Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

FNs konvensjon om barns rettigheter

– Norges manglende tilslutning til klageordningen under konvensjonen
Tidligere leder for Stortingets utredningsseksjon

FNs generalforsamling vedtok i 1989 Konvensjonen om barnets rettigheter, og Norge var et av de første landene til å slutte seg til barnekonvensjonen. For å styrke barns rettigheter tok FNs menneskerettighetsråd i desember 2009 initiativ til en tilleggsprotokoll til barnekonvensjonen som skulle gi barn klagerett. Selv om Norge på dette tidspunktet var medlem av menneskerettighetsrådet, uttrykte Norge betenkeligheter angående en slik klageordning. I 2016 fremmet regjeringen en stortingsmelding hvor man frarådet at Norge sluttet seg til tilleggsprotokollen. Denne artikkelen spør om noe av årsaken kan ligge i at det nå dreide seg om en ny gruppe barn – enslige mindreårige asylsøkere –, og diskuterer hvorvidt norske myndigheters forskjellsbehandling av enslige mindreårige asylsøkere kan sies å være i strid med barnekonvensjonens diskrimineringsforbud. Dersom forskjellsbehandlingen bryter med barnekonvensjonens diskrimineringsforbud, kan det være en del av årsaken til at Norge ikke ønsket å tiltre klageordningen.

The Convention on the Rights of the Child was adopted by the United Nations General Assembly in 1989, and Norway was among the first countries to adopt the Convention. In order to further strengthen the rights of the child, in December 2009 the UN Human Rights Council initiated a third optional protocol to the Convention whereby member states’ violations of children’s rights set out in the Convention could be communicated to the UN Committee on the Rights of the Child. Being a member of the Human Rights Council at the time, Norway was hesitant to applaud this initiative. In 2016, the Norwegian Government put forward a proposition to the Storting not to adopt the third optional protocol. This article raises the question of whether part of the reason relates to a new group of children – unaccompanied asylum-seeking children – and discusses whether the difference in protection and caretaking of these children according to their age runs contrary to the Convention’s prohibitions on discrimination of any kind. If so, the article discusses whether this in turn may be part of the reason why Norway did not want to adopt the Communication Procedure.

Norge var et av de første landene som ratifisere FNs barnekonvensjon (FN 1989),og i 2003 ble konvensjonen inkorporert i den norske menneskerettsloven. I 2009 tok en rekke medlemsland i FNs menneskerettighetsråd initiativet til ytterligere å sikre barns rettigheter, gjennom å gi barn en klagemulighet til FNs barnekomité dersom noen mente seg utsatt for brudd på konvensjonens bestemmelser.1 Norge var på dette tidspunktet medlem av menneskerettighetsrådet, men var ikke blant initiativtakerne, og norske myndigheter uttrykte også betenkeligheter når det gjaldt en klageordning under barnekonvensjonen. Norge sluttet seg ikke til klageordningen, som trådte i kraft 14. april 2014 i form av en tredje tilleggsprotokoll til barnekonvensjonen (FN 2011).

Regjeringen viste til at klageorganets tolkninger av konvensjonen kunne legge føringer på utforming av nasjonal politikk, særlig på utlendingsområdet.

Norske myndigheter hadde, i forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjonen, pekt på stor grad av overensstemmelse mellom konvensjonen og norsk lov. Man kunne derfor tenke seg at en klageordning for barn under konvensjonen i liten grad ville være en utfordring for utformingen av norsk politikk. Norge fremstår også som en forkjemper for menneskerettigheter, og hadde i forkant av sitt medlemskap i FNs menneskerettighetsråd gitt uttrykk for at man særlig ville arbeide for barns rettigheter og beskyttelse (Utenriksdepartementet 2009). Dermed kunne det kanskje forventes at Norge ville støtte et tiltak som ytterligere skulle sikre barns rettigheter, men det skjedde ikke.

Et rimelig spørsmål er om årsaken til den manglende støtten hadde sammenheng med at det nå handlet om en ny gruppe barn. I 2009 var tilstrømningen av asylsøkere til Norge særlig stor, inkludert barn som kom alene. På bakgrunn av regjeringens henvisning til at en klageordning under barnekonvensjonen kunne utfordre den nasjonale politikken på utlendingsområdet, er det naturlig å tenke på enslige mindreårige asylsøkere. Dette er barn som omfattes av barnekonvensjonens rettigheter på samme måte som andre barn i Norge. De vil dermed kunne benytte seg av den klagemuligheten protokollen åpner for. Et videre spørsmål er om sider ved utlendingspolitikken berørte barn i denne gruppen på en måte som kunne bryte med deres rettigheter i henhold til barnekonvensjonen. Det vil si om det kunne oppstå en konflikt mellom Norges forpliktelser i henhold til barnekonvensjonen og nasjonale interesser på utlendingsområdet.

I det følgende vil det gis en beskrivelse av forskjellsbehandling av enslige mindreårige asylsøkere i Norge sett i lys av at barnekonvensjonens bestemmelse om at retten til omsorg gjelder for alle barn innenfor landets grenser. Deretter vil søkelyset rettes mot den politiske prosessen som lå til grunn for Norges beslutning om ikke å tiltre en klageordning under barnekonvensjonen. Til slutt konkluderer jeg i spørsmålet om hvorvidt ovennevnte forskjellsbehandling kan sies å være i strid med barnekonvensjonens diskrimineringsforbud. I en slik situasjon vil en tilslutning til konvensjonens klageordning fremstå som en særlig utfordring, og kan dermed være en del av årsaken til at Norge ikke ønsket å tiltre klageordningen.

Enslige mindreårige asylsøkere og barnekonvensjonens krav om samme rett til omsorg for alle barn innenfor landets grenser

Statens ansvar for barn med behov for omsorg fremgår både av nasjonal lovgivning og av barnekonvensjonen.

I barnevernloven slås det fast at statens omsorgsansvar «gjelder for alle som oppholder seg i riket», med en presisering at dette også omfatter «barn som er flyktninger eller er internt fordrevne» (§ 1-2).

Barnekonvensjonens bestemmelser om statens omsorgsansvar slår på sin side fast at barn som er fratatt sitt familiemiljø, har rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten (artikkel 20 (1)). Enslige mindreårige asylsøkere vil videre falle inn under konvensjonens bestemmelse om barn som søker flyktningstatus (artikkel 22 (2)). Her heter det at dersom det ikke er mulig å finne omsorgspersonene til et barn som søker asyl, skal barnet gis «samme beskyttelse» som ethvert annet barn som er berøvet sitt familiemiljø. Dette må forstås som at det er de samme nasjonale reglene som skal gjelde for denne gruppen som for andre barn under statens omsorg.

Kravet om samme beskyttelse for barn som kommer alene for å søke asyl, knytter an til barnekonvensjonens diskrimineringsforbud (artikkel 2 (1)). Ifølge dette forbudet skal alle barn sikres rettigheter etter konvensjonen «uten diskriminering av noe slag». Dette bekreftes i en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling, hvor det heter at også barn som enten søker opphold i en stat eller ulovlig oppholder seg i den, «omfattes av diskrimineringsvernet» (JDLOV-2010: 3.1).

I barnekonvensjonens bestemmelse om forbud mot diskriminering vises det til ulike diskrimineringsgrunnlag, som hudfarge, kjønn, språk og religion samt «annen stilling». Angående hva som kan tolkes inn i «annen stilling», heter det at «ulik behandling av barn i ulike alderskategorier etter omstendighetene vil kunne utgjøre en ulovlig forskjellsbehandling» (Norges institusjon for menneskerettigheter 2016: 11–12). Det er altså rimelig å forstå diskriminering på grunn av alder som å være i strid med barnekonvensjonen.2

FNs barnekomité har uttalt at «the general principle of non-discrimination in the Convention prohibits differences in treatment on grounds that are arbitrary and objectively unjustifiable» (Namdal 2015: 4). Barnekomiteen viser her til at forskjellsbehandling i seg selv ikke er diskriminering. Diskriminering oppstår dersom forskjellsbehandlingen ikke bygger på et saklig grunnlag, eller er urimelig. Det betyr at dersom norske myndigheter forskjellsbehandler enslige mindreårige som søker asyl i Norge, må dette ha en saklig begrunnelse for ikke å være i strid med barnekonvensjonens diskrimineringsforbud.

Omsorgssituasjon og rettsstilling for enslige mindreårige asylsøkere i Norge – overføring av omsorgsansvaret fra utlendingsmyndighetene til barnevernet

Enslige mindreårige som kom til Norge for å søke asyl, var i utgangspunktet underlagt utlendingsmyndighetene. Regjeringen (Stoltenberg II) viste til kritiske uttalelser fra FNs barnekomité da den, i sin Soria Moria-erklæring av 13. oktober 2005, ga uttrykk for et ønske om å forbedre vilkårene for enslige mindreårige asylsøkere som kom til Norge. Dette skulle skje ved at man overførte omsorgsansvaret for disse barna fra utlendingsmyndighetene til barnevernet. Fra 1. juli 2008 fikk barnevernloven derfor et nytt kapittel (§ 5A) som lovfester barnevernsmyndighetenes ansvar for å sikre enslige mindreårige asylsøkere et bo- og omsorgstilbud som kvalitetsmessig er like godt som omsorgen til andre barn under barnevernets ansvar. I første omgang skulle dette gjelde for enslige asylsøkere under 15 år, mens det for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år ifølge regjeringen skulle iverksettes i løpet av 2009. Overføringen skjedde imidlertid ikke i 2009, og i budsjettproposisjonen for 2010 (Prop. 1 S (2009–2010): kap. 856) ble det vist til at «[s]idan barnevernet overtok ansvaret for einslege, mindreårige asylsøkjarar under 15 år, har det kome langt fleire enn prognosane tilsa».3 I innstillingen til ovennevnte budsjettproposisjon tok komitéflertallet (alle partiene unntatt FrP) til etterretning at det økte antallet enslige mindreårige asylsøkere, og dermed kapasitetsproblemer i barnevernet, hadde utsatt barnevernets ansvar for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år (Innst. 14 S (2009–2010)). Et annet flertall (Arbeiderpartiet, SV og Senterpartiet) hadde merket seg at regjeringen fortsatt hadde som mål å gjennomføre overføringen til barnevernet også for denne gruppen, men at ressurssituasjonen tilsa at dette ikke ble mulig i den kommende fireårsperioden. Et mindretall (medlemmene fra Frp og KrF) uttrykte bekymring for den oppfølgingen denne gruppen asylsøkere hadde fått. Disse partiene ba regjeringen komme tilbake med en sak i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010, som innebar at ansvaret for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år ble overført fra utlendingsmyndighetene til barnevernet fra 1. januar 2011.

Hverken i revidert nasjonalbudsjett for barnevernet for 2010 (Meld. St. 2 (2009–2010)) eller i de påfølgende budsjettene frem til i dag er det avsatt midler for å inkludere enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år i bestemmelsen om omsorgssentre. Regjeringens seneste uttrykk for holdningen til spørsmålet kom frem i forbindelse med Norges siste rapportering til FNs barnekomité i 2016. Etter å ha slått fast at det i Norge er utlendingsmyndighetene som har ansvaret for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år, og at det daglige ansvaret er delegert til det enkelte mottak, het det videre i rapporten at «[t]he King in Council can decide to extend chapter 5A of the Child Welfare Act concerning care centers for minors to cover children over 15 as well», men at «this option has not yet been used» (Committee on the Rights of the Child 2017: 35). Situasjonen er dermed at enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år fortsatt bor på mottak underlagt utlendingsmyndighetene. Selv om disse asylsøkerne ennå ikke omfattes av barnevernlovens omsorgsbestemmelse, er det viktig å minne om at barnevernlovens øvrige bestemmelser gjelder for alle barn, og dermed også for disse. Det betyr for eksempel at lovens bestemmelse om plikt til å melde fra til barnevernsmyndighetene dersom et barn blir utsatt for omsorgssvikt, også gjelder enslige asylsøkere på mottak.

Nedenfor vises det til noen av forskjellene mellom enslige asylsøkere over og under 15 år både når det gjelder omsorgssituasjon og rettsstilling.

Om forskjeller i omsorg og rettsstilling mellom enslige asylsøkere over og under 15 år

Så lenge lovendringen om omsorgssentre i barnevernloven kun er iverksatt for enslige asylsøkere under 15 år, ligger omsorgsansvaret for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år fortsatt hos utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet (Justisdepartementet 2017: pkt. 3.4). Dette innebærer vesentlige forskjeller både i omsorgssituasjonen og i rettsstillingen mellom de to grupper asylsøkere. Mens omsorgen for enslige asylsøkere under 15 år er hjemlet i lov og forskrift, er omsorgen for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år regulert i rundskriv og instrukser (RS-2011-003, RS-2010-084, RS-2011-034). Departementet har tidligere uttrykt at «ansvaret for, innholdet i, og kvaliteten på tilbudet som gis til de enslige mindreårige asylsøkere i mottakene, i svært liten grad var regulert i lov eller forskrift». Det er videre vist til at dette også gjelder «den enslige mindreårige asylsøkerens rettssikkerhet under oppholdet» (Ot.prp. 28 (2007–2008): 6).

En forskjell er at mens tilsyn av barnevernsinstitusjoner tilligger Fylkesmannen, er det Utlendingsdirektoratet selv som fører tilsyn med mottak. Dette kan være i strid med barnekonvensjonens bestemmelse om at barn som er under alternativ omsorg, har rett til periodisk vurdering av den behandlingen de får (artikkel 25). Dette fordi det er rimelig å forstå denne bestemmelsen som at alle institusjoner som har ansvar for barn, skal være underlagt de samme tilsynsstandarder.

En annen viktig forskjell er at barnevernsmyndighetene kan begrense et barns bevegelighet utenfor institusjonen av hensyn til forsvarlig omsorg (FOR-2011-11-15-1103). Opphold på asylmottak er derimot frivillig, og utlendingsmyndighetene kan ikke pålegge enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år å bli værende på mottak. Dette innebærer at en del barn forsvinner fra mottakene. Det foreligger rundskriv om varsling og oppfølging når dette skjer (RS-2015-009, V1, V2), men det er en kjent sak at en rekke barn ikke blir funnet, og at det er grunn til å frykte at de, i en del tilfeller, utnyttes i kriminelle miljøer. FNs barnekomité har uttrykt sin bekymring når det gjelder det store antall mindreårige asylsøkere som forsvinner fra norske mottak, og norske myndigheter er blitt oppfordret til å «strengthen measures to ensure that adequate support and supervision are provided to children living in reception centres» (Committee on the Rights of the Child 2005: 7).

Som nevnt ovenfor sikrer barnekonvensjonen samme beskyttelse for ethvert barn som staten har omsorg for. Endringen i barnevernloven, som overførte omsorgen for alle enslige mindreårige asylsøkere til barnevernsmyndighetene, var dermed i tråd med barnekonvensjonens krav om å sikre den samme omsorgen til alle barn med omsorgsbehov. Forskjellsbehandlingen ligger i at bestemmelsen fremdeles ikke er gjort gjeldende for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år. Det er denne forskjellsbehandlingen som kan innebære at norsk utlendingspolitikk bryter med rettigheter nedfelt i barnekonvensjonen – nærmere bestemt forbudet mot diskriminering. Et slikt brudd kan i sin tur være en forklaring på noe av betenkelighetene med å knytte seg til en klageordning under samme konvensjon.

I det følgende rettes derfor søkelyset på norske myndigheters vurderinger i forbindelse med beslutningen om ikke å slutte seg til den tredje tilleggsprotokollen til FNs barnekonvensjon, slik dette kom til uttrykk i regjeringens melding til Stortinget i 2016 (Meld. St. 39 (2015–2016)) og i Stortingets behandling av meldingen i 2017. Formålet er å vise betenkeligheter knyttet til at barnekomiteens tolkning av barnekonvensjonens bestemmelser kunne innvirke på utformingen av den nasjonale politikken, og da særlig på utlendingsområdet.

Den politiske prosessen om norsk tilslutning til en klageordning under FNs barnekonvensjon – fra skepsis i 2009 til beslutningen om ikke å slutte seg til ordningen i 2017

Norske myndigheter hadde altså allerede ved menneskerettighetskomiteens initiativ i 2009 uttrykt betenkeligheter angående en klageordning under barnekonvensjonen. Spørsmålet ble tatt opp i Stortinget i 2009 da daværende barne-, likestillings- og inkluderingsminister fikk spørsmål om hva som var regjeringens holdning til at FNs barnekonvensjon kunne få en klagemekanisme (Dokument 15:322 (2009–2010)). Det ble her vist til at Norge, som medlem i FNs menneskerettighetsråd, hadde uttalt at man ville legge betydelig vekt på arbeidet for barns rettigheter. I sitt svar viste ministeren til at en mulig individklageordning fortsatt var på et tidlig stadium, og at regjeringen ikke hadde tatt stilling til saken. Som svar på et tilsvarende spørsmål i november 2010 ga daværende utenriksminister uttrykk for at regjeringen så på etablering av en klageordning til barnekonvensjonen som en «innsnevring av det nasjonale demokratiske handlingsrom» (Dokument 15:348 (2010–2011)).

Spørsmålet om norsk tilknytning ble også reist gjennom representantforslag, som da regjeringen i 2014 ble anmodet om å fremme sak for Stortinget om ratifikasjon av den tredje tilleggsprotokoll til FNs barnekonvensjon innen utgangen av mars 2015 (Dokument 8:53 S (2013–2014)). I september 2016 fulgte så regjeringen opp anmodningen ved å legge frem ovennevnte melding for Stortinget. I meldingen pekte regjeringen på at en klage til FNs barnekomité, avhengig av saksutfall og oppfølging, ville kunne styrke rettsstillingen til det aktuelle barnet, samt bidra til å styrke gjennomføringen av den eller de bestemmelser klagen gjaldt. Regjeringen ga også uttrykk for at Norge, gjennom å slutte opp om en klageordning, både ville bekrefte sin generelle støtte til internasjonal overvåking av inngåtte konvensjoner, samtidig som en tilslutning ville gi norske myndigheter mulighet til å påvirke klageorganets praksis.

Regjeringen fremførte med andre ord argumenter som talte for en klageordning under barnekonvensjonen. Når regjeringen likevel valgte ikke å støtte en slik klagemulighet, hadde dette sammenheng med det de betegnet som «andre tungtveiende hensyn». Ett tungtveiende hensyn var knyttet til «vage og målsettingspregede rettigheter». Regjeringen viste her til konvensjonens artikkel 4, hvor man så en mulighet for at en klageordning kunne begrense det nasjonale politiske handlingsrommet på områder som gjaldt fordeling av fellesskapets goder, noe man mente folkevalgte organer var nærmest til å ta stilling til. Her er det imidlertid verdt å merke seg at bestemmelsen samtidig åpner for at for visse rettigheter skal det tas hensyn til de ressurser staten «har til rådighet».

Hva gjelder vage bestemmelser i barnekonvensjonen, kan det for øvrig være interessant å merke seg at Regjeringsadvokaten, i sin høringsuttalelse i forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk lov i 2003, syntes å etterlyse en klageordning nettopp ved vage bestemmelser. Han uttrykte her en viss bekymring for at det ikke fantes noe system for klagebehandling under barnekonvensjonen, og «at innholdet i rettighetene således ikke ble utpenslet gjennom en internasjonal praksis» (Ot.prp. 45 (2002–2003): 23).

Når det gjaldt klageorganets mulige innvirkning på utformingen av den nasjonale politikken, pekte regjeringen særlig på utlendingsfeltet som et område hvor staten burde ha stor frihet. Det ble blant annet vist til bestemmelsen om hensynet til barnets beste, som slår fast at i alle handlinger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn (artikkel 3 (1)). Mer konkret viste regjeringen til at dersom FNs barnekomité tilla hensynet til barnets beste større vekt enn det norske myndigheter gjorde, ville dette kunne innskrenke de politiske mulighetene til «å legge vekt på innvandringsregulerende og samfunnsøkonomiske hensyn, og å gjøre ressursprioriteringer ut fra et bredere flyktningepolitisk perspektiv».

Justis- og beredskapsdepartementet ga i sin høringsuttalelse uttrykk for at det var grunnlag for å anta at «klageadgangen ville bli benyttet i en del tilfeller på utlendingsfeltet». I spørsmålet om hvilken vekt norske domstoler ville legge på barnekomiteens uttalelser, hadde både Regjeringsadvokaten og Justis- og beredskapsdepartementet i sine høringsuttalelser pekt på at det måtte antas at norske domstoler langt på vei ville legge til grunn samme tolkning av konvensjonen som FNs barnekomité, og at «handlingsrommet for norske myndigheter dermed ble snevret inn» (Meld. St. 39 (2015–2016): kap. 7.7). I en utredning om norsk tilslutning til klageordningen kom det frem at det var grunn til «å tro at klageretten kommer til å bli brukt», og at barnekomiteen, på noen områder, kunne tenkes å tolke «konvensjonen annerledes enn norske myndigheter og domstoler» (Elgesem 2013: 67).

Andre høringsinstanser, blant annet organisasjoner som arbeider med barns rettigheter, fremhevet viktigheten av klageordningen for å fremme barns rettigheter nasjonalt og internasjonalt. Det ble vist til at norsk tilknytning var viktig både for å sende et signal om ratifikasjon til andre nasjoner, men også for at Norge skulle opprettholde sin legitimitet og troverdighet som foregangsland for barns rettigheter. Det ble også pekt på at den tredje tilleggsprotokollen ikke inneholdt nye rettigheter, men kun ville bidra til å effektivisere håndhevelsen av de eksisterende rettighetene.

Stortingsbehandlingen av meldingen – bred politisk støtte til regjeringens synspunkter

Da meldingen om tilslutning til den tredje tilleggsprotokollen under barnekonvensjonen ble behandlet i utenriks- og forsvarskomiteen i Stortinget i 2017, sluttet komiteens flertall (alle, unntatt medlemmene fra SV og Venstre) seg til regjeringens generelle oppfatning om at det var knyttet betydelig usikkerhet til hvilke konsekvenser norsk tilslutning til individklageordninger ville ha (Innst. 161 S. (2016–2017)). I likhet med regjeringen viste komiteens flertall til usikkerheten knyttet til hvordan barnekomiteen ville anvende det overordnede prinsippet om barnets beste som et grunnleggende hensyn i saker på utlendingsområdet. Med henvisning til uttalelse fra Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter ga mindretallet i komiteen (medlemmene fra Venstre og SV) uttrykk for at regjeringens bekymring for innsnevring av det nasjonale handlingsrommet var overdrevet. Mindretallet viser til at Norge allerede er tilsluttet konvensjonen, og at en klageordning ikke vil medføre nye forpliktelser. En norsk tilslutning ville dessuten sende et viktig og positivt signal om hvilken rolle Norge ønsker å spille for å fremme menneskerettigheter internasjonalt. Det vises til at flere høringsinstanser, som UNICEF, Advokatforeningen og Redd Barna, har understreket den positive signaleffekten av en norsk tilslutning.

Under debatten i Stortinget 31. januar 2017 ble det fremmet flere mindretallsforslag. Blant annet forslag om å revurdere etter at klageorganet hadde behandlet et visst antall saker (Arbeiderpartiet, KrF og SV). Regjeringen ble også oppfordret til å fremme forslag om ratifikasjon av tilleggsprotokollen (Venstre og SV). Mindretallsforslagene ble nedstemt, og da er prosedyren at Stortinget stemmer over komiteens tilråding at Meld. St. 39 (2015–2016) Individklageordningene til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnets rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne vedlegges protokollen. Dette ble enstemmig vedtatt, og Stortinget er dermed ferdig med sin behandling av regjeringens tilråding i denne meldingen.

Nedenfor rettes oppmerksomheten mot forholdet mellom Stortingets beslutning og forskjellsbehandlingen mellom enslige asylsøkere under og over 15 år. Vil denne forskjellsbehandlingen innebære et brudd på barnekonvensjonens diskrimineringsforbud? Hvis så er tilfelle, kan det ha vært et mulig bidrag til at Norge ikke sluttet seg til barnekonvensjonens klageordning?

Forskjellen i omsorg og rettsstilling mellom enslige asylsøkere over og under 15 år og barnekonvensjonens diskrimineringsforbud

Det er rimelig å innfortolke alder som et diskrimineringsgrunnlag i barnekonvensjonens diskrimineringsforbud. Det betyr at forskjell i omsorg og i rettsstilling mellom enslige asylsøkere over og under 15 år må ha en saklig begrunnelse for ikke å være i strid med konvensjonens diskrimineringsforbud. Mulige saklige begrunnelser her kan være at omsorgsbehovet i de to aldersgruppene er forskjellig, eller at staten mangler de nødvendige ressurser til å inkludere alle enslige mindreårige asylsøkere i angjeldende omsorgstilbud.

Dersom omsorgsbehovet er forskjellig, vil en forskjellsbehandling i utøvelsen av omsorgen ikke være et brudd på diskrimineringsforbudet. Det er imidlertid ingen ting som tyder på at departementet, i sin lovendring, bygget på en forskjell i omsorgsbehovet mellom de to aldersgruppene. Snarere la man til grunn at alle enslige mindreårige asylsøkere som en hovedregel vil ha behov for et slikt spesialtilpasset tilbud som omsorgssenteret skal være, frem til bosetting eller retur. Det ble også vist til at begrunnelsen for lovendringen var at myndighetene ønsket å forbedre vilkårene for alle enslige mindreårige asylsøkere som kom til Norge. (Ot.prp. 28 (2007–2008): kap. 3.2). At regjeringens intensjon var å inkludere enslige asylsøkere opp til 18 år allerede i 2009, fremgår også av at det var satt av midler på budsjettet for 2010 for å forberede inkluderingen av denne gruppen.

Det er naturlig å se bakgrunnen for at myndighetene valgte en slik trinnvis inkludering, i sammenheng med at antallet enslige asylsøkere over 15 år er langt høyere enn antallet under 15 år (4319 av totalt 5480 enslige mindreårige asylsøkere i 2015, Bufdir 2015), og at førstnevnte gruppe dermed utgjorde en større ressurs- og kapasitetsmessig utfordring.

Når det så viste seg at det i 2009 kom langt flere enslige mindreårige asylsøkere til Norge enn forventet, førte dette til en ytterligere ressurs- og kapasitetsmessig utfordring, som må sies å utgjøre et saklig grunnlag for en ytterligere utsettelse av overføringen av ansvaret for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år til barnevernet.

Nå er det imidlertid gått tolv år siden angjeldende lovendring, og antall enslige mindreårige asylsøkere sank i årene 2010 til 2014 til under antallet på 1374 i 2008 (UDI 2008), da omsorgsansvaret ble overført til barnevernet. Et særlig høyt antall på 5480 i 2015 (UDI 2015) har gradvis sunket til at det i 2019 kom kun 135 enslige mindreårige asylsøkere (UDI 2019). Med det synkende antallet ankomster er også antallet enslige asylsøkere i mottak synkende. Mens tallet i desember 2018 var på 73, var det ved utgangen av mai 2019 kun 56 enslige mindreårige asylsøkere i mottak (UDI 2019).

Med de lave ankomsttall man har i dag, og med så få på mottak, er det vanskelig å se at ressurshensyn kan utgjøre et saklig grunnlag for forskjellen i omsorgen og rettsstillingen mellom enslige mindreårige asylsøkere over og under 15 år. Når det gjelder ressurshensyn og angjeldende forskjellsbehandling, er det for øvrig uttalt at «retten til omsorg er så grunnleggende at økonomiske hensyn vanskelig kan begrunne en slik forskjellsbehandling» (Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter 2016).

Når omsorgen og rettsstillingen for enslige mindreårige asylsøkere er basert på barnas alder, og når hverken ulike omsorgsbehov eller ressurshensyn kan sies å utgjøre en saklig begrunnelse for denne forskjellsbehandlingen, synes det rimelig å konkludere med at den manglende overføringen av ansvaret for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år til barnevernsmyndighetene er i strid med barnekonvensjonens diskrimineringsforbud.

Avsluttende bemerkninger

Det kan være ulike årsaker til at norske myndigheter velger ikke å slutte seg til klageordningen under en internasjonal konvensjon. Norge avviste i ovennevnte stortingsmelding klageordningen for alle de tre FN-konvensjonene som ble behandlet i meldingen.4 Som en generell begrunnelse viste regjeringen til «en betydelig usikkerhet knyttet til hvilke konsekvenser ordningene kan få for Norges politiske handlingsrom, og en mulig rettsliggjøring av politiske spørsmål». Norske myndigheter gir her uttrykk for en legitim betenkelighet når det gjelder den mulige innflytelsen et klageorgan under en internasjonal konvensjon kan ha for tolkningen av en konvensjons bestemmelser og dermed for medlemsstatenes handlingsrom.

Norge er heller ikke det eneste av barnekonvensjonens medlemsland som ikke har knyttet seg til klageordningen. Men det er verdt å merke seg at blant de 52 landene som per i dag har sluttet seg til den tredje tilleggsprotokollen, er 22 europeiske, blant disse Danmark og Finland. En del faktorer ga grunnlag for en viss forventning om at Norge ville være blant disse landene.

Norge var blant de første til å ratifisere barnekonvensjonen og viste i den sammenheng til stor grad av samsvar mellom konvensjonen og norsk lov. Barnekonvensjonen er for øvrig blant de fire FN konvensjonene som er inkorporert i den norske menneskerettsloven.5 For to av disse har Norge også knyttet seg til klageordningen.6 Det kunne kanskje forventes at barnekonvensjonen hadde fått en plass blant disse. I meldingen til Stortinget hadde regjeringen erkjent at en klageordning både kunne styrke rettsstillingen til det aktuelle barnet og bidra til å styrke gjennomføringen av den eller de bestemmelser i barnekonvensjonen som klagesaken gjaldt. Styrking av barnets rettigheter hadde også stått sentralt i Norges prioriteringer i forbindelse med medlemskapet i FNs menneskerettighetsråd. Regjeringen viste i meldingen også til Norges generelle støtte til det internasjonale overvåkingssystemet knyttet til inngåtte konvensjoner.

Når Norge likevel valgte ikke å knytte seg til den tredje tilleggsprotokollen, ble det altså vist til «andre tungtveiende hensyn». Det syntes i hovedsak å dreie seg om en bekymring for at klageorganet – FNs barnekomité – skulle tolke bestemmelser i barnekonvensjonen på en måte som la føringer for myndighetenes utforming av den nasjonale poltikken generelt og utlendingspolitikken spesielt. Når det gjelder fokus på utlendingspolitikken, er det verdt å merke seg at spørsmålet om en klageordning kom på FNs dagsorden i 2009, samme år som Norge opplevde den første store økningen i antall asylsøkere. Neste store økning kom i 2015, det året regjeringen skulle ta stilling til spørsmålet om norsk tilslutning til klageordningen. Utlendingsspørsmålet var blitt viktig, og det var bred politisk enighet om å sikre lave asyltall (Stortingets asylvedtak 2015).

Til tross for nedgang i antall asylsøkere både mellom 2009 og 2015 og også etter 2015 fremstår denne målsettingen som viktig.

På grunn av at spørsmålet om å gjøre barnevernlovens omsorgsbestemmelse gjeldende også for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år ikke synes å være et politisk tema, er det vanskelig å vite hvilke vurderinger som ligger til grunn for at norske myndigheter ikke har iverksatt omsorgsbestemmelsen for denne gruppen.

Det er her verdt å minne om at antallet ankomster av enslige asylsøkere tradisjonelt er langt høyere i aldersgruppen 15 til 18 år enn for barn under 15 år. Det kan derfor ikke utelukkes at når asylsøkere i førstnevnte aldersgruppe fortsatt er underlagt en mindre gunstig omsorgsordning, kan dette være et ledd i å sikre lave ankomsttall.

Konklusjonen som er trukket ovenfor, er at når omsorgsbestemmelsen i barnevernloven ikke er gjort gjeldende for aldersgruppen 15 og 18 år, så er det et brudd på barnekonvensjonens diskrimineringsforbud. Når norske myndigheter opprettholder forskjellsbehandlingen, vil en tilslutning til en klageordning som også omfatter enslige mindreårige asylsøkere, fremstå som problematisk, og dermed kunne utgjøre noe av årsaken til at Norge ikke ønsket å tiltre den tredje tilleggsprotokollen.

Referanser

Barnevernloven. Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992, nr. 100.

Bufdir (2015). Statistikk og analyse.

Committee on the Rights of the Child (2017). Fifth and sixth periodic report of state parties due in 2016. Norway. https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fC%2fNOR%2f5-6&Lang=en

Committee on the Rights of the Child (2005). Considerations of reports submitted by state parties. Concluding observations: Norway. https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=5&TreatyID=10&TreatyID=11&DocTypeID=5

Dokument 15:322 (2009–2010). Spørsmål innlevert 7. desember 2009, besvart 16. desember 2009.

Dokument 15: 348 (2009–2010). Spørsmål innlevert 19. november 2010, besvart 1. desember 2010.

Dokument 8:53 S (2013–2014). Representantforslag.

Elgesem, F. (2013). «Vurdering av fordeler og ulemper ved eventuell norsk tilslutning til FNs barnekonvensjons tilleggsprotokoll om individuell klagerett. En juridisk analyse». Oslo: Utenriksdepartementet.

FN 1989. United Nations Convention on the Rights of the Child. 20. november 1989.

FN 2011. Optional protocol to the Convention on the Rights of the Child on a Communication procedure.

FOR-2011-11-15-1103. Forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold på barneverninstitusjon.

Justisdepartementet 2017. Instruks til Utlendingsdirektoratet om innkvartering av asylsøkere (GI-13/2017).

Justisdepartementets lovavdeling (2010). Tolkningsuttalelser (JDLOV-2010: 3.1).

Likestillings- og diskrimineringsloven. Lov om likestilling og forbud mot diskriminering av 16. juni 2017 nr. 51 .

Meld. St. 2 (2009–2010). Revidert nasjonalbudsjett 2010.

Meld. St. 39 (2015–2016). Individklageordningene til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barns rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Ot.prp. 45 (2002–2003). Om lov om endring i menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30.

Ot.prp. 28 (2007–2008). Om lov om endring i lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv.

Prop. 1 S (2009–2010). Statsbudsjettet kap. 856: Barnevernets omsorg for enslige mindreårige asylsøkere.

RS-2010-084. «Bemanning og kompetanse i ordinære statlige mottak».

RS-2011-034. «Rundskriv om krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige asylsøkere».

RS-2011-003. «Reglement for drift av statlig mottak».

RS-2015-009. «Varsling og oppfølging når enslige mindreårige asylsøkere forsvinner fra mottak».

RS-2015-009V1. «Melding til politiet om enslige mindreårige asylsøkere som er forsvunnet fra mottak».

RS-2015-009V2. «Bekymringsmelding til barnevernet om enslige mindreårige som har forsvunnet fra mottak».

UDI (2008). Statistikk og analyse. Asylsøknader enslige mindreårige asylsøkere.

UDI (2015). Statistikk og analyse. Asylsøknader enslige mindreårige asylsøkere.

UDI (2019). Statistikk og analyse. Asylsøknader enslige mindreårige asylsøkere.

UDI (2019). Tall direkte fra UDI.

Utenriksdepartementet (2009). The Human Rights Council. Election 2009. https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/vedlegg/menneskerettigheter/brosjyre_mr.pdf

1Klageordningen kommer kun til anvendelse etter at saken har vært gjennom det nasjonale rettssystemet.
2Alder er for øvrig tatt inn som diskrimineringsgrunnlag i den nye diskrimineringsloven (LOV-2017-06-16-51).
32007: 403; 2008: 1 375; 2009: 2 500.
4I tillegg til FNs barnekonvensjon: FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og om mennesker med nedsatt funksjonsevne.
5I tillegg til barnekonvensjonen: Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og kvinnekonvensjonen.
6Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, og kvinnekonvensjonen.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon