og utfordringer for energisamarbeidet som har blitt diskutert i den foregående delen kommer til uttrykk i denne relasjonen. I tredje og siste del diskuteres noen av de viktigste faktorene som vil være med på å forme Russlands langsiktige energistrategi.

Russlands energipolitikk: den eksterne dimensjonen

For å forstå betydningen av den eksterne dimensjonen av russisk energipolitikk kan det være fornuftig å starte med å presentere en kort oversikt over russisk produksjon og eksportvolum. Etter en nedjustering under den økonomiske krisen økte Russland i året som gikk produksjonen av både olje, gass og kull: Oljeproduksjon steg med 2,2 % til 505,2 millioner tonn, gassproduksjonen med 11,7 % til 650,3 bcm (hvilket fortsatt er lavere enn før krisen: i 2008 ble det produsert hele 664,9 bcm)2 og kullproduksjonen med 6,5 %

Side: 119


til 320,9 millioner tonn (Lenta.ru 11. januar 2011; Prajm-Tass 10. januar 2011). Gitt Russlands eget høye energiforbruk må en analyse av den eksterne energistrategien også ta i betraktning utviklingen på det innenlandske markedet. Over halvparten av energien som produseres i Russland – 53,2 % for å være mer presis – ble i 2010 konsumert på hjemmemarkedet (Mitrova 2011). Resten gikk til eksport.

I 2010 eksporterte Russland 184,9 bcm gass,3 246,8 millioner tonn olje og 97,4 millioner tonn kull. Russisk energieksport genererer enorme overskudd både for den russiske staten og for russiske selskaper; ifølge offisielle russiske tall sto energieksporten for 67,5 % av Russlands samlede eksportinntekter, hvorav råolje utgjorde 34 % og gass 12 % (Rosstat 2011).4 I økonomiske termer steg inntektene fra energieksporten med hele 33,1 % sammenlignet med året før, noe som primært skyldtes en – sett med russiske øyne – positiv prisutvikling på det internasjonale markedet. Det meste av eksporten går til land utenfor det postsovjetiske området (jf. tabell 1). Russlands viktigste eksterne energirelasjon er utvilsomt knyttet til EU – nesten to tredjedeler av eksporten går til EU-medlemmer. De resterende volumene går primært til andre tidligere sovjetrepublikker og til Asia/Stillehavsregionen (Mitrova 2010).

Tabell 1. Gazproms eksport i bcm fordelt på viktigste land (2007–10) ( Gazprom 2010)
I de nærmeste årene er det forventet at Russland vil øke den samlede eksporten – anslagsvis med 15–20 % – og at den deretter fra 2025 og fremover vil stabilisere seg på dette høyere nivået. I tillegg ønsker russiske myndigheter å diversifisere markedet for russisk gass. Den relative betydningen av både det europeiske og det postsovjetiske markedet er ventet å avta, mens Asia/Stillehavsregionen antas å bli langt viktigere. Ifølge Russlands offisielle energistrategi er målsetningen å nesten firedoble eksporten av olje til Asia/Stillehavsregionen innen 2030 – fra 20 millioner tonn i 2005 til 70–80 millioner tonn i 2030. For gasseksporten er det skissert enda mer ambisiøse planer: Mens det i dag er snakk om kun beskjedne 6 bcm,5 er det planlagt at eksporten skal stige til 70–75 bcm per år innen 2030. Denne optimistiske utviklingen knyttes først og fremst til det raskt økende energibehovet på det kinesiske markedet. Med utvikling av transittinfrastruktur håper man her at volumet vil øke fra dagens 0,25 bcm til 30 bcm per år.

Side: 120


Inntil videre er imidlertid EU Russlands viktigste eksterne energipartner. Denne energirelasjonen har en lang historie. Sovjetunionen begynte å eksportere hydrokarboner til Europa allerede på 1960-tallet, men det var først med økningen i volumene på 1980-tallet at denne relasjonen ble løftet opp på strategisk nivå både i Sovjetunionen og innad i EF. Dette skulle bli starten på det som senere skulle formaliseres i den såkalte energidialogen mellom Russland og EU, en dialog som blant annet har fokusert på å styrke sammenkoblingen av infrastruktur, samarbeidet mellom produsenter og konsumenter og tilrettelegging for utenlandske investeringer (Youngs 2009: 81). Energieksporten har bidratt til en tiltagende gjensidig avhengighet: Russland har blitt stadig mer avhengig av inntektene som genereres av energieksporten til EU, mens EU er avhengig av russisk energiimport for å kunne holde hjulene i gang; ifølge EUs egne tall

Side: 121


dekker nemlig EUs egen energiproduksjon mindre enn 50 % av dagens behov (European Commission 2008). EU har derfor blitt en storimportør av energi. Målt i standardiserte energienheter fordeler importen seg med 60 % på olje, 26 % på gass og 13 % på fast brensel. Bare 20 % av oljeforbruket dekkes opp av egenproduksjon, og Russland står som opprinnelsesland for en tredjedel av den samlede oljeimporten (ibid.).6 På gassiden produserer EU selv en tredjedel av all gass som konsumeres, men blant eksportørene har Russland her en enda mer fremtredende rolle: Russland dekket inn hele 42 % av EUs importbehov før krisen brøt ut (ibid.).7

I løpet av de siste 30 årene har energirelasjonen med Russland blitt sterkt politisert – og det har også blitt gjort flere forsøk på å sikkerhetisere EUs energiavhengighet, både fra eksterne aktører, først og fremst USA, så vel som internt, spesielt blant noen av de nye EU-medlemmene i øst. Sikkerhetiseringsforsøkene tiltok i styrke fra midten av forrige tiår i forbindelse med Russlands transittkonflikter med Ukraina og Hviterussland (se under) og EU-utvidelsen østover i 2004. Mange har beskyldt Russland for å bruke energiressursene for å oppnå politiske innrømmelser (Hill 2004, Saunders 2008). Andre hevder at Russlands mulighet til å bruke energiressursene som politisk pressmiddel er ganske begrenset ettersom dette først og fremst ville ramme Russlands egne interesser (Goldthau 2008). Unansett har Russland så langt lykkes med å beholde sin sentrale posisjon på det europeiske energimarkedet. Dette skyldes til dels mangelen på alternative leverandører, men også, som vi skal komme tilbake til, Russlands evne til å spille på bilaterale energirelasjoner med individuelle EU-medlemmer.

Russisk ekstern energistrategi: rammevilkår og utfordringer i dag

Russlands posisjon som eksportør på det europeiske så vel som det globale markedet er imidlertid på ingen måte automatisk gitt. Både på kort og lang sikt vil faktorer av økonomisk, politisk, geopolitisk, juridisk, teknologisk og omdømmerisikomessig karakter – enten hver for seg eller i ulike kombinasjoner – være med på å forme Russlands eksterne energistrategi. I det videre skal vi se nærmere

Side: 122


på noen av disse faktorene, men for å forstå hvordan de kan påvirke Russlands fremtidige posisjon som energiaktør, er det naturlig å ta utgangspunkt i dagens situasjon og Russlands viktigste nåværende energirelasjoner. I neste trinn kan vi deretter identifisere faktorer som kan påvirke Russlands posisjon i et mer langsiktig perspektiv.

Den viktigste rammefaktoren for Russlands posisjon på energimarkedet er landets plass i produksjons- og markedskjeden. Som en stor energiprodusent og -eksportør står Russland overfor mange av de samme utfordringene som øvrige produsenter på det globale markedet. En viktig forskjell er imidlertid at Russland i tillegg til å være verdens største produsent også er en av de største forbrukerne av energi. Dette gjør at russiske myndigheter må ta hensyn til og balansere interessene til både russiske energiprodusenter og russiske energibrukere.

Konsekvenser av den internasjonale finanskrisen

Den viktigste enkeltfaktoren som påvirker russisk energipolitikk er naturlig nok råvareprisen, nærmere bestemt de store svingningene i prisene på det internasjonale energimarkedet. Eksempelvis har prisen på olje de siste årene fluktuert voldsomt – fra å ha vært oppe i nesten 150 USD per fat sommeren 2008 falt prisen som følge av den internasjonale finanskrisen til 30 USD innen utgangen av året. I løpet av 2010 hentet den seg noe inn igjen – med en tredobling ble olje på tampen av 2010 solgt for 90 USD per fat. Og som en følge av uroen i Midtøsten og den arabiske folkevåren har prisen våren 2011 tilsynelatende stabilisert seg på et nivå godt over 100 USD (i begynnelsen av mai 2011 ble olje omsatt for 120 USD per fat).

Hovedårsaken til de store svingningene i oljeprisen de siste par årene har vært den internasjonale finanskrisen som har ført til lavere økonomisk aktivitet og dermed fallende etterspørsel etter energivarer (Houssin 2009). Etter hvert som USA og andre vestlige økonomier sank dypere ned i krisen, gikk russisk økonomi i andre halvdel av 2008 inn i en nedadgående spiral. Russland hadde innledningsvis merket lite til krisen, men nå drev fallende etterspørsel prisene på energi ned, noe som også gjorde det vanskelig å skaffe finansiering til nye energiprosjekter. Krisen fikk dermed svært negative konsekvenser for russisk energisektor – spesielt russisk gasseksport til Europa ble hardt rammet som følge av lavere økonomisk aktivitet i Vest-Europa (Dickel 2009). Krisen kan imidlertid også vise seg å ha hatt enkelte positive konsekvenser. For det første har forventingene om en betydelig

Side: 123


økning i energiprisene parallelt med at verdensøkonomien gradvis friskmeldes allerede vist seg å slå til (jf. figur 1). Dette er selvfølgelig gode nyheter for russiske energieksportører og for russisk økonomi generelt. Selv om det er forventet at oljeprisen vil fortsette å svinge også i årene som kommer, har en ledende vestlig energiekspert, Didier Houssin fra Det internasjonale energibyrået (IEA), oppsummert postfinanskrisesituasjonen på det globale energimarkedet med at de eksisterende energitrendene på ingen måte er bærekraftige, og at epoken med billig olje nå er slutt (Houssin 2009). Olje vil forbli den viktigste energikilden, men IEA regner med at oljemarkedet vil gjennomgå grunnleggende endringer i tiden som kommer og at nasjonale selskaper og OPEC-land vil få større innflytelse (ibid.).


Figur 1. Oljeprisen på det internasjonale råvaremarkedet 2000–11 (USD per fat)
For det andre har krisen gjort russiske beslutningstakere mer bevisst på behovet for å diversifisere og modernisere russisk økonomi – selv om Putin og Medvedev tilsynelatende har trukket noe ulike konklusjoner om hvilke løsninger som best møter disse utfordringene. Uansett vil denne økte bevisstheten rundt behovet for ytterligere reform og omstilling kunne få positiv innvirkning på Russlands generelle utvikling, på moderniseringen av Russlands energisektor og ikke minst på mer rasjonell bruk av energi i Russland gjennom energieffektivisering. For det tredje viste krisen behovet for diversifisering av markeder. En årsak til at den internasjonale finanskrisen rammet russisk økonomi, og ikke minst russisk energieksport, så hardt, er Russlands

Side: 124


tradisjonelle avhengighet av utviklingen på det europeiske gassmarkedet. Krisen har imidlertid aktualisert spørsmålet om å utvikle nye markeder, slik at russisk eksport i fremtiden skal kunne bli mindre sårbar for regionale kriser. På lengre sikt vil krisen dermed kunne bidra til å gjøre Russland mindre ensidig avhengig av det europeiske markedet.

Utviklingen på det europeiske markedet

På kort og mellomlang sikt vil imidlertid utviklingen på det europeiske markedet forbli en av de viktigste faktorene som former russisk energipolitikk. Inntil nylig har Russland møtt utfordringene på dette markedet gjennom bevisst å omgå EU-nivået og i stedet dyrke bilaterale energirelasjoner med de enkelte EU-medlemmene. Tyskland, Frankrike og Italia har alle blitt sett som Russlands strategiske partnere i dette spillet, og er samtidig blant Russlands viktigste gasskunder (Leonard & Popescu 2007). Etter at EU i mars i år begynte å implementere sin tredje energipakke, kan imidlertid dette bildet være i ferd med å forandre seg. I det minste har vedtaket blitt sett som et tegn på at EU har som ambisjon å utforme en mer koordinert tilnærming til energipolitikken, inkludert eksterne energirelasjoner.

Forsøkene på å samordne EUs politikk på dette området knyttes gjerne opp mot tre ulike utviklingstrekk som alle har påvirket EUs tenkning rundt energisikkerhet og energibruk: Russlands stadige konflikter med Ukraina og Hviterussland rundt transitt av gass, ikrafttredelsen av Lisboa-traktaten og sist, men ikke minst, den pågående europeiske debatten om klimaendringer.

For å starte med transittkonfliktene: Nesten 80 % av russisk gasseksport til Europa går i dag gjennom Ukraina, mens de resterende 20 % går gjennom Hviterussland. Gjennom 1990-tallet fortsatte Russland i stor grad å levere gass til tidligere sovjetrepublikker til subsidiert pris. Etter at Russland begynte å forlange markedspris for russisk gass levert til de to transittstatene, har det imidlertid oppstått en rekke konflikter, som flere ganger har ført til brudd i leveransene. De alvorligste var med Ukraina i 2006 og 2009 (Roberts 2009; Gazizullin 2009) og med Hviterussland i 2010.8 Disse konfliktene påvirket Russlands energistrategi. Det viktigste russiske tiltaket var beslutningen om å bygge nye gassledninger som vil gjøre Russland mindre avhengig av transittlandene. I mai 2011 ble den første

Side: 125


delen av Nord Stream ferdigstilt – en gassrørledning som krysser Østersjøen fra Vyborg til Greifswald og som er en viktig del av den russiske transitt-omgåelsestrategien. Neste planlagte skritt er byggingen av det andre Nord Stream-gassrøret og eventuell bygging av South Stream gjennom Svartehavet.

Lisboa-traktaten trådte formelt i kraft 1. desember 2009, hvilket innebar en revisjon av EUs to grunnleggende traktater, Roma-traktaten (EF-traktaten) og Maastricht-traktaten (EU-traktaten). Førstnevnte går heretter formelt under benevnelsen Traktat om Den europeiske unions funksjonsmåte. I dennes artikkel 194 slås det fast at

Som led i det indre markeds oprettelse og funktion og under hensyn til kravet om at bevare og forbedre miljøet sigter Unionens politik på energiområdet mod i en ånd af solidaritet mellom medlemsstaterne:
  • a) at sikre energimarkedets funktion
  • b) at sikre energiforsyningssikkerheden i Unionen
  • c) at fremme energieffektivitet og energibesparelser samt udvikling af nye og vedvarende energikilder og
  • d) fremme sammenkobling af energinet (Konsolideret udgave...2008).
Selv om det i samme artikkel heter at dette ikke begrenser «en medlemsstats ret til at fastsætte betingelserne for udnyttelsen af dens energiressourcer, dens valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning», og selv om flere EU-medlemmer har fortsatt å behandle Russland som en strategisk energipartner, må russiske myndigheter nå ta høyde for at EUs nye tilnærming til energisamarbeid kan føre til en omlegging av EUs energipolitikk – noe som også vil omfatte medlemslandenes eksterne energirelasjoner. Hva angår den europeiske klimadebatten, er en viktig diskusjon knyttet til effekten av bruk av fossilt brensel. I respons til klimautfordringene vedtok EU i 2007 en treleddet strategi: innen 2020 skal EU kutte utslippene av klimagasser med 20 %, øke andelen av fornybar energi innen energimiksen til 20 % og forbedre energieffektiviteten med 20 %. Dersom disse ambisiøse målsetningene gjennomføres, vil det ha stor betydning for behovet for gassimport fra Russland. Frem mot 2020 planlegger dessuten EU å bygge en energieffektiv økonomi med et paneuropeisk, integrert energimarked og å styrke den eksterne dimensjonen av energimarkedet. EU ser dermed ut

Side: 126


til å være i ferd med å redefinere sine prioriteringer innen energisamarbeid.

EUs energipolitiske fokus er i dag rettet mot tre hovedspørsmål: konkurranseevne, bærekraftig utvikling og forsyningssikkerhet (security of supplies). Særlig det siste har gjort russiske aktører urolige. EUs vektlegging av behovet for forsyningssikkerhet innebærer krav om differensiering på leverandørsiden. Spesielt russiske gasseksportører har dermed blitt bekymret for fremtidig avsetning av gassleveranser (security of demand) (Abdullajev 2011). På toppmøtet mellom EU og Russland i juni 2010 i Rostov-na-Donu,9 så vel som under statsminister Putins besøk i Brussel i februar 2011, fremhevet russisk side energisamarbeidet som en del av selve ryggraden i Russlands samarbeid med EU. Samtidig anklaget Putin EU for å føre en politikk som ikke bare ville være til skade for russiske energiinteresser, men som også kunne føre til høyere markedspris, noe som dermed primært ville ramme EU.10

Tiltagende russisk nervøsitet og tilløp til angrep på EUs energipolitikk kan til en viss grad tilskrives det russerne oppfatter som en negativ utvikling i relasjonene med Russlands desidert viktigste energikunde, EU. En ledende russisk energiekspert, Aleksej Gromov fra Institutt for energistrategi, et institutt som spilte en sentral rolle i utarbeidelsen av Russlands to offisielle energistrategier,11 har identifisert fire sentrale utfordringer som vil kunne påvirke russisk gasstrategi de nærmeste årene (Gromov 2010). Ifølge Gromov er det knyttet høy risiko til to av disse utfordringene: usikkerheten knyttet til eksportvolum og til priser på det internasjonale energimarkedet/kontrakter. Utfordringene knyttet til transitt mener Gromov innebærer en middels høy risiko for Russland, mens teknologiutfordringene medfører en relativt lav risiko. For bedre å forstå hvordan denne kombinasjonen av utfordringer vil kunne påvirke russisk utenrikspolitikk, og mer spesifikt russisk energipolitikk, skal vi nå se nærmere på Russlands energiforbindelser med Tyskland.

Side: 127


Russisk ekstern energistrategi: Tyskland som case

Tyskland er et interessant case å studere nærmere hvis vi ønsker å lære mer om de mulighetene og utfordringene som møter Russland på det internasjonale energimarkedet. Tyskland er svært avhengig av import av energi (så vel som andre råvarer), og mangelen på egne ressurser blir sett på som en viktig faktor i både tyske økonomisk politikk og utenrikspolitikk (Kwiatkowska-Drozdz 2011).

Tabell 2. Tysklands energiprofil 2009
Rangering i forbruk (største konsumenter globalt)Rangering i import (globalt)
Olje 8 6
Gass 6 2
Kull13 7



Som det fremgår av tabell 2, er Tyskland en av verdens viktigste importører av både olje, gass og kull (hva gassimport angår, er det bare USA som overgår Tyskland). I absolutte tall var det i 2009 snakk om 98,1 millioner tonn olje, 93,8 bcm gass og 36,5 millioner tonn kull. I praksis ble 97 % av det innenlandske behovet for olje, 84 % av gass og 72 % av kull dekket av import. Russland har etablert seg som den klart viktigste leverandøren av energi til Tyskland (BGR 2010) – i 2010 sto energi for 72 % av den samlede russiske eksporten til Tyskland (Maksimova 2011). Ivan Khodov har i en kort men interessant studie av energisamarbeidet mellom Russland og Tyskland presentert utviklingen av energirelasjonene både i et historisk perspektiv og i lys av fremtidige utfordringer (Khodov 2010). Sovjetunionen begynte å forsyne Forbundsrepublikken med gass allerede i 1973, og ifølge Khodov hadde det tyske markedet frem til 2010 tatt imot 1200 bcm sovjetisk/russisk gass (til sammenligning var den totale russiske gasseksporten i 2010 som tidligere nevnt 184,9 bcm). I løpet av disse årene har energisamarbeidet utviklet seg til å bli selve ryggraden i det russisk-tyske strategiske partnerskapet, et partnerskap som til tider har forårsaket enkelte spenninger i Tysklands forbindelser med dets europeiske og transatlantiske allierte. I 2007, det vil si det siste året før krisen slo inn for fullt, kom 31,7 % av all olje og 41,7 % av gassen Tyskland importerte fra Russland.

Side: 128


12

Finanskrisen slo hardt inn i tysk-russisk samhandel: Mens Tyskland i 2007 importerte 40 bcm gass, krympet volumet i 2008 til 36,2 bcm og i 2009 ytterligere til 31,5 bcm for så å ta seg noe opp igjen i 2010, hvor importen endte på 35,3 bcm. Mesteparten av nedgangen skyldtes lavere økonomisk aktivitet i Tyskland som følge av den økonomiske krisen. Dette utgjør en kortsiktig justering av volum – importen er som vi ser allerede i ferd med å ta seg opp igjen. I den tidligere omtalte studien peker imidlertid Khodov også på enkelte faktorer som vil ha mer langsiktig påvirkning på Tysklands behov for import av russisk gass (Khodov 2010).

Khodov peker for det første på strukturelle endringer i tysk økonomi: avindustrialisering, en vektforskyvning mot tjenesteytende næringer, fallende aktivitet i byggebransjen og ikke minst økt fokus på energieffektivitet. For det andre Tysklands søken etter alternative energikilder: Tyskland har i dag ambisjon om å bli en ledende «grønn energimakt» og å øke andelen av fornybar energi – f.eks. vindkraft, solenergi og geotermisk energi – i det tyske energiregnskapet. Sist, men ikke minst er tyske selskaper i ferd med å lansere flere ambisiøse energiprosjekter som kan ha stor innvirkning på forsyningssituasjonen i Europa. Khodov trekker frem det såkalte Desertec-prosjektet, som tar sikte på storskala sol- og vindkraftproduksjon i Nord-Afrika og Midøsten, som et eksempel på den nye tyske tilnærmingen til energipolitikk. Prosjektet, som skal realiseres innen 2050 og har en kostnadsramme på 400 milliarder USD, vil ifølge Khodov få konsekvenser for Russlands posisjon ikke bare på det tyske, men også på det europeiske energimarkedet. De fleste av usikkerhetsmomentene som ble trukket frem i Gromovs studie gjenfinnes dermed i de tysk-russiske energirelasjonene.

Fremtidsutsikter

Etter at vi nå har sett på ulike sett av faktorer som påvirker Russlands forhold til henholdsvis det globale energimarkedet, den viktigste «kollektive» energikunden (EU) og dets viktigste bilaterale energirelasjon (med Tyskland), skal vi i det følgende forsøke å identifisere hvilke muligheter og begrensninger som former russisk tenkning om landets fremtidige rolle. Hva utgjør Russlands primære styrke og muligheter på dette markedet? Og hvilke innebygde svakheter og eksterne trusler kan påvirke russisk energiengasjement i utlandet på kort og lang sikt?

Side: 129


Russlands styrke og muligheter

Russlands viktigste fortrinn i energisfæren er utvilsomt landets ressursgrunnlag. Det sikrer at Russland vil forbli selvforsynt, men også et betydelig overskudd for eksport. Hvis en holder dagens produksjonsnivå opp mot påviste ressurser, spesielt hva gjelder gass (Russland har verdens største påviste gassressurser), er det åpenbart at Russland har et langsiktig perspektiv på dette området. Russland har dessuten et utappet potensial for utvikling av fornybar energi og for energieffektivisering. Dersom man prioriterer denne sektoren, vil man på sikt kunne frigjøre ytterligere olje og gass for eksport.

Tabell 3. Gassreserver i verden – topp 10 (BP 2010)
Land Gassreserver (i trillioner m 3 ) Andel av globale gassreserver (i %)
Russland44,3823,7
Iran29,6115,8
Qatar25,3713,5
Turkmenistan 8,10 4,3
Saudi-Arabia 7,92 4,2
USA 6,93 3,7
De forente arabiske emirater 6,43 3,4
Venezuela 5,67 3,0
Nigeria 5,25 2,8
Algerie 4,50 2,4

En annen styrke er den eksisterende produksjons- og eksportkapasiteten. Landet har en imponerende, om enn delvis foreldet energiinfrastruktur, foruten betydelig menneskelig kapital i form av et stort antall spesialister med erfaring fra russisk og global energisektor, spesielt fra onshore-virksomhet, og en spesiell kompetanse på utvinning under klimatisk vanskelige forhold i nordområdene. I en presentasjon av moderniserings- og innovasjonsprogrammer i russiske statseide selskaper i desember 2009 skisserte økonomiminister Elvira Nabiullina kompetansen til de sentrale russiske energiaktørene. Her identifiserte hun Gazprom, Rosneft og Zarubezjneft som hovedaktørene offshore og på dypt vann og Gazpromneft, Rosneft og Zarubezjneft som de ledende når det gjelder forbedring av utvinningsgraden fra eksisterende felt. I tillegg fremhevet hun utvikling av nye energikilder med Gazprom og Rosneft i front hva angår gasshydratutvinning,

Side: 130


Gazprom i skifergassmarkedet og Rosneft i utvinning av olje fra oljesand (Nabiullina 2009).

Verdien av den eksisterende produksjons- og eksportkapasiteten bekreftes av interessen fra utenlandske investorer: Til tross for enkelte forsøk på renasjonalisering oppfattes russisk energisektor som attraktiv. BP og Total har for eksempel nylig besluttet å styrke sitt engasjement i Russland gjennom å inngå samarbeid med henholdsvis Rosneft og Novatek.

En tredje styrke er Russlands innarbeidede posisjon på to av de tre viktigste globale energimarkedene (Europa og Asia). Den russiske dominansen er spesielt synlig på det europeiske markedet, mens potensialet fortsatt ikke er fullt ut realisert på det asiatiske. Opphentingen i europeisk økonomi i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen, ikke minst utviklingen av tysk økonomi, samt en økende tysk (og sannsynligvis global) skepsis mot kjernekraft etter ulykken i Fukushima, vil trolig drive opp etterspørselen etter russisk gass og olje på både det europeiske og det asiatiske markedet. Russlands gode relasjoner til europeiske nøkkelland som Tyskland, Frankrike og Italia er forventet å bidra til at Russland vil gjenvinne tapte posisjoner, men også de bedrede relasjonene med Polen vil kunne spille inn her – både gjennom en desikkerhetisering av energispørsmålet i en EU-kontekst, og ikke minst som et eksempel til etterfølgelse blant tidligere østblokkland.

Russlands posisjon på det europeiske markedet er også bedret gjennom at man nå synes å ha funnet en ny modus vivendi med Lukasjenko-regimet i Hviterussland og at forholdet til Ukraina har blitt langt bedre etter at Viktor Janukovytsj ble president i 2010. Når Nord Stream-rørledningen gjennom Østersjøen etter planen åpner senere i år, vil Russland dessuten bli mindre avhengig av transitt gjennom de to landene. Dette reduserer sannsynligvis sjansene for at Hviterussland og Ukraina vil spille «transittkortet» (Latukhina 2011). Hva angår det asiatiske markedet, har Russland de siste par årene påbegynt prosjekter som vil kunne bidra til å diversifisere eksporten av energi gjennom økt eksport til Asia/Stillehavsregionen. Gazprom-sjef Aleksej Miller uttalte i november 2010 at «volumet av russisk gass til det asiatiske markedet kan bli like stort som det til Europa innen svært kort tid» (Amos 2011). Russland og Kina har imidlertid ennå ikke kommet til enighet om prissettingen på russisk gass. Bildet kompliseres ytterligere av utviklingen på det globale gassmarkedet med større tilgang av LNG og økt utnyttelse av ikke-konvensjonelle kilder, som det forventes å eksistere store

Side: 131


forekomster av i Kina. Et annet element her er utviklingen i Sentral-Asia. Inntil nylig har Russland ved hjelp av det gamle sovjetiske rørledningssystemet kunnet kontrollere eksporten av olje og gass fra Sentral-Asia til Europa. Nylig er det imidlertid åpnet en rørledning som kobler Turkmenistan og Kasakhstan med Kina. Dermed er Russland i ferd med å miste både mulighetene til å supplere egen produksjon med billig sentralasiatisk gass og å kontrollere eksporten av energi fra Sentral-Asia. Samtidig får Russland en ny konkurrent på det kinesiske markedet.

Til slutt kan det også hevdes at innføringen av en mer helhetlig og omforent tilnærming til energipolitikken innen den russiske eliten etter årtusenskiftet må betraktes som en styrke, ikke minst sett i forhold til at EU fortsatt synes å slite med å utforme og implementere en felles energipolitikk vis-a-vis eksterne energileverandører. Russiske myndigheter fremhever dessuten politisk stabilitet som en strategisk ressurs, spesielt i dagens situasjon hvor politisk og sosial uro truer med å destabilisere situasjonen i en rekke arabiske olje- og gassproduserende stater (Goble 2011).13 Dette ble nylig understreket av visestatsminister Igor Setsjin, som foruten å peke på politisk stabilitet listet utskiftningen av den gamle sovjetiske infrastrukturen, byggingen av nye gassrørledninger og moderniseringen av banksystemet som faktorer som bidro til å gjøre russisk energisektor til et attraktivt investeringsobjekt (White 2011).

Svakheter og trusler

Blant de viktigste faktorene som kan svekke Russlands posisjon på det globale markedet er energiintensiteten i russisk økonomi. Selv om det er gjort betydelig fremskritt i løpet av det siste tiåret, ligger Russland fremdeles langt bak de viktigste vestlige økonomiene på dette feltet. Den høye energiintensiviteten legger begrensninger på hvor mye energi Russland er i stand til å eksportere. En grunn til at Russland har hatt problemer med å nå målsetningene innen energieffektivisering er den halvhjertede gjennomføringen av kraftprisreformen. Av politiske årsaker har det vært vanskelig å foreta en rask økning av de tidligere kraftig subsidierte kraftprisene på det innenlandske markedet. Dette har imidlertid resultert i manglende incentiver for å gjennomføre energibesparende tiltak. En annen

Side: 132


grunn er manglende vedlikehold og investeringer i infrastrukturen. Russiske myndigheter er fullstendig klar over det enorme investeringsbehovet, men innenlandsk finansiering har vist seg utilstrekkelig, og Russland har så langt heller ikke klart å tiltrekke seg nok vestlige investeringer verken når det gjelder energieffektivisering eller infrastruktur.

For det andre utfordres Russland av geografiske og infrastrukturmessige flaskehalser – med tilknyttede spørsmål om transittavhengighet og manglende diversifisering av markeder. Som vi allerede har vært inne på, har russiske myndigheter forsøkt å møte disse utfordringene gjennom realisering av strategiske prosjekter, slik som byggingen av nye rørledninger. I en nordeuropeisk kontekst er byggingen av Det baltiske rørledningssystemet og Nord Stream de viktigste slike tiltakene, men lignende prosjekter i andre regioner – slik som South Stream, Øst-Sibir–Stillhavsrørledningen og Altaj-rørledningen står også høyt på agendaen i Moskva. I et mellomlangt perspektiv er det svært sannsynlig at Russland vil kunne takle de fleste av disse utfordringene, ikke minst i tilknytning til økt oppmerksomhet rundt det asiatiske markedet (Amos 2011).

En tredje utfordring er behovet for nye teknologiske løsninger, for eksempel i forbindelse med utvikling av offshorefelt i nordområdene. Så langt har russiske myndigheter valgt å møte denne utfordringen gjennom å invitere vestlige selskaper med kompetanse og erfaring på dette området til å samarbeide med de ledende statskontrollerte russiske selskapene, dvs. Gazprom og Rosneft. Et eksempel på dette er avtalen mellom Gazprom, franske Total og norske Statoil om utviklingen av det enorme Sjtokman-feltet i russisk del av Barentshavet. Nylig har det også blitt kunngjort at Rosneft og BP vil inngå et lignende samarbeid – mye av den planlagte offshore-aktiviteten vil finne sted under tøffe arktiske forhold, og avtalen med BP er blant annet tenkt å tilføre kompetanse på denne type feltutvikling (Horowitz 2011; Swint & Reed 2011).14 I tillegg til å bidra med teknologi vil samarbeidet med vestlige energiselskaper dessuten kunne hjelpe til å løse noe av investeringsproblemet vi allerede har diskutert: Perioden da man kunne høste billig av de sovjetiske grunnlagsinvesteringene i olje- og gassindustrien nærmer seg nå slutten. Med mindre nye felter settes i produksjon, forventes

Side: 133


det en stagnasjon i russisk gass- og oljeproduksjon. Samarbeidet med utenlandske aktører vil kunne gjøre det enklere å reise de nødvendige midlene til å gjennomføre dette.

Mens russiske myndigheter selv til en viss grad kan ta grep for å løse de tre ovennevnte utfordringene, representerer en fjerde faktor, utviklingen av ikke-konvensjonelle gasskilder, en alvorlig utfordring for russisk eksport som verken myndighetene eller industrien kan imøtegå på en enkel måte. Selv om enkelte russiske aktører har avfeid oljeskiferbonansaen som en godt planlagt PR-kampanje, på linje med koblingen mellom klimaendringer og utviklingen av biodrivstoff, kan ikke-konvensjonelle gasskilder vise seg å kunne bli en seriøs utfordring for Russlands stilling på det europeiske gassmarkedet (Mason 2011). Utviklingen av ny teknologi og nye energikilder er dermed en viktig usikkerhetsfaktor russiske myndigheter må ta i betraktning i strategiske beslutningsprosesser rundt utviklingen av russisk energisektor. I tillegg vil Russland som en stor eksportør av olje og gass måtte ta høyde for endringer i forbruksmønstre – spesielt på det europeiske markedet – som følge av fokuset på menneskeskapte klimaendringer, global oppvarming, CO2-utslipp og krav om «avhydrokarbonisering» av økonomien (Mason 2011).

Tabell 4. Skifergass i verden – seneste anslag (EIA 2011)
LandTeknisk utvinnbare skifergassressurser (i trillioner m3)
Kina35,70
USA24,14
Argentina21,67
Mexico19,07
Sør-Afrika13,58
Canada10,86
Libya 8,12
Algerie 6,47
Brasil 6,33
Polen 5,24
Frankrike 5,04
En siste negativ faktor er Russlands omdømmeproblem. Energisamarbeid med Russland oppfattes fortsatt som krevende, og avhengighet av Russland som energileverandør har de siste årene blitt

Side: 134


politisert, for ikke å si sikkerhetisert i enkelte kretser. Frykten for Russland – eller snarere frykten for hvordan Russland vil kunne bruke sine energiressurser for politiske formål – har blitt sammenfattet i fire hovedpunkter:
  • • That Russia will threaten to shut off energy supplies or increase prices to extract political concessions;
  • • That Russia will exploit existing debts for energy supplies or other economic weakness in energy consuming countries to buy or take over assets in those countries’ energy sectors or other sectors, with a view to use those assets for political leverage;
  • • That Russia will unfairly seize the assets of U.S. or European energy companies operating in Russia, or force western firms to sell their assets, possibly at low prices; and,
  • • That Russia’s energy wealth and power will encourage broader assertiveness in Moscow’s foreign policy to the detriment of U.S. and European interests (Saunders 2008: 1).

Kortsiktige utfordringer og langsiktige perspektiv

Behovet for ny teknologi og nye tilnærminger til russisk energipolitikk utgjør en utfordring for både russiske myndigheter og russisk energisektor generelt både på kort og i et mer langsiktig perspektiv. Det innflytelsesrike Institutt for energistrategi har nylig skissert tre langsiktige scenarioer for utviklingen på det globale energimarkedet og dets konsekvenser for Russland (Institut energetitsjeskoj strategii 2010).15 Instituttet konkluderer med at utviklingen ifølge alle tre scenarioer kan ha negative konsekvenser for Russland. I henhold til hva som omtales som katastrofescenarioet, vil Russland som en følge av den globale utviklingen i et 15–20 års-perspektiv få problemer med å opprettholde den eksisterende energiinfrastrukturen og bærekraften i energisektoren. I verste fall ser man her for seg at Russland risikerer å miste kontroll over utvinningen av landets egne ressurser. Det andre scenarioet er stagnasjonsfasescenarioet. Dette scenarioet forutser en global stagnasjon, noe som vil kunne føre til at Russlands olje- og gassressurser vil bli marginalisert og energisektoren mye mindre lønnsom. Men også om det tredje scenarioet – overgangsfasescenarioet – skulle bli realisert, kan Russland bli skadelidende ettersom det vil kunne innebære et økende teknologisk gap mellom Russland og dets viktigste samarbeidspartnere.

Side: 135


Tatt i betraktning den sentrale rollen Russlands energisektor spiller for landets økonomi, er utviklingen innen denne sektoren av største betydning for Russlands fremtid. Beslutningene som fattes i dag kommer til å ha konsekvenser for hvordan denne sektoren – og Russland generelt – vil kunne møte fremtidens utfordringer. At president Medvedev har førstehånds kjennskap til energisektorens problemer – han var styreformann i Gazprom 2000–08 – vil i så måte kunne være en fordel. Men hvis Russland skal kunne møte disse utfordringene på en effektiv måte, er det samtidig avgjørende at Medvedev er i stand til å omsette moderniseringsretorikken til faktisk handling. Det betinger imidlertid at Medvedev klarer å overbevise sin mangeårige mentor, Vladimir Putin, om at et slikt moderniseringsprogram vil styrke Russlands internasjonale stilling uten at det samtidig undergraver den sittende maktelitens posisjon. Og dette kan fort vise seg å være en umulig oppgave.

Litteratur

Abdullajev, Tejmur (2011) Dogovornyj gaz. Rossijskaja gazeta 21. februar. Tilgjengelig på www.rg.ru/2011/02/21/gazzz-site.html. Lesedato 29. april 2011.

Amos, Howard (2011) Oil and Gas Head Up and East. The Moscow Times 18. januar.

BGR (2010) Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen. Hannover: Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe.

BP (2010) Statistical Review of World Energy 2010. Tilgjengelig på å www.bp.com/statisticalreview. Lesedato 2. mai 2011.

Clark, Andrew & Tim Webb (2011) American Hostility Grows over BP’s Deal with Russian State Oil Company. The Observer 16. januar.

Dickel, Ralf (2009) Energy Interdependence between EU and Russia: Security of Supply / Security of Demand. Presentation ved CEPS, 29. september. Tilgjengelig på www.ceps.eu/files/2Dickel.pdf. Lesedato 2. mai 2011.

EIA (2011) World Shale Gas Resources: An Initial Assessment of 14 Regions Outside the USA. Washington, D.C.: U.S. Energy Information Administration.

European Commission (2008) Europe’s Current and Future Energy Position. Demand, Resources, Investments. Tilgjengelig på http://ec.europa.eu/energy/strategies/2008/doc/2008_11_ser2/strategic_energy_review_wd_future_position2.pdf. Lesedato 29. april 2011.

Gazizullin, Ildar (2009) A Ukrainian Perspective of the 2009 Gas Dispute. ISS Opinion. Paris: European Union Institute for Security Studies.

Gazprom (2010) Gazprom Databook. Tilgjengelig på http://gazprom.com/f/posts/64/119881/gazprom-databook-en_2010.xls. Lesedato 11. mai 2011.

Side: 136


Goble, Paul (2011) Medvedev Says Egyptian Scenario Won’t Happen in Russia, but not Everyone Agrees. Window on Eurasia 23. februar.

Goldthau, Andreas (2008) Resurgent Russia? Rethinking Energy Inc. Policy Review (147): 53–63. Tilgjengelig på www.hoover.org/publications/policy-review/article/5714. Lesedato 29. april 2011.

Gromov, Alexey (2010) Russian Gas Project up to Period 2030: Myth or Reality? Presentasjon på Baden-Baden-gruppens møte, Praha 25.–26.- april. Tilgjengelig på www.energystrategy.ru/ab_ins/source/Gromov(WIEN_24–27.04.10).ppt. Lesedato 29. april 2011.

Gromov, Alexey (2011) The EU and Russia: Energy Market Independence. Presentasjon på The EU–Russia Energy Dialogue, Brussel, 18. februar. Tilgjengelig på www.energystrategy.ru/ab_ins/source/EU_Russia_Roadmap_Gromov-18.02.10.ppt. . Lesedato 29. april 2011.

Hill, Fiona (2004) Energy Empire: Oil, Gas and Russia’s Revival. London: The Foreign Policy Centre.

Horowitz, Brook (2011) BP Can Improve Rosneft’s Corporate Culture. The Moscow Times 20. januar.

Houssin, Didier (2009) Global Energy Markets: Key Trends and Strategic Challenges. Presentasjon på CEPS Task Force on Energy Security, 4. mars, Brussel. Tilgjengelig på www.ceps.eu/files/pres3sec_0.pdf. Lesedato 29. april 2011.

Institut energetitsjeskoj strategii (2010) Plan forsajta mirovoj energetiki na period do 2050 g. Tilgjengelig på www.energystrategy.ru/ab_ins/source/project-2050_12.02.10.ppt. Lesedato 29. april 2011.

Khodov, Ivan (2010) Mirovoj krizis i rossijskij gaz. Eksport rossijskogo gaza v Germaniju. Dolgosrotsjnye faktory padenija sprosa. Svobodnaya Mysl (12): 91–106.

Konsolideret udgave af traktaten om den Europæiske Unions funktionsområde (2008) Den Europæiske Unions Tidende 51 (C115). Tilgjengelig på www.ecb.int/ecb/legal/1341/1342/html/index.da.html. Lesedato 6. mai 2011.

Kwiatkowska-Drozdz, Anna (2011) The Natural Resources Deficit: The Implications for German Politics. OSW Commentary (46).

Latukhina, Kira (2011) Dialog bez granits. Rossijskaja gazeta 25. februar. Tilgjengelig på www.rg.ru/2011/02/25/putin.html. Lesedato 29. april 2011.

Leonard, Mark & Nicu Popescu (2007) A Power Audit of EU–Russia Relations. Brussel: European Council on Foreign Relations.

Mason, Rowena (2011) Gazprom Feels the Heat as Its Gas Market Dominance is Threatened. The Daily Telegraph 22. februar.

Maksimova, Ksenija (2011) Tovarooborot mezjdu Rossiej i Germaniej priblizjaetsja k dokrizisnuju urovnju. Deutsche Welle 22. mars. Tilgjengelig på www.dw-world.de/dw/article/0,,14934208,00.html. Lesedato 9. mai 2011.

Side: 137


Mitrova, Tatyana (2010) The Russian Energy Strategy and Europe: A Russian View. Presentasjon på NUPIs konferanse «Rules of Power, Power of Rules», Oslo 15. oktober.

Mitrova, Tatyana (2011) Strategy of the Russian Energy Sector Development with Its Implication for the Technologies. Moskva: Center for International Energy Markets Studies, Energy Research Institute of the RAS. Tilgjengelig på www.eriras.ru/papers/mitrova_japan.pdf. Lesedato 2. mai 2011.

Nabiullina, Elvira (2009) Analiz innovatsionnykh i modernizatsionnykh programm krupnejsjikh rossijskikh kompanij s gosudarstvennym utsjastiem. Tilgjengelig på www.economy.gov.ru/minec/press/news/topnews20091225. Lesedato 29. april 2011.

Roberts, John (2009) Russia and the CIS. Energy Relations in the Wake of the Russia-Ukraine Gas Crisis. ISS Opinion. Paris: European Union Institute for Security Studies.

Rosstat (2011) O sostojanii vnesjnej torgovli v 2010. Tilgjengelig på www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d01/31.htm. Lesedato 29. april 2011.

Saunders, Paul J. (2008) Russian Energy and European Security. A Transatlantic Dialogue. Washington, D.C.: The Nixon Center.

Seliverstov, Sergey (2009) Energy Security of Russia and the EU: Some Legal Aspects. Paris: IFRI.

Swint, Brian & Stanley Reed (2011) Putin Proverb Seals BP’s Arctic Deal After Hayward Woos Russia. Bloomberg 18. januar.

Westphal, Kirsten (2011) The Energy Charter Revisited. The Russian Proposal for an International Energy Accord and the Energy Charter Treaty. SWP Comments (8). Berlin: SWP.

White, Gregory (2011) Russia’s Sechin Defends Investment Climate. Wall Street Journal 22. februar.

Youngs, Richard (2009) Energy Security: Europe’s New Foreign policy Challenge. Routledge Advances in European Politics. New York: Routledge.