Det omvendte militærkupp
– en studie av militærprofesjonens vekst og fall
- Side: 34-45
- DOI: https://doi.org/10.18261/issn.1504-3053-2020-01-04
- Publisert på Idunn: 2020-03-19
- Publisert: 2020-03-19
Basert på historiske erfaringer har Forsvaret hatt en sterk etatssjef med gode forutsetninger for å fremme faglige anbefalinger. Rundt årtusenskiftet skjedde det imidlertid store endringer i Forsvarssjefens faktiske handlingsrom og påvirkningsmuligheter. Artikkelen viser hva endringene innebærer, hvorfor de kom i stand, og enkelte konsekvenser de har fått. Den kaster også lys over mer generelle spørsmål knyttet til forholdet mellom fag og politikk og mellom profesjon og samfunn.
On the basis of historical lessons, the Norwegian chief of defence had a comparatively strong position and considerable leverage. Since around the year 2000, civil-military relations have changed substantially. The article shows what these changes implied, why they occurred, and some of their consequences. The article also sheds some light on the relationship between expertise and policy, and between professions and society more broadly.
Key words: The Armed Forces, civil-military relations, expertise, New Public Management, reformsNorge er et av få land i den vestlige verden som grenser til en stat som aktivt bruker militærmakt mot sine naboer. En væpnet konflikt med Russland som også involverer Norge, er mer sannsynlig enn på mange tiår. Vanligvis teller man fly og stridsvogner for å analysere militær slagkraft, men i denne artikkelen skal vi se på utviklingen av den militære kompetansen i Norge. Hovedargumentet mitt er at Forsvarets evne til å forvalte sin egen ekspertise har blitt kraftig redusert siden den forrige kalde krigen. Det er ikke sikkert nye våpen, som kampflyet F-35, virker tilstrekkelig avskrekkende og krigsavvergende, om potensielle motstandere tviler på om vi kan bruke slike våpen hensiktsmessig. Spesielt ikke om man også begynner å tvile på solidaritetsprinsippet i NATO.
Vi starter denne beretningen med et dramatisk oppgjør mellom den militære og politiske ledelsen i Norge, hvor helt nye prinsipper for politisk styring av militærmakten ble knesatt, og dermed også prinsipper for forvaltning av profesjonens ekspertise.
Vinteren 1999 fant det sted epokegjørende møter på Holmenkollen hotell mellom daværende forsvarssjef, general Sigurd Frisvold, og hans politiske foresatte, forsvarsminister Eldbjørg Løwer (V). Møtene fant sted på nøytral grunn, og Frisvold oppsummerte på nyåret resultatet av møtene på følgende vis: «Jeg har blitt kalibrert» (Egeberg 2017: 161). Også generalens veldige stab måtte «kalibreres», noe som skjedde på et orienteringsmøte i Forsvarets overkommando i januar 2000. Journalisten Kristoffer Egeberg beskriver møtet slik i sin bok om norsk sikkerhetspolitikk siden 1990-tallet, Fredsnasjonen Norge:
Foran dem sto forsvarsminister Eldbjørg Løwer med forsvarssjef Sigurd Frisvold på sin høyre side og departementsråd John Lunde på sin venstre side. Hun la en hånd på begges skuldre og sa høyt til forsamlingen: «Dette er mine medarbeidere, men det er jeg som er sjefen. Alle linjer går gjennom meg.» Det gikk et sus gjennom rommet før de uniformkledde offiserene begynte å riste på hodet i protest. Hviskingen var hørbar selv for Løwer som sto der fremme. Det var slett ikke forsvarsministeren som var sjefen, mente de. Det var Hans Majestet Kongen som var sjefen. De ville bare forholde seg til kongens ord. «Det er det tøffeste jeg har vært med på. Der sto disse gutta med stjerner og striper og skulte. Og der sto jeg og sa hva vi skulle gjøre mens de ristet på hodet», forteller Løwer (Egeberg 2017: 160).
Lite visste «gutta med stjerner» at dette ikke kun var en kalibrering, men starten på en revolusjon, eller snarere på et coup d’état. Fra å ha vært en av de mektigste etatssjefene i staten, nærmest sideordnet med statsråden, ble Forsvarssjefen i løpet av få år kraftig vingestekket. Han ble én av adskillige rådgivere i departementets mange korridorer, om enn den fremste blant de militære.
Artikkelen beskriver denne prosessen.1 Først skal vi se på den militære profesjonsmakten i Norge slik den var før endringene, for så å beskrive situasjonen slik den er i dag. Deretter vil artikkelen se på ulike måter å forklare dette skiftet på, og på noen av konsekvensene.
Veksten
I en klassisk scene i norsk historie sitter justisminister Terje Wold (A) den 10. april 1940 i møte på Rena med kommanderende general Kristian Laake og hans stab. Statsråden fyrer av følgende salve:
Men hva har De gjort, herr general? Hvor er Deres dagsbefaling til troppene? og hva er det jeg hører: Vårt land har vært i krig siden i går og så er den første mobiliseringsdag i morgen? Kunne ikke mobiliseringen vært ordnet på annen måte? (NOU 1979: 47: 136).
Oberstløytnant Wrede Holm kommer generalen til unnsetning og opplyser: «Jo, herr general, det kunne vært gjort på en annen måte, nemlig som en åpen mobilisering», hvorpå Wold svarer: «Hvorfor er ikke det gjort?» Generalen svarer: «Regjeringen har ikke bestemt det.»
Dette var bunnpunktet for sivil-militære relasjoner i Norge etter 1814. En statsråd som selv hadde vært til stede da beslutningen ble fattet, skjelte ut generalen for å ha fulgt regjeringens ordre. Statsråd Wold visste hva han ville ha utført, men regjeringen hadde ikke maktet å uttrykke seg klart. At general Laake heller ikke hadde maktet å handle effektivt på egenhånd, overrasket ingen som kjente ham. Laake ble betraktet som en politisk utnevnelse og fikk jobben i 1931 med forventning om at han ville gjennomføre omstillinger og nedskjæringer i Hæren effektivt, lojalt og uten protester. Dette var allment kjent:
Kongen hadde fremholdt at utnevnelsen av Laake, som den gang var yngste kandidat, innebar at man ‘forbigik dyktige officerer’. Han fikk til svar ‘at det gjaldt at faa en Kommanderende General som loyalt vilde bøie sig for den nye Hærordningen’. Venstremannen Kristian Laake var rede til å bistå Mowinckel med nedbyggingen av landets forsvar. Derfor ble han utnevnt. Og derfor ble han uglesett i offiserkretser (Bomann-Larsen 2011: 346).
Laakes egenskaper og kvaliteter tjente imidlertid hverken ham selv eller Norge spesielt godt i den situasjonen som nå rådet, og ikke mange timene etter det tilfeldige møtet med Wold ble han erstattet av tidligere generalstabssjef oberst Otto Ruge.
Derfor tok myndighetene grep etter krigen for å unngå at noe slikt kunne skje igjen. Ett av dem var å kunngjøre de politiske intensjoner på forhånd, slik at ingen i fremtiden kunne være i tvil om hva regjeringen mente, ei heller regjeringen selv. Disse intensjonene pryder Forsvarets kontorer den dag i dag, i form av Kgl. Res. av 10. juni 1949: Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge. Direktivet gjør det klart at ingen militær sjef kan tillates å holde seg passivt avventende til regjeringens ordre.
Før krigen hadde de såkalte egentlige militære kommandosaker, som omfattet blant annet mobiliseringsplaner og krigsoppsetningsplaner, blitt fremlagt direkte for kongen av forsvarsministeren. Under den kalde krigen ble også stats- og utenriksministeren med på møtene. Forsvarssjefens utkast til resolusjon skulle leveres forsvarsministeren personlig, og: «Hvis Forsvarsministerens foredrag avviker fra forslag som er lagt frem fra den øverste fagmilitære ledelse, plikter han å referere den fagmilitære ledelses standpunkt» (Forskrift om militære kommandosaker av 1963-03-08).
