Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Sovjetunionens upplösning och utrikespolitisk förändring i Sverige

(f. 1975) fil.dr i statsvetenskap, är forskare vid Utrikespolitiska institutet och lektor vid Södertörns högskola, Stockholm. Senaste publikationer inkluderar »Nya möjligheter för säkerhetspolitiskt samarbete efter det kalla kriget: Kontinuitet och förändring i finsk och svensk utrikespolitik, 1988–1993» (kommande) och In Search of Security: Foreign Policy Change in Denmark, Finland, and Sweden, 1988–1993 (2008).

  • Side: 149-166
  • Publisert på Idunn: 2010-07-05
  • Publisert: 2010-07-05

Dissolution of the Soviet Union and Foreign Policy Change in Sweden

This article investigates the Swedish government’s perception of the power and intentions of the Soviet Union and Russia during the period 1988–93. The aim is to explain why the Swedish government decided to abandon its policy of neutrality and started to support the building-up of security cooperation within the EU. This can be seen as a case of foreign policy change. On the basis of previous research on the foreign policy of small states, a theoretical framework consisting of three external factors – the power structure of the international system, the degree of tension and the threat posed by the closest great power toward the small state – is applied. It is concluded that all three factors were important for the change in Swedish foreign policy, but that their relative importance varied.

Keywords: foreign policy change, perception, Russia, small state, Soviet Union, Sweden.

Ryssland var en viktig bakgrundsfaktor till framväxten av den svenska neutralitetspolitiken från början av 1800-talet. Tsarens Ryssland och det kommunistiska Sovjetunionen utgjorde vad forskare i den realistiska tankeskolan kallar för den »maktpolitiska bakgrunden» till den svenska neutralitetspolitiken. Under det kalla kriget uppfattades Sovjetunionen av svenska regeringar som det primära hotet mot Sveriges territoriella säkerhet, och rädslan för sovjetisk aggression var den viktigaste frågan i svensk utrikespolitik. Med det primära syftet att undvika att dras in i ett krig mellan väst och öst förde Sverige officiellt en neutralitetspolitik, som sammanfattades med frasen: »alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig». Med Sovjetunionen som sin granne var det viktigt för Sverige att inte skapa intrycket att Sverige inlemma-des i det västliga säkerhetssystemet. Sveriges officiella linje under det kalla kriget var således att avstå från alla former av fredstida säkerhetspolitiskt samarbete, med undantag från sina åtaganden som medlem i FN. Detta ansågs nödvändigt för att upprätthålla trovärdigheten för den officiellt deklarerade neutralitetspolitiken, som under den senare delen av kalla kriget upphöjdes till ett dominant paradigm i svensk utrikespolitik och blev en del av den svenska nationella identiteten.

Det var först i samband med Sovjetunionens upplösning som denna utrikespolitiska linje förändrades. Från vintern 1991–92 började den svenska regeringen på allvar att tona ned neutralitetspolitiken och istället implementera en utrikespolitik som fokuserade på att delta i uppbyggnaden av ett säkerhetspolitiskt samarbete inom EG/EU. Detta kan ses som ett fall av utrikespolitisk förändring, vilket är ett fenomen som har fått ökad uppmärksamhet inom internationella relationer efter det kalla kriget (Carlsnaes 1993; Gustavsson 1998; Hermann 1990; Niklasson 2006; Welch 2005).

I föreliggande artikel ämnar jag undersöka hur den svenska regeringen uppfattade det sovjetiska och ryska hotet under det kalla krigets slutskede och tiden omedelbart efter Sovjetunionens upplösning samt hur en förändrad hotbild bidrog till utrikespolitisk förändring. Ett vanligt förekommande antagande i litteraturen om småstaters utrikespolitik är att småstaters utrikespolitiska mål, till skillnad mot stormakters, är resultatet av externa förhållanden. Det internationella systemets egenskaper och enskilda stormakters politik spelar således en viktigare roll än inrikespolitiska förhållanden (Fox 1959; Handel 1981; Labs 1992; Miklóssy 2007; Ringsmose 2009). Det kalla krigets slut är en period som erbjuder goda analytiska möjligheter att testa hur och i vilken utsträckning förändringar i småstaters externa miljö kan förklara förändringar i deras utrikespolitik. Denna studie inleds således med de svenska reaktionerna på undertecknandet av INF-avtalet mellan Sovjetunionen och USA i december 1987, vilket var ett viktigt steg i avspänningspolitiken mellan stormakterna. Artikeln avslutas med öppnandet av Sveriges medlemskapsförhandlingar med EG i februari 1993, som innebar det definitiva slutet för den svenska neutralitetspolitiken.

Undersökningen utgår från följande frågeställning: Hur förändrades den svenska regeringens officiella bild av Sovjetunionens och Rysslands makt och intentioner mellan 1988–93, och hur påverkade dessa förändringar regeringens utrikespolitik gent-emot säkerhetspolitiskt samarbete med EG/EU? En sådan analys kan demonstrera Rysslands betydelse för svensk utrikespolitik samt belysa det historiska sammanhanget för senare förändringar av svensk utrikes- och säkerhetspolitik, som ett ökat militärt samarbete med Nato, deltagande i EU:s snabbinsatsstyrkor, nedmonteringen av det svenska invasionsförsvaret och den så kallade solidaritetsdeklarationen. Jag kommer att visa att omsvängningen av svensk utrikespolitik började tidigare än vad som normalt åberopas i såväl den akademiska som den politiska debatten.

Teoretiskt ramverk: förändringar i småstaters utrikespolitik

Det teoretiska ramverket tar avstamp i tre externa faktorer, varav samtliga berör olika aspekter av Sveriges bild av Sovjetunionen och Ryssland. Med detta tillvägagångssätt finns det möjligheter att även ge ett teoretiskt bidrag till studiet av småstaters utrikespolitik, eftersom forskningen är splittrad i frågan om vilka externa faktorer som är viktigast för småstater och hur de påverkar småstaters utrikespolitik.

Den första faktorn som jag kommer att undersöka är det internationella systemets maktstruktur, vilket avser antalet stormakter i systemet, här definierat som Sovjetunionens och USA:s relativa militära resurser och slagkraft (Goldmann 1974; Hakovirta 1988; Waltz 1979). Förändringar i stormakternas maktresurser antas påverka övriga stater i systemet. Småstater antas ha större handlingsfrihet i perioder när en närliggande stormakt är på nedgång, och mindre handlingsfrihet när den är på uppgång (Knudsen 1999: 11). När makten plötsligt skiftar från den ena till den andra stormakten skapas ett tryck på småstaten att välja sida.

Den andra faktorn rör spänningsnivån i systemet, vilket innebär risken för väpnad konflikt mellan stormakterna. Småstaters säkerhetsposition kan, enligt vissa forskare, förbättras i perioder av låg spänning, eftersom småstaternas position då antas vara mindre viktiga för stormakternas strategiska kalkyler (Holbraad 1991; Knudsen 1996). Småstaters säkerhetsposition kan även, enligt andra forskare, försämras i perioder av låg spänning, eftersom sådana situationer kan öka risken för stormaktsavtal på småstaternas bekostnad (Goldmann 1979; Vital 1967).

Dessa två systemfaktorer är dock inte tillräckliga för analyser av småstaters utrikespolitik. Alla småstater påverkas inte på samma sätt av förändringar i det internationella systemet efter-som det kan finnas skillnader i småstaternas strategiska situation och bilaterala relationer till stormakterna. Därför är det motiverat att också analysera inflytandet från en tredje faktor: hotet från den närmast belägna stormakten gentemot småstaten i fråga (Knudsen 1996; Mouritzen 1998; Walt 1987). Denna faktor definieras här som Sovjetunionens eller Rysslands »aggressiva intentioner» gentemot Sverige och dess närområde.

I analysen kommer jag att försöka fastställa de tre externa faktorernas relativa betydelse för svensk utrikespolitik under den aktuella perioden. Det bör dock understrykas att inrikespolitiska faktorer också spelar en roll för utrikespolitiken. Tidigare forskning har visat att bland annat partistrategiska övervägningar haft inflytande på den svenska utrikespolitiken (Dalsjö 2006; Doeser 2008; Malmborg 2001). I det avslutande kapitlet för jag en kort diskussion om alternativa förklaringar.

Studien kommer vidare att applicera ett metodologiskt tillvägagångssätt som söker förklara utrikespolitik utifrån de uppfattningar som centrala beslutsfattare har om den externa miljön, snarare än att söka efter primär förklaringskraft i en »objektiv» struktur som definieras av forskaren (Herrmann 2002: 20). En metod för att analysera beslutsfattares uppfattningar är att undersöka officiella tal och dokument. Denna metod är emellertid långt ifrån oproblematisk. Kritiker brukar påtala att det som sägs i officiella sammanhang ofta är en politisk produkt som kan avvika från den bild som beslutsfattarna verkligen har eller att beslutsfattare i sina officiella tal kan måla en bild av världen som de önskar att den vore, snarare än som den är. Andra forskare är dock av den uppfattningen att officiella uttalanden kan ge en relativt god inblick i beslutsfattarnas omvärldsbild. Utrikespolitiska uttalanden tenderar nämligen att begränsa beslutsfattarens handlingsfrihet i den aktuella frågan, eftersom ett officiellt uttalande innebär att beslutsfattarna tar ställning och således »binder sig vid masten». Handlingar som avviker från uttalandet leder sannolikt till att aktören förlorar i trovärdighet på såväl hemma- som bortaplan. Därför kommer beslutsfattare att försöka undvika avvikelser mellan ord och handling (Hallenberg 1984: 19ff). I denna artikel kommer således den officiella bilden antas sammanfalla med beslutsfattarnas verkliga bild.

1988–89: Förbättringar i de sovjetisk-amerikanska relationerna

En socialdemokratisk regering med Ingvar Carlsson som statsminister satt vid makten i Sverige i början av 1988. Denna regering gjorde bedömningen att relationerna mellan Sovjetunionen och USA gradvis hade förbättrats under de senaste åren (Utrikesfrågor 1988: 19, 26). Utrikesminister Sten Andersson noterade således i regeringens utrikesdeklaration från mars 1988 att undertecknandet av INF-avtalet, som avskaffade de två stormakternas medeldistanskärnvapen, konstituerade ett genombrott i de sovjetisk-amerikanska förbindelserna (ibid.: 10f). Spänningsnivån mellan stormakterna hade minskat under de senaste åren, och denna process hade, enligt regeringens bedömning, förstärkts av glasnost och perestrojka (ibid.: 12). Under återstoden av 1988 var regeringen emellertid orolig för bakslag i avspänningspolitiken och en återgång till de fientliga stormaktsrelationer som hade genomsyrat den första hälften av 1980-talet (ibid.: 65, 169).

Den övervägande positiva utvecklingen i stormaktsrelationerna överskuggades samtidigt av utvecklingen i Sveriges närområde. Norra Europa hade under de senaste årtiondena fått en gradvis ökad strategisk betydelse för stormakterna. I spåren av denna utveckling hade stormakternas militära aktiviteter i Sveriges närområde ökat (Utrikesfrågor 1988: 9). Regeringen hänvisade till bland annat ett ökat antal kränkningar av Sveriges territorialvatten från tidigt 1980-tal och fastslog att det var Sovjetunionen som låg bakom de flesta av dessa incidenter (ibid.: 9f, 126ff).

Trots att den globala spänningen sjönk från mitten av 1980-talet uppfattade Sverige alltså ingen förändring i hotet från den närmaste stormakten. Regeringen drog slutsatsen att situationen i Sveriges närområde ökade kraven på en konsekvent utrikespolitik (Utrikesfrågor 1988: 68f). Tillsammans med de övriga nordiska länderna borde Sverige bidra till låg spänning i norra Europa med hjälp av sin neutralitetspolitik (ibid.: 54). De minskade spänningarna mellan stormakterna motiverade således inga förändringar av den svenska utrikespolitiken gentemot säkerhetspolitiskt samarbete med EG (ibid.: 75). Sveriges relationer till EG skulle fördjupas inom alla områden förutom de säkerhetspolitiska, i syfte att upprätthålla neutralitetspolitikens trovärdighet, enligt utrikesdepartementets kabinettssekreterare Pierre Schori (ibid.: 66).

De främsta skälen för att bevara neutralitetspolitiken var enligt regeringen den strategiska betydelsen av Nordeuropa, kränkningarna av svenskt territorialvatten och ambitionen att bidra till stabilitet i Nordeuropa (Utrikesfrågor 1988: 66f, 76f). Dessa skäl kan relateras till den faktor som ovan kallats för hotet från Sovjetunionen mot Sverige och dess närområde. Regeringen noterade att båda militärblocken skulle finnas kvar i Europa inom en överskådlig framtid, och det reformerade Sovjetunionen under Gorbatjov förväntades inte bli en svagare stormakt (ibid.: 75).

I samband med att Sovjetunionen inledde sina trupptillbakadragningar från Tjeckoslovakien i februari 1989 noterade regeringen att den hoppades på truppreduktioner även i norra Europa (Utrikesfrågor 1989: 12f, 66f). Visionen av ett Europa utan Berlinmur fick ny näring i maj 1989, då ungerska medborgare klippte sönder det elstängsel som utgjorde järnridån mot Österrike. Gorbatjov deklarerade att han inte skulle använda våld för att stoppa den förändringsvåg som svepte fram över länderna i Central- och Östeuropa. Trots den svenska regeringens förhoppningar om ett Europa utan fientliga block, som förstärktes ytterligare med Berlinmurens fall den 9 november, fortsatte den dock att betona vikten av att stå neutral (ibid.: 117f). En viktig anledning till detta var regeringens bedömning att det inte hade skett några förändringar i hotet från Sovjetunionen gentemot Sverige. Detta var en aspekt av Sveriges externa miljö som inte hade förändrats och som suddade ut den möjliga påverkan som förändringarna i spänningsnivån kunde ha haft på regeringens utrikespolitik.

Under 1989 fortsatte regeringen att välkomna förbättringar i stormaktsrelationerna, samtidigt som man uttryckte vissa farhågor inför närmandet mellan Sovjetunionen och USA, som i ett tal av statsminister Carlsson: »Risken är (...) att de båda stora träffar uppgörelser, som berör andra staters vitala intressen, utan att dessa får möjlighet att göra sin stämma hörd» (Utrikesfrågor 1989: 42). Regeringen var således inte helt övertygad om att minskade spänningar enbart hade positiva konsekvenser för Sverige. Existensen av ett system med två relativt jämbördiga stormakter, i kombination med en fortsatt risk för stormaktskrig och säkerhetssituationen i Sveriges närområde, bidrog således till kontinuitet i Sveriges utrikespolitik under 1988–89. Den externa faktor som regeringen fäste starkast vikt vid var hotet från den närmaste stormakten.

1990: Warszawapaktens upplösning och avspänningspolitikens konsolidering

Regeringen uppfattade att spänningarna mellan Sovjetunionen och USA minskade ytterligare tidigt 1990. Problemet för Sverige var att denna politiska avspänning inte ledde till någon militär avspänning i form av truppreduktioner, framför allt inte i norra Europa (Utrikesfrågor 1990: 13, 21). Inga förändringar av neutralitetspolitiken var möjliga så länge Sovjetunionen uppfattades som tillräckligt starkt för att blockera sådana handlingar, samt som en potentiell aggressor i norra Europa. Regeringens farhågor bekräftades under våren 1990 när Moskva stoppade gas- och oljeleveranserna till Litauen och implementerade ekonomiska sanktioner mot Vilnius.

I maj deklarerade ledarna för två av oppositionspartierna, Carl Bildt från Moderata samlingspartiet och Bengt Westerberg från Folkpartiet, att de var för en ansökan om EG-medlemskap under den kommande mandatperioden (Stenquist 1990). Statsministern kontrade med att Sverige inte kunde ansöka om EG-medlemskap förrän en stabil säkerhetsordning hade skapats i Europa (Carlsson 1990). I början av juni satte Bildt in en motstöt genom att betona fördelarna med en politisk union, och noterade att EG-medlemskap inte utgjorde något hot mot den hårda kärnan i svensk neutralitetspolitik. Enligt Bildt var den militära alliansfriheten betingad av det faktum att man levde i skuggan av Sovjetunionen. Närheten till Sovjetunionen gjorde, enligt Bildts bedömning, att Sverige inte fick framstå som en hotande utpost mot Sovjetunionens säkerhetsintressen (Bildt 1990).

Kabinettssekreterare Schori erkände i juni att maktrelationen mellan stormakterna höll på att förändras. Han noterade att Warszawapakten höll på att lösas upp allteftersom Sovjetunionen gav upp kontrollen över sina allierade och drog tillbaka sina styrkor från Tjeckoslovakien och Ungern (Utrikesfrågor 1990: 231ff). I mitten av september höll Ingvar Carlsson ett anförande inför socialdemokraternas partikongress:

I detta nya Europa kan EG:s utrikespolitiska och säkerhetspolitiska samarbete få en sådan inriktning och utformning att det inte kommer att omfatta en gemensam försvarspolitik. I ett Europa där blockgränserna försvunnit, skulle därmed de traditionella hindren för att förena ett svenskt EG-medlemskap och den svenska neutralitetspolitiken falla bort. (Utrikesfrågor 1990: 79)

Senare i september erkände Carlsson att de två stormakterna hade format ett fundamentalt nytt förhållande och att det kalla kriget var över. »Risken för ett kärnvapenkrig som kan förstöra hela vår civilisation har kraftigt reducerats» (Utrikesfrågor 1990: 81).

Den 3 oktober deklarerade Sovjetunionen och USA att de hade kommit överens om att underteckna CFE-avtalet om reduktioner av konventionella styrkor. Utrikesminister Andersson noterade därmed att regeringen inte längre fruktade ett krig i Europa, och att Warszawapakten i praktiken hade upphört att existera (Utrikesfrågor 1990: 88). Han gjorde också bedömningen att den framtida utvecklingen i Sovjetunionen »är den stora osäkerhetsfaktorn i Europa» (ibid.: 88).

Samma månad undertecknades Regeringens skrivelse Åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna, där det slogs fast att ett svenskt medlemskap i EG med bibehållen neutralitet låg i Sveriges nationella intresse. Detta var en plötslig förändring av regeringens tidigare hållning i EG-frågan, samt, i externa bedömares ögon, ett utryck för neutralitetspolitikens försvagning. Det var dock inte en förändring i Sveriges hållning i frågan om säkerhetspolitiskt samarbete. EG-medlemskap var ett instrument för att öka det internationella förtroendet för svensk ekonomi, som vid tidpunkten genomgick en kris (Gustavsson 1998: 151f). Regeringen hävdade nu att ett svenskt EG-medlemskap var förenligt med neutralitetspolitiken, baserat på antagandet att EG i framtiden inte skulle innefatta bindande säkerhetspolitiskt samarbete (Betänkande 1990/91). Företrädare för Moderata samlingspartiet och Folkpartiet var dock skeptiska till en fortsatt neutralitetspolitik. Utrikesministern blev därmed tvungen att förklara skälen för bibehållandet av en neutralitetspolitik i en värld utan fientliga block:

Det är viktigt att hålla i minnet att den svenska neutralitetspolitiken inte enbart är en produkt av det kalla kriget. Den bygger på en mångårig historisk tradition och utgör sedan länge vårt bidrag till lugn och stabilitet i vår del av världen. (Utrikesfrågor 1990: 187)

Hotet från Sovjetunionen mot Sverige och dess närområde bidrog således till att neutralitetspolitiken bevarades, trots att avspänningspolitiken hade konsoliderats genom att risken för ett globalt krig hade eliminerats. Sistnämnda bekräftades av undertecknandet av Parisstadgan den 21 november 1990, som satte ett formellt slut för det kalla kriget. Den 12 december röstade riksdagen för att ansöka om EG-medlemskap med bibehållen neutralitet.

1991: Baltikums frigörelse och Sovjetunionens sönderfall

I januari 1991 tilltog oroligheterna i Baltikum när spänningarna ökade mellan sovjetiska trupper och baltiska nationalister. Den oroliga situationen i Sveriges närområde övertygade den svenska regeringen om att fortsätta med neutralitetspolitiken (Utrikesfrågor 1991: 12f, 232). Bildt, å andra sidan, argumenterade för att neutralitetspolitiken borde modifieras till en linje som betonade militär alliansfrihet (Riksdagens protokoll 1990/91:67: Anf. 7). Schori kontrade med att hänvisa till Sovjetunionen och värdet av den nordiska stabiliteten:

För Sveriges del är det viktigt att inte rubba den nordiska stabilitet som så väl gagnade vår säkerhet och Europas säkerhet under det kalla kriget. Ännu har vi en kärnvapenutrustad supermakt med osäker framtid som vår granne. Vi får inte göra några förändringar i vår säkerhetspolitik som skulle kunna ge intrycket att Sverige inlemmas i det västliga säkerhetssystemet. (...) Det vore inte till någons fördel om vi rubbade en av de få konstanter som ryssarna kunnat räkna med i Nordeuropa i mer än 170 år, nämligen att Sverige inte upplåter sitt territorium för någon stormakts militära styrkor. Denna svenska politik torde alltjämt vara av betydelse för Finlands del, och när det gäller balterna är betydelsen uppenbar. (Utrikesfrågor 1991: 63)

Den 14 juni höll statsministern en deklaration inför riksdagen angående Sveriges ansökan om medlemskap i EG. Han konstaterade att det rådde stor försiktighet hos flertalet EG-stater angående en försvarspolitisk dimension. Ett närmare försvarspolitiskt samarbete skulle förmodligen äga rum inom den Västeuropeiska unionen (VEU), en organisation som Sverige inte skulle gå med i. »Om en väpnad storkonflikt trots allt skulle drabba vårt område, måste Sverige, för att då kunna stå neutralt, även fortsättningsvis konsekvent avstå från deltagande i militära allianser eller annat förpliktande militärt samarbete» (Utrikesfrågor 1991: 27). Angående maktstrukturen i det internationella systemet noterade statsminister Carlsson att det sovjetiska militära tillbakadragandet från Central- och Östeuropa framstod som oåterkalleligt.

Därmed har också Sveriges säkerhetspolitiska villkor i väsentliga avseenden förändrats till det bättre. Detta gäller även om de konkreta effekterna i norra Europa inte är så påtagliga som i Centraleuropa. Det nordatlantiska och nordeuropeiska området kan också väntas få fortsatt stor strate-gisk betydelse för de båda ledande kärnvapenmakterna. Sovjetunionens inre kris är en kvarvarande osäkerhetsfaktor. (Utrikesfrågor 1991: 25)

Den 1 juli överlämnade statsminister Carlsson Sveriges officiella medlemsansökan till EG. Ansökan innehöll inget explicit neutralitetsförbehåll. Regeringen kan ha varit av den uppfattningen att Carlssons tal den 14 juni var tillräckligt för att garantera en fortsatt neutralitetspolitik i händelse av ett framtida säkerhetspolitiskt samarbete inom EG (jfr Carlsson 2003: 418).

Under sommaren förbättrades säkerhetssituationen i Sveriges närområde med undertecknandet av START-avtalet, den misslyckade augusti-kuppen i Moskva och Sovjetunionens erkännande av baltstaterna den 6 september. I riksdagsvalet i september besegrades den socialdemokratiska regeringen och ersattes av en borgerlig koalition bestående av Moderata samlingspartiet, Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet. I den nya regeringens deklaration inför riksdagen den 4 oktober meddelade den nya statsministern, Carl Bildt, att Sveriges ambition att söka medlemskap i EG med bibehållen neutralitetspolitik kvarstod. Han noterade även att

den europeiska identiteten i vår utrikespolitik får ökad betydelse. Den nya politiska situationen skapar nya möjligheter för deltagande också i utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra stater. (Utrikesfrågor 1991: 31)

Enligt den nya regeringens bedömning hade kommunismens sammanbrott och Sovjetunionens försvagning skapat möjligheter »att etablera en europeisk frihets- och samarbetsordning som säkrar fred och utveckling» (Utrikesfrågor 1991: 30). Dessa uttalanden var början på en gradvis förändring i svensk utrikespolitik gentemot säkerhetspolitiskt samarbete, som kom att specificeras ytterligare i senare uttalanden, i vilka neutralitetspolitiken framställdes som obsolet. Det kalla krigets slut och förändringarna i Sveriges närområde gjorde att de logiska grunderna för neutralitetspolitiken försvann, och möjliggjorde ett svensk deltagande i ett framtida säkerhetspolitiskt samarbete inom EG (ibid.: 255, 268). Detta samarbete var viktigt för Bildtregeringens önskan att bygga upp ett kollektivt säkerhetssystem i Europa som kunde möta nya hot i form av regionala och lokala konflikter mellan olika etniska grup-per, framför allt i sydöstra Europa. En extern drivkraft för denna politiska ambition var händelseutvecklingen på Balkan.

Regeringsskiftet underlättade en förändring av utrikespolitiken. Bildt och hans bild av det säkerhetspolitiska läget och hans uppfattning om Sveriges roll i världen påskyndade en omsvängning av neutralitetspolitiken och bidrog till en starkare fokus på säkerhetspolitiskt samarbete med EG. I ett anförande inför EG-kommissionens representation i Bonn den 13 november kritiserade Bildt Sveriges tidigare hållning gentemot europeisk integration och dess position som en neutral brobyggare mellan öst och väst. Han noterade

att det är uppenbart att termen neutralitetspolitik inte längre kan användas som en adekvat övergripande beskrivning av den utrikes- och säkerhetspolitik som vi önskar föra inom den europeiska ramen. Vi skall föra en politik med en klar europeisk identitet. (Utrikesfrågor 1991: 95)

Han noterade också att en av EU:s viktigaste uppgifter i framtiden är att stabilisera Östeuropa och förhindra uppkomsten av nya hot, som gränskonflikter i sydöstra Europa (Utrikesfrågor 1991: 95f). Bildts tal i Bonn var den första officiella omvärderingen av svensk neutralitetspolitik. Tidpunkten för detta tal kan spåras till följande bedömning av säkerhetssituationen i Sveriges närområde: »Ur ett svenskt perspektiv är det först under de senaste tre månaderna som det nordiska säkerhetspolitiska mönstret har förändrats på ett avgörande sätt» (ibid.: 203). Kabinettssekreterare Lars-Åke Nilsson hänvisade till det sovjetiska erkännandet av baltstaterna och det faktum att Vänskaps, bistånds och samarbetspakten (VSB-pakten) mellan Finland och Sovjetunionen hade ersatts av ett avtal som saknade militära åtaganden som två händelser som hade bidragit till en mer positiv säkerhetsmiljö i Sveriges närområde (ibid.: 203). När VSB-pakten försvann förlorade neutralitetspolitiken sitt delsyfte att bidra till ett stabilt förhållande mellan Finland och Sovjetunionen.

Den 22 november föreslog Bildt ett radikalt brott mot den svenska politiken att avstå från alla former av fredstida säkerhetspolitiskt samarbete. I en intervju i Sydsvenska dagbladet sa han att i framtiden måste Sverige öppna dörren för deltagande i olika former av militära aktiviteter inom EG, och att det var mycket sannolikt att Sverige skulle delta i en gemensam europeisk militärstyrka som kunde hantera olika former av kriser. Bildt förordade dock inte svenskt medlemskap i Nato eller VEU (Lönnaeus 1991). Kort därefter deklarerade regeringen att den accepterade det nya Maastrichtfördraget. Bildtregeringens utgångspunkt var att inte stänga några dörrar när det gällde säkerhetssamarbete, med undantag för medlemskap i en militärallians. Bildt uppfattade inte EU som en framtida militärallians med målet att balansera Ryssland men såg en alternativ försvarsroll för EU, i form av krishantering, konfliktförebyggande och fredsskapande insatser (Bildt 1991: 183ff). Enligt Bildt var det nödvändigt att skapa en slags europeisk reaktionsstyrka som kunde sättas in i olika kriser och konflikter i olika delar av världen (ibid.: 282ff).

1992–93: Det nya Ryssland och en ny utrikespolitik i Sverige

Den 15 januari 1992 hölls en utrikesdebatt i Sveriges riksdag. På en interpellation av Gudrun Schyman från Vänsterpartiet om benämningen på Sveriges utrikespolitik gav statsministern ett långt svar i vilket han drog upp de framtida riktlinjerna för svensk utrikespolitik. Han noterade först att så länge det internationella systemet hade haft två jämbördiga stormakter hade Sverige haft mycket goda skäl att hålla sig utanför de militära allianserna. Med Berlinmurens fall och Warszawapaktens upplösning uppstod en möjlighet för Sverige att ansöka om medlemskap i EG.

Men sedan dess har händelserna fortsatt i samma snabba takt, och de har berört vårt närområde tydligare än tidigare. Efter det misslyckade kuppförsöket i Sovjetunionen erkändes de baltiska staternas självständighet i Moskva. Senare på hösten 1991 ersattes VSB-pakten mellan Finland och Sovjetunionen med ett nytt fördrag som inte innehåller någon militär biståndsartikel. Därmed förändrades ett av de centrala inslagen i den traditionella nordiska säkerhetspolitiska bilden. I den nya situation som nu uppstått måste en ny säkerhetsordning för Europa byggas upp. (Riksdagens protokoll 1991/92:52: Anf. 18)

Bildt slog dock fast att den hårda kärnan i Sveriges säkerhetspolitik fortfarande var den militära alliansfriheten (Riksdagens protokoll 1991/92:52: Anf. 20). Några dagar senare sa Bildt till media att en omorganisering av det svenska försvaret skulle följa, vilket innebar att försvaret gradvis skulle anpassas till att hantera kriser, men även fortsättningsvis kunna försvara nationen. Enligt Bildt fanns det inte längre någon risk för en invasion av Sverige över Östersjön, men det fanns fortfarande en risk för ett stort väpnat angrepp mot norra Sverige (Holmström 1992).

I april bekräftade utrikesutskottet förändringen av svensk utrikespolitik: »Militär alliansfrihet, med bibehållen möjlighet att stå neutral i händelse av krig i vårt närområde» (Betänkande 1991/92). Neutralitetskravet ersattes härmed med en neutralitetsoption, som rönte föga politisk uppmärksamhet vid denna tidpunkt (Bring 2008: 236).1 Urholkningen av neutralitetspolitiken var en förutsättning för att Sverige skulle kunna delta i ett framtida säkerhetspolitiskt samarbete inom EU.

Trots att regeringens hotuppfattning vid denna tid präglades av händelseutvecklingen på Balkan och uppkomsten av så kallade nya hot, sågs fortfarande en rysk väpnad attack som det primära hotet mot Sveriges säkerhet. Den 11 augusti argumenterade statsministern i ett debattinlägg i Svenska dagbladet att »i den nya europeiska situationen är det inte genom isolering från, utan i stället genom engagemang i det framväxande utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet som vi kan göra de verkningsfullaste insatserna för vår egen och det övriga Europas fred» (Utrikesfrågor 1992: 212). Bildt talade också om att de möjliga konflikter, som det skulle vara naturligt för Sverige att förklara sig neutralt i, höll på att bli färre. Konflikten i Bosnien-Hercegovina var ett exempel på en konflikt Sverige inte kunde stå neutralt i.

Men inte heller när det gäller vårt omedelbara närområde finns det längre några automatiska slutsatser om hur vi skulle agera i olika situationer. (...) Diskussionen om möjliga framtida allvarliga utmaningar för vår säkerhetspolitik handlar ofta om de risker som finns för en framtida auktoritär regim i Ryssland med revanschistiska strävanden gentemot sina grannar. (...) Det är inte osannolikt att ett framtida Sverige skulle hysa samma känslor som 1939 vid ett eventuellt ryskt försök att göra något i stil med vad den beryktade ryska demagogen och presidentkandidaten Ziirinovski [sic] redan har talat om offentligen. Han vill sätta press på Finland, Estland, Lettland och Litauen och helst återerövra dem alla. Vem vågar påstå att neutraliteten med automatik skulle vara Sveriges linje i ett sådant läge? (Utrikesfrågor 1992: 213)

För Bildt var det nya Rysslands agerande mot baltstaterna en viktig indikator på huruvida Ryssland skulle utveckla fredliga relationer med väst.2 Krister Wahlbäck, chef för den Säkerhetspolitiska analysenheten på Statsrådsberedningen, förtydligade regeringens nya utrikespolitik i en rapport som publicerades i början av 1993. Han noterade att Sovjetunionens upplösning, baltstaternas självständighet och avskaffandet av VSB-pakten, hade skapat nya möjligheter för Sverige att delta i EU:s säkerhetspolitiska samarbete i syfte att bygga en ny fredsordning i Europa (Wahlbäck 1993: 4f). En ökande del av Sveriges försvarsresurser skulle därmed anpassas för deltagande i fredsbevarande och fredsbyggande uppgifter i takt med att de gamla hoten mot svensk säkerhet försvann (ibid.: 7ff).

Den 1 februari deklarerade Europaminister Ulf Dinkelspiel vid öppnandet av EG-medlemskapsförhandlingarna att Sveriges militära alliansfrihet skulle bestå, men att Sverige inte avsåg att hindra EU:s utveckling mot en gemensam försvarspolitik, som på sikt skulle kunna leda till ett gemensamt försvar (Utrikesfrågor 1993: 29). Detta uttalande innebar slutet för den svenska neutralitetspolitiken, och kan ses som en kulminering av den utrikespolitiska förändring som Bildtregeringen initierade i slutet av 1991.

Slutsatser

Denna studie har visat att de första svenska stegen mot den omställning av landets försvarsorganisation som har kulminerat under 2000-talet togs redan i slutet av 1991 som ett resultat av det förändrade säkerhetspolitiska läget med Sovjetunionens upplösning. Idag är det uttryckliga målet för det svenska försvaret att inte bara försvara Sverige och svenskarna utan även andra staters och individers säkerhet.

Analysen visade vidare att alla tre externa faktorer var viktiga för den utrikespolitiska förändringen. Faktorernas relativa betydelse varierade dock. Av analysen framgick det att förändringarna på den internationella systemnivån, som avspänningspolitikens konsolidering samt östblockets upplösning och Rysslands försvagning, inte var tillräckliga för att Sverige skulle överge sin neutralitetspolitik och ta steg mot att delta i uppbyggnaden av ett framtida säkerhetspolitiskt samarbete inom EU. I flera uttalanden tonade regeringen ned betydelsen av förändringar i den övergripande maktbalansen och de ömsesidiga relationerna mellan stormakterna, och betonade istället vikten av den politiska utvecklingen i Sveriges närområde. Den viktigaste externa faktorn bakom den utrikespolitiska förändringen var således den förändrade karaktären i hotet från Ryssland mot Sverige och dess närområde. I analyser av utrikespolitisk förändring behöver vi alltså komplet-tera systemfaktorer med faktorer som lyfter fram småstatens strategiska situation och relation till den närmaste stormakten.

För att få en fullständig bild av utrikespolitisk förändring i Sverige behöver man dock komplettera externa faktorer med en analys av förändringar på det inrikespolitiska planet och andra motiv än de rent säkerhetspolitiska.3 I detta sammanhang kan man lyfta fram att det från borgerligt håll fanns ett gammalt missnöje med neutralitetspolitiken och en vilja att frånta socialdemokraterna möjligheten att använda neutralitetspolitiken som ett inrikespolitiskt kontrollinstrument. Från socialdemokratiskt håll fanns det samtidigt en ovilja att förändra en politik med starka historiska rötter och som åtnjöt starkt stöd i folkopinionen. Inrikespolitiska övervägningar på både borgerligt och socialdemokratiskt håll bidrog således till att neutralitetspolitiken började förändras först i samband med att Bildtregeringen tog över makten. Ett annat motiv för att avskaffa neutralitetspolitiken torde ha varit att underlätta ett svenskt medlemskap i EU, vilket var viktigt för att mildra effekterna av den ekonomiska kris som Sverige upplevde vid denna tid.

Inrikespolitiska övervägningar och ekonomiska motiv kan således ses som kompletterande förklaringar till neutralitetspolitikens försvinnande, men de bidrar inte direkt till förklaringen av det svenska intresset för säkerhetspolitiskt samarbete med EU. I denna fråga torde det förändrade säkerhetspolitiska läget ha spelat den avgörande rollen, framför allt Sovjetunionens upplösning, förändringarna i Sveriges närområde och uppkomsten av nya hot på den europeiska kontinenten.

Vad som händer i Ryssland är således av stor betydelse för Sverige i allmänhet och svensk utrikespolitik i synnerhet. Man behöver bara kasta en blick på kartan för att förstå Rysslands betydelse i svensk utrikespolitisk historia.4 På vilket sätt Ryssland spelar roll för svensk utrikespolitik är dock beroende av de specifika uppfattningar som individuella beslutsfattare i Sverige har om Rysslands makt och intentioner, framför allt ryskt agerande i Sveriges närområde.

Litteratur

Andrén, Nils (1996) Maktbalans och alliansfrihet: svensk utrikespolitik under 1900-talet. Stockholm: Norstedts juridik.

Betänkande (1990/91) UU8: Sverige och den västeuropeiska integrationen. Tillgänglig på www.riksdagen.se/webbnav/?nid=3322&doktyp=bet&dok_id=GE01UU8&rm=1990/91&bet=UU8. Läst 27 april 2010.

Betänkande (1991/92) UU19: Säkerhet och nedrustning. Tillgänglig på www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3322&dok_id=GF01UU19&rm=1991/92&bet=UU19. Läst 27 april 2010.

Bildt, Carl (1990) Politisk union gynnar Sverige! Dagens nyheter 3 juni.

Bildt, Carl (1991) Hallänning, svensk, europé. Stockholm: Bonniers.

Bildt, Carl (1994) The Baltic Litmus Test: Revealing Russia’s True Colors. Foreign Affairs 73 (5): 72–85.

Bring, Ove (2008) Neutralitetens uppgång och fall – eller den gemensamma säkerhetens historia. Stockholm: Atlantis.

Carlsnaes, Walter (1993) On Analysing the Dynamics of Foreign Policy Change: A Critique and Reconceptualization. Cooperation and Conflict 28 (1): 5–30.

Carlsson, Ingvar (1990) EG-medlemskap omöjliggörs. Dagens nyheter 27 maj.

Carlsson, Ingvar (2003) Så tänkte jag: Politik och dramatik. Stockholm: Hjalmarson & Högberg.

Dalsjö, Robert (2006) Life-Line Lost: The Rise and Fall of “Neutral” Sweden’s Secret Reserve Option of Wartime Help from the West. Stockholm: Santérus.

Doeser, Fredrik (2008) In Search of Security After the Collapse of the Soviet Union: Foreign Policy Change in Denmark, Finland and Sweden, 1988–1993. Stockholm: Stockholms universitet.

Fox, Annette Baker (1959) The Power of Small States: Diplomacy in World War II. Chicago, IL: University of Chicago Press.

Goldmann, Kjell (1974) Tension and Détente in Bipolar Europe. Stockholm: Esselte Studium.

Goldmann, Kjell (1979) “Tension Between the Strong, and the Power of the Weak: Is the Relation Positive or Negative?” i Kjell Goldmann & Gunnar Sjöstedt (red.) Power, Capabilities, Interdependence: Problems in the Study of International Influence. London: Sage Publications (115–40).

Gustavsson, Jakob (1998) The Politics of Foreign Policy Change: Explaining the Swedish Reorientation on EC Membership. Lund: Lund University Press.

Hakovirta, Harto (1988) East-West Conflict and European Neutrality. Oxford: Clarendon Press.

Hallenberg, Jan (1984) Foreign Policy Change: United States Foreign Policy toward the Soviet Union and the People’s Republic of China 1961–1980. Stockholm: Stockholms universitet.

Handel, Michael (1981) Weak States in the International System. London: Frank Cass.

Hermann, Charles F. (1990) Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy. International Studies Quarterly 34 (1): 3–21.

Herrmann, Richard K. (2002) “Linking Theory to Evidence in International Relations” i Walter Carlsnaes, Thomas Risse & Beth A. Simmons (red.) Handbook of International Relations. London: Sage Publications (119–36).

Holbraad, Carsten (1991) Danish Neutrality: A Study in the Foreign Policy of a Small State. Oxford: Clarendon Press.

Holmström, Mikael (1992) Öppningar i tabubelagd debatt: Carl Bildt manar till att söka nya sanningar om säkerhetspolitiken i en snabbt föränderlig värld. Svenska dagbladet 19 januari.

Knudsen, Olav F. (1996) “Analysing Small-State Security: The Role of External Factors” i Werner Bauwens, Armand Cleese & Olav F. Knudsen (red.) Small States and the Security Challenge in the New Europe. London: Brassey’s (3–20).

Knudsen, Olav F. (1999) “Security on the Great Power Fringe: Dilemmas Old and New” i Olav F. Knudsen (red.) Stability and Security in the Baltic Sea Region. London: Frank Cass (3–19).

Labs, Eric J. (1992) Do Weak States Bandwagon? Security Studies 1 (3): 383–416.

Lönnaeus, Olle (1991) Carl Bildt till Sydsvenskan: Sverige med i EG-armén. Sydsvenska dagbladet 23 november.

Malmborg, Mikael af (2001) Neutrality and State-Building in Sweden. Basingstoke: Palgrave.

Miklóssy, Katalin (2007) Détente ur småstaternas perspektiv: Fallen Ungern och Rumänien. Nordisk Østforum 21 (4): 411–33.

Mouritzen, Hans (red.) (1998) Bordering Russia: Theory and Prospects for Europe’s Baltic Rim. Aldershot: Ashgate.

Niklasson, Tomas (2006) Regime Stability and Foreign Policy Change: Interaction between Domestic and Foreign Policy in Hungary 1956–1994. Lund: Lund University Press.

Regeringens skrivelse (1990/91) Åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. Tillgänglig på www.riksdagen.se/webbnav/?nid=37&doktyp=prop&dok_id=GE0350&rm=1990/91&bet=50. Läst 27 april 2010.

Riksdagens protokoll (1990/91:67) Utrikespolitisk debatt: Utrikesministerns deklaration och anföranden av oppositionsledare Carl Bildt med flera, 20 februari 1991. Stockholm: Gotab.

Riksdagens protokoll (1991/92:52) Svar på interpellation 1991/92:52 om benämningen på utrikes- och säkerhetspolitiken; anföranden av Carl Bildt, Pierre Schori med flera, 15 januari 1992. Stockholm: Gotab.

Ringsmose, Jens (2009) Paying for Protection: Denmark’s Military Expenditure during the Cold War. Cooperation and Conflict 44 (1): 73–97.

Stenquist, Bjarne (1990) Svensk neutralitet en återvändsgränd? Dagens nyheter 6 maj.

Utrikesfrågor. Offentliga dokument m.m. rörande viktigare svenska utrikesfrågor (1988–92) Stockholm: Utrikesdepartementet.

Vital, David (1967) The Inequality of States: A Study of the Small Power in International Relations. New York, NY: Oxford University Press.

Wahlbäck, Krister (1986) The Roots of Swedish Neutrality. Stockholm: Svenska Institutet.

Wahlbäck, Krister (1993) Swedish Security in a Changing Europe. Stockholm: Utrikesdepartementet.

Walt, Stephen M. (1987) The Origins of Alliances. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Waltz, Kenneth N. (1979) Theory of International Politics. Reading: Addison-Wesley.

Welch, David A. (2005) Painful Choices: A Theory of Foreign Policy Change. Princeton, NJ: Princeton University Press.

1. Neutralitetsoptionen blev dock föremål för heta politiska debatter från slutet av 1993, då oppositionen plötsligt började kritisera de policyförändringar som de hade gått med på våren 1992.
2. Bildt utvecklade det här synsätt ytterligare i en artikel i Foreign Affairs: Om Moskva fullt ut accepterade baltstaternas oberoende, så kunde man vara säker på att Ryssland hade blivit en medlem av det internationella samfundet (Bildt 1994: 72).
3. Vilket denna författare gör i ett annat verk, se Doeser (2008), och som har behandlats utförligt av bland andra Dalsjö (2006) och Malmborg (2001).
4. Rysslands betydelse i svensk utrikespolitisk historia beskrivs mer utförligt i verk av bland andra Andrén (1996), Bring (2008), Dalsjö (2006), Malmborg (2001) och Wahlbäck (1986).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon