Russian Military Reform. A Failed Exercise in Defence Decision Making

Carolina Vendil Pallin

London: Routledge 2008

248 sider. ISBN 9780415447447

Anmeldt av Rolf-Inge Vogt Andresen [forsker ved Forsvarets forskningsinstitutt]

Emnet for Carolina Vendil Pallins bok er russisk forsvarsreform etter den kalde krigen. Allerede undertittelen fastslår at dette er en studie av noe som gikk galt. Leseren forventer dermed å få vite hvorfor det gikk slik, og forfatterens hovedanliggende blir å besvare det spørsmålet.

I de to innledende kapitlene gjør Vendil Pallin rede for hvorfor vi trenger nok en studie av russisk forsvarsreform (det kan ikke sies å være et understudert tema). Hun presenterer bokens teser og struktur, skisserer sentrale elementer i debatten om forsvarsreform i Russland og klargjør hva som har hemmet implementeringen. I hovedsak dreier det seg om tre typer hindringer: økonomiske begrensninger, foreldede trusselbilder i den militære planleggingen og mangel på målbevisst politisk lederskap.

I kapittel tre viser Vendil Pallin hvor åpenbart behovet for radikale reformer var da Sovjetunionen gikk i oppløsning. Militærteknologisk var landet i ferd med å sakke akterut, og økonomiske og politiske rammebetingelser for forsvarets virksomhet var i rask endring. Hun gir også en fyldig beskrivelse av institusjonene som var med på å fatte beslutninger i forsvars- og sikkerhetspolitiske spørsmål i det postsovjetiske Russland. I det påfølgende kapitlet forklarer hun hvordan forsvarsreform har vært forstått i en russisk sammenheng og ser denne forståelsen i forhold til behovet for endring etter den kalde krigen.

Kapittel fem og seks kan innholdsmessig sies å være hovedkapitlene. Her gir Vendil Pallin en detaljert analyse av reformbestrebelsene under Jeltsin og Putin. Under Jeltsin var det flere tilløp til reform, men det ble for det meste ord og lite handling (kapitlets undertittel er «virtual reform»). Den første krigen i Tsjetsjenia (1994–96) synliggjorde riktignok nødvendigheten av forsvarsreform og ga for en tid mer kraft i reformarbeidet, men dette ble ikke utnyttet av Putin-regimet. Helt fram til slutten av Putins andre presidentperiode forble dermed reform av det russiske forsvaret et ganske uferdig prosjekt.

Vendil Pallin velger en bred tilnærming i forsøket på å forklare hvorfor det ble slik, og gir overbevisende svar. Boken gir et solid inntrykk fra første avsnitt. Leserne får raskt fornemmelsen av at det ligger omfattende og grundige studier bak det som skrives. Vendil Pallin belyser sammenhenger bak reformmiserene på en måte som gir leseren en helhetlig forståelse av problematikken. Det er vanskelig å se at hun har utelatt eller forsømt noe vesentlig.

Forsvarsreform i det postsovjetiske Russland måtte bli en tung eksersis. Sovjetunionen var en sterkt militarisert stat og hadde verdens største stående styrker. I tillegg til forsvaret forstått som de væpnede styrker, det vil si de strukturene som skulle beskytte landet mot eksterne trusler, fantes det også andre enheter med våpenmakt, som innenriksdepartementets styrker og grensevakten. Dette flerinstitusjonelle militærvesenet oppsto i Sovjetunionen, men levde videre i Russland og ble på mange måter forsterket. Skulle reformene lykkes, måtte de også omfatte væpnede strukturer utenfor forsvaret, men det skjedde ikke. Tvert imot var det sterk rivalisering mellom forsvaret og de øvrige, og forsvaret kom ofte ut som den tapende part. I en situasjon der de statlige ressursene gjennom hele 1990-tallet skrumpet kraftig inn, greide disse «halvmilitære» styrkene å tilegne seg en stadig større del av de budsjettmidlene som gikk til forsvar og sikkerhet. Samtidig forsømte Jeltsin og regjeringene hans forsvaret. Hans mildt sagt ustadige personalpolitikk og hyppige endringer i det institusjonelle landskapet for å hindre at noen ble for mektige, ga alt annet enn den stabiliteten og kontinuiteten som trengtes for forsvars-reform. Generalene fikk dermed i stor grad holde det utdaterte trusselbildet fra den kalde krigen ved like.

Overgangen fra Jeltsin til Putin ble positiv for forsvaret (det skulle da ellers lite til). Putin fikk drahjelp av økonomisk vekst og økende statlige inntekter, men viste også fra første stund at han var opptatt av situasjonen i forsvaret og innstilt på å sørge for bedre og mer stabile rammebetingelser, ikke minst ressursmessig. Vendil Pallin framhever imidlertid hvordan Putins sentralisering og monopolisering av makt gjorde at mange grunnleggende problemer i det russiske forsvaret forble uløst, så som interne motsetninger blant de militære og mangel på offentlig innsyn i militær virksomhet, ikke minst i budsjetter. Alle muligheter til kontroll skulle forbeholdes Kreml, og Putin fjernet med det muligheten for at uavhengige instanser skulle kunne være med på å bidra til at statlige institusjoner, herunder forsvaret, utnyttet sine ressurser mer effektivt og i større grad etterfulgte lover og politiske vedtak.

Et hovedpoeng i Vendil Pallins bok er at selv om forhold som økonomisk nedgang, institusjonell omskiftelighet og manglende fornyelse i strategisk tenkning har vært betydelige hindre for vellykket reform, så har kanskje hovedproblemet vært mangelen på en målbevisst og utholden politisk ledelse. De gangene det fra øverste hold virkelig har blitt satt noe inn på å få til endringer, har det gitt resultater. De pågående russiske forsvarsreformene («Serdjukov-reformene»), som ble lansert i oktober 2008 og dermed kommer i etterkant av den perioden Vendil Pallin dekker, ser ut til å underbygge en slik vurdering. De nye reformene blir drevet gjennom med fast hånd innenfor svært knappe frister – man har åpenbart ikke tenkt å gi noen mulighet til å mobilisere effektiv motstand – og er allerede i ferd med å gjøre det russiske forsvaret grunnleggende forskjellig fra det som gikk til krig mot Georgia for halvannet år siden.

Vendil Pallins bok er unektelig en bok primært for dem med spesiell interesse for russisk forsvar. Språklig er det ikke noe avskrekkende ved den – Vendil Pallin skriver ledig og gjør ikke tematikken tyngre enn nødvendig – men det er en fagbok. Vi som hører til målgruppen kan imidlertid glede oss over at vi har fått noe av et standardverk om russisk forsvarsreform – gjennomarbeidet, velstrukturert og solid fundert på et rikholdig kildemateriale. Undertegnede har allerede hatt god nytte av boken og de mange referansene.