Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Den grenseløse innvandringskontrollen

– Et rettssikkerhetsproblem?
Professor emeritus, OsloMet – Storbyuniversitetet

Denne artikkelen viser hvordan den norske innreisepolitikken overfor asylsøkere og innvandrere ikke bare har blitt mer omfattende fra 1970-tallet og til i dag, men også hvordan den har endret karakter. For det første har kontrollen forflyttet seg fra innreiselandet til avreiselandet – over landegrenser, og i den forstand er den blitt «grenseløs». I tillegg har nye grupper i sivilsamfunnet blitt pålagt å utøve kontrolloppgaver som politiet tidligere hadde monopol på, noe som skaper uklare grenser og uklare ansvarsforhold mellom statlige myndigheter og sivile grupper som iverksetter kontrolltiltakene.

This article describes how the regulation of migration has changed in character from the 1970s to today: National immigration policies have been replaced by a common European immigration control regime; control measures are carried out in the country of departure; and civil groups are given control functions previously carried out by the police. Cooperation agreements are signed between European states and countries of departure to limit migration to Europe. Legal access to the asylum determination procedures is thereby blocked and lines of responsibility are blurred.

Europeiske stater har lenge ført en «to-sporet» innvandringspolitikk: På den ene siden er forholdene lagt til rette for økt reisevirksomhet over landegrensene for turister og arbeidskraft som mottakerlandet trenger. På den andre siden samarbeider de samme landene om en stadig mer effektiv «utestengingspolitikk», spesielt overfor fattige migranter og asylsøkere (Spijkerboer 2018). Land som har ratifisert flyktningkonvensjonen er forpliktet til å ta stilling til om en asylsøker som befinner seg på landets territorium har et reelt beskyttelsesbehov, før en eventuell utvisning kan iverksettes. Å forhindre at personer som antas å ville søke om asyl klarer å krysse landets grenser og dermed påføre mottakerlandet flyktningrettslige forpliktelser, er derfor den primære motivasjonen for det kontrollregimet som europeiske land har etablert ved Europas yttergrenser mot sør og øst (Pijnenburg, Gammeltoft-Hansen og Rijken 2018). De siste par tiårene er denne kontrollen blitt betydelig forsterket. Den store innvandringen av flyktninger som klarte å krysse grensen til Europa i 2015, førte til ytterligere militarisering av grensekontrollen, og til nye fysiske barrierer i form av grensegjerder og murer. Nye politiske initiativ med økt bruk av fengsling av asylsøkere er innarbeidet i lovverket, og det pågår et utstrakt samarbeid med avreiselandene om kontroll av utreise av migranter fra deres territorium (op. cit.).

Det er denne utviklingen jeg skal beskrive og drøfte i artikkelen. Kontrolltiltakene markedsføres fra myndighetenes side som nødvendige for å bekjempe illegal innvandring og menneskesmugling. Det problematiseres ikke at kontrollregimet som er innført i EU-landene – og i Norge – gjør det umulig for en asylsøker å få sin asylsøknad behandlet uten å foreta en «illegal» grensekryssing. At rettsstatsprinsipper fravikes for å effektivisere kontrollen med asylsøkere, er også ukjent for de fleste. I denne artikkelen ønsker jeg derfor å vise at det «grenseløse kontrollregimet» reiser sentrale rettssikkerhetsproblemer som rettsstaten Norge ikke bør ignorere. Jeg vil se spesielt på fire utviklingstendenser som har preget kontrollpolitikken og påvirket utlendingers rettssikkerhet fra tidlig på 1970-tallet. Den utviklingen som beskrives i artikkelen, har tiltatt i styrke de siste par tiårene.

Tendens I: Europeisering av innvandringskontrollen

Det er vanlig å betrakte staters kontroll med innreise og opphold på sitt territorium som et vesentlig kjennetegn på et lands suverenitet. Til tross for dette, blir en stadig større del av Norges og andre europeiske lands politikk overfor innvandrere og asylsøkere nå bestemt av overnasjonale organer. Hvorfor har et slikt ideologisk skifte fått politisk tilslutning? Og hvorfor har Norge, som to ganger har stemt imot EU-medlemskap, allikevel sluttet seg til Schengen- og Dublin-avtalene og akseptert at EU-direktivene om innvandring og flyktningpolitikk gjøres til bindende norske rettsregler? Et lite historisk tilbakeblikk kan kanskje forklare hvorfor liberale norske innvandringsregler endret seg til skepsis mot «fremmedkulturelle», og motiverte myndighetene i Europa til samarbeid om kontrolltiltak og visumpolitikk.

Norge var avhengig av utenlandsk arbeidskraft i hele etterkrigstiden; myndighetene førte derfor en liberal innvandringspolitikk (St.meld. nr. 45 (1968–69), s. 63). Dette bildet forandret seg i løpet av 1970-tallet, etter at flere utlendinger fra asiatiske og afrikanske land søkte om – og fikk – arbeidstillatelse i Norge. Til tross for at det var tallmessig små grupper det dreide seg om, var det denne «nye» innvandringen fra andre kontinenter som fikk politikernes og medias oppmerksomhet. Det ble forventet at innvandring av «fremmede» ville føre til problemer, og at antallet fortsatt ville øke i omfang dersom ikke nye restriksjoner ble innført (NOU 1973:17, s. 75 og 147). Norske myndigheter innførte derfor en rekke nye restriksjoner som førte til at den liberale innreisepolitikken ble avløst av en mer restriktiv politikk: Arbeidstillatelse måtte bl.a. være innvilget før avreise fra hjemlandet, og et vedtak om «innvandringsstopp» ble iverksatt i 1975 (NOU 1973:17, s. 66). De skjerpede bestemmelsene tok sikte på å «innføre bedre kontroll, særlig med arbeidsinnvandring fra land i den tredje verden» (NOU 1983:47, s. 35).

Det var svært få asylsøkere som kom til Norge før midt på 1980-tallet; derimot steg antallet asylsøkere brått i perioden 1985 til 1987. Mens det i 1985 kom 829 asylsøkere til Norge, kom det 2722 asylsøkere i 1986 og 8613 i 1987 (UDI 1989, s. 52). Selv om andre land mottok langt flere asylsøkere enn Norge i denne perioden (Sverige mottok 18 100 asylsøkere i 1987 og Tyskland 57 400 samme år [UNHCR 1993, s. 95]), var det den raske prosentvise økningen i antallet asylsøkere som forskrekket norske politikere og bekymret offentlige etater. Vedtak om visumplikt for «flyktningproduserende land» var ett av de viktigste tiltakene som ble iverksatt for å begrense asylsøkeres mulighet til å krysse norskegrensen (Ot.prp. nr. 46 (1986–87) s. 116; UDI 1989, s. 10, 11).

Også andre europeiske land opplevde markert økt innvandring på 1970- og 1980-tallet fra såkalt «fjerne land». Ønsket om en mer effektiv innreisekontroll motiverte landene i Europa til å samarbeide om en felles kontrollpolitikk. Arbeidet startet som et uformelt samarbeid mellom representanter for forvaltningene i Europa på slutten av 1970-tallet for å begrense «irregulær» innvandring (Joly 1992: 99). Det gikk nærmere ti år før europasamarbeidet ble formalisert i Schengen i Luxembourg i 1985. Kontrolltiltakene ble dermed innlemmet i EUs regelverk. Norge hadde i hele perioden deltatt i det uformelle samarbeidet på forvaltningsnivå, og praktiserte de kontrolltiltakene som samarbeidet hadde resultert i. Etter at Stortinget inngikk en samarbeidsavtale med Schengen i 1996 (Ot.prp. nr. 42 (1996–97)) og sluttet seg til Schengen-avtalen som et fullverdig medlem i 1999, ble Norge også rettslig forpliktet til å gjennomføre Schengen-avtalens regelverk på lik linje med EUs medlemsland. Etter to folkeavstemninger med nei til EU-medlemskap, aksepterte allikevel stortingspolitikerne at Norge ble like forpliktet til å gjennomføre EUs regler på innvandringsfeltet som et hvilket som helst annet medlemsland.

Tendens II: Eksternalisering av kontrollen – innreisekontroll utøves i avreiselandet

Det har helt fra 1970-årene skjedd en geografisk forflytning av deler av innreisekontrollen fra Norge og andre europeiske land til utenfor landenes egne grenser. Flere forskere har beskrevet denne utviklingen som en fjernkontroll eller eksternalisering av innreisekontrollen (Zolberg 1999; Lahav og Guiraudon 2000). Jeg vil gi noen eksempler på eksternaliseringen som har funnet sted på dette feltet, og nevne noen betenkelige sider ved en slik utvikling.

EksempeI 1: Visumplikt som innreiserestriksjon for asylsøkere

Etter at norske myndigheter på 1980-tallet bestemte seg for å bruke visuminstituttet som et sentralt innvandringsregulerende virkemiddel, ble det vedtatt visumplikt for borgere fra land man ønsket å begrense innvandring fra. Begrepet «besøksvisum» ble innført som en erstatning for den mer generelle betegnelsen «visum». Gjennom en slik redefinering av visumbetegnelsen kan myndighetene hevde at alle søknader om visum som ikke gjelder besøk eller turisme, faller utenfor de formål som det blir gitt visum til. Søkeren må sannsynliggjøre at han/hun har til hensikt å returnere til hjemlandet etter et midlertidig opphold i Norge. En person som søker om visum for å unnslippe forfølgelse i hjemlandet, vil per definisjon ikke oppfylle «returforutsetningen» og får derfor avslag (Ot.prp. nr. 46 (1986–87) s. 116. Når det heller ikke gis noen annen form for innreisetillatelse for å få sitt beskyttelsesbehov vurdert, fungerer dette som en klar utestengingspolitikk overfor asylsøkere. Konsekvensene av at visumreglene er utformet slik at personer med et antatt beskyttelsesbehov ikke innvilges visum, blir at illegal grensekryssing fremstår som det eneste alternativet for asylsøkere. Det er grunn til å spørre om land som har undertegnet flyktningkonvensjonen kan lage innreiseregler som utelukker nettopp den gruppe de har forpliktet seg til å hjelpe, uten at dette betraktes som konvensjonsstridig.

Eksempel 2: Spesialstillinger for kontroll av visumsøknader i hjemlandet

Ved en rekke norske ambassader og konsulater er det opprettet spesielle stillinger som har kontroll av visumsøkeres bakgrunn som sin viktigste arbeidsoppgave. Dette er den mest omfattende fysiske forflytningen av innreisekontrollen fra destinasjonslandet til avreiselandet. Et konsulat med slike kontrollfunksjoner ble opprettet i Islamabad i Pakistan allerede i 1976 (Bø 1989: 19). Ifølge Utenriksdepartementet var det opprettet 11 visumattasjéstillinger ved norske konsulater og ambassader i 2008. I dag er kontroll av visumsøknader en sentral oppgave for de norske utenriksstasjonene i alle land i Asia, Midtøsten og Afrika som det har kommet et visst antall arbeidsmigranter og asylsøkere fra.

Eksempel 3: Politiet kontrollerer reisedokumenter i utlandet

Vanlig internasjonal rettspraksis har vært at landets politimyndigheter kontrollerer de reisendes identitet og rett til innreise gjennom kontroll av reisedokumenter ved grenseovergangene til landets territorium. Tidligere har norske rettsregler kun gitt politiet adgang til å utøve slik innreisekontroll ved grensen. I 1988 ble imidlertid utlendingsloven endret, slik at dokumentkontroll også kunne utføres i utlandet etter samtykke fra lokale myndigheter. Norske polititjenestemenn har i flere tiår vært utstasjonert i forskjellige land i Midtøsten, Afrika og Asia. Tidsskriftet Norsk Politi skriver at Kripos i 2011 samarbeidet med flyselskaper og kontrollmyndigheter i 16 forskjellige land (Norsk Politi nr. 2/2011: 37).

Norske polititjenestemenn på oppdrag i utenlandske lufthavner kontrollerer pass og visum for reisende med billett til Norge og gir opplæring i dokumentkontroll til innsjekkingspersonalet på flyplassen. Dersom det er tvil om reisedokumentene er ekte, vil passasjeren bli nektet ombordstigning. Det er flyselskapets ansatte som foretar den fysiske avvisningen av slike passasjerer. Hvis en polititjenestemann selv avviser en passasjer som hevder å flykte fra forfølgelse, vil politiet som representant for statlige myndigheter kunne komme i konflikt med forbudet mot retur til forfølgelse dersom returen skjer uten at beskyttelsesbehovet er tatt stilling til. Flyselskapene vil, i motsetning til politiet, kunne hevde at de ikke har ansvar for ivaretakelse av en passasjers eventuelle beskyttelsesbehov.

Det er i dag et omstridt juridisk spørsmål om ikke stater som har ratifisert flyktningkonvensjonen, også har et flyktningrettslig ansvar dersom asylsøkere returneres til forfølgelse, selv om det er flyselskapet og ikke statlige myndigheter som foretar den fysiske avvisningen på flyplasser i avreiselandene. Enkelte jurister hevder at en stat som har undertegnet flyktningkonvensjonen, selv har et rettslig ansvar for den avvisningspolitikken som sivilt ansatte i et flyselskap pålegges å utføre (Gammeltoft-Hansen 2011: 184).

Eksempel 4: Militarisert kontroll ved Europas yttergrenser

Eksternaliseringen av migrasjonskontrollen har blitt forsterket etter etableringen av EUs grensepolitistyrke Frontex i 2004. Grensekontrollen er blitt betraktelig forsterket de siste årene, med til sammen ca. 400 000 polititjenestemenn fra medlemslandene (Norsk Politi nr. 2/2011: 29). Arbeidet dreier seg om kontroll av Schengens yttergrense, identitetskontroll og intervju av migranter og flyktninger, blant annet for å kartlegge fluktruter og bakmenn for menneskesmugling. Ifølge forskerne Aas og Gundhus (2014) er det uklart i hvilken grad intervjuene av migranter også omfatter en undersøkelse av behovet for flyktningbeskyttelse.

Eksempel 5: Returavtaler med avreiselandene

EU-kommisjonen og Ministerrådet har lenge understreket betydningen av samarbeid med tredjeland/utvandringslandene for å få disse landene til å begrense utvandringen og akseptere retur av borgere som de europeiske landene har nektet opphold (Reslow 2012). De vanligste «godene» EU har tilbudt returlandene for å akseptere retur av asylsøkere, har dreid seg om økonomisk bistand og lettelser av visumrestriksjoner for «legale» visumsøkere fra disse landene. Norske myndigheter har inngått i alt 32 returavtaler (justisminister Wara til Vårt Land 27/2-2019; Janmyr 2014). Blant annet dreier det seg om returavtaler med land i Øst-Europa som ligger strategisk plassert som buffersoner rundt EU-landenes territorium. Land i Øst-Europa som har ønsket å bli godtatt som nye medlemsland i EU, har måttet strekke seg langt for å tilfredsstille krav fra EU. Polen må for eksempel selv fungere som grensepoliti i Europas randsoner. Denne politikken fører til at det opprettes nye «murer» i Europa: Østeuropeiske land som søker om EU-medlemskap må stenge grensene mot sine østlige naboer, grenser som borgere i disse landene tidligere har kunnet krysse uten formaliteter. Norge har også inngått bilaterale returavtaler med Afghanistan, Irak, Burundi og Etiopia. Dette er land som betegnes som utrygge; det har derfor vakt debatt at Norge tvangsreturnerer asylsøkere til disse landene. Forbudet mot retur til land hvor den som returneres kan bli utsatt for forfølgelse, det såkalte «non-refoulement» prinsippet, har folkerettslig status.

Eksempel 6: EU inngår «samarbeidsavtaler» for å hindre utreise

De siste årene har en ny form for eksternalisering av EU-landenes kontrollpolitikk blitt stadig vanligere: EU-land inngår avtaler med utreiseland der goder eller motytelser vektlegges i større grad enn tidligere, i håp om et samarbeid med utvandringslandene om en mer effektiv begrensning av utvandringen til Europa. Disse avtalene, som EU-kommisjonen initierte i 2007, kalles samarbeidsavtaler eller «Mobility Partnerships» (Reslow 2012: 394). Mange afrikanske og østeuropeiske stater har gått med på slike avtaler mot gjenytelser fra EU. Enkelte utreiseland er blitt «truet» med stopp i bistand dersom ikke myndighetene der går med på å bruke egne politiressurser til å stanse utvandringen av egne og tredjelandsborgere til det/de landene de har inngått slike avtaler med (Reslow 2012).

Til tross for motstand fra en del land, har likevel EU på vegne av medlemslandene undertegnet «Mobility Partnership»-avtaler med mange land, blant annet Georgia, Kapp Verde, Armenia, Moldova, Ghana, Egypt, Marokko og Tunis (Reslow 2018). Disse avtalene er ikke juridisk bindende mellomstatlige kontrakter, men «samarbeidsavtaler» mellom EU, et medlemsland og et utreiseland, noe som skaper uklare rettslige ansvarsforhold for den kontrollen som utøves i avreiselandet. Det dreier seg ikke bare om en geografisk overføring av EUs innreisekontroll til senderlandenes territorium, men innebærer i tillegg en overføring av innvandringskontrollen til avreiselandenes egne myndigheter. Dette er en problematisk «ansvarsfraskrivelse»: Europeiske land bidrar med disse avtalene til å undergrave de universelle menneskerettighetene de bekjenner seg til ved å la andre lands myndigheter handle på sine vegne. I disse sakene dreier det seg både om artikkel 13 og artikkel 14 i Verdenserklæringen om menneskerettigheter: «Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse» (artikkel 14) og: «Enhver har rett til å forlate et land, også sitt eget» (artikkel 13).

Tendens III: Innvandringskontrollen privatiseres

Thomas Mathiesen beskrev allerede på 1980-tallet hvordan stadig flere sivile organer fikk politimessige funksjoner (Falch og Mathiesen 1981). Fremveksten av private vaktselskaper er et eksempel på det: Oppgaver som tidligere ble utført av politiet, overføres til sivile grupper. Dette ser ut til å være spesielt fremtredende på innvandringsfeltet. Jeg vil gi noen eksempler på denne utviklingen i utlendingskontrollen og diskutere noen konsekvenser som «privatiseringen» innebærer.

Eksempel 1: Flyselskaper, rederier og tollere må utføre innvandringskontroll

I 1988 ble det for første gang skrevet inn en paragraf i den norske utlendingsloven som påla flyselskaper og rederier å kontrollere at de reisende ikke bare hadde billett og pass/legitimasjon, men også å kontrollere den reisendes identitet og at pass og visumstempler var ekte og ikke forfalsket. Slike kontrolloppgaver var det tidligere kun politiet som utførte i forbindelse med grensepassering. Da utlendingsloven ble revidert i 2008, ble kravet til dokumentkontroll utvidet til også å gjelde busselskaper som fraktet personer fra utlandet til Norge (§ 15 i utlendingsloven). I dag er flyselskap og rederier i alle EU- og Schengen-land pålagt å kontrollere at de reisende har gyldige reisedokumenter for innreise til det aktuelle ankomstlandet. Artikkel 26(1)(b) i Schengen-konvensjonen lyder slik:

The carrier shall be obliged to take all the necessary measures to ensure that an alien carried by air or sea is in possession of the travel documents required for entry into the territories of the Contracting State.

Argumenter om flyselskapers og andre sivile organers manglende fremmedrettslige kompetanse ble fremsatt i høringsuttalelser til utlendingsloven i både 1988 og 2007, uten at det hadde noen innvirkning på utformingen av den endelige lovteksten (ref. blant annet Luftfartsverket 1989). Denne av-profesjonaliseringen av utlendingskontrollen har blitt videre utvidet de senere årene, idet også tollmyndighetene har fått flere kontrolloppgaver som tidligere bare ble utført av politiet i forbindelse med grensepassering.

Eksempel 2: Taushetsplikten oppheves for enkelte offentlig ansatte

Sosial- og barnevernsarbeidere har lenge vært «fritatt» for taushetsplikt i saker der utlendingsmyndighetene ber om opplysninger om utlendingers oppholdssted, adresse og annen informasjon som UDI trenger for å behandle en utlendingssak. Disse yrkesgruppene pålegges med andre ord å bistå politiet i deres arbeid (§ 84 i nåværende utlendingslov). I dag er en forskriftsendring som også opphever taushetsplikten for ansatte i statlige asylmottak, innarbeidet i utlendingsloven (§ 84 b). Utlendingsmyndighetene kan altså kreve «relevante opplysninger» fra de ansatte om forhold som kan bidra «til å avklare en beboers opprinnelsesland, identitet og asylgrunnlag». Også ligningsmyndigheter, Statens lånekasse for utdanning, ansatte på Introduksjonsprogrammet for flyktninger og i NAV, kan bli pålagt å utlevere taushetsbelagte opplysninger om sine utenlandske brukere/kunder/klienter (utlendingsloven § 84). Unndragelse fra opplysningsplikten er straffbart. Disse eksemplene viser hvordan kontrollpolitikken «eser ut» og preger stadig nye områder av samfunnslivet. Det er verdt å merke seg at leger og andre helsearbeidere i offentlige stillinger ikke (ennå) er pålagt å gi politiet tilsvarende taushetsbelagte opplysninger om sine pasienter.

Av-profesjonaliseringen av innvandringskontrollen er en betenkelig utvikling av to årsaker: For det første svekker den rettssikkerheten, og for det andre pulveriserer den ansvarsforhold: når politiet utøver sin kontrollvirksomhet, har de rapportplikt om hva de foretar seg i tjenesten – alle hendelser, inkludert negative sanksjoner, skal rapporteres. De har videre opplysningsplikt: Personer som avvises eller får en negativ sanksjon, skal få vite at de har klagerett. Det er et viktig rettssikkerhetsprinsipp at et vedtak fra et offentlig organ kan ankes. En polititjenestemann har vanligvis en høyskoleutdannelse der ivaretakelse av enkeltpersoners rettssikkerhet er en del av opplæringen. Personer som arbeider i tollvesenet, i flyselskaper og rederier har ikke en tilsvarende opplæring eller forpliktelse til å overholde rettssikkerhetsprinsipper. En overføring av politioppgaver til sivile yrkesgrupper vil derfor svekke rettssikkerheten for de grupper kontrollen utøves overfor. Ofte vil også en av-profesjonalisering innebære en «usynliggjøring» av kontrollpolitikken som utøves. Fordi de sivile organene som flyselskap, rederier og tollere ikke er pålagt en så omfattende rapporteringsplikt som politiet har; blir kontrollen som sivile organer utfører dermed mindre synlig for allmennheten, noe som også kan svekke rettssikkerheten (Pijnenburg, Gammeltoft-Hansen og Rijken 2018: 368).

Den privatiseringen og av-profesjonaliseringen av oppgaver i innvandringskontrollen som har skjedd de siste årene, bidrar til uklare ansvarsforhold mellom staten og sivilsamfunnet: I hvilken grad opptrer sivile grupper på vegne av statlige myndigheter når de utfører lovpålagte kontrolloppgaver? I hvilken grad er det fortsatt de statlige organene som har ansvaret for at rettssikkerhetsprinsipper og menneskerettigheter overholdes når staten delegerer kontrolloppgaver og sanksjonsmyndighet til private aktører? Dette er kompliserte og til dels uavklarte rettslige spørsmål som forskere og fremmedrettsjurister drøfter i dag (McNamara 2017; Menz 2011; Baird 2017).

Tendens IV: «Kriminalisering» av innvandrere

De siste tiårene har det skjedd en sammenblanding av straffelovgivning og innvandringskontroll (Stumpf 2006). Det er blitt stadig vanligere at myndighetene reagerer på brudd på utlendingslovgivningen med tilsvarende sanksjoner som brukes overfor kriminelle, til tross for at lovbruddet ikke er kriminalitet i rettslig forstand. Overtredelser av utlendingslovgivningen kan føre til så inngripende sanksjoner som fengsel og utvisning, uten at lovovertredelsen er domstolbehandlet med de rettssikkerhetsgarantiene som en rettssak innebærer (Suominen 2013; Bø 2013). Det er denne prosessen som samfunnsforskere kaller kriminalisering eller «crimmigration» (Stumpf 2006; Johansen, Ugelvik og Aas 2013; Suominen 2013). Jeg skal gi noen eksempler på den «kriminaliseringen» som har skjedd på innvandringsfeltet.

Eksempel 1: Ingen lovlig adgang til asylprosedyrene

Flyktningkonvensjonen forutsetter at det er mulig å søke om beskyttelse i de landene som har ratifisert konvensjonen. Likevel har altså, som vi allerede har omtalt, norske og andre vesteuropeiske stater vedtatt innreiserestriksjoner som i praksis gjør det umulig for asylsøkere å reise lovlig til Norge eller et annet Schengen-land for å få sitt beskyttelsesbehov vurdert. I § 28 i den norske utlendingsloven står det at kun «flyktninger som befinner seg i landet eller på norsk grense har rett til asyl». Samtidig får asylsøkere altså ikke lovlig innreisetillatelse/visum. Når det heller ikke er mulig å få en søknad om asyl behandlet ved et konsulat eller en ambassade i utlandet, blir ulovlig grensekryssing alternativet for asylsøkere som vil søke om beskyttelse. Med andre ord: Asylfeltet kriminaliseres.

Man kunne i stedet gitt asylsøkere som kan sannsynliggjøre at de er forfulgt, en innreisetillatelse i form av et «asylvisum» for å få en søknad om beskyttelse vurdert i de landene som har lovfestet retten til å søke asyl. Forslag om «asylvisum» er blitt fremmet ved flere anledninger, av undertegnede i 1998 (Bø 1998) og av SVs Bård Vegar Solhjell (2015), men uten tilslutning. Så lenge asylprosedyrene for det alt overveiende flertall av flyktninger kun kan nås ved bruk av falske dokumenter og illegale reiseruter, «bekreftes» forbindelsen mellom asyl og kriminalitet. Dette gjør det lettere for politikere å få opinionens støtte til nye innstrammingstiltak for «illegale migranter». Det får liten oppmerksomhet i den offentlige asyldebatten at flyktningkonvensjonen aksepterer illegal grensekryssing dersom hensikten er å søke beskyttelse mot forfølgelse: «Asylum seekers are not to be punished for using illegal entries in their struggle to find protection against persecution» (artikkel 31 i flyktningkonvensjonen). Riktignok eksisterer det én legal innreisemåte for flyktninger: Å bli tatt ut som kvoteflyktning fra en av FNs flyktningleirer. I praksis er dette uoppnåelig for de aller, aller fleste asylsøkere.

Eksempel 2: Flyselskaper og rederier bøtelegges

Den avprofesjonaliseringen av kontrolloppgaver som jeg har redegjort for, er blitt etterfulgt av en «kriminalisering» av de private aktørene dersom de ikke utfører sine kontrolloppgaver på en effektiv nok måte. I løpet av de siste 30 årene har bøtelegging av transportøren blitt et viktig virkemiddel i den europeiske migrasjonskontrollen. Flyselskap og rederier over hele Europa blir i dag bøtelagt for titusenvis av kroner for hver passasjer de bringer til ankomstlandet uten godkjente innreisetillatelser og gyldige identitetspapirer. Denne bøteleggingspolitikken er innarbeidet i Schengen-avtalen og dermed bindende for alle EU-land, inkludert Norge, på grunn av vår tilslutning til Schengen-avtalen. Bøtenes størrelse varierer i Schengen-landene mellom 3000 og 5000 euro for hver passasjer som fraktes til landet med mangelfulle dokumenter (Baird 2017); i tillegg kommer returkostnadene som også må betales av transportselskapet, inkludert reiseutgifter og hotellopphold for politieskorte for hver asylsøker.

Til tross for at artikkel 26(2) i Schengen-konvensjonen slår fast at medlemsstatene skal respektere flyktningkonvensjonen, pålegges statene å bøtelegge flyselskapene også i de tilfeller det viser seg at en passasjer som ankom uten gyldige reisedokumenter faktisk har et reelt beskyttelsesbehov og blir innvilget asyl. Det er derfor vanskelig å forstå dette på noen annen måte enn at Schengen-landene «pay lip service» til asylretten, men har ikke til hensikt å endre den kontrollpolitikken som nettopp undergraver denne retten.

Eksempel 3: Utlendingsloven kriminaliserer handlinger som ikke er lovbrudd etter straffeloven

Flere av bestemmelsene i utlendingsloven kriminaliserer forhold som ikke er lovbrudd etter straffeloven, men som nå kan «straffes» etter utlendingsloven. Dette gjelder blant annet manglende samarbeid med politiet om oppklaring av egen identitet; manglende villighet til å gi opplysninger om seg selv som kan føre til tvangsretur til landet personen flyktet fra; mangelfull dokumentasjon av oppgitt identitet; utlendingen har unnlatt å gi opplysninger om skifte av bopel; og har ikke overholdt meldeplikten. Slike forhold kan etter dagens utlendingslov føre til pågripelse og fengsling av utlending som har fått sin søknad om asyl/oppholdstillatelse avslått (§ 106). Juliet Stumpf (2006) skriver at det skjer en kriminalisering i utlendingslovgivningen i Europa av handlinger som etter straffeloven ikke er ulovlige og straffbare.

Eksempel 4: Utvidet adgang til fengsling av asylsøkere

Frihetsberøvelse er et meget alvorlig inngrep som vanligvis bare benyttes overfor personer som har begått alvorlige forbrytelser. Tiltaltes interesser blir i slike saker ivaretatt av en forsvarer, og det stilles strenge krav til dokumentasjonen som fremlegges som bevis i saken. Fengslingsreglene i utlendingsloven blir ikke betraktet som «straff» i rettslig forstand, men som «administrative vedtak» underlagt politietaten. Det innebærer at vedtak om fengsling av utlendinger etter brudd på utlendingslovens bestemmelser skjer uten en rettssak med forsvarer, med svekkede ankemuligheter og uten allmennhetens innsyn i prosessen. Fengsling av asylsøkere brukes når myndighetene betviler riktigheten av asylsøkeres oppgitte identitet og for å forhindre at asylsøkere «går under jorden» når de får et negativt vedtak og utreiseplikt. I Norge ble adgangen til å fengsle asylsøkere utvidet i 2012 og i 2016, og stadfestet i 2017. De viktigste endringsforslag innebar senkede beviskrav for å fengsle utlendinger ved tvil om korrekt identitet og ved antakelse om fare for unndragelse av utreiseplikt. I tillegg ble lovlig fengslingstid i påvente av retur til hjemlandet forlenget. Det er videre oppsiktsvekkende at en tidligere formulering om at det er adgang til å vektlegge generelle erfaringer når politiet vurderer fengsling av enkeltpersoner (§ 106d, siste ledd) ble vedtatt videreført uten motforestillinger av Stortinget også under den siste lovrevisjonen i 2016 (Kommunal- og forvaltningskomiteen 2016). En adgang til å vektlegge generelle erfaringer betyr i rene ord at politiet kan legge vekt på hva andre personer med samme gruppetilhørighet har foretatt seg når de vurderer hva slags sanksjoner, inkludert fengsling, som skal anvendes overfor en person. Det er vanskelig å se at vektleggingen av generelle erfaringer tilfredsstiller kravene i en rettsstat om individuell saksbehandling og forbudet mot diskriminering.

Konklusjon

Europarådets kommisjonær for menneskerettigheter har advart mot utviklingen av en «two-track justice» i Europa, med en lavere rettssikkerhet for utlendinger enn for statenes egne borgere (Aall og Husabø 2005: 528); det samme gjør fremmedrettsforskere (Spijkerboer 2018: 466). Er endringene av den norske utlendingsloven de siste årene uttrykk for en slik utvikling? I dag kan utlendinger i Norge fengsles som et preventivt tiltak før asylsaken er ferdigbehandlet, blant annet på grunnlag av politiets generelle erfaringer med andre personer med samme nasjonalitet eller gruppetilhørighet. Dette bryter med de rettsstatsprinsipper som ellers praktiseres i Norge. Det gir grunn til å spørre om vi allerede har to parallelle rettssystemer her i landet: Ett rettssystem for nordmenn som bryter straffeloven – og ett system med dårligere rettssikkerhet for utlendinger som er underlagt utlendingslovens bestemmelser?

Referanser

Baird, T. (2017). «Carrier Sanctions in Europe: A Comparison of Trends in 10 Countries», European Journal of Migration and Law, 19.

Bø, B. P. (1989). Den selektive kontrollen: Adgang forbudt for pakistanske turister? Forskningsrapport nr. 26. Oslo: Diakonhjemmets sosialhøgskole.

Bø, B. P. (1998). Asylvisum. Notat til justisminister Aure (upubl.).

Bø, B. P. (2013). «Fengsling av utlendinger: Den nye utlendingsloven og rettssikkerhetsprinsipper». I N. Johansen, T. Ugelvik og K. F. Aas (red.), Krimmigrasjon? Den nye kontrollen av de fremmede. Oslo: Universitetsforlaget.

EU (1985). Schengen-avtalen.

EU (1990). EU-konvensjonen.

Falch, S. og Mathiesen, T. (1981). Vekterstaten. Oslo: Pax.

FN (1948). Verdenserklæringen om universelle menneskerettigheter.

FN (1951). Flyktningkonvensjonen.

Gammeltoft-Hansen, T. (2011). Access to Asylum – International Refugee Law and the Globalisations of Migration Control. Cambridge: Cambridge University Press.

Janmyr, M. (2014). «Norway’s Readmission Agreements: Spellbound by European Union Policies or Free Spirits on the International Field?», European Journal of Migration and Law, 16: 181–208.

Johansen, N., Ugelvik, T. og Aas, K. F. (red.) (2013). Krimmigrasjon? Den nye kontrollen av de fremmede. Oslo: Universitetsforlaget.

Joly, D. (1992). Refugees – Asylum in Europe? London: Minority Rights Publications.

Kommunal- og forvaltningskomiteen (2016). Innst. 391 L (2015–2016) og Innst. 389 L (2015–2016).

Lahav, G. og Guiraudon, V. (2000). «Comparative Perspectives on Border Control: Away from the Border and Outside the State». I A. Peter og T. Snyder (red.), The Wall Around the West – State Borders and Immigration Controls in North America and Europe. New York/Oxford: Rowman and Littlefield Publishers.

Luftfartsverket (1989). Høringsuttalelse til Justisdepartementet 20/12-1989.

McNamara, F. (2017). Externalised and Privatisised Procedures of EU Migration Control and Border Management. Thesis Doctor of Laws. Florence: European University Institute, Departement of Law.

Menz, G. (2011). «Neoliberalism, Privatisation and the Outsourcing of Migration: A Five Country Comparison». Competition and Change, 15(2).

Norsk Politi nr. 2/2011.

NOU 1973:17 Innvandringspolitikk.

NOU 1983:47 Ny fremmedlov.

Ot.prp. nr. 42 (1996–97): Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser. Oslo.

Ot.prp. nr. 46 (1986–87): Om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (Utlendingsloven). Oslo.

Pijnenburg, A., Gammeltoft-Hansen, T. og Rijken, C. (2018). «Controlling Migration through International Cooperation». European Journal of Migration and Law, 20: 365–371.

Reslow, N. (2012). «The Role of Third Countries in the EU Migration Policy: The Mobility Partnerships». European Journal of Migration and Law, 14.

Reslow, N. (2018). «Making and Implementing Multi-Actor EU External Migration Policy: The Mobility Partnerships». I S. Carrera, A. P. L. den Hertog, M. Panizzon og D. Kostakopoulou (red.), EU External Migration Policies in an Area of Global Mobility: Intersecting Policy Universes. Leiden/Boston: Brill/Nijhoff.

Solhjell, B. V. (2015). Innlegg på FAFO-seminar 13/10-2015.

Spijkerboer, T. (2018). «The Global Mobility Infrastructure: Reconceptualising the Externalisation of Migration Control». European Journal of Migration and Law, 20: 452–469.

St.meld. nr. 45 (1968–69). Om arbeidsmarkedspolitikken.

Stumpf, J. (2006). «The crimmigration crisis: Immigrants, crime, and sovereign power». American University Law Review, 56(2).

Suominen, A. (2013). «Forholdet mellom utlendingsloven og straffeprosesslovens regler om fengsling». I N. Johansen, T. Ugelvik og K. F. Aas (red.), Krimmigrasjon? Den nye kontrollen av de fremmede. Oslo: Universitetsforlaget.

UDI (1989). Årsmelding. Oslo: Utlendingsdirektoratet.

UNHCR (1993). The State of the World’s Refugees. New York: Penguin Books.

Utlendingsloven (2008). Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Oslo: Lovdata.

Wara, T. M. (2019, 27. februar). Intervju i Vårt Land.

Zolberg, A. (1999). «Matters of State: Theorizing Immigration Policy». I C. Hirschman, P. Kasinitz og J. de Wind (red.). The Handbook of International Migration: The American Experience. New York: Sage.

Aall, J. og Husabø, E. J. (2005). «Bekjempelse av terrorisme og bekjempelse av rettsstaten – et britisk eksempel». Lov og Rett, 9.

Aas, K. F. og Gundhus, H. (2014). «Policing Humanitarian Borders: Frontex, Human Rights, and the Precariousness of Life». British Journal of Criminology. Publisert online november 2014.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon