Naval Strategies in the Black Sea Region

Jakob Hedenskog

FOI User Report 2881

Stockholm: FOI 2010

81 sider. ISSN 16501942

Anmeldt av Geir Flikke [seniorforsker, Avdeling for Russland og Eurasia, NUPI]

Selv om Svartehavet ikke lenger spiller samme militærstrategiske rolle som før, er det fortsatt en arena for et spill mellom stater som tolker samspill og motsetninger i et geopolitisk perspektiv. Dette er utgangspunkt for Jakob Hedenskogs nye rapport Naval Strategies in the Black Sea Region.

Rapportens anliggende er å belyse kyststatenes politikk. I den grad effekten av vestlige institusjoner eller regionale samarbeidsstrukturer belyses, er det ut fra en eksplisitt forståelse av at veksten i antall regionale strukturer, initiativer og samhandlingsarenaer ikke nødvendigvis har økt potensialet for samarbeid mellom aktørene. Fremdeles er det Tyrkia og Russland som holder tilbake, mens Bulgaria, Romania, Georgia og Ukraina alle kunne ha tjent på mer konstruktiv interaksjon. Relasjonen mellom Tyrkia og Russland trekker derimot i favør av status quo: De to samarbeider på noen felt, spesielt innen energitransport, mens de er mer avventende på andre.

Årsaken til dette er å finne i den strategiske balansen, eller det Hedenskog kanskje noe overdrevent omtaler som «styrkekorrelasjonen» mellom aktørene. Tyrkias utsyn er preget av to vesentlige faktorer: Tyrkia har kontroll over Dardanellene og Bosporus og kan dermed i praksis regulere all trafikk gjennom stredene, samtidig som den tyrkiske marinen, som er betydelig større enn øvrige regionale aktørers, er basert i Middelhavet. Russland er på sin side tilbake som en styrket regional aktør. Etter presidentvalget i Ukraina i 2010 har Moskva kunnet omsette ukrainsk gassgjeld i en fornyet leieavtale for flåtebasen på Krim-halvøya, og i kjølvannet av krigen med Georgia i 2008 har Moskva også ønsket å utvikle militære installasjoner i Abkhasia.

Den strategiske balansen mellom Tyrkia og Russland er ifølge Hedenskog basert på en gjensidig forståelse: Så vel Tyrkia som Russland strekker seg geografisk fra øst til vest og har i dagens versjon oppstått som stater på basis av sammenbrudd av store, flernasjonale imperier. Deres forkjærlighet for status quo så vel som fokus på geografiens betydning er dermed forståelig. Men status quo kan også

brytes. Dersom anledningen byr seg, kan den regionale balansen endres, noe som ble demonstrert i august 2008.

Hva så med de andre kyststatene? Hedenskogs dyptpløyende kunnskaper om regionen kommer til syne i en analyse av Ukrainas vei tilbake til Russland. Ukraina har vært den av kyststatene som har hatt mest nytte av regionale multilaterale samarbeidskonstellasjoner. Militært står Ukraina svakt, også i Svartehavet, og de interne motsetningene i landets elite har gjort det vanskelig å enes om en entydig utenrikspolitisk linje langs øst-vest dimensjonen. Svartehavet har i denne sammenheng representert en «tredje vektor», der Ukraina har kunnet posisjonere seg i samarbeidsstrukturer og multilaterale fora. Hedenskog trekker her spesielt frem Rådet for økonomisk samarbeid i Svartehavsregionen (BSEC) som «den viktigste mekanismen for å styrke Ukrainas europeiske integrasjon» (s. 46).

Hedenskogs analyse av Romania er også interessant. Romania er kanskje motsatsen til Ukraina hva angår å prioritere Svartehavsregionen – ikke fordi Ukraina ikke har prioritert regionen, men fordi Romania står friere i sine valg på bakgrunn av sitt medlemskap i NATO og EU. Romania hadde frem til 2007, da landet formelt ble medlem av EU, et fokus på transatlantiske og europeiske institusjoner. Etter 2007 har imidlertid ambisjonene om regionalt lederskap meldt seg, og denne har i første rekke gitt seg utsalg i forsøk på å løfte Svartehavsregionen opp på EUs og NATOs agendaer. Samtidig begrenses Romanias spillerom av den frosne konflikten i Moldova, der Russland fremdeles har militært personell stasjonert i utbryterrepublikken Transnistria.

Sammenliknet med de øvrige kyststatene blir Bulgaria og Georgia kanskje noe stemoderlig behandlet, men det følger naturlig av rapportens fokus på styrkeforhold. Bulgaria er «liten og samarbeidsvillig» og Georgia er «isolert og sårbar» i Hedenskogs analyse. Fellesnevneren for de to, noe som for øvrig også gjelder Ukraina og Romania, er at de har alt å tjene på et mer omfattende regionalt samarbeid. Bulgaria er involvert i alle potensielle gasstransittprosjekter i regionen, så nær som Blue Stream (en nord-sør forbindelse mellom Russland og Tyrkia). At 60 prosent av Bulgarias utenrikshandel går gjennom havnebyer på Svartehavskysten, forteller også at dette havet er en viktig livsåre for handel i regionen. Om man speiler denne realiteten i østlig retning, ser man et Georgia som er avskåret fra store deler av Svartehavskysten av de factostaten Abkhasia, eller som Hedenskog sier, et territorium som «de facto er annektert av Russland» (s. 34). Om Abkhasia kalles en de facto

stat eller et anneks er underordnet: Det utgjør like fullt en hemsko for Georgias utvikling som kyststat langs Svartehavet.

Til tross for en systematisk gjennomgang av kyststatenes prioriteringer, blir Hedenskogs dilemma enkelte ganger tydelig. Hva betyr egentlig «styrkekorrelasjon», geopolitikk, vektorpolitikk og strategiske interesser i et hav som har én trang utgang i sydvest? Som Hedenskog selv observerer: «Tyrkia søker ikke å dominere militært i Svartehavsregionen og ser heller ikke Ukraina og Russland som geopolitiske rivaler der» (s. 58). Tyrkia har snarere tvert i mot en interesse av at havområdet ikke er militarisert og har på den bakgrunn vært villig til å være vert for mange regionale initiativer og fora.

Hedenskog går også noen ganger på autopilot når det gjelder vurderinger av Russlands styrke. Det er vanskelig å se Samveldet av uavhengige stater (SUS) som et særlig effektivt uttrykk for Russlands hegemoniske ambisjoner (s. 20). Den russiske avisen Kommersant hevdet nylig at SUS-samarbeidet i praksis er avviklet, ikke minst fordi Russland selv synes å ha skiftet prioritering i retning av å utvikle tollunionen med Hviterussland og Kasakhstan. Det er imidlertid vanskelig å underslå at Russland gjennom transitt av energi ønsker sterkere innflytelse i regionen, og at Ukraina står overfor et reelt dilemma når det gjelder å finne fotfeste i det regionale spillet.

I sum er dette etter min vurdering en bunnsolid analyse av politikkdimensjonen rundt Svartehavet. Rapporten setter opp en bakgrunn bestående av en rekke faste parametre. Dette gir regionen sitt eget strategiske «inventar» og gir analysen av politikken dybde. Rapporten er også nøkternt og godt skrevet, og den gir et oppdatert bilde av utviklingen etter krigen mellom Georgia og Russland. Med sin grundige kjennskap til ukrainsk politikk og sitt mangeårige arbeid med Russland holder Hedenskog et godt strukturert grep på de parametrene som rammer inn hele det regionale spillet rundt Svartehavet.