Denne militære tilknytningen til statsministerens øre, og til Kongens bord, har vært langt mer enn formaljuss. For eksempel oppfattet den første forsvarsministeren etter krigen, Jens Christian Hauge (A), generalene dit hen at «de i større grad vurderte kongen som sin øverste foresatte, og ikke regjeringen» (Lindeland 1999: 35). Etter en hard kompetansestrid mellom regjeringen og den fagmilitære ledelsen la Hauge derfor ned forsvarssjefembetet i 1946, og det dukket ikke opp igjen før i 1963. Sjefen for forsvarsstaben var Forsvarets fremste embetsmann i denne perioden.
Vinteren 1986–87 sto det inntil da hardeste slaget mellom forsvarssjef og forsvarsminister siden Hauges tid. Forsvarssjef general Fredrik Bull-Hansen hadde uttalt seg om innretningen av det norske forsvaret på måter som falt i dårlig jord hos forsvarsminister Johan Jørgen Holst (A). Debatten raste i media og slo også inn over Stortinget da det gikk partipolitikk i spørsmålet. Ikke før i juni 1987 kunne VG etter en stortingsdebatt oppsummere det de kalte for «den ulykksalige vinterkrigen», og la ikke skjul på hvem som var mest å klandre: «Derfor var det allerede helt fra begynnelsen av klart at forsvarsminister Holst hadde satt i gang en krig han aldri kunne vinne» (VG 1987). Ikke engang en mann med Holsts selvtillit og styringsambisjoner var inne på tanken om å si som Løwer at «det er jeg som er sjefen. Alle linjer går gjennom meg».
Ekspertmakt
Forsvarssjefens sterkeste påvirkningsmiddel var imidlertid ikke hans nære forhold til Kongen, i kraft av at sistnevnte i henhold til Grunnloven har «høyeste befaling over rikets land- og sjømakt», men den uformelle ekspertmakten som fulgte av å stå i front for en profesjon uten noen form for ekstern og korrigerende ekspertise. Det finnes ingen miljøer i den norske universitets- og høgskolesektoren utenfor forsvarssektoren som spesialiserer seg på norsk militærmakt.
På det sene 1960-tall hadde de politiske myndigheter imidlertid tatt grep for å få en bedre politisk styring med Forsvarssjefen og hans stab, om enn uformelt. Det ble besluttet å flytte Forsvarsdepartementet (FD) opp til det nybygde militære hovedkvarteret på Huseby på Røa i Oslo, og FD kom i 1970 med det under samme tak som Forsvarets overkommando (FO). Kjøttvekta, hvor FO var mange ganger større enn FD, gjorde imidlertid at effekten ble den motsatte av hva initiativtakerne hadde håpet på:
Det som opprinnelig hadde vært et prosjekt for å integrere FO i FD ble i sluttprodukt på begynnelsen av 70-tallet til et FD integrert i FO (Aars 1992: 151).
Problemet med samlokaliseringen var ikke at man ble usikker på om det var FD som hadde den formelle makten, men at den ikke kom til anvendelse i praksis. De politiske hensyn fikk for liten gjennomslagskraft i den løpende saksbehandlingen.
I 1987 tok myndighetene konsekvensen av de dårlige erfaringene fra Huseby, og flyttet departementet ned til Oslo sentrum igjen, om ikke annet, så i det minste noen erfaringer rikere. Samlokaliseringen hadde resultert i en uformell saksbehandling på tvers av grensene mellom departement og overkommando som både den politiske og militære ledelsen likte dårlig (Børresen, Gjeseth og Tamnes 2004: 291). Det ble vanskelig å se hvilke premisser i beslutningsgrunnlagene som var fagmilitære, og hvilke som var politiske.
For å konkludere: Forsvarssjefsembetets påvirkningskraft på denne tiden manglet sidestykke, ikke bare i den øvrige statsforvaltningen, men også i vår del av verden (Bjerga og Surlien 2000: 11). Men dette skulle snart endre seg.
Fallet
Bare få år etter Løwers «kalibrering» av Frisvold mistet Forsvarssjefen sin egen stab og ble flyttet inn bak samme inngangsdør som statsråden i det som fikk navnet Integrert strategisk ledelse (ISL). FO ble lagt ned i 2003, og ledelsesbygget på Huseby avhendet. Til å hjelpe seg med selve etatsstyringen fikk Forsvarssjefen forsvarsstaben. Men i rollen som regjeringens fremste militære rådgiver måtte Forsvarssjefen heretter bruke de samme saksbehandlerne som statsråden.
Det ble følgelig lite luft igjen mellom de politiske og de fagmilitære vurderingene. Som professor Rolf Tamnes (2014: 63) ved Institutt for forsvarsstudier skriver, må derfor embetsverket ha «forstand til å se hvilke forslag som er politisk umulige eller gangbare». De politiske vurderingene i utarbeidelsen av Forsvarssjefens fagmilitære råd starter altså samtidig med de militærfaglige. Også de uniformerte saksbehandlere må nå ha politisk nese.
I kjølvannet av opprettelsen av ISL mistet også Forsvarssjefen sitt eget pressetalsmannskorps, og må låne også den ressursen av statsråden. Muligheten til å dele sitt faglige syn utenfor egen etat ble med det ytterligere svekket.
Sluttresultatet av prosessen som startet med Løwer, er at den militære fagekspertisen mistet det albuerommet erfaringene fra andre verdenskrig og trykket fra den kalde krigen hadde gitt dem. Fra å ha vært en sterk og til tider egenrådig etatssjef, som i ytterste instans kunne sitte med landets skjebne i hendene, hadde Forsvarssjefen blitt redusert til en ambassadør for den til enhver tid sittende regjerings politikk. Som tidligere forsvarssjef general Sverre Diesen slo fast i 2013: «Forsvarssjefen arbeider hverken for Stortinget eller mediene, men for Regjeringen.» Diesens forgjengere ville neppe ha formulert seg slik. De arbeidet i prinsippet for nasjonens interesser, eller for folket, ganske uavhengig av hvem som til enhver tid måtte befinne seg i regjeringskvartalet.
Artikkelen vil i fortsettelsen kaste lys over de viktigste årsakene til det dramatiske skiftet som har funnet sted i Forsvarssjefens makt og myndighet.
Årsaker til skiftet i Forsvarssjefens makt
En ny sikkerhetspolitikk
De store sikkerhetspolitiske omveltningene som traff vår del av verden i årene rundt 1990, var ikke bare et viktig bakteppe for «det omvendte militærkuppet», men en forutsetning for at det kunne finne sted. Etter at Sovjetunionen gikk i oppløsning, og etter åtte år med den i Vesten svært populære Boris Jeltsin som president i Russland, var frykten for et angrep på Norge i praksis borte. Som vi finner i St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002 – 2005:
Både utviklingen i Russland og NATOs strategiske konsept tilsier at å opprettholde et nasjonalt invasjonsforsvar i tradisjonell forstand ikke lenger er verken påkrevet eller hensiktsmessig (s. 42).
Forsvaret gikk derfor fra å være et invasjonsforsvar til å bli et såkalt innsatsforsvar, som raskt kan settes inn der det trengs, som for eksempel i Afghanistan, Libya eller i Barentshavet. I sitt foredrag i Oslo Militære Samfund i 2009 slo forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen (A) fast at man var i ferd med å nærme seg omstillingsmålet: «Etter tiår med grunnleggende omstilling er ikke lengre det moderne innsatsforsvaret en fjern fremtidsdrøm. Bitene er nå for alvor i ferd med å falle på plass» (Strøm-Erichsen 2009).
I 2009 kom også det klareste signalet på den nye tiden, da Stortingets forsvarskomité, som ble etablert i 1965, ble slått sammen med utenrikskomiteen. Statens tradisjonelt viktigste oppgave, nasjonal suverenitet og sikkerhet, har ikke lenger en egen komité på Stortinget. Tradisjonelt hadde ikke Forsvaret hatt mye med utenrikspolitikk å gjøre, men snarere med samferdsel, helse og landbruk. Men etter år på Balkan og i Afghanistan var militærmakten i Norge blitt redusert til et sikkerhetspolitisk virkemiddel. Bruk av militærmakt skal nå besluttes av politiske myndigheter, fortrinnsvis etter en ryddig saksgang. Bruk av militærmakt er heretter noe vi bestemmer, ikke noe som en motstander tvinger oss til, og en sterk og handlekraftig forsvarssjef har man derfor ikke lenger behov for.
Det militære vanstyret
Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen gjorde også at noe som minnet om et militært vanstyre, ble akutt synlig på slutten av 1990-tallet. Nærmest over natten fikk Forsvaret ordre om å stille relevante styrkebidrag til operasjoner på Balkan, noe de slett ikke maktet. Hærens hurtige reaksjonsstyrke, Telemark bataljon, var for eksempel ikke raskere i vendingen enn at sjefen for den internasjonale styrken spurte om de skulle gå til fots fra Norge til Balkan (Egeberg 2017: 143).
Luftforsvarets jagerfly kunne heller ikke operere effektivt om natten, eller gjennomføre moderne bombing av mål på bakken, noe som er en smule bemerkelsesverdig om man tenker på hvem Norge deler naboskap med. Som daværende statsråd, Dag Jostein Fjærvoll (KrF), uttrykker det i dag: «Det kom helt overraskende. Jeg trodde ikke det var sant» (Egeberg 2017: 98). Slike nedslående nyheter satte imidlertid fart på departementet:
Mens allierte bomber regnet over serbiske mål våren 1999, begynte Forsvarsdepartementet arbeidet med å finne ut hvorfor Forsvaret hadde feilet så fundamentalt (Egeberg 2017: 150).
Resultatet av departementets undersøkelser ble knusende. I St.prp. nr. 45 (2000–2001) finner vi:
Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise. To grunnleggende ubalanser preger situasjonen: Forsvarets størrelse står ikke i forhold til de ressurser det blir tilført, og Forsvarets innretning er ikke egnet til å løse framtidens oppgaver (6).
Det er de politiske myndigheter selv, og da spesielt de kryssende og kortsiktige lokal- og partipolitiske hensyn på Stortinget, som må ta den største delen av ansvaret for situasjonen. Det er Stortinget som beslutter Forsvarets størrelse og innretning, og som fastsetter forsvarsbudsjettet – ikke generalene. Men uansett skyld og ansvar måtte noe gjøres.
Dette er den mest nærliggende forklaringen på «kalibreringsbehovet». Forsvaret virket ikke da det ble satt på prøve. Generalene hadde tilsynelatende ikke gjort jobben sin, og Forsvaret ble i praksis satt under politisk administrasjon – noe den stabile sikkerhetspolitiske situasjonen i våre nærmiljøer også tillot.
Det måtte kraftig lut til, og nedleggelsen av Forsvarets overkommando og plasseringen av den militære etatssjefen i departementet gikk også helt på tvers av den «direktoratiseringen» som preget resten av den norske statsforvaltningen i denne perioden. Ellers i samfunnet var trenden at den organisatoriske avstanden mellom de politiske myndigheter og forvaltningen økte, gjennom å opprette direktorater på utsiden av departementene, mens den altså for Forsvarets del nærmest ble redusert til null.
Konkurransestaten og økonomenes fremmarsj
Tiårene før årtusenskiftet var også en tid preget av tankene om å ta det beste fra kommersiell styringslogikk over til den offentlige forvaltningen. Det var ingen grunn til at staten ikke kunne drive like effektivt som Coca-Cola og General Motors. Kjennetegnende for ledere av slike virksomheter er at deres autoritet ikke er knyttet til deres erfaring med det selskapene driver med, som for eksempel å lage brus eller biler, men til deres kunnskap om juss, økonomi og generell ledelsesteori. Denne tankegangen smittet over på det offentlige i form av at
lederne ikke for alvor behøver beskæftige sig med indholdet i det de skal lede, men blot skal sikre rammerne og de overordnede linjer i form af økonomiske rammevilkår og lovgivningsmæssige retningslinjer (Kaspersen og Nørgaard 2015: 17).
I dette perspektivet trenger man ikke å være general for å lede Forsvaret. Snarere er det slik at den militære utdannelse og løpebane ikke ses som spesielt gode forutsetninger for å lede Forsvaret i fredstid. Det er de sivile byråkratene som besitter den rette styringskompetansen. Perspektivet kommer til uttrykk i Rolf Tamnes’ beskrivelse av omstillingen i Forsvaret:
[F]orhåpentligvis vil arbeidet føre til at det skapes en distinkt militær profesjon, som ikke finnes i dag, med offiserer som kan konsentrere seg om operative oppgaver, mens styrings-, administrasjons- og forvaltningsfunksjoner overlates til folk som er utdannet til slikt, som i andre samfunnssektorer (2014: 70).
De sivile byråkratene har også i kraft av sin kontinuitet en helt annen innsikt i det departementale maskineri enn det offiserene har, som sjelden tilbringer mer enn tre–fire år i departementet. Som statsråd Løwer uttrykte det:
I Forsvaret var det aldri noen til stede for å ta ansvar, for da var de forflyttet til et annet sted eller hadde sluttet i Forsvaret. Det var aldri noen som erfarte ting som du kunne bygge på. Det var borte på grunn av den hierarkiske karrierestigen (Egeberg 2017: 156).
Det samme gjaldt imidlertid i enda større grad for hennes egen rolle som statsråd. Selv ble hun kastet ut av departementskontoret mindre enn tre måneder etter «kalibreringen» av Frisvold, da regjeringen Bondevik falt for eget grep i mars 2000. Til sammenligning opplevde for eksempel departementsråd John Lunde hele 14 forsvarsministre og 9 forsvarssjefer i den perioden han var i departementet, fra 1974 til 2008.
I praksis styres derfor Forsvaret av byråkrater med lang departemental fartstid, men som kun unntaksvis har praktisk erfaring eller kompetanse knyttet til Forsvarets operative virksomhet. De har heller intet konstitusjonelt ansvar for konsekvensene av de beslutninger som tas i statsrådens navn. Ideelt sett skal selvfølgelig departementenes byråkrater bare være et «medium», hvor den politiske viljen avstemmes mot det praktisk mulige, uten at byråkratiet som sådan avsetter smak eller lukt på det endelige resultatet. I praksis er det selvfølgelig annerledes. Toppbyråkrater besitter betydelig makt (Mangset 2015: 285).
I sum er endringene av det sikkerhetspolitiske trusselbildet gjennom 1990-tallet, departemental misnøye med Forsvarets manglende leveringsevne på det sene 1990-tall, og idealene fra New Public Management hovedgrunnene til det skiftet som fant sted i perioden 1999–2003. Kraften i disse faktorene gjorde at en statsråd fra et parti nær sperregrensen, og i en regjering med et usedvanlig svakt parlamentarisk grunnlag, kunne foreta grep som ville vært utenkelig ti år tidligere.
Konsekvenser
Skal vi tro tidligere direktør for Institutt for forsvarsstudier, professor Rolf Tamnes, ledet grepene som ble tatt, i ønsket retning:
Dette bidro utvilsomt til at forsvarssektoren i tiden etter årtusenskiftet lyktes med å gjennomføre en dyptgripende og i hovedsak vellykket omstilling i forhold til de mål man satte seg (Tamnes 2014: 64).
At Forsvarssjefen etter hvert delte korridor med statsråden, var heller ingen ulempe:
Forsvarssjefen er med denne løsningen blitt del av ledelsen i departementet. Det har gitt ham en sjeldent sterk mulighet til å influere og dermed også bli delaktig i utfallet. Da kan han imidlertid ikke med rimelighet samtidig være en sterk og kritisk røst i det offentlige rom (Tamnes 2014: 67).
Det er imidlertid grunn til å sette spørsmålstegn ved Tamnes’ vurdering. Omstillingen kom til en svært stiv pris, og den virker heller ikke. Satt på spissen kan man si at bonden hadde håndtert trekkoksens egenrådighet ved å kappe hodet av den.
Forsvarets evne til å planlegge å gjennomføre operasjoner har ikke blitt styrket av de grepene som ble tatt. For eksempel skriver Afghanistanutvalget, som avla sin rapport i 2016, dette: «I mangelen på klare føringer sto norske PRT-sjefer langt på vei alene om å utvikle og drive operasjonene i Faryab» (NOU 2016: 8: 11). Å drive et Provincial Reconstruction Team (PRT) er noe av det mest krevende Forsvaret har vært satt til å gjøre i moderne tid, men løsningen av oppdraget hang altså på enkeltindivider, som ble skiftet ut hver sjette måned. Det er umulig å vite hvordan Forsvaret hadde stilt seg i Afghanistan om Forvarets overkommando hadde bestått, men vi kan slå fast at Forsvarets evne til å løse sine primæroppgaver står langt tilbake for deres evne til å la seg omstille.
At Forsvarssjefen tilsynelatende byttet bort retten til å være frittalende med retten til å påvirke statsråden i det stille i departementet, viste seg også å være en illusjon. Han mistet begge deler. I 2015 besluttet for eksempel forsvarsministeren å frata Forsvarssjefen ansvaret for innkjøp av nye våpensystemer, noe som utgjør nær en tredjedel av det totale forsvarsbudsjettet. Det ble i stedet etablert en egen etat under Forsvarsdepartementet som skulle ta seg av dette. Gitt Tamnes’ vurdering skulle man anta at Forsvarssjefen hadde vært tungt involvert i en så gjennomgripende beslutning. Slik var det ikke. Forsvarssjefens kommentar til Aftenposten levner liten tvil om hans reelle påvirkningsmuligheter:
Jeg er overrasket over beslutningen. Den baserer seg ikke på en fagmilitær anbefaling og jeg har ikke vært involvert i prosessen som ledet opp mot beslutningen (Bentzrød 2015).
Faren er altså at vi er i ferd med å utvikle et Forsvar som er stadig lettere å forvalte og omstille, men stadig mer ubrukelig i operasjoner. Forsvarlig forvaltning og kontinuerlig omstilling, som opprinnelig var midler for å gjøre Forsvaret bedre, har blitt mål i seg selv, en fallgruve det er dypt menneskelig å falle i. Som uttrykt av professor Jan Ketil Arnulf (2018: 29): «Det vi kaller ‘kultur’, oppstår fordi mennesket har lett for å forelske seg i midlet (verktøyet) og glemme målet (hensikten).»
Forsvarssjefen har ikke bare fått svekket egen saksbehandlerkraft og en hørbar offentlig stemme, men har også mistet mye av kontrollen med profesjonens egen utdanning, noe som tradisjonelt har vært alle profesjoners grunnfjell.
I 2017 ble det, til tross for at forsvarssjefen mente at tiden ikke var moden for en så omveltende endring og nedskalering av utdanningssystemet, iverksatt en stor utdanningsreform i Forsvaret (Prop. 151 S (2015–2016): 119). Til tross for press fra NATO om å øke forsvarsbudsjettet betydelig, og til tross for et stadig mer komplekst trusselbilde, skulle budsjettet for Forsvarets nivådannende utdanning – befalsskole, krigsskole og stabsskole – nær halveres.
Departementets utfordring var å finne virkemidler for å gjennomføre en reform som viktige interessenter var sterkt imot. Det var også ytterst krevende for departementet å danne seg et dekkende bilde av det egentlige behovet for det store antall utdanninger som avholdes rundt omkring i Forsvarets verksteder, klasserom og skytebaner. Virkemiddelet var imidlertid for hånden – økonomi og regneark – et universelt språk som skjærer igjennom komplekse problemstillinger. Som påpekt av Arnulf (2018: 46) kommuniserer regnskaper et «verdensbilde» som er vanskelig å protestere på, og bidrar til å fremstille ledelsens beslutninger som det eneste fornuftige, fremfor som beslutninger basert på subjektive oppfatninger og politiske behov.
For å være sikker på at reformarbeidet ikke endte opp i diskusjon om faglig substans og utdanningskvalitet, betalte også Forsvaret eksterne konsulentfirmaer for å bidra til beslutningsgrunnlaget, nytegningen av utdanningsordningen og til selve gjennomføringsfasen av den valgte modellen. Slike selskapers viktigste styrke er kunnskaper om regneark, store honorarer og nesten ingen kunnskap om virksomheten som skal omstilles, noe som gir dem stor og ubestridelig troverdighet.
I Prosjektmandat for utdanningsreformen (2017), som var oppdragsformuleringen til prosjektgruppa som var satt ned for å utmeisle forslag til nye utdanningsmodeller, og som jeg – det må for ordens skyld sies – selv var en del av, finner vi formuleringer som «sikkerhets- og forsvarspolitisk forskning med nødvendig kvalitet» (s. 7) og «tilstrekkelig utdanning basert på den enkeltes kompetansebehov» (s. 3). Dette er formuleringer man tyr til når styringen skjer via besluttede budsjettkutt og stillingsreduksjoner, ikke via faglige ambisjoner og kvalitetskrav. Hvorvidt formuleringer som «nødvendig kvalitet» og «tilstrekkelig utdanning» overhodet er forenelig med følgende ledd i universitets- og høgskolelovens paragraf 1, som også Forsvarets utdanningssystem er underlagt, er imidlertid et ganske åpent spørsmål:
Denne lov har som formål å legge til rette for at universiteter og høyskoler
a) tilbyr høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå.
b) utfører forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå.
Tradisjonelt har man sagt at i krig er det bare førsteplass som gjelder. Alt annet er nederlag. Når det kommer til utdanning i Forsvaret i dag, er det imidlertid tilstrekkelig med godt nok. Kravet om «høyt internasjonalt nivå» angår oss ikke. Hvilke andre profesjoner ville akseptert noe slikt som ambisjon og rettesnor for kompetanseutvikling?
Konklusjon
Artikkelen har pekt på det «kuppet» som fant sted på det tidlige 2000-tall i Norge, da det departementale toppbyråkratiet tok kontroll med ledelsen av Forsvaret. Hvilke konsekvenser det omvendte militærkuppet kommer til å få på lengre sikt, er det umulig å si noe sikkert om. Om vi får maksimalt ut av hver forsvarskrone, er fremdeles et åpent spørsmål. For eksempel slår en fersk rapport fra Forsvarets forskningsinstitutt fast at dagens forsvar har «store svakheter som det vil koste flere hundre milliarder kroner ekstra å løse» (Bentzrød 2019: 4).
Det er også grunn til å frykte at om en statsråd igjen skulle bli stilt overfor en forsvarssjef under provisoriske forhold på flukt fra det ene eller det andre, vil savnet etter militær handlekraft og moralsk mot ikke være noe mindre enn det statsråd Terje Wold følte på Rena i 1940. Å være en ryddig og serviceinnstilt leder i fredstid, som villig og lojalt følger opp de politiske vedtak uten annen støy enn diskret korridorsnakk, kan føre deg mot de høyeste tinder i fred, men mot den dypeste avgrunn i krise og krig.
Referanser
| 1 | Artikkelen har sin opprinnelse i doktorgradskurset PHPR9600 Ekspertise i offentlig politikk ved OsloMet, og ble ferdigstilt under et gjesteforskeropphold ved Forsvarsakademiet i København. |