Abstract: Macedonia’s precarious democratization process

Macedonia is one of the new countries of East-Central Europe that dreamt of democracy and a return to Europe following the collapse of communism. The dream persists, but progress towards its realization has so far been slow. The triple transition needed in the transformation of Macedonia into a stable liberal democracy is not yet fully implemented – the country remains a grey-zone democracy struggling to deal with a weak economy and lingering ethnic tensions. The article explores Macedonia’s triple transition and explains why the transformation has been so difficult. It is argued that Macedonia’s transitional problems are likely to persist for some time and that the political trajectory has still to be determined. Macedonia will need to progress in all three transitional dimensions if the country is to reach its goal of future membership of the European Union and NATO.

Keywords: democracy, democratisation, development, ethnicity, Macedonia, triple transition

Efter kommunismens kollaps i slutet av 1980-talet svepte en våg av demokratiseringar över Central- och Östeuropa. För många av de berörda länderna fungerade drömmen om materiell utveckling och ett framtida EU-medlemskap som starka incitament för att genomföra ofta plågsamma reformer. Makedonien var ett av de länder som tog steg mot demokrati, marknadsekonomi och ett framtida EU-medlemskap.1 Till skillnad från många av de övriga länderna i Central- och Östeuropa har dock ekonomisk stabilitet och drömmen om ett EU-medlemskap fortfarande inte införlivats. Makedoniens demokratiseringsprocess haltar betydande och det

finns en mängd orosmoment angående landets framtida utveckling (Mikaelsson 2008). De olika etniska folkgrupperna i den multinationella staten fortsätter att vara djupt splittrade, vilket återspeglas i politiken och samhällslivet i stort: Den ekonomiska utvecklingen har nästan varit obefintlig – vilket har lett till en kronisk arbetslöshet på strax över 30 procent och ökande fattigdom, avsaknad av en demokratisk kultur urholkar fortfarande Makedoniens formella demokratiska institutioner och en pågående namndispyt med Grekland har föranlett att landet fortfarande hindras från att få internationellt erkännande och medlemskap i olika internationella organisationer, vilket exemplifierades senast vid NATO-toppmötet i Bukarest i april 2008 (NATO 2008).

Denna artikel kommer att redogöra för Makedoniens demokratiseringsprocess i ett försök att klarlägga varför transformationsprocessen varit så besvärlig. Artikeln kommer att struktureras utifrån tre transformationsdimensioner som länderna i Central- och Östeuropa ställdes inför efter kommunismens kollaps: 1) omdefinieringen av statens/nationens identitet, 2) introduktionen av demokratiska institutioner samt 3) övergången från planekonomi till marknadsekonomi (Offe 1991, 1997). Flera anser att det var kombinationen av dessa tre dimensioner som gjorde demokratiseringsprocessen i Central- och Östeuropa unik i förhållande till tidigare demokratiseringsprocesser i andra regioner av världen. Dessa tre dimensioner lyfter även på ett förtjänstfullt sätt fram de främsta faktorerna som jag anser förklarar Makedoniens besvärliga utveckling. Analysen kommer att utmynna i en kort avslutande kommentar angående möjligheterna för fortsatt demokratisk utveckling i Makedonien samt de risker som hotar att kasta landet in i en demokratisk regression.

Stat/nation–transformationen

Makedonien trädde för första gången fram på den internationella scenen som en självständig nation och stat i samband med kollapsen av järnridån och sönderfallet av Jugoslavien i slutet av 1991. Landet lyckades hålla sig utanför de krig som följde med sönderfallet men har trots detta tvingats kämpa för att hitta sin plats som stat och nation – både externt och internt. Processerna att bygga en stat och en nation hamnade tidigt på kollisionskurs med varandra i Makedonien. Denna konflikt har försvårat skapandet av en överbryggande och enande nationell identitet samt av konsolide-

ringen av demokratiska institutioner. Grunden till dessa problem går att spåra till den heterogena befolkningsstrukturen. De två största etniska grupperna i Makedonien är slaviska makedonier, som är majoritetsgruppen (cirka 65 procent av befolkningen), och etniska albaner, som är den största minoritetsgruppen (cirka 25 procent). Den exakta procentfördelningen mellan dessa etniska grupper har under perioder varit omdiskuterat, främst av den albanska minoritetsgruppen som menar att de representerar en procentmässigt större del av befolkningen. Olika företrädare för den albanska minoritetsgruppen har hävdat sig representera cirka 40 procent av befolkningen. De befolkningsundersökningar som har genomförts har dock tillbakavisat dessa påståenden.2

De etniska spänningarna mellan de olika grupperna har djupa rötter, men situationen förvärrades i samband med Jugoslaviens sönderfall, en process som väckte nationalistiska känslor inom de båda etniska grupperna. Jugoslaviens upplösning öppnade möjligheten för en makedonsk stat och i den process som ledde fram till Makedoniens självständighetsförklaring sammanlänkades den nya statsstrukturen tydligt till den slaviska makedonska nationella identiteten. Bland annat skrevs det uttryckligen i konstitutionen att Makedonien grundades som nationalstat för den makedonska befolkningen med jämlikt medborgarskap till etniska minoriteter inom landets gränser, som exempelvis etniska albaner. Det makedonska språket blev utnämnt till landets officiella språk och många av de makedonska statssymbolerna hämtades från den slaviska makedonska etniciteten. Dessa kopplingar var viktiga för stora delar av den slaviska makedonska befolkningen, som kände ett latent behov av att hävda sin nationella identitet både internt och externt. Detta behov förstärktes ytterligare av den officiellt uttalade serbiska, grekiska och bulgariska motviljan att erkänna existensen av en unik makedonsk etnisk identitet.3

Samtidigt förstärkte detta agerande från den makedonska delen av befolkningen albanska krav på utökad självbestämmande. Vid upprepade tillfällen i den jugoslaviska historien hade den albanska befolkningen krävt ett tydligare officiellt erkännande som grundande nationalitet, men sådana önskemål besvarades konse-

kvent med motstånd och avslag. Argumentet var ofta att albanerna redan hade en nationalstat i grannlandet Albanien. Albanerna i Jugoslavien fick därför aldrig likvärdig status med andra etniska grupper, som exempelvis serberna, kroaterna eller makedonierna, och därmed inte heller samma möjlighet till självbestämmande och kulturellt erkännande. Detta var en källa till irritation för den albanska befolkningen som främst var tydlig i Kosovo, men även i Makedonien. Den ökade nationalismen på Balkan under 1980-talet och sönderfallet av Jugoslavien stärkte återigen önskemålen om ett tydligare erkännande och förbättrade möjligheter till självbestämmande.

När Makedonien istället grundades som en nationalstat för den slaviska makedonska befolkningen, tolkades detta som en tydlig markering mot den albanska minoritetsgruppen att de var att betraktas som andra klassens medborgare. Albanerna i Makedonien bojkottade därför folkomröstningen om självständighet som genomfördes 1991. De organiserade istället en egen folkomröstning i januari 1992 där frågan rörde huruvida den albanska befolkningen i Makedonien skulle sträva efter politisk och territoriell autonomi. Valdeltagandet översteg 90 procent och cirka 95 procent av valdeltagarna gav sitt stöd till förslaget om politisk och territoriell autonomi (Poulton 2000: 136). De makedonska myndigheterna erkände aldrig folkomröstningen som legitim och representanter för den albanska befolkningen satte inte någon större press bakom att genomdriva frågan, men omröstningen kan ändå ses som en tydlig signal på det missnöje som fanns bland den albanska befolkningen i samband med att Makedoniens statsstruktur formades.

Splittringen mellan slaviska makedoner och albaner har underminerat uppkomsten av de horisontella och vertikala band som behövs för att ena en befolkning bakom vad Barry Buzan (1991) kallar «the idea of the state», en gemensam uppfattning om syftet med staten. Den politiska eliten i Makedonien har inte förbättrat situationen genom att exempelvis arbeta för att fungera som en enande kraft. Tvärtom har de etniska skiljelinjerna överförts till den politiska arenan där alla politiska partier har en tydlig etnisk koppling och först i andra hand följer en ideologisk uppdelning. De val som genomförts har tydligt visat att väljarna röstar strikt inom sin respektive etniska grupp, vilket har skapat incitamentstrukturer för politiska ledare att spela ut det etniska spelkortet. Detta har lett till att politiska dispyter i Makedonien har en tendens att inkludera etniska referenser, vilket har visat sig konser-

vera och vid olika tillfällen även förstärka spänningarna mellan de olika etniska grupperna. Etniska relationer i Makedonien präglas därför av svagt förtroende samt ytterst begränsat samarbete och kommunikation över etniska gränser. Det är därmed rimligt att hävda att Makedonien lider av vad Juan J. Linz och Alfred Stepan kallar ett «stateness problem», där olösta och grundläggande frågor om samhällets bas, om vad som ska betraktas som folket, försvårar konsolideringen av själva statstrukturen samt i förlängningen transformationen från planekonomi och kommunism till marknadsekonomi och demokrati (Linz & Stepan 1996).

Den etniska spänningen har vid ett flertal tillfällen övergått till öppen och våldsam konflikt. Redan under 1990-talet förekom det ett antal demonstrationer med etniska förtecken som övergick till upplopp. Ett sådant exempel är demonstrationerna i Gostivar och Tetovo under sommaren 1997 där tre personer blev dödade och 320–400 personer arresterades (International Crisis Group 1997). Grunden till upploppen låg i en tvist om rätten att hissa den albanska flaggan över offentliga byggnader. Den albanska befolkningen såg flaggan som en viktig etnisk symbol som visade att de också hade en plats i Makedonien, medan den slavisk-makedonska befolkningen hyste misstankar om att albanerna strävade efter att bryta ut delar av Makedonien och ansluta dem till Kosovo eller Albanien och därmed skapa ett «Storalbanien» eller «Storkosovo».

Den mest allvarliga etniska konfrontationen utspelade sig dock under 2001, när en gerillagrupp som kallade sig själv Nationella befrielsearmén (UCK)4 inledde en väpnad aktion i nordvästra delen av Makedonien. Enligt egen utsago slogs de för befrielsen av den albanska befolkningen och mot den diskriminerande makedonska staten, fast mycket talar för att motivbilden var flerdimensionell. Konflikten tilltog i intensitet under våren 2001 och övergick till vad som bäst kan kallas ett inbördeskrig under våren/sommaren 2001. Cirka 1000 personer dog, 140 000 personer fick fly sina hem och makedonska myndigheter tappade kontrollen över cirka 20 procent av landet under konflikten. Den väpnade konflikten fick sitt slut i augusti 2001 när de olika parterna skrev under ett fredsavtal i staden Ohrid.

Det internationella samfundet, med EU och USA i spetsen, låg delvis bakom detta fredsavtal i och med att de utövat påtryckningar på parterna att upphöra med den väpnade konflikten. Kärnan i

fredsavtalet var en ny institutionell ordning, vilket inkluderade en decentralisering av statliga myndigheter, en ny regionsindelning, ett borttagande från konstitutionen av hänvisningen till Makedonien som en nationalstat för den slavisk makedonska befolkningen, ett etniskt kvoteringssystem till statlig förvaltning, utökat erkännande av etniska minoriteters rättigheter och ett antal andra reformer som markerade ett erkännande av Makedoniens multikulturella karaktär (Ohrid Framework Agreement 2001).

Fredsavtalet fick ett blandat mottagande. Den albanska befolkningsgruppen var allmänt positiva till fredsavtalet medan den slaviska befolkningsgruppen var överlag negativa. Sistnämnda ansåg att det internationella samfundet hade tvingat fram fredsavtalet och betraktade processen som ett slag mot deras nationella självkänsla och som en belöning av albansk terrorism. Implementeringen av avtalet drog därför ut på tiden. Mest spänning uppstod runt den nya regionsindelningen, som i praktiken förändrade den etniska balansen och gjorde att albanska minoritetsgrupper blev majoritet i ett antal kommuner. Detta skapade stor irritation bland den slaviska delen av befolkningen som därmed blev regionala minoriteter.

Förändringen av den etniska balansen, tillsammans med decentraliseringen av politisk makt, betraktades bland många slaviska makedoner som ett första steg mot en politisk delning av landet. En latent etnisk spänning har därför fortlevt i Makedonien. De olika folkgrupperna lever fortfarande till stora delar skilda från varandra och försök att skapa en överbryggande nationell identitet konstruerad utifrån gemensamma målsättningar, värden och värderingar, har haft begränsad framgång. Konflikten mellan de stats- och nationsbyggande processerna har istället cementerats, vilket försvårar den demokratiska konsolideringen och i värsta fall hotar den fortsatta fortlevnaden av staten Makedonien i dess nuvarande form.

Konflikten med Grekland angående namnfrågan är i detta avseende av betydande vikt, eftersom den riskerar att bidra till att öka den etniska spänningen i Makedonien. Grekland protesterade tidigt mot referensen till en makedonsk stat eftersom de menar att de antika makedonierna de facto var greker samt att Makedonien är namnet på en region som inkluderar inte bara den nuvarande makedonska republiken, utan även norra Grekland samt delar av västra Bulgarien. De menar därför att den moderna makedonska etniciteten är en efterhandskonstruktion av Tito och symboliserar en kulturell överträdelse, en geografisk förvrängning samt ett

möjligt territoriellt anspråk (Shea 1997). De slaviska makedonierna menar på sin sida att de antika makedonierna var etniskt skilda från greker och att det finns kopplingar till moderna slaviska makedonier. De hävdar sitt etniska särdrag i förhållande till andra slaviska grupper i regionen samtidigt som de vid ett flertal tillfällen har klargjort att de inte gör några territoriella anspråk på norra Grekland eller västra Bulgarien (Poulton 2000). Konflikten är dock fortsatt infekterad och genom att den slavisk makedonska nationella identiteten konstant ifrågasätts externt, ges även dessa frågor kraft internt, vilket komplicerar relationen med främst den albanska minoriteten och bidrar till att underminera stabiliteten i Makedonien.

Den politiska transformationen

I samband med självständighetsförklaringen tog Makedonien raska kliv mot demokrati. De mest grundläggande formella institutionerna som behövs för att klassas som en demokrati introducerades på kort tid. Bland annat växte ett flerpartisystem snabbt fram och allmänna val genomfördes och respekterades. De två största politiska partierna, som båda är att betrakta som slavisk-makedonska, är det socialistiska SDSM och det mer nationalistiska mitt-höger partiet VMRO-DPMNE. SDSM växte fram ur det forna kommunistpartiet och satt i regeringsposition under åren 1992–98 och 2002–06. VMRO-DPMNE har en tydlig nationalistisk ideologisk grund och fungerade som det främsta oppositionella partiet fram till att de vann valet 1998. VMRO-DPMNE vann även valet 2006 och utgör därför den största delen av den sittande koalitionsregeringen. Bland den albanska minoriteten konkurrerar främst fyra partier om rösterna. Det största av dessa partier, Demokratiska unionen för intergration (DUI), växte fram efter konflikten 2001 och ses allmänt som den politiska arvingen till UCK. DUI har under ett flertal år legat i konflikt med det rivaliserande Albanska demokratiska partiet (DPA) och den konflikten låg till grund för de våldsamheter som kantade det extrainsatta parlamentsvalet 2008 där en person dödades och ett flertal skadades i olika skottlossningar (Reuters 1 juni 2008).

Regeringsbildningarna i Makedonien har genomgående bestått av representanter från både slavisk-makedonska och albanska partier eftersom det har setts som ett sätt att nå ökad legitimitet. DUI deltog i regeringen under 2002–06 tillsammans med SDSM och efter parlamentsvalen i juni 2008 sitter DUI åter igen i regeringen, men denna gång tillsammans med VMRO-DPMNE.

Trots introduktionen av ett flerpartisystem och genomförandet av allmänna val visade sig de fortsatta stegen som behövdes för att uppnå demokratisk konsolidering som en liberal demokrati betydligt svårare att ta. Makedonien har därför kontinuerligt klassats som en gråzonsdemokrati i olika utvärderingar (se tabell 1).

SF_0902_03_01

Som del av det Ottomanska imperiet upplevde Makedonien inte heller renässansen, reformationen, upplysningen samt den industriella revolutionen – alla historiska perioder och processer som till betydande del formade det västerländska samhället och skapade en stabil grund för socioekonomisk utveckling och demokratisering. Historiskt kan Makedonien istället karaktäriseras som ett strukturellt underutvecklat jordbrukssamhälle med en låg nivå av teknologisk utveckling, där en fattig, outbildad och jordlös folkmassa kontrollerades av en stark, anti-modern jordägande klass (Gershenkron 1962).

Den kommunistiska perioden bidrog delvis till en modernisering av det makedonska samhället. Bland annat bidrog den centralt planerade industrialiseringen till att ändra balansen mellan landsbygd och stad till fördel för den senare samt gav upphov till en viss mån av socioekonomisk utveckling. Det kommunistiska systemet förhindrade dock framväxten av pluralistiska strukturer i det politiska, ekonomiska och civila samhället. Plan ställdes över lag, politisk opposition förbjöds eller motarbetades och politiska makthavare fortsatte att utnyttja sina ämbetsposter för personliga ändamål. Kommunismen bidrog därmed till att cementera klyftan mellan politiska makthavare och det vanliga folket, och befolkningen fortsatte istället socialiseras in i att vara politiskt pacificerade och isolerade från det offentliga samhällslivet (Berglund et al. 2001).

Vissa länder i Central- och Östeuropa, som Ungern och Tjeckien, som historiskt har haft kopplingar till diverse tyska stater eller Habsburgska imperiet, hade erfarenheter av en rättsstat och demokrati innan de föll under kommunistisk kontroll. Deras demokratisering kan därför delvis betraktas som en återdemokratisering som byggde till viss mån på institutionella traditioner. Makedonien saknade däremot helt sådana erfarenheter, vilket gjorde demokratiseringsprocessen betydligt mer komplicerad (Rose et al. 1998). Demokratisering handlade helt enkelt inte enbart om att ändra den formella institutionella strukturen, även också om att förändra det grundläggande kulturella mönstret och förhållandet mellan medborgare och staten. Detta är en process som kräver sin tid.

Betydelsen av institutionella traditioner går att spåra i Makedoniens moderna politiska utveckling. Makedonien hade till exempel ett relativt begränsat civilt samhälle när demokratiseringen inleddes. Antalet NGO:s har sedan vuxit kraftigt och olika bedömningar gör gällande att antalet idag rör sig mellan 2500–

6000 stycken. Detta är en imponerande utveckling, bland annat med tanke på Makedoniens ringa befolkningsmängd (cirka 2 miljoner invånare). Dessa NGO:s består huvudsakligen av vanliga medborgare, men de är dock sällan primärt grundade för att kanalisera folkligt engagemang. Politiskt engagemang har traditionellt setts som ett sätt att uppnå personliga syften, och denna kultur fortlever. Den omfattande arbetslösheten tillsammans med en stor tillgång till biståndspengar har format NGO-sektorn till en betydande arbetsgivare (Nuti 2006).5 De flesta makedonska NGO:s är direkt beroende av externa biståndspengar för sin fortsatta existens och det finns en utspridd kultur där strävan efter personlig nytta går före kollektivt engagemang. Befolkningen tenderar mer att fråga vad de kan istället för vad de kan bidra med, vilket leder till att det civila samhället, trots den stora mängden NGO:s, är relativt svagt.

Situationen förvärras ytterligare av att politiska makthavare i Makedonien överlag anser att NGO:s saknar politiskt legitimitet. Det vanliga argumentet har varit att fråga «vem har valt dem?»(Nuti 2006). En bidragande faktor till denna inställning går att finna i den institutionella traditionen där politiken har dikterats ovanifrån. Det finns därmed ingen etablerad kultur att föra en dialog med medborgarna under policyprocessen eller att bemöta oppositionella önskemål. Makedonska myndigheter och politiker har accepterat existensen av dessa NGO:s, men har inte varit mottagliga för tanken att samarbeta med dem. Krav på politiskt inflytande från det civila samhället betraktas snarare som ett intrång i den offentliga politikens ämbeten.

Institutionella traditioner bidrar även till att förklara de brister som återfinns inom det makedonska partisystemet. Politiska partier i Makedonien fungerar sällan som en kanal som kopplar politiska eliter till större segment av befolkningen. De flesta partier har en liten eller obefintlig medlemsbas och kan snarare kallas karriärprojekt för en liten grupp av politiska eliter (Hislope 2003). Pacificeringen och klyftan mellan politiska eliter och vanliga medborgare lever därför vidare.

Makedonska makthavare har även fortsatt att använda politiska positioner för personlig nytta och en utbredd korruption präglar alla nivåer av den makedonska staten. När den då sittande premiärministern Hari Kostov avgick i november 2004 hänvisade

han till exempel till korruption och nepotism inom den egna regeringen samt bland ledande representanter i parlamentet, som en anledning till att han lämnade sin post. Förbättringar kan skönjas inom detta område de senaste åren, men korruptionen är fortfarande besvärande hög (Transparency International 2008). Den höga korruptionen är med förmodan en bidragande faktor till varför den makedonska allmänheten har ett lågt förtroende för sina folkvalda. Mellan 70–90 procent av befolkningen har i olika undersökningar angivit att de har lågt eller inget förtroende för parlamentet, regeringen, den statliga byråkratin och de politiska partierna.6

Makedonska politiker har även visat en motvilja mot att acceptera framväxten av en autonom statlig administration eller att godta tanken om att politisk maktutövning måste vara underställd lag. Den statliga administrationen är istället starkt politiserat. Tjänster inom den statliga administrationen bygger främst på kontakter och inte meriter. Detta har resulterat i omfattande omstruktureringar efter varje regeringsskifte, där i princip hela den statliga byråkratin avskedats för att sedan ersättas med personer med kontakter till den nya regimen. Dessa ständiga skiften anses allvarligt störa den makedonska statens effektivitet (Commission of the European Communities 2007: 10).

Stark politisering och hög korruption präglar även den juridiska sektorn, som därmed inte fungerar som en garant för rättsstatens upprätthållande. Juridiska ämbeten tillsätts till stor del med utgångspunkt i politiska kontakter och detta säkerställs genom att parlamentet kontrollerar de juridiska utnämningarna. Politiker och andra starka intressegrupper påverkar systematiskt den juridiska processen och det finns en generell uppfattning bland befolkningen att juridiska ämbetsmän går att muta. Förtroendet för det juridiska systemet är därför väldigt lågt. Det juridiska systemet har dessutom visat sig vara extremt ineffektivt både i att hantera vanliga domstolsärenden, men även i att bekämpa den statliga korruptionen. Nästan 1 miljon domstolsärenden låg och väntade på domslut 2006 och få fall av statlig korruption har lett till domstolsförhandling och fällande dom, vilket har bidragit till att göra korruption till en aktivitet med en hög vinst och låg risk. De senaste åren har Makedonien försökt reformera det juridiska systemet i förhoppningen att effektiviteten ska förbättras, men det

fortsatta reformarbetet betraktas fortfarande som en stor utmaning för landet (Commission of the European Communities 2007: 11).

Den politiska utvecklingen kan därför anses vara präglad av spårbundenhet samt inkrementell förändring (Pierson 2004). Den stora utmaningen för Makedonien ligger i att tydligare bryta med de rådande institutionella traditionerna och göra ytterligare framsteg på bred front. Detta är en svår prövning, men nödvändig om Makedonien ska fortsätta sin demokratiska transformation mot konsolidering som en liberal demokrati. Annars finns det en risk att landet istället konsolideras som en illiberal demokrati eller i värsta fall upplever en regression tillbaka mot auktoritärt styre.

Den ekonomiska transformationen

Ett av de mer särpräglade dragen hos den våg av demokratiseringar som svepte över Central- och Östeuropa efter kommunismens kollaps var den ekonomiska dimensionen. Tidigare perioder av demokratiseringar runt om i världen inkluderade inte denna dimension eftersom grunderna för en fungerande marknadsekonomi redan var etablerade. Att de framväxande demokratierna i Central- och Östeuropa även var tvungna att genomföra en övergång från planekonomi till marknadsekonomi gav därför en ytterligare dimension till deras demokratiseringsprocess.

Kopplingen mellan den ekonomiska och den politiska dimensionen återfinns främst i två hänseenden: behovet att bryta den statliga dominansen samt behovet att bemöta allmänhetens krav på förbättrad ekonomisk utveckling. Under den kommunistiska perioden kontrollerade staten produktionsmedlen, och ekonomisk och politisk makt ansågs nära sammanlänkade. Privatiseringsreformer kan därför betraktas som ett sätt att bryta upp denna auktoritära struktur genom att öka möjligheterna att sprida både ekonomisk och politisk makt till fler grupper i samhället. Framväxten av entreprenörer och en ekonomiskt stark medelklass som driver denna privatisering, anses speciellt betydelsefullt eftersom dessa grupper kan fungera som oppositionella röster mot auktoritära krafter inom den statliga strukturen. Genom krav på staten om utökat inflytande kan dessa grupper ta rollen som katalysatorer för fortsatt liberalisering och demokratisering (Lipset 1959).

Kommunismens kollaps kan till stor del förklaras mot bakgrund av planekonomins misslyckande. Det hade blivit allt mer uppenbart för länderna i Central- och Östeuropa att det kommu-

nistiska systemet inte kunde konkurrera med de västerländska kapitalistiska demokratierna. Detta misslyckande urholkade stödet för kommunismen bland allmänheten och bidrog till den slutliga kollapsen. Om inte den ekonomiska trenden vänds, kan emellertid samma missnöje med materiell levnadsstandard snabbt riktas mot det nyligen introducerade demokratiska systemet. Man kan här göra en skillnad mellan situationen i etablerade demokratier och länder som genomgår en demokratiseringsprocess. Medborgare i konsoliderade demokratier har blivit socialiserade sedan tidig ålder att betrakta det demokratiska systemet som det enda tänkbara. Missnöje med den rådande regimen, på grund av en svag ekonomisk utveckling, förvandlas därför sällan till ett missnöje mot demokrati som politiskt system.

Medborgare i nyligen demokratiserade länder har emellertid inte genomgått samma socialiseringsprocess. För dem utvärderas den nyligen introducerade demokratiska regimen därför i relation till möjliga alternativ, främst i form av det auktoritära system som nyligen lämnades. Missnöje skapad av en svag ekonomisk utveckling kan därför förvandlas till ett missnöje med demokrati som styrelseskick (Mischler & Rose 1999). En sådan utveckling skulle kunna resultera i ett ökat stöd för auktoritära och populistiska politiska ledare, som utlovar ekonomiska förbättringar men i processen leder landet mot en demokratisk regression.

Makedonien var i ekonomiska avseenden den minst utvecklade och därmed även den fattigaste delrepubliken inom forna Jugoslavien. Vid tidpunkten för Jugoslaviens sönderfall var exempelvis Slovenien tre gånger så rikt som Makedonien. Den makedonska produktionssektorn bestod till betydande delar av energiintensiva stora industrier som var knutna till marknader och företag i de andra republikerna i den jugoslaviska federationen. Denna industri var överlag ineffektiv och detta blev allt tydligare i samband med att de ekonomiska problemen förvärrades i hela Jugoslavien under 1980-talet. Mellan 1984–90 minskade den makedonska ekonomin årligen, den öppna arbetslösheten låg på cirka 20 procent och inflationsnivån nådde chockerande 608,4 procent 1990 (Micevska et al. 2002). Den makedonska industriella sektorn var därför i stort behov av genomgripande reformer för att vända den dystra trenden.

Makedonien var dock långsam att implementera sådana reformer. Makedoniens första regering, som bestod i huvudsak av forna kommunistledare, intog en försiktig hållning, inte bara av ideologiska skäl utan även för att de ansåg att landet redan genom-

gick en större statlig förvandling som gjorde tidpunkten sämre lämpad för omfattande ekonomiska reformer. Detta beslut, tillsammans med det FN-embargo som sattes på handel med Serbien och Montenegro till följd av krigen på Balkan, samt det ensidiga handelsembargo som Grekland satte upp mot Makedonien som en del i namnkonflikten, bidrog till att den makedonska ekonomin fortsatte att minska mellan 1991–95.

Vissa privatiseringar hade redan genomförts innan Makedonien förklarade sig självständigt augusti 1991, men den huvudsakliga vågen av privatiseringar av företag genomfördes under perioden 1995–98. Under denna period privatiserades nära 1000 företag. I nästan 90 procent av fallen stod olika insidergrupper – främst tidigare företagsledare och arbetarkollektiv – som köpare. Privatiseringarna följdes av omfattande allmänna protester eftersom det framkom att representanter från nomenklaturen köpte de mest vinstgivande, eller potentiellt vinstgivande, företagen till subventionerade priser. De företag som köptes av arbetarkollektiv var överlag mindre och svagare men såldes ofta till överpriser. Privatiseringsreformerna ledde därför inte till någon spridning av den politiska och ekonomiska makten. Snarare bidrog den till att befästa den rådande situationen.

Valet att främst sälja till insidergrupper innebar även att Makedonien inte fick ett inflöde av utländskt kapital. Istället användes existerande företagstillgångar vid ett flertal tillfällen till att säkra personliga kortsiktiga vinster för de nya företagsledarna. Dessa företagsledare har dragit nytta av den rådande situationen och motverkar aktivt ytterligare reformer som riskerar att underminera deras positioner. Företagen som köptes av arbetarkollektiv har också fungerat dåligt. Ledningsstrukturen i dessa företag har varit för splittrad och arbetarkollektiven har främst arbetat för att säkra sin fortsatta anställning istället för att genomföra nödvändiga reformer. Makedonien har därför utvecklat en insider–outsider-problematik, som har beskrivits som ett himmelrike för de som har jobb och ett helvete för dem som står utan (World Bank 2007).

Ekonomisk tillväxt upplevdes för första gången 1996, men Kosovokonflikten 1999 och den väpnade konflikten 2001 bidrog till att underminera den ekonomiska återhämtningen. Istället för en J-kurva, där en kortsiktig ekonomisk tillbakagång skulle följas av en kraftig tillväxt, kan Makedoniens BNP-utveckling snarare karakteriserats som en kamp för att uppnå tidigare BNP-nivåer.

SF_0902_02_01

Makedonien klassificeras därför ofta som en av de minst konkurrenskraftiga ekonomierna i Central- och Östeuropa. Enligt World Economic Forums ranking för 2007–08 är det bara Albanien och Bosnien-Hercegovina som befinner sig i en sämre position (World Economic Forum 2008). Det som speciellt framhålls i deras undersökningar som förklaringar till Makedoniens svaga konkurrenskraft är institutionella tillkortakommanden, låg nivå av arbetsmarknadseffektivitet samt det lågteknologiska företagandet (ibid.). Den höga korruptionen samt svaga servicementaliteten som råder inom statliga institutioner skapar ett osäkert investeringsklimat. Ytterligare faktorer som sänker Makedoniens konkurrensförmåga är de juridiska tillkortakommanden samt begränsad tillgång till kapital för mindre företag. En rad reformer har introducerats efter 2006 för att förbättra den ekonomiska konkurrenskraften, men trots viss ekonomisk återhämtning har framgångarna hittills varit begränsade och mycket talar för att den ekonomiska utvecklingen är beroende av institutionella effektiviseringar.

Dessa ekonomiska tillkortakommanden verkar testa tålamodet ytterligare hos den redan hårt prövade makedonska befolkningen. Stora segment av befolkningen har upplevt en försämring av sin levnadsstandard sedan självständighetsförklaringen och övergången till demokrati samt marknadsekonomi. Andelen av befolkningen som lever under den nationella fattigdomsnivån ökade kontinuerligt efter 1991 och nådde 30,2 procent 2003. Cirka 55 procent av befolkningen lider av någon form av mänsklig fattigdom och 21 procent har svårt att säkerställa sina grundläggande dagliga behov (Government of the Republic of Macedonia 2005). Den främsta anledningen till denna utveckling är den svaga ekonomiska utvecklingen samt insider–outsider-problematiken. Fattigdomen sprider sig främst bland den del av befolkningen som har

fastnat i en långtidsarbetslöshet. En klyfta håller därmed på att skapas i samhället mellan vinnarna och förlorarna av den partiella transformationen, vilket exemplifieras genom ökningen av gini-indexet från 28,2 under 1998 till 39 under 2007 (UNDP 2007).7 Det har även visat sig att det är främst den yngre generationen som lider av denna utveckling, eftersom de har svårt att få fotfäste på den makedonska arbetsmarknaden.

Upprepade undersökningar har visat att en förbättring av den ekonomiska situationen anses ha högsta prioritet hos den makedonska befolkningen. Ekonomisk tillväxt verkar placeras framför allt annat, vilket kan ge anledning att frukta att den svaga ekonomiska utvecklingen kan leda till en urholkning av det demokratiska stödet. Aktuella undersökningar i Makedonien saknas, men tidigare surveyer innehåller indikationer på en sådan demokratisk erosion: 31,7 procent av respondenterna 1998 och 39,3 procent 2001 höll med i påståendet om att «ekonomin fungerar dåligt i demokratier» (World Value Survey 1998, 2001). År 2001 indikerade 80,6 procent av respondenterna att de var missnöjda med hur den makedonska demokratin utvecklats och 24,4 procent gav den forna kommunistiska regimen högsta betyg som «väldigt bra». Hela 65,7 procent av respondenterna vid samma undersökning ansåg att idén att ha en stark ledare som kan ta beslut utan att behöva bry sig om parlament eller val, är en mycket bra, eller hyfsat bra, idé (ibid.).

Dessa svar indikerar att stödet för demokrati som styrelseform inte har konsoliderats i Makedonien. Snarare verkar det finnas en betydande acceptans för auktoritära styrelseformer. Eftersom den ekonomiska utvecklingen i Makedonien har fortsatt att vara svag finns det anledning att misstänka att dessa åsikter fortfarande är vanligt förekommande. Den svaga ekonomiska utvecklingen har i sådana fall fortsatt att underminera demokratiseringsprocessen. Det finns därmed anledning för fortsatt oro. I det rådande politiska klimatet är det inte orimligt att tro att en karismatisk auktoritär ledare skulle kunna få betydande folkligt stöd, om denne lyckades leverera en förbättrad materiell levnadsstandard. Makedonien skulle i sådana fall kunna följa en liknande utvecklingsbana som till exempel Ryssland, där ekonomisk tillväxt gav folklig legitimitet för demokratisk regression.

Konsolidering eller regression?

Det mesta talar för att Makedoniens problem kommer att fortsätta under de närmaste åren. Som denna artikel har klarlagt finns det en mängd faktorer som har bidragit till Makedoniens haltande demokratiseringsprocess, och få tecken tyder på att situationen kommer att hastigt ändras. Landets utrikesminister, Antonio Milososki, har klargjort att fortsatt strävan efter fullt medlemskap i både NATO och EU betraktas som högsta prioritet under 2009 (Macedonian Radio and Television 2008b). Fördjupad demokratisering är att se som krav för att dessa målsättningar ska kunna uppnås, vilket därmed tyder på en politisk vilja att fortsätta transformationen. Samtidigt har dessa målsättningar länge varit styrande för landet, medan de demokratiska framstegen så långt trots detta varit begränsade.

I den senaste EU-utvärderingen av utvecklingen i Makedonien noteras betydande tillkortakommanden. Bland annat fortsätter den juridiska sektorn att uppvisa stora brister, korruptionen är fortfarande utbredd, den statliga byråkratin politiserad och ineffektiv och de extrainsatta parlamentsvalen som genomfördes i juni 2008 kantades av våldsamheter och försök till valmanipulation (Commission of the European Communities 2008). Makedonien fick därmed inte klartecken att inledda anslutningsdiskussioner med EU under slutet av 2008. Makedonska myndigheter lade därför stor betydelse vid att president- och kommunvalen i månadsskiftet mars/april 2009 genomfördes på ett fläckfritt sätt eftersom EU hade markerat att de skulle betraktas som en indikator för landets mognad att inleda anslutningsförhandlingar. Preliminära valobservationsrapporter gör gällande att trots mindre tillkortakommanden genomfördes valen i enlighet med OSSE:s och Europarådets standard för demokratiska val (OSCE/ODIHR 2009).

Utgångspunkten för förhandlingar mellan den nyvalda presidenten Gjorge Ivanov, tillhörande regeringspartiet VRMO-DPMNE, och EU har därför förbättrats. Mycket talar dock för att det kommer att krävas fler konkreta framsteg innan officiella anslutningsförhandlingar inleds. För trots fredligt genomförda val finns det fortfarande stora tillkortakommanden inom den makedonska demokratin, och det låga valdeltagandet på 42,6 procent är en indikation på att det makedonska folket fortfarande har lågt förtroendet för sina folkvalda representanter.

En annan faktor som har stor betydelse för Makedoniens fortsatta utveckling är namndispyten med Grekland. Tvisten står högt

på dagordningen efter Makedoniens beslut i november 2008 att driva frågan till den internationella domstolen i Haag. Detta beslut speglar de låsta positioner som råder mellan länderna och väldigt lite talar för att de förestående domstolsförhandlingarna kommer att ändra på detta. Grekland har öppet deklarerat att de planerar att motarbeta Makedoniens försök att nå fullt medlemskap i både NATO och EU så länge som dispyten är olöst. Möjligheten till ett framtida medlemskap i NATO och EU är ett starkt incitament som enar den annars splittrade befolkningen och som kan fungera som en drivkraft för en fortsatt demokratisk transformation. Om dessa incitament blockeras eller helt elimineras finns det en uppenbar risk att viljan att genomföra fortsatta reformer minskar bland den politiska eliten i Makedonien. Den fortsatta demokratiseringsprocessen kan därmed spåra ur på grund av namnfrågan.

Avgående president Branko Crvenkovski (2004–09), tillhörande SDSM, varnade i sitt jultal 2008 för risken att landet skulle bli lidande om inte namnfrågan kunde lösas, eftersom han betraktade EU- och NATO-medlemskap som nödvändiga för att attrahera utländska investerare och skapa ekonomisk tillväxt. Crvenkovski betonade att dispyten måste lösas på ett sätt som inte underminerar den makedonska nationella identiteten, och varnade även för risken att den etniska situationen inom Makedonien förvärras om landet misslyckas med att uppnå medlemskap i NATO och EU (Macedonian Radio and Television 2008a).

Om incitamenterna knutna till framtida NATO- och EU-medlemskap försvinner, finns det alltså en risk att «stateness»-problematiken förvärras och i sin tur försvårar en fortsatt demokratiseringsprocess. Den nyvalda presidenten Gjorge Ivanov lovade under sin presidentkampanj att namnfrågan skulle ges högsta prioritet och att han skulle arbeta för att hitta en lösning som kunde accepteras av båda länderna. Detta har dock tidigare visat sig vara betydligt lättare sagt än gjort (International Crisis Group 2009). För det internationella samfundet är det dock angeläget att följa utvecklingen i denna fråga, eftersom den är direkt kopplad till förutsättningar för fortsatt demokratisering i Makedonien.

Litteratur

Berglund, Sten, Frank H. Aarebrot, Henri Vogt & Georgi Karasimeonov (2001) Challenges to Democracy. Eastern Europe Ten Years after the Collapse of Communism. Cheltenham: Edward Elgar.

Buzan, Barry (1991) People, States and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post-cold War Era. Second edition. London: Harvester Wheatsheaf.

Commission of the European Communities (2007) Former Yugoslavian Republic of Macedonia 2007: Progress Report. Bryssel: Commission of the European Communities.

Commission of the European Communities (2008) Former Yugoslavian Republic of Macedonia 2008: Progress Report. Bryssel: Commission of the European Communities.

Diamandouros, P. Nikiforos & F. Stephen Larrabee (2000) «Democratization in South-Eastern Europe» i Geoffrey Pridham & Tom Gallagher (red.) Experimenting with Democracy: Regime Change in the Balkans. London: Routledge (24–64).

Freedom House (1993–2007) Freedom in the World. Tillgänglig på www.freedomhouse.org.

Gerschenkron, Alexander (1962) Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.

Government of the Republic of Macedonia (2005) Report of the Republic of Macedonia on Millenium Development Goals. Skopje: Government of the Republic of Macedonia. Tillgänglig på www.un.org.mk/MDG/resourcePage/UNDP%20-%20ang.pdf. Läsdatum 15 mars 2008.

Hislope, Robert (2003) Between a Bad Peace and a Good War: Insights and Lessons from the Almost-war in Macedonia. Ethnic and Racial Studies 26 (1): 129–51.

International Crisis Group (1997) Macedonia Report: The Politics of Ethnicity and Conflict. Skopje & Bryssel: International Crisis Group. Tillgänglig på www.icg.org. Läsdatum 20 oktober 2004.

International Crisis Group (2009) Macedonia’s Name: Breaking the Deadlock. Skopje & Bryssel: International Crisis Group. Tillgänglig på www.icg.org. Läsdatum 16 januari 2009.

Linz, Juan J. & Alfred Stepan (1996) Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.

Lipset, Seymour M. (1959) Political Man. The Social Bases of Politics. London: Heinemann Educational Books.

Macedonian Radio and Television (2008a) Crvenkovski: Genuine Talks on Name Unlikely to Start.18 december. Tillgänglig på www.mrt.com.mk. Läsdatum 9 januari 2009.

Macedonian Radio and Television (2008b) FM Milososki: NATO, EU Membership, Visa Liberalization Remain Macedonia’s Strategic Priorities for 2009. 19 december. Tillgänglig på www.mrt.com.mk. Läsdatum 9 januari 2009.

Micevska, Maja, Dimitar Eftimoski & Tatjana Petovska Mircevska (2002) Economic Growth of the Republic of Macedonia: Experiences and Policy Recommendations. Rapport producerat för World Bank Global

Research Project: Explaining Growth. Tillgänglig på www.cerge.cuni.cz/pdf/gdn/grp_final_macedonia.pdf. Läsdatum 9 april 2009.

Mikaelsson, Rickard (2008) Promoting Democracy. Sweden and the Democratisation Process in Macedonia. Linköping: Linköping Studies in Arts and Science (doktorsavhandling).

Mishler, William & Richard Rose (1999) «Five Years after the Fall: Trajectories of Support for Democracy in Post-communist Europe» i Pippa Norris (red.) Critical Citizens. Global Support for Democratic Government. Oxford: Oxford University Press (78–99).

NATO (2008) Bucharest Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government Participating at the Meeting of the North Atlantic Council in Bucharest on 3 April 2008. Tillgänglig på www.nato.int/docu/pr/2008/p08–049e.html. Läsdatum 15 februari 2008.

Nuti, Paul J. (2006) «Understanding and Negotiating Democracy in Macedonia» i Keith Brown (red.) Transacting Transition. The Micropolitics of Democracy Assistance in the Former Yugoslavia. Sterling, VA: Kumarian Press (73–94).

Offe, Claus (1991) Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe. Social Research 58 (4): 865–92.

Offe, Claus (1997) Varieties of Transition: The East European and East German Experience. Cambridge, MA: The MIT Press.

Ohrid Framework Agreement (2001) Tillgänglig på www.usip.org/library/pa/macedonia/pa_mac_08132001.html. Läsdatum 3 december 2003.

OSCE/ODIHR (2009) Election Observation Mission. Observation of Presidential and Municipal Elections in the Former Yugoslav Republic of Macedonia. Tillgänglig på www.osce.org/odihr/item_12_36235.html. Läsdatum 9 april 2009.

Petroska-Beska, Violeta, Abdylmenaf Bexheti, Saso Ordanoski, Vlado Popovski & Blerim Reka (2005) Macedonia, June 2005: Early Warning Report. Tillgänglig på www.ewr.org.mk/list.asp?Menu_ID=34. Läsdatum 12 Juli 2007.

Pierson, Paul (2004) History, Institutions, and Social Analysis. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Poulton, Hugh (2000) Who Are the Macedonians? London: Hurst & Company.

Rose, Richard, William Mishler & Christian Haerpfer (1998) Democracy and Its Alternatives. Understanding Post-communist Societies. Cambridge: Polity Press.

Shea, John (1997) Macedonia and Greece. The Struggle to Define a New Balkan State. London: McFarland & Company.

SEE (2002) Macedonia. January–February 2002. South East Europe Public Agenda Survey. Tillgänglig på www.idea.int/europe_cis/balkans/see_survey.cfm. Läsdatum 17 november 2006.

Transparency International (2008) Corruption Perception Index 2007. Tillgänglig på www.transparency.org.

UNDP (2007) Fighting Climate Change. Human Solidarity in a Divided World. New York, NY: United Nations Development Programme.

UNECE Statistical Division Database. Tillgänglig på w3.unece.org/pxweb/Dialog.

Vankovska, Biljana, Ibrahim Mehmeti, Saso Ordanoski & Ljupco Zikov (2004) Macedonia, November 2004: Early Warning Report. Tillgänglig på www.ewr.org.mk/list.asp?Menu_ID=22. Läsdatum 12 juli 2007.

World Bank (2007) Country Partnership Strategy for the Former Yugoslavian Republic of Macedonia. Report 38840-MK. Washington, D.C.: World Bank.

World Economic Forum (2008) The Global Competitiveness Report 2007–2008. Tillgänglig på www.weforum.org.

World Value Survey Database. Tillgänglig på www.worldvaluesurvey.org.