Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Nagorno Karabakh: krig, fred eller status quo?

er lektor i statskundskab ved Lancaster University siden 2005. Hendes seneste publikationer er Contested Nationalism (2010) og (med Gareth Stansfield, red.) Unrecognized States in the International System (under udgivelse).

  • Side: 243-260
  • Publisert på Idunn: 2010-10-05
  • Publisert: 2010-10-05

Nagorno Karabakh: War, Peace, or Status Quo?

2008 seemed to mark a new dawn of self-determination movements: Kosovo declared independence, and was recognised by a majority of Western powers, while Russia announced its recognition of Abkhazia and South Ossetia. The article discusses the extent to which there has been a change in the international norms and practice of state recognition and analyses the effect this had on the conflict in Nagorno Karabakh: Is a peaceful solution now even less likely or could these developments provide the necessary push towards compromise? It is argued that the possibility of a compromise solution is affected by both external and internal forces, and although the uncertainty created by Kosovo’s recognition influenced the strategies of both sides, which could have resulted in a window of opportunity for conflict resolution, a solution was not forthcoming. We can therefore expect the status quo to continue for the foreseeable future.

Keywords: conflict resolution, Kosovo, Nagorno Karabakh, peace process, war in Georgia

Denne artikel bygger på et forskningsprojekt som blev finansieret af det britiske Economic and Social Research Council (RES-000–22-2728). Tak til Helge Blakkisrud og de to anonyme reviewers for deres konstruktive forslag til forbedringer.

Kosovos vej mod uafhængighed blev fulgt med stor interesse af andre territorier med ambitioner om løsrivelse, især af de territorier som vi kan kalde ikke-anerkendte eller de facto stater, dvs. regioner som har opnået de facto selvstændighed (ofte efter en krig) og søger fuld international anerkendelse, men som maksimalt er blevet anerkendt af et par stater.1 Disse territorier så Kosovo som en mulig skabelon – en ikke-anerkendt stat som gradvist bevægede sig mod international anerkendelse – og med Kosovos anerkendelse i februar 2008 syntes løsrivelsesbevægelserne at kunne vejre morgenluft.

Denne artikel analyserer effekten af Kosovos anerkendelse gennem et case studium af konflikten i Nagorno Karabakh. Først diskuteres det, om der er sket et afgørende skift i internationale normer og praksis når det gælder anerkendelsen af nye stater. Dernæst analyseres det, hvordan ledelsen i Karabakh og regeringen i Baku har reageret: Er fred, krig eller en fortsættelse af status quo det mest sandsynlige resultat? Analysen belyser forholdet mellem internationale forandringer, interne dynamikker og muligheden for konfliktløsning. Endelig diskuteres det kort om en tilsvarende effekt kan forventes i andre konflikter, der involverer ikke-anerkendte stater. Er udbryderrepublikker nu endnu mindre villige til at gå på kompromis? Ser de efter år i ingenmandsland nu endelig en mulighed for at opnå international anerkendelse? Og er centralregeringer efter Kosovo blevet endnu mindre tilbøjelige til at acceptere løsninger som involverer delt suverænitet og international tilstedeværelse, og i stedet fået et incitament til at løse konflikten militært – ligesom Sri Lanka valgte i maj 2009?

Morgenluft for løsrivelse?

Siden 1945 har der været en international konsensus imod grænseændringer uden den pågældende stats samtykke. Samuel Huntington mener endda, at »the bias against political divorce, that is secession, is just about as strong as the nineteenth century bias against maritial divorce« (1972: vii). Dette normative regime forhindrer ikke-anerkendte stater i at blive anerkendt (Pegg 1998: 123), og det er i den forbindelse ligegyldigt, hvor effektive de er: Territoriel integritet er vigtigere end empirisk suverænitet (ibid.: 5).

Denne insisteren på eksisterende grænser blev fastholdt med anerkendelsen af de tidligere republikker i Jugoslavien og Sovjetunionen i starten af 1990’erne, hvor kun unionsrepublikker blev givet ret til selvstændighed, og hvor de tidligere administrative grænser blev de nye internationale grænser. Men med etableringen af en international administration i Kosovo øjnede andre ikke-anerkendte stater muligheden for, at princippet om territoriel integritet kunne brydes, og en tidligere autonom region kunne anerkendes. Spørgsmålet var imidlertid, på hvilket grundlag Kosovo kunne anerkendes. I 2003 erklærede FN-missionen i Kosovo at svaret var »institutionelle standarder«: Først skulle en effektiv enhed byg-ges op, derefter kunne man begynde at diskutere status.2 Empirisk suverænitet syntes således at være blevet genintroduceret som et kriterium for statsanerkendelse.

Nagorno Karabakh, Abkhasien og andre ikke-anerkendte stater noterede sig dette og annoncerede i stigende grad deres selv-proklamerede succes inden for institutionelle og demokratiske reformer. Håbet var, at også de kunne gøre sig fortjent til international anerkendelse ved at opbygge effektive, demokratiske enheder – eller i det mindste en facade af sådanne styreformer (Caspersen 2008). Ledelsen i disse udbryderrepublikker syntes ikke at tvivle på denne nyfundne formel for international anerkendelse og havde tilsyneladende grund til optimisme, da Kosovos uafhængighed i marts 2007 rykkede nærmere med Martti Ahtisaaris anbefaling af »overvåget uafhængighed«.3

Allerede i 2006 havde Abkhasiens premierminister udtalt, at hvis Kosovo blev anerkendt som en selvstændig stat, så var han sikker på at Abkhasien ligeledes ville blive anerkendt »i løbet af tre dage« (Parfitt 2006). Men Kosovos anerkendelse forløb anderledes, end disse andre udbryderrepublikker havde håbet. De stater, som anerkendte Kosovos uafhængighedserklæring, så det ikke som en ny formel for løsrivelse. De betonede ikke de »standarder«, som Kosovo havde opnået, men gentog i stedet i det uendelige, at Kosovo var unik, givet den internationale tilstedeværelse og graden af menneskerettighedsovertrædelser som kosovoalbanerne var blevet udsat for. Javier Solana, EU’s Høje Repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, mente endda, at Kosovos unikke status var så indlysende, at »dem som ikke kan se det (...) vil ikke se det« (Philips 2008). Næsten som en sidebemærkning blev det nævnt, at Kosovos regering havde forpligtet sig til at respektere demokrati og mindretalsrettigheder (Council of the European Union 2008), men dette var primært et forsøg på, at imødegå kritikken af de praktiske konsekvenser anerkendelsen kunne få. »Standarder før status« var blevet til »status og dernæst standarder« – eller mere kynisk, »status, og så glemmer vi alt om standarder«.

Denne insisteren på, at Kosovo var et enkeltstående tilfælde, betød dog ikke, at al snak om præcedens eller domino-effekt forstummede. En ny mulighed for statsanerkendelse var blevet introduceret: anerkendelsen af autonome regioner uden centralregeringens accept. Dette gav andre regioner i en lignende position blod på tanden. Abkhasien og Sydossetien benyttede for eksempel lejligheden til endnu engang at appellere om international anerkendelse (Basayev 2008). Til at begynde med faldt denne appel for døve øren, men i august 2008 brugte Rusland Kosovos anerkendelse som en begrundelse – og undskyldning – for at anerkende Georgiens udbryderrepublikker. Ruslands præsident Dmitrij Medvedev (2008) hævdede, at Kosovos anerkendelse gjorde det umuligt at forklare abkhaserne og sydosseterne – og mange andre grupper verden over – hvorfor de ikke havde de samme rettigheder. Man kan ikke have en regel for nogle territorier og en anden regel for andre, påstod Medvedev. Efter i lang tid at have været meget restriktiv, når det gjaldt anerkendelsen af nye stater, kunne det derfor synes som om, det internationale system nu åbnede op for nye muligheder.

Marc Weller (2008) har argumenteret for, at retten til national selvbestemmelse i stigende grad fortolkes fleksibelt, og tidligere tiders restriktive fortolkning er blevet erstattet af en mere kompleks tilgang.4 Selvom det stadig er for tidligt at spå om, hvilken effekt Kosovos uafhængighed vil have på længere sigt, er det dog svært at pege på et afgørende brud i de internationale normer og praksis for statsanerkendelse. De seneste anerkendelser syntes at være baseret på realpolitik snarere end institutionelle standarder: stormagtspolitik, ikke empirisk suverænitet var afgørende.5 Sri Lankas blodige generobring af Tamil Eelam i maj 2009 pegede ligeledes på, at territoriel integritet og realpolitik stadig er afgørende i det internationale system.

Det synes imidlertid allerede nu klart, at vi ikke længere ser de samme snævre løsningsmodeller for denne type konflikter: Suverænitet bliver i stigende grad gradbøjet og delt i et forsøg på at finde en fredelig løsning, og dette påvirker også de strategier, som både ikke-anerkendte stater og centralregeringer vælger. Dayton-aftalen, som afsluttede krigen i Bosnien, opretholdt for eksempel stort set den faktiske uafhængighed for den selvudråbte serbiske stat Republika Srpska, og gav den serbiske entitet lov til at etablere relationer med Serbien.6 The Good Friday Agreement for Nordirland indeholder også elementer, som gradbøjer eller deler regionens suverænitet, så som oprettelsen af et Nord-Syd Ministerråd, som består af ministre fra den nordirske og den irske regering, og som har til opgave at udvikle konsultation og samarbejde over hele øen.7 En endnu mere vidtgående løsning er blevet foreslået for Cypern, hvor den føderationsmodel, der i øjeblikket diskuteres, kan komme til at inkludere en tyrkisk sikkerhedsgaranti for det territorium som pt. kontrolleres af de tyrkiske cyprioter (International Crisis Group 2008: 13–14). Disse løsninger går længere end autonomi og magtdeling, som er den vanlige formel for konfliktløsning, og tilbyder en form for semi-suverænitet til de ikke-anerkendte stater med et løfte om sikkerhedsgarantier og en plads i det internationale system.

I Karabakhs tilfælde er grundlaget for den nuværende fredsproces de såkaldte »Madrid-principper«. Detaljerne for disse har ikke været offentliggjort, men de menes at indeholde en fremtidig afstemning om Karabakhs status, hvilket af armenske repræsentanter bliver fortolket som en bindende folkeafstemning om løsrivelse. Deres håb er derfor at fuld uafhængighed – efter en periode med en midlertidig status og international tilstedeværelse – er inden for rækkevidde (se f.eks. De Waal 2009; Mamedi et al. 2008). Sådanne løsninger er dog normalt ikke acceptable for centralregeringerne, og det er absolut længere end Aserbajdsjan har været villig til at gå.

Ingen af de ovennævnte fredsaftaler har været direkte påtvunget, om end der var betragteligt pres på alle parter for at få Dayton-aftalen for Bosnien i hus (Touval 1996). Kosovos anerkendelse rejste imidlertid spørgsmålet, om der er sket en sådan opblødning af princippet om territoriel integritet, at denne type løsninger er blevet mere sandsynlige. Selv hvis Kosovos præcedens har begrænset – eller forsinket – effekt på anerkendelsen af andre udbryderrepublikker, så har den skabt en usikkerhed for stater som Aserbajdsjan: Hvad er den internationale dagsorden? Kan et kompromis som gradbøjer Karabakhs suverænitet blive påtvunget? Denne usikkerhed var især udtalt i tiden lige efter krigen i Georgien og blev afspejlet i konfliktens dynamikker.

Nagorno Karabakh: Uvished efter Kosovos uafhængighed

»Er Abkhasien og Sydossetien friere og mere uafhængige, end de var før [de blev anerkendt]? Er Kosovo?« Dette var reaktionen fra Nagorno Karabakhs udenrigsminister, Georgy Petrosyan, da han blev spurgt om de seneste internationale anerkendelser.8 Flere andre ledere slog den samme tone an og argumenterede højlydt for, at disse enheder ikke havde opnået »fuld selvstændighed«, og at deres uafhængighed ikke var »legitim«.9 Disse udsagn afspejler ikke den entusiasme, man umiddelbart ville forvente at blive mødt med, i og med at Nagorno Karabakh har en række til fælles med de andre territorier. Nagorno Karabakh erklærede sig uafhængigt efter Sovjetunionens opløsning, men blev ligesom Abkhasien og Sydossetien nægtet anerkendelse, siden regionen ikke havde status som unionsrepublik.10 Efter en blodig krig med Aserbajdsjan i starten af 1990erne opnåede Karabakh de facto selvstændighed. En løsning på konflikten er dog stadig ikke fundet, og regionen befinder sig derfor i et internationalt ingenmandsland: Den ligner en stat – om end en meget lille stat – og fungerer stort set som en stat, men er ikke anerkendt og er derfor internationalt isoleret.

Man kunne have forventet, at den delvise anerkendelse af Kosovo, Abkhasien og Sydossetien ville virke befordrende på andre territorier, der ligeledes higer efter anerkendelse. Karabakhs ledelse reagerede imidlertid med tavshed, da Kosovo blev anerkendt, og selvom de bød Ruslands anerkendelse af de to georgiske regioner velkommen (Hakobyan 2008), så var den primære reaktion præget af skuffelse og afvisning.

Skuffelsen er relativt nem at forklare: Karabakhs ledere har i årevis påstået at deres krav om uafhængighed havde et mere solidt grundlag end andre ikke-anerkendte staters, og de hævdede også stædigt, at deres institutionelle standarder var bedre end Kosovos. Hvorfor, spurgte de retorisk, blev Karabakh ikke anerkendt først? Hvorfor befinder Karabakh sig stadig i ingenmandsland, mens »mindre værdige« regioner er blevet inviteret ind i varmen og accepteret som mere eller mindre ligeværdige medlemmer af de suveræne staters klub? Meget tyder på, at lederne i Karabakh reelt troede på, at empirisk suverænitet ville føre til international anerkendelse11 – i hvert fald har de forsøgt at overbevise befolkningen om at dette er tilfældet.12

Reaktionen i Karabakh afspejler dog ikke kun skuffelse, eller et forsøg på at bortforklare den manglende internationale anerkendelse. Ledelsen i Karabakh synes nemlig, at have reevalueret den værdi, som er forbundet med international anerkendelse – værdien af ekstern suverænitet. Abkhasien og Sydossetien er kun blevet anerkendt af fire lande (Rusland, Nicaragua, Venezuela og Nauru – en mikrostat i Stillehavet) og demonstrerer tydeligt, at denne form for begrænset international anerkendelse (selv hvis den inkluderer en stormagt), ikke nødvendigvis betyder enden på deres internationale isolation. Kosovo er i en mere misundelsesværdig position, men dets uafhængighed er stadig overvåget, og den internationale administrationen har stadig det sidste ord. Lederne i Karabakh stiller derfor spørgsmålstegn ved sammenhængen mellem intern og ekstern suverænitet: Vil en effektiv entitet nødvendigvis blive anerkendt, og vil en sådan anerkendelse beskytte entitetens reelle uafhængighed? Og vil international anerkendelse endvidere opfylde målet om sikkerhed og velfærd, som disse ledere har lovet Karabakhs befolkning i over 20 år? Eller kan denne uafhængighed bedre blive beskyttet, og disse mål bedre opnås, uden international anerkendelse? Præsidentens rådgiver David Babayan konkluderer, at Karabakh nu har overvundet sit »ikke-anerkendelses kompleks«, og således kan fokusere på andre mål.13

I Stepanakert er der derfor ingen triumferen, ingen tro på snarlig international anerkendelse, men til gengæld en insisteren på at Karabakhs uafhængighed ikke er til diskussion. Parlamentsformand Ashot Ghulyan mener, at statsanerkendelse i fremtiden igen vil afhænge af effektivitet og styreform, ikke stormagtsinteresser,14 men indtil da synes de lokale ledere at satse på at forbedre status quo i stedet for at stile efter international anerkendelse. De mener, at Karabakh er i en god position til at overleve som en ikke-anerkendt stat grundet betydelige støtte fra Armenien og fra den armenske diaspora. Som præsidentens rådgiver stolt frem-hæver, så er deres statsbygningsprojekt i sandhed internationalt (om end monokulturelt), i og med, at de modtager støtte fra armeniere spredt over hele verden. »Globalisering er en tendens, som klart styrker vores uafhængighed«, hævder han.15 Der er dermed ingen vilje til at acceptere mindre end det maksimale mål, som er fuld uafhængighed. Som i mange andre ikke-anerkendte stater er holdningen stadig, at valget er mellem »uafhængighed« og »død« – det er i hvert fald den retorik, der dominerer.

Heller ikke i Aserbajdsjan er der meget, der tyder på, at en vilje til at gå på kompromis er ved at indfinde sig. Aserbajdsjans regering har hele tiden fastholdt, at selvom den er parat til at gå på kompromis, så kan dette aldrig betyde uafhængighed for Karabakh. Det maksimale, der kan tilbydes, er autonomi for regionen, statens territorielle integritet kan der ikke forhandles om (Aslanov 2009). Aserbajdsjans præsident, Ilham Aliyev, reagerede med vrede på Kosovos anerkendelse, hævdede at det gav ekstra ammunition til Karabakh, og annoncerede at Aserbajdsjan derfor trak sine soldater hjem fra den internationale mission til Kosovo (Yevgrashina 2008). Han erklærede også, at Aserbajdsjan om nødvendigt var parat til at bruge militær magt til at genvinde kontrol over Karabakh, og at våben og militært udstyr var blevet anskaffet med dette formål (ibid.).

Baku frygtede, at Karabakh kunne benytte sig af den præcedens, Kosovos anerkendelse havde skabt. I lyset af dette fremstod en militær løsning som endnu mere attraktiv: en »nem« løsning som kunne iværksættes, inden nogen skulle få den tanke at anerkende regionen. Om dette reelt var Bakus plan, finder vi nok aldrig ud af, for Georgiens præsident Mikheil Saakashvili kom Aliyev i forkøbet og lancerede en militær offensiv mod Sydossetien. Angrebet var et svar på en langvarig russisk provokation, men frygten for at Rusland ville bruge Kosovo som en undskyldning for at anerkende Abkhasien og Sydossetien kan også at have spillet en rolle.16 Den »nemme« militære løsning viste sig dog ikke at være så nem. I stedet for at løse konflikten og genintegrere Sydossetien er regionen nu formentligt tabt – i hvert fald i den nærmeste fremtid.

Baku og andre regeringer i samme position kunne drage tre konklusioner: For det første viste krigen i Georgien, hvor ustabil situationen er. Status quo kan muligvis karakteriseres som »ingen fred, ingen krig« (Walker 1998) men krigen er aldrig langt væk. For det andet illustrerede krigens resultat, hvor uvisse konsekvenserne af en militær offensiv er, isærhvis udbryderregionen kan regne med ekstern støtte. Endelig viste krigen imidlertid også, hvor afhængige disse territorier er af ekstern støtte – og de kan ikke alle regne med militær opbakning fra den russiske hær. Kosovos anerkendelse pegede måske umiddelbart på et skift i internationale normer og praksis for anerkendelse af nye stater, men krigen i Georgien demonstrerede samtidigt, at en militær offensiv kunne give alvorligt bagslag. Dette, kombineret med stigende internationalt pres, kan forklare Aserbajdsjans tilsyneladende vilje til at forhandle i de efterfølgende måneder. Selvom truslerne om en militær aktion jævnligt blev luftet, blev fredsforhandlingerne intensiveret. Forhandlingsviljen strakte sig dog ikke til en vilje til at indgå et vidtrækkende kompromis, og det »snarlige gennembrud«, som blev annonceret af de internationale mæglere (RFE/RL 2008), blev aldrig realiseret. Faren var drevet over, og der var tilsyneladende ingen grund til at indgå et vanskeligt kompromis, som ville være svært at »sælge« internt.

I både Baku og Stepanakert finder vi derfor en holdning, som er afventende snarere end panisk: Det haster ikke med en aftale. Begge sider venter på, at se hvilke konsekvenser Kosovos anerkendelse og krigen i Georgien får. Situationen kan beskrives som, hvad William Zartman (2000) ville kalde et »stalemate« (dødvande), i og med at ingen af partnerne tilsyneladende kan nå deres mål gennem militær eskalering. Men det er et »soft stalemate«, ikke et »hurting stalemate«: Konsekvenserne er stadig til at leve med, og et militært nederlag eller anden form for katastrofe er ikke nært forestående. Det synes derfor ikke umiddelbart at være en form for stalemate, som resulterer i forhandlingsvilje.

Sammenhængen mellem eksterne udviklinger, interne dynamikker og konfliktløsning er dog mere kompleks end som så. Det er ikke kun internationale dynamikker og muligheden for anerkendelse, som er af betydning for viljen og evnen til at gå på kompromis; interne magtforhold og relationer er også af betydning, og det er samspillet mellem de to som ofte er afgørende.

Karabakh: Intern frygt og skepsis

Hvilken betydning har Karabakhs nyfundne præference for status quo? Vil det gøre det endnu sværere at opnå et kompromis i denne konflikt, som under alle omstændigheder længe har syntes imun overfor mæglingsinitiativer?

Selvom målet fortsat er fuld uafhængighed, kan skiftet i strategien for at opnå dette mål betyde, at Karabakhs ledere nu er endnu mindre parate til at acceptere en kompromisløsning. Med deres proklamerede præference for status quo erklærer de, at det nuværende »stalemate« ikke er smertefulgt, og at de derfor ikke har nogen grund til at gå på kompromis. Denne tilsyneladende tilfredshed med den nuværende situation betyder – alt andet lige – at mæglere har fået færre gulerødder at vifte med. Og selvom Karabakhs ledere hævder at være moderate og taler om forsoning og om at etablere nye bånd, så afviser de stædigt ethvert forslag, som ikke afspejler »de nuværende realiteter«, dvs. Karabakh indenfor de grænser regionen vandt kontrol over i krigen i 1993–94.17 Karabakhs ledere opfører sig med andre ord, som om de har gode kort på hånden. Dette kan til en vis grad forklares som forhandlingsteknik: De prøver at fremstille Karabakh som en entitet der ikke er bange for at stå fast, på trods af Aserbajdsjans stadigt voksende hær. Dermed sender de et stærkt signal til Aserbajdsjan og til de internationale mæglere, men også til Armenien, som forhandler på Karabakhs vegne: »Vi er ikke parate til at acceptere mindre end fuld uafhængighed«.

Samtidigt synes den nyfundne præference for status quo dog også at afspejle en reel usikkerhed over hvilken strategi, der nu skal anvendes. Hvis anerkendelse primært afhænger af geopolitiske interesser, hvordan kan man så bedst positionere sig? Det forsøgsvise skift i strategi, omformuleringen af status quo, er med andre ord ikke uproblematisk. Der en slående mangel på visioner for, hvordan et ikke-anerkendt Karabakh kan udvikle sig, dvs. en manglende evne til at forestille sig ikke-anerkendelse som andet end en midlertidig status. Når Karabakhs ledere bliver spurgt om den mulige fremtid for Karabakh som en ikke-anerkendt stat, bliver deres svar enten meget vage eller meget specifikke (»Vi har brug for en bedre vandforsyning«).18 Selvom der eksisterer territorier, som udfordrer vores vante forståelse af suverænitet (Krasner 2001), så er der stadig en tendens til at se fuld internationalt anerkendt suverænitet som den eneste attraktive status. Uden international anerkendelse formodes usikkerhed og mang-lende kontrol at dominere (se f.eks. Bartelson 2001). Dette er et problem for Karabakhs ledere, for deres interne legitimitet har i vid udstrækning været forbundet med deres løfte om snarlig anerkendelse: Mangler og problemer kunne bortforklares som del af et smertefuldt men nødvendigt skridt på vej mod fuld uafhængighed. Hvis international anerkendelse ikke længere prioriteres, bliver det imidlertid nødvendigt at finde en erstatning; et andet mål, en anden vision for hvor Karabakh er på vej hen. Hidtil har dette ikke lykkedes.

Intern utilfredshed kan til en hvis grad holdes på afstand af den fortsatte eksterne trussel, der får oppositionen og den almene befolkning til at bakke op om ledelsen og gemme deres frustration til mere stabile tider.19 Men denne form for konsensus risikerer at blive undermineret, hvis folk ikke føler, at den nye strategi garanterer deres sikkerhed. De ikke-anerkendte stater kan nærmest ses som »racketeer states«, som tilbyder beskyttelse i bytte for loyalitet (Lynch 2004: 59). Frygten for et snarligt angreb fra Aserbajdsjan er bevidst blevet fremavlet af Karabakhs ledelse,20 og de har nu svært ved at undslippe dette trusselsbillede: International anerkendelse blev fremstillet som den eneste mulighed for at garantere befolkningens sikkerhed, så hvordan kan de nu opgive dette mål?

Kosovos anerkendelse og krigen i Georgien har bragt interne uenigheder til overfladen i den politiske debat i Karabakh. Løsrivelsesstrategien bliver nu flittigt debatteret, og i efteråret 2008 blev der sågar afholdt parlamentariske høringer om fredsprocessen og om anerkendelsen af Abkhasien og Sydossetien. Det var første gang i fire år, at fredsprocessen blev diskuteret i en parlamentarisk høring og kun anden gang siden uafhængighedserklæringen i 1991.21 Debatten var livlig og flere forskellige synspunkter blev luftet: Skulle international anerkendelse opprioriteres? Skulle Karabakh søge anerkendelse fra udvalgte lande? Og skulle Karabakh anerkende Kosovo, Abkhasien og Sydossetien?22 Det er væsentligt, at ledelsens præference ikke synes at nyde almen opbakning i Karabakh. Krigen i Georgien mindede befolkningen om risikoen for krig, og den relative stabilitet, som har kendetegnet de sidste 16 år, synes nu mere skrøbelig.23 Krigen illustrerede, at ikke-anerkendte stater ikke nødvendigvis er i stand til at forsvare sig, og Karabakh kan – i modsætning til Sydosstien – ikke regne med militær opbakning fra Rusland eller fra andre stormagter.24 Det kan derfor være svært at overbevise befolkningen om, at status quo er en attraktiv løsning.

Manglende støtte til status quo betyder dog ikke, at befolkningen eller Karabakhs parlament støtter en kompromisløsning. Tværtimod, ethvert kompromis som inkluderer tilbagetrækning af tropper, eller giver flygtninge retten til at vende tilbage25 – for ikke at tale om et kompromis som kun giver Karabakh autonom status i Aserbajdsjan – vil sandsynligvis resultere i en ny opposition, og den nuværende ledelse kan meget vel risikere at miste magten.26 Karabakhs ledere befinder sig derfor i en vanskelig position. Som svar på Kosovos anerkendelse og krigen i Georgien har de prøvet at omformulere deres løsrivelsesstrategi, men problemet er at de ikke kan sælge »ikke-anerkendelse« som en permanent status; befolkningen higer stadig efter international anerkendelse. På den anden side vil det også være yderst vanskeligt at overbevise befolkningen om, at en kompromisløsning er den bedste udvej.

Karabakhs ledere kunne vælge at ignorere dette dilemma og blot fortsætte deres insisteren på status quo som den bedste løsning. Problemet er, at de er afhængige af intern legitimitet både for deres egen politiske overlevelse og for entitetens fysiske overlevelse. Som en del af strategien for at skabe en international acceptabel entitet begyndte Karabakhs ledelse i slutningen af 1990’erne at introducere demokratiske reformer. Dette skulle øge chancen for anerkendelse, men også øge den interne opbakning til regimet og dermed befolkningens vilje til at forsvare Karabakh, hvis krigen skulle bryde ud igen (Caspersen 2008). Denne opblødning betyder imidlertid også, at ledelsen nu er afhængig af at kunne sælge deres skiftende løsrivelsesstrategier internt. Den står derfor overfor et vanskeligt valg: Hvad er sværest at sælge, ikke-anerkendt uafhængighed med lille chance for international anerkendelse og en fortsat ekstern trussel, eller et kompliceret kompromis med et løfte om en form for selvbestemmelse?

Samtidigt åbner dette dilemma en mulighed for at bevæge sig væk fra det nuværende stalemate, hvis det rette kompromisforslag bliver lagt på bordet. Trods deres tilsyneladende optimisme kan det tænkes, at Karabakhs ledere ligesom befolkningen har konkluderet, at status quo ikke er så stabilt, som de fremstiller det. I efteråret 2009 besøgte repræsentanter fra Aserbajdsjan Karabakh. Besøget var kort, kontroversielt, og bragte ikke umiddelbart nogen resultater med sig (Ahmedbeili et al. 2009), men det kunne fortolkes som, at Karabakhs ledere søgte efter alternativer – efter veje ud af det nuværende dødvande.

Aserbajdsjan: Utålmodighed og internt pres

Siden krigen i Georgien har vi set blandede signaler fra Baku. På den ene side er fredsprocessen blevet udvidet, og forskellige NGOer bliver nu også konsulteret i en proces, der førhen var forbeholdt den absolutte politiske og militære topledelse.27 Dette kan tyde på, at præsidenten er begyndt at forberede den bredere befolkning på en kompromisløsning – eller i hvert fald konstruere en infrastruktur der kan gøres brug af, hvis en fredsaftale kommer på plads. På den anden side gentager præsidenten og andre højtstående ledere til stadighed truslen om en militær offensiv. Aserbajdsjans forsvarsminister advarerede for nyligt om, at krig var uundgåelig, hvis Armenien ikke trak sig tilbage fra »besat aserbajdsjansk land« og tilføjede, at Aserbajdsjan ikke kan vente endnu 15 år (News.az 2010). Disse trusler sættes nu også i direkte forbindelse med fredsprocessen. Således erklærede præsident Aliyev i november 2009, at hvis de igangværende forhandlinger ikke bragte noget resultat, så ville det være Aserbajdsjans ret at benytte militære midler til at løse konflikten (BBC News 2009). Igen blev det ved truslen, men udtalelsen vidner om en vis usikkerhed vedrørende forhandlingerne og også et forsøg om at forsikre baglandet om, at Aserbajdsjan stadig har andre muligheder, og ikke vil acceptere et vidtrækkende kompromis.

Kosovos anerkendelse har skabt en vis uro, og måske en opfattelse af at konflikten hellere må løses hurtigt. Dette kan tyde på, at det stalemate, der har karakteriseret konflikten siden våbenhvilen blev indgået i 1994, har ændret natur. Hvor Aserbajdsjans regering før følte, at jo længere tid der gik, jo stærkere var deres position (International Crisis Group 2005), er dette ikke nødvendigvis længere tilfældet. Forsvarsbudgettet har ganske vist været støt voksende siden 1994, og Aserbajdsjans regering ynder at påpege, at det er større end Armeniens samlede statsbudget. Samtidig er Nagorno Karabakh isoleret, og Aserbajdsjan håber derfor, at entiteten gradvist vil svækkes. Men en sådan afventende holdning dækker over den omkostning det fortsatte tab af Karabakh har for Aserbajdsjan: I alle meningsmålinger fremstår det som det vigtigste politiske emne,28 og den manglende kontrol over regionen belaster Aserbajdsjans interne stabilitet.

Nagorno Karabakh er måske ikke et vigtigt territorium for Aserbajdsjans nationale identitet – i modsætning til Kosovo ses det ikke som identitetens oprindelsessted – men territoriel integritet er afgørende for Aserbajdsjans statsidentitet. Status quo kan derfor blive set som en trussel mod statens overlevelse, og en løsning bliver dermed påtrængende. Dette forstærkes af frygten for et skift i de internationale normer og praksis for statsanerkendelse. En sådan situation kan få regeringen til at overveje en militær offensiv, og en sådan offensiv vil meget vel kunne få befolkningens støtte. Som en aserbajdsjansk mand forklarede det: »Jeg vil ikke videregive dette problem til min søn, derfor er jeg for krig« (citeret i De Waal 2009: 2). Givet den betydning som Karabakh tilskrives, vil det være meget svært for Aserbajdsjan at opgive regionen. En lokal observatør udtrykker det således: »Aserbajdsjan vil ikke gå på kompromis med sit territorium – punktum!«29 Krigen i Georgien har imidlertid illustreret, hvor risikabel en militær offensiv kan være, så spørgsmålet er, om tiden kunne være moden til en kompromisløsning?

Fraværet af en løsning

Grundet samspillet mellem interne og eksterne dynamikker har vi både i Karabakh og Aserbajdsjan set en udvikling, som kan tyde på, at vi har bevæget os fra et »soft stalemate« til et »hurting stalemate«. Men selv hvis dette er tilfældet, er en fredelig udgang ikke garanteret: Begge sider må også præsenteres for en acceptabel udvej (Zartman 2000) og spørgsmålet er, om det overhovedet er muligt at finde en løsning som både Aserbajdsjan og Karabakh kan acceptere? En acceptabel løsning er alt andet end nem at finde i konflikter, som involverer ikke-anerkendte stater, for – som Charles King påpeger – så handler konfliktløsning i disse tilfælde om at integrere to separate administrationer, hære og samfund (King 2001: 525). Derudover så har udbryderrepublikkerne, trods det pres der er forbundet med manglende anerkendelse, ikke det store incitament til at acceptere et kompromis. I modsætning til andre løsrivelsesbevægelser så venter de ikke på en militær sejr, de har allerede vundet og prøver nu at beskytte og konsolidere deres territorielle kontrol. Der skal derfor en del til at få dem til at acceptere mindre end fuld uafhængighed. En betragtelig gulerod, i form af et kompliceret og vidtrækkende kompromis er derfor nødvendigt. Men er et sådant kompromis acceptabelt for Aserbajdsjan?

Flere analytikere fra Aserbajdsjan argumenterer ganske vist for, at territoriel integritet er det altafgørende, og så længe den opretholdes på papiret, kan Karabakh få så meget selvbestemmelse, som de ønsker, sågar med særlige relationer til Armenien.30 Men en sådan løsning er svær at sælge internt. Løsninger som gradbøjer eller udvisker suverænitet ses stadig gennem traditionelle briller, og opfattes som enten et skridt mod fuld integration eller løsrivelse. De eksempler, der blev nævnt tidligere, viser, at det er muligt, men det kræver mod og lederskab, både fra de lokale parter og fra de internationale mæglere. Ingen af delene har indtil videre kendetegnet fredsprocessen. Det kræver endvidere, at timingen er rigtig. Perioden lige efter Kosovos anerkendelse og krigen i Georgien kunne have været et sådant opportunt tidspunkt; et tidspunkt hvor usikkerhed gjorde det langvarige stalemate smertefulgt. Men denne mulighed synes nu forpasset. Krigen i Georgien bredte sig ikke, normerne og praksis for statsanerkendelse synes ikke at have ændret sig, og centralregeringer tillades stadig at bruge militær magt til at generobre tabte territorier.

Det er endvidere svært at forestille sig en løsning, som ikke inkluderer en form for international tilstedeværelse – i det mindste fredsbevarende styrker. Men en sådan tilstedeværelse er i stigende grad problematisk. Kosovos anerkendelse pegede på, at det kan bruges til at argumentere for løsrivelse (det var det afgørende argument for Kosovos unikke status), mens krigen i Georgien illustrerede, at internationale styrker kan blive part i konflikten. Uden tilstrækkeligt pres for en løsning er der derfor ikke sandsyn-ligt, at en sådan udvej vil være acceptabel for Aserbajdsjan. Efter et vist momentum i efteråret/vinteren 2008–09 er fredsprocessen derfor – ikke overraskende – igen gået i stå.

Konklusion: Krig, fred eller status quo?

Anerkendelsen af Kosovo, Abkhasien og Sydossetien kunne umiddelbart fortolkes som at løsrivelsesbevægelser, som hidtil er blevet nægtet en plads i de suveræne staters klub grundet princippet om territoriel integritet, pludselig havde fået bedre kort på hånden. Denne artikel har argumenteret for, at det er tvivlsomt, om der er sket et afgørende skift i internationale normer og praksis for anerkendelse af nye stater. Uvisheden i 2008 påvirkede ikke desto mindre strategierne for både løsrivelsesbevægelser og centralregeringer.

Sådanne skift i strategi påvirkes imidlertid ikke kun af fortolkningen af internationale udviklinger, men også af interne dynamikker. I Nagorno Karabakh konkluderede ledelsen, at international anerkendelse var usandsynligt i den nærmeste fremtid, men havde svært ved at overbevise befolkningen om deres revurderede løsrivelsesstrategi. I Baku fortsatte regeringen med at true med en militær offensiv, men indså også hvor risikabelt dette kunne være. Samtidig var regeringen under pres både internt og eksternt for at finde en løsning. Samspillet mellem interne og eksterne dynamikker førte os tilsyneladende fra et »soft stalemate« i retning af et »hurting stalemate«, men en fredelig løsning afhænger også af at kunne finde en acceptabel løsning, og dette vanskeliggøres både af interne magtrelationer og af traditionelle opfattelser af suverænitet og territorium. Endvidere så har Kosovos anerkendelse gjort det sværere for Aserbajdsjan at acceptere en international tilstedeværelse i Karabakh; og uden en sådan er det ikke nemt at få en løsning som gradbøjer suverænitet til at fungere.

Muligheden for kompromis er ofte kortvarig og skal derfor udnyttes, men det kræver både modige ledere og international vilje til at bruge de nødvendige ressourcer, samt en erkendelse af at konflikdynamikker ændrer sig. Dette er også tilfældet i andre konflikter, der involverer ikke-anerkendte stater. Samtidig har analysen påvist, at dynamikkerne ændrer sig i samspillet mellem interne og eksterne faktorer. Det indebærer, at selvom disse konflikter har meget tilfælles, kan vi ikke forvente samme respons, da de interne magtrelationer ikke er de samme. Eksempelvis kan det internationale system synes mindre restriktivt i forhold til dannelsen af nye stater, men dette forhold er baseret på real-politik snarere end empirisk suverænitet, som de ikke-anerkendte stater ellers har sat deres lid til. Uvisheden i forhold til fremtidige strategier er derfor fælles for dem alle, men specifikke reaktioner afhænger af interne magtforhold samt af en anden afgørende forskel: entiteternes forhold til stormagter.

Udviklingen peger på en stigende gradbøjning af suverænitet, især i forbindelse med fredsaftaler, men når det gælder anerkendelse af nye stater, synes dette indtil videre kun at gavne de entiteter, som nyder stormagtsopbakning. Sådanne relationer, i samspil med interne faktorer, påvirker om udbryderrepublikkerne nu er endnu mindre villige til at gå på kompromis, eller om de derimod ser et behov for alternativer. Tilsvarende påvirker det, om centralregeringer er blevet mindre tilbøjelige til at acceptere løsninger, som involverer delt suverænitet og international tilstedeværelse, om de ser et øget incitament til en militær løsning, eller om de i stedet bevæger sig mod en kompromisløsning.

Litteratur

Ahmedbeili, Samira, Sara Khojoian & Anahit Danielian (2009) Azeri Visit to Karabakh Sparks Row. Caucasus Reporting Service 10. juli.

Antonenko, Oksana (2007) Russia and the Deadlock over Kosovo. Survival 49 (3): 91–106.

Aslanov, Elnur (2009) Advice for Armenia on Resolving the Karabakh Dispute. RFE/RL 9. juni.

Bartelson, Jens (2001) The Critique of the State. Cambridge: Cambridge University Press.

Basayev, Kazbek (2008) We’re No Worse than Kosovo Say Ex-Soviet Separatists. Reuters 18. februar.

BBC News (2009) Azerbaijan and Armenia Make »Progress« on Karabakh. 22. november.

Caspersen, Nina (2008) Separatism and Democracy in the Caucasus. Survival 50 (4): 113–36.

Cornell, Svante E. & S. Frederick Starr (red.) (2009) The Guns of August 2008: Russia’s War in Georgia. New York, NY: M.E. Sharpe.

Council of the European Union (2008) Press Release: 2851st Council Meeting, General Affairs and External Relations. 18. februar. Tilgængelig på www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/gena/98818.pdf. Læst 10. juli 2010.

De Waal, Thomas (2009) The Karabakh Trap: Dangers and Dilemmas of the Nagorny Karabakh Conflict. London: Conciliation Resources.

Hakobyan, Armen (2008) When Your Neighbor’s House Catches Fire... Armenia Reacts to the Georgian War. The Armenian Reporter 30. august.

Huntington, Samuel (1972) »Foreword« i Eric A. Nordlinger, Conflict Regulation in Divided Societies. Cambridge, MA: Harvard University

International Crisis Group (2005) Nagorno Karabakh: A Plan for Peace. Tbilisi/Brussels.

International Crisis Group (2008) Reunifying Cyprus: The Best Chance Yet. Nicosia/Istanbul/Brussels.

Jackson, Robert H. (1990) Quasi-states: Sovereignty, International Relations and the Third World. Cambridge: Cambridge University Press.

King, Charles (2001) The Benefits of Ethnic War: Understanding Eurasia’s Unrecognized States. World Politics 53 (3): 524–52.

Kolstø, Pål (2006) The Sustainability and Future of Unrecognized Quasi-States. Journal of Peace Research 43 (6): 723–40.

Krasner, Stephen (2001) Abiding Sovereignty. International Political Science Review 22 (3): 229–51.

Lynch, Dov (2004) Engaging Eurasia’s Separatist States. Washington, D.C.: United States Institute of Peace.

Mamedi, Sabuhi, Naira Melkumian & Karine Ohanian (2008) Hopes and Fears After Karabakh Declaration. Caucasus Reporting Service 6. november.

Medvedev, Dmitry (2008) Why I Had to Recognise Georgia’s Breakaway Republics. Financial Times 27. august.

News.az (2010) War Inevitable – Azerbaijan’s Defence Minister. 25. februar.

Ohanian, Karine (2008) Karabakhis’ Renewed Independence Hopes. Caucasus Reporting Service 11. september.

Parfitt, Tom (2006) Identity Crisis. The Guardian 25. maj.

Pegg, Scott (1998) International Society and the De Facto State. Aldershot: Ashgate.

Philips, Leigh 2008) Kosovo Independence Emboldens South Caucasus Breakaway Republics. EUobserver 18. februar.

RFE/RL (2008) Top U.S. Official Says Karabakh Deal »Possible« by Year’s End. 20. oktober.

Touval, Sadia (1996) Coercive Mediation on the Road to Dayton. International Negotiation 1 (3): 547–70.

Walker, Edward (1998) No Peace, No War in the Caucasus: Secessionist Conflicts in Chechnya, Abkhazia and Nagorno-Karabakh. Occasional Paper, Belfer Center for Science and International Affairs. Tilgængelig på http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/3042/no_peace_no_war_in_the_caucasus.html. Læst 10. juli 2010.

Weller, Marc (2008) Escaping the Self-determination Trap. Leiden: Martinus Nijhoff.

Yevgrashina, Lada (2008) Azerbaidjan May Use Force in Karabakh After Kosovo. Reuters 4. marts.

Zartman, I. William (2000) »Ripeness: The Hurting Stalemate and Beyond« i Paul C. Stern & Daniel Druckman (red.) International Conflict Resolution After the Cold War. Washington, D.C.: National Academy Press.

1Eksempler på sådanne områder inkluderer Nagorno Karabakh (Aserbajdsjan), Abkhasien og Sydossetien (Georgien), Trans-Dniester (Moldavien), Nordlige Cypern (Cypern), Somaliland (Somalia) osv. For definitioner, se Pegg (1998) og Kolstø (2006).
2. For den såkaldte »standarder før status« politik, se »Standards for Kosovo« på www.unmikonline.org/standards.
3. Ahtisaaris plan bestod af to documenter, »Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo’s Future Status« og »Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement«, se www.unosek.org/docref/report-english.pdf.
4. For udviklingen i retten til national selvbestemmelse, se for eksempel Jackson (1990)
5. Det blev også hurtigt klart, at Rusland ikke havde flere anerkendelser på dagsordenen.
6For Dayton-aftalen, eller »The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina« (aftalens officielle betegnelse), se www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=380.
7Se Nord-Syd Ministerrådets hjemmeside på www.northsouthministerialcouncil.org.
8. Interview med Georgy Petrosyan, udenrigsminister, Stepanakert, 31. oktober 2008.
9. Interview med Vahram Atanesyan, formand for Karabakhs udenrigspolitiske nævn, Stepanakert, 29. oktober 2008. Interview med Ashot Ghulyan, parlamentsformand, Stepanakert, 27. oktober 2008.
10. Abkhasien var en autonom republik, men ikke en unionsrepublik, mens Sydossetien og Karabakh var autonome regioner.
11. Interview med Arkady Ghukasyan, tidligere præsident i Karabakh, Stepanakert, 3. november 2008.
12. Interview med Manvel Sarkisyan, tidligere rådgiver for Karabakhs præsident, Jerevan, 9 September 2006.
13. Interview med David Babayan, Stepanakert, 29. oktober 2008.
14. Interview med Ghulyan.
15. Interview med Babayan.
16. Oksana Antonenko (2007) advarede allerede året inden om, at dette kunne føre til en militær offensiv. At dette skulle have været en årsag afvises dog af andre observatører. Se for eksempel Svante Cornell og S. Frederick Starr (2009).
17Interview med Hrachya Arzoumanyan, rådgiver i Karabakhs udenrigsministerium, Stepanakert, 1. november 2008.
18. Interview med Araik Harutyunyan, premierminister i Nagorno Karabakh, Stepanakert, 30. oktober 2008.
19. Interview med Gegham Baghdasaryan, oppositionsleder, Stepanakert, 27. oktober 2008.
20. Interview med Baghdasaryan
21. Interview med Naira Ayrumyan, journalist, Stepanakert, 2. november 2008.
22. Interview med Babayan. Se også Ohanian (2008).
23. Interview med Ayrumyan. Interview med Karine Ohanian, journalist, Stepanakert, 3. november 2009.
24. Interview med Eldar Namazov, politisk kommentator, Baku, 16. juni 2009.
25. Madrid-principperne menes at inkludere tilbagetrækningen af armenske tropper fra de regioner, der omgiver Nagorno Karabakh (og som beskrives som en bufferzone af Karabakh) og udstationeringen af fredsbevarende styrker. Endvidere er planen, at flygtninge får retten til at vende tilbage – først til disse områder og senere i processen til selve Karabakh.
26. Interview med Ayrumyan.
27. Interview med Namazov.
28. Interview med Rasim Musabekov, politisk kommentator, Baku, 12. juni 2009.
29. Interview med Ildar Mammadov, politisk kommentator, Baku, 19. juni 2009.
30. Interview med Musabekov. Interview med Mammadov. Interview med Arzu Abdullayeva, formand for Helsinki Citizens’ Assembly, Baku, 12. juni 2009.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon