Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
You have access to Idunn through , & {{sessionPartyGroup.name}}

Enighet for enhver pris? - Om legitimitetsgrunnlaget for norsk utenrikspolitikk

helene.sjursen@arena.uio.no

Forskningsprofessor ved ARENA Senter for europaforskning

  • Page: 219-232
  • Published on Idunn: 2015-09-16
  • Published: 2015-09-16

Det sies at det er konsensus om de lange linjer i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. 1Men hva slags konsensus er det egentlig snakk om? I juni 2015 diskuterte Stortinget et internasjonalt forbud mot atomvåpen. Arbeiderpartiet støtter i likhet med flertallet på Stortinget arbeidet med et slikt forbud. Likevel stemte partiet ikke for dette da temaet ble diskutert i Stortinget. De ønsket ikke å instruere Regjeringen.2 I denne saken fører Regjeringen altså i realiteten en politikk som går imot det flertallet på Stortinget mener er ønskelig. Dette er mulig fordi deler av flertallet bevisst valgte å forholde seg taus. Regjeringens politikk bygger på en skinnenighet. Er dette tilfellet et unntak, eller hviler norsk utenrikspolitikk ofte på en slik skinnenighet heller enn på en konsensus?

This article questions the commonly held assumption that Norwegian foreign policy is consensus-based. This is done through an analysis of Norway’s policy towards the EU in the domain of foreign and security policy. Here the minimum criterion for a qualified consensus, that the definition of policy has been preceded by a free and open exchange of arguments, has not been fulfilled. In fact, not all avenues for debate and critical scrutiny that are provided by the Constitution have been used. Thus, we do not have any basis for knowing whether or not the policy rests on consensus. It could equally well be the result of a bargain or of strategies of silencing. As relations with the EU are controversial, it would be reasonable to expect that the policy choices made by Norwegian executives on this matter were subjected to critical scrutiny and debate. When this has not happened  we might assume that, also with regard to less controversial issues, the claim of consensus may in fact be a mere pretence. Key words: Foreign policy; European Union; Common Foreign and Security Policy; consensus; democracy; Norway; Constitution

Med bakgrunn i normativ teori vil en kunne si at en konsensus der aktørene er enige med samme eller gjensidig akseptable begrunnelser er kvalifisert. Begrunnelsene kan altså være forskjellige, men motparten anerkjenner da like fullt den andres argumenter som fornuftige eller legitime. Andre former for enighet kan være et kompromiss, modus vivendi eller, som i denne saken, en skinnenighet. Når aktørene inngår et kompromiss, vil de ikke nødvendigvis oppfatte motpartens begrunnelser som legitime eller fornuftige. Enigheten hviler på en forventning om at alternativet ville vært verre.

Et minimumsvilkår for en kvalifisert konsensus er at det har vært en forutgående fri og åpen debatt, en gjensidig menings- og informasjonsutveksling. En kvalifisert konsensus er argumentativt frembrakt. Den står i kontrast til et kompromiss, som kan ha kommet i stand gjennom kjøpslåing, trusler og maktbruk. I stedet for en kvalifisert konsensus eller et kompromiss kan det også være snakk om at politikken hviler på en skinnenighet. Her er kontroversielle spørsmål ikke diskutert før beslutningen om hva som skal gjøres er tatt.

I denne artikkelen undersøker jeg spørsmålet om hva slags «konsensus» norsk utenrikspolitikk hviler på gjennom en analyse av politikken overfor EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Her kan vi ikke uten videre forutsette at det er enighet om hva som bør gjøres. Dette er derfor et spesielt nyttig felt å studere for å finne ut hva slags konsensus norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk hviler på og hvordan den etableres. Jeg redegjør først for hvilke formelle prosedyrer som gjelder innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken. Et viktig spørsmål er om de sikrer en fri og åpen debatt hvor berørte parter kan bli hørt. Dette er nødvendig for at man skal kunne anta at en kvalifisert konsensus ligger til grunn for politikken. Deretter diskuterer jeg hvordan prosedyrene er blitt anvendt i utformingen av Norges politikk overfor EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området (FUSP). Avslutningsvis diskuterer jeg om vi på bakgrunn av funnene i analysen kan konkludere at politikken hviler på en kvalifisert konsensus.3

Autonomi, ansvarlighet og konsensus i utformingen av norsk utenrikspolitikk

Hvilke prosedyrer ligger til grunn for utformingen av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk? I hvilken grad kan vi si at de tilrettelegger for at alle de som har krav på å bli hørt, faktisk kan bli det, slik vi antar er tilfellet når det hevdes at det er konsensus omkring politikken?

De fleste juridisk/konstitusjonelle tekster understreker at «Stortingets standpunkt (vil) virke politisk forpliktende for Regjeringen» (Andenæs og Fliflet 2008: 301) også i utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Dette er i tråd med de såkalte autonomi- og ansvarlighetsprinsippene som er grunnleggende for de fleste demokratiteorier. Ifølge autonomiprinsippet er borgerne selv lovgivere, enten direkte eller gjennom sine representanter. Ansvarlighetsprinsippet handler om at borgerne skal kunne avkreve begrunnelser for den utførte politikken (Eriksen 2009: 138). For å sikre at disse prinsippene respekteres, er det etablert institusjoner og prosedyrer som skal gjøre det mulig at alle de som har krav på å bli hørt, også blir det i praksis. Disse prosedyrene skal samtidig bidra til at borgerne har tilgang på tilstrekkelig informasjon, slik at det er mulig å danne seg en sannferdig oppfatning om hva som bør gjøres. Hvis en kvalifisert konsensus hvor aktørene er enige med samme eller gjensidig akseptable begrunnelser én gang skulle kunne oppstå, kan det bare skje gjennom en fri og åpen debatt i offentligheten og i parlamentet.

Autonomi- (og ansvarlighets)prinsippet understreker altså borgernes status som frie og likeverdige deltakere i politiske beslutningsprosesser. Men utøvende myndighet må også kunne handle. De må kunne fatte bindende beslutninger og fordele ressurser. Handlingskapasitet er nødvendig for å beskytte det politiske fellesskapets integritet og frihet (Eriksen 2014: 28). Behovet for å sikre at utøvende myndighet har kapasitet til å handle, anses å være spesielt stort i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Vektleggingen av handlingskapasitet begrunnes med at politikken som regel utformes som en reaksjon på hendelser som er utenfor nasjonale myndigheters kontroll. Det kan være behov for hemmelighold av hensyn til samarbeid med fremmede makter. Det kan også være viktig å kunne holde egne planer eller strategier skjult for en motpart i krig eller forhandlinger. Behovet for å kunne ta raske beslutninger i en internasjonal krisesituasjon taler også for visse begrensninger på parlamentets rolle og på borgernes innsyn i beslutningsprosesser.

Vektleggingen av utøvende makts handlingskapasitet i utenrikspolitikken knyttes videre til en oppfatning om at det her står om «større» ting. Det gjelder den «nasjonale interesse», i siste instans statens overlevelse. Da skapes en forventning om at alle hever seg over partipolitiske uenigheter og lar Regjeringen vurdere hva som er til beste for oss alle. Denne ideen om utenriks- og sikkerhetspolitikkens særstilling gjenfinnes i politisk teori, blant annet hos John Locke og Alexis de Tocqueville. De hevdet begge at utenrikspolitikken burde ligge utenfor parlamentarisk kontroll og styres av den utøvende makt alene (Tocqueville 1990 [1835/1849]; Locke 1988 [1690]). Locke mente at «what is to be done in reference to Foreigners, depending much upon their actions, and the variation of designs and interests, must be left in great part to the Prudence of those who have this Power committed to them, to be managed by the best of their Skill, for the advantage of the Commonwealth» (Locke, Second Treatise, para. 14, sitert i Doyle 1997: 220).

Den norske grunnlovens bestemmelser om utenriks- og sikkerhetspolitikken er i tråd med tanken om utenrikspolitikkens særstilling. Grunnloven § 25 og § 26 gjør utenriks- og sikkerhetspolitikken til et grunnlovsmessig prerogativ: Det er utøvende myndighet som fastlegger politikken. Institusjoner og beslutningsprosesser er organisert nettopp med sikte på å sikre effektive beslutningsprosesser og derigjennom styrke utøvende myndighets evne til å beskytte statens suverenitet. Stortinget er imidlertid ikke helt ekskludert fra beslutningsprosessen: De folkevalgte har budsjettansvar. I tillegg kommer utenriksministeren jevnlig til Stortinget med utenrikspolitiske redegjørelser. Det lages regelmessig stortingsmeldinger, blant annet om Norges forhold til forskjellige internasjonale organisasjoner. Internasjonale traktater eller avtaler som anses å være «av særlig stor viktighet», skal ifølge Grunnloven § 26 også godkjennes av Stortinget før de inngås. Alle avtaler skal forelegges Stortinget til kontroll i etterkant. Slik er folkesuvereniteten, som bygger på autonomi- og ansvarlighetsprinsippene, og ikke bare statssuvereniteten ivaretatt.

Men traktatinngåelser er bare en liten del av utenriks- og sikkerhetspolitikken. Så hvis man bare holder seg til § 26, kan mye skje uten at Stortinget involveres. Den danske grunnloven, for eksempel, har mer vidtgående krav til parlamentarisk innflytelse (Holmøyvik 2014, 2013). Her kan regjeringen, etter § 19, ikke utføre «noen handling […] af større betydning» uten samtykke fra Folketinget. Regjeringen plikter å rådføre seg med «den udenrigspolitiske nævn» «forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde». I Norge ble den utvidete utenrikskomiteen (DUUFK) opprettet i 1923 for å bøte på noen av begrensningene i § 26. Komiteen skal tilrettelegge for en diskusjon mellom utøvende og lovgivende myndighet om et bredere sett av utenrikspolitiske, handelspolitiske og sikkerhetspolitiske spørsmål enn det Grunnloven legger opp til. Komiteen består av de ordinære medlemmene av utenriks- og forsvarskomiteen, stortingspresidenten og lederne i partigruppene. Den utvidete utenriks- og forsvarskomité kalles sammen når komiteens leder mener det er nødvendig, eller når statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren, justisministeren eller en tredjedel av komitémedlemmene anmoder om det.

En tydelig vektlegging av handlingskapasitet slik vi finner i Grunnloven, trenger ikke å være i konflikt med autonomiprinsippet. Gitt at hensikten er å realisere mål og verdier på vegne av fellesskapet, er handlingskapasitet koblet til prinsippet om borgernes autonomi (Eriksen 2014: 29). En slik kobling forutsetter imidlertid at borgerne har hatt mulighet til å drøfte prinsippene og målene i en fri, åpen og uavhengig debatt. Et viktig spørsmål blir da også hvordan de grunnleggende prosedyrene som regulerer norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk forstås og praktiseres. Lages utenrikspolitikken på en måte som gjør at berørte parter har tilstrekkelig tilgang på informasjon og kunnskap? Er det mulig for alle som har krav på det, faktisk å bli hørt, slik at det er grunnlag for å anta at alle er enige ut ifra samme eller gjensidig akseptable begrunnelser? Hvis så er tilfellet, vil vi også ha et grunnlag for å vurdere om politikken hviler på en kvalifisert konsensus.

En fri, åpen og kritisk debatt?

Norge deltar i mye av det EU gjør i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Da det på begynnelsen av 1990-tallet var forventet at Vestunionen (VEU) ville bli EUs sikkerhetspolitiske arm, ble Norge assosiert medlem i denne europeiske forsvarsunionen (Sjursen 1999). Videre er det rutine å slutte seg til de fleste av EUs utenrikspolitiske erklæringer og felles holdninger. Norske myndigheter takker for det meste ja til EUs invitasjoner til å bidra til – eller delta i – krisehåndteringsoperasjoner, og er per i dag det tredjelandet som har deltatt i flest slike operasjoner. I tillegg til å delta i enkeltoperasjoner har Norge også meldt inn styrker til EUs styrkeregister. På det sivile området har Norge meldt inn bidrag til EUs sivile styrkebrønn av politi, dommere og fengselspersonell som skal kunne benyttes i en eventuell politioperasjon. Videre bidrar Norge til EUs såkalte militære innsatsstyrker, og norske tropper stod i beredskap for EU i 2008, 2011 og 2015. Norge deltar også i en rekke prosjekter i regi av EUs forsvarsbyrå – European Defence Agency (EDA) – spesielt på forskningssiden.

Den norske deltakelsen i EUs aktiviteter på utenriks-, sikkerhets- og forsvarsfeltet er nedfelt i internasjonale avtaler med forskjellige betegnelser. Tilslutningen til EUs utenrikspolitiske og sikkerhetspolitiske uttalelser (dette inkluderer innføring av sanksjoner), for eksempel, er regulert gjennom en erklæring om politisk dialog og ligger som et vedlegg til EØS-avtalen. Samarbeidet med EUs forsvarsbyrå reguleres gjennom en såkalt «administrativ avtale» mellom det norske forsvarsdepartementet og EU. Norges bidrag til EUs krisehåndteringsoperasjoner er regulert gjennom en rammeavtale som fastsetter vilkårene for landets deltakelse i EUs sivile og militære operasjoner. Det har ikke vært mulig å finne spor av at disse avtalene har vært presentert for Stortinget i henhold til § 26. Dette skulle altså tilsi at de ikke var spesielt viktige. Mon det.

Alle norske regjeringer, uavhengig av politisk tilhørighet og holdning til spørsmålet om medlemskap i EU, har beskrevet avtalene som politisk viktige. Det er også nedlagt mye tid og ressurser fra myndighetenes side i å få etablert dem. I forbindelse med arbeidet med å få i stand en avtale om norsk deltakelse i EUs forsvarsbyrå, rapporterte FD for eksempel: «Fra norsk side er det alvorlig at vi kan havne i en situasjon der vi på strategisk nivå ikke har tilgang til noen materiellsamarbeidsorganisasjoner i Europa» (St.prp. nr. 42 (2003–2004): 41; se også blant annet Stortinget 2004a; Stortinget 2000; St.meld. nr. 12 (2000–2001); Kosmo 1996).

Samtidig er de konstitusjonelle konsekvensene av avtalene begrenset. De legger ikke direkte føringer på norsk politikk. Utøvende myndighet har altså kunnet vurdere det slik at man ikke har hatt noen formell plikt til å legge avtalene frem for Stortinget etter bestemmelsen i Grunnloven § 26. Anvendelsesområdet for § 26 beror på en skjønnsmessig vurdering av hva som er særskilt viktig. Siden utøvende myndighet beskriver avtalene som svært viktige for norske interesser, kunne utøvende myndighet altså godt ha valgt å underlegge avtalene en grundig vurdering i Stortinget. Stortinget kunne også selv ha valgt å innta en mer aktiv rolle og krevd behandling etter § 26. Dette ville ha vært i tråd med etablert praksis, som er at § 26 konsekvent er blitt tolket slik at Stortinget i stor grad rår over tolkningen av hva som er «av særlig stor viktighet». Vurderingen av spørsmålet om denne prosedyren kommer til anvendelse er altså vanligvis utpreget politisk, det fins ingen tydelige formelle regler som kan avgjøre om en sak er særlig viktig.4

Norske tropper til disposisjon

Én avtale skiller seg ut. Det gjelder avtalen fra 2005 om Norges deltakelse i EUs innsatsstyrker, som reelt sett medfører en overføring av suverenitet. Her ville Stortinget ha et ord med i laget. Avtalen var gjenstand for debatt i to runder i Stortinget. Diskusjonen ble flyttet fra DUUFK til åpent storting etter anmodning fra SV og Fremskrittspartiet. I lys av disse debattene kunne man kanskje slutte at et flertall støttet avtalen basert på gjensidig akseptable grunner, i tråd med kriteriene for kvalifisert konsensus. Innsatsstyrkene er hurtige og fleksible militære enheter som har som formål å opprettholde eller gjenopprette fred og sikkerhet. At styrkene er integrerte, betyr at hvert deltakerland bidrar med en spesialisert del av helheten. I krisesituasjoner skal de kunne settes inn på ti dagers varsel. EUs medlemsstater har opprettet flere slike styrker som veksler på å stå i beredskap. Det understrekes fra regjeringshold at en beslutning om deltakelse skal fattes nasjonalt, at styrken er under nasjonal kontroll, og at deltakelse forutsetter et klart folkerettslig mandat. Formelt sett utfordrer altså ikke denne avtalen Norges suverenitet (Holmøyvik 2012). Men fordi det handler om deltakelse i integrerte styrker, er det vanskelig å se hvordan disse kan være operative hvis ett av deltakerlandene sier nei til å være med på et oppdrag. Vi må også anta at det potensielle politiske presset på Norge for å delta sannsynligvis ikke blir mindre av at bare to styrker står i beredskap hvert halvår. Et nei fra Norge vil kunne innebære at hele operasjonen blir stoppet. Reelt sett kan man da like fullt si at denne avtalen forplikter Norge til å stille med styrker når og EU hvor vil.

Sentrale stortingsrepresentanter gikk langt i å anerkjenne at avtalen medfører reelle forpliktelser for Norge (Sjursen 2008). Avtalen var altså gjenstand for offentlig debatt, det foregikk en gjensidig menings- og informasjonsutveksling. Men utfallet var at flertallet besluttet å suspendere sin fremtidige rett til å ha innflytelse på beslutninger om når norske styrker skal anvendes til internasjonale oppdrag innenfor rammen av denne avtalen. Dermed krenkes både autonomi- og ansvarlighetsprinsippet. En mulig fremtidig beslutning om å sende tropper kan da ikke sies å være tatt gjennom noe mandat fra norske borgere eller fra deres valgte representanter. Det blir videre også vanskelig å holde den norske regjeringen ansvarlig for en beslutning den ikke selv har fattet.

Den norske statsforfatning bygger på et folkesuverenitetsprinsipp som tilsier at det er borgerne som skal fastlegge politikkens innhold gjennom åpen debatt og frie valg. Her kan ikke konsensus forutsettes, den må skapes. En «konsensus» er ikke kvalifisert med mindre den er kommet i stand på en legitim måte. Normativt sett er kravet at en konsensus hviler på samme begrunnelser eller på gjensidig akseptable begrunnelser for å kunne betegnes som kvalifisert (jf. Habermas 1996; Rawls 1993; Eriksen 2009: 51). Når en sak håndteres etter § 26, blir den gjenstand for behandling i komité, det lages en skriftlig rapport, og det voteres i Stortinget. Dette er en langt grundigere behandling enn når en sak blir diskutert for eksempel i forbindelse med en mer generell utenrikspolitisk redegjørelse, eller i forbindelse med budsjettbehandlinger. Denne prosedyren, som best sikrer åpen debatt, ble ikke brukt i inngåelsen av avtaler med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Uten en slik prosedyre reduseres borgernes tilgang på den informasjon og kunnskap som skal sette dem i stand til å danne seg en selvstendig oppfatning om hva som bør gjøres.

Finnes det likevel grunner til å hevde at politikken er kommet i stand på en måte som gjør det mulig å tenke seg at den hviler på en kvalifisert konsensus? Hvis vi antar at det er konsensus om den atlantiske orienteringen i norsk utenrikspolitikk, er det da mulig å hevde at denne konsensusen også dekker politikken overfor EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området?

NATO og EU – samme sak?

Med unntak av Tyrkia, Albania og Island er alle Norges europeiske NATO-allierte også EU-medlemmer. Norges nærmeste naboer – Sverige, Danmark og Finland – er også medlemmer av EU. Norsk politikk kan altså forstås som en videreføring av samarbeidet med stater som har vært Norges allierte siden midten av forrige århundre. Hvis vi antar, som det hevdes, at det er konsensus om alliansepolitikken og NATO-medlemskap, er det vel rimelig å tenke at den også dekker avtalene med EU på dette politikkområdet?

Det er flere problemer med en slik antakelse. For det første er EU en annen politisk enhet. Det er ikke den europeiske grenen av NATO. Selv om de fleste av EUs medlemsstater også er medlemmer av NATO, er EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk noe annet enn NATOs politikk. Politikken utformes med henvisning til EUs interesser og verdier og begrunnes med referanse til disse. Med Lisboatraktaten ble EU også en juridisk person, noe som gir Unionen selvstendig status i internasjonal rett (Wessel 2014).

EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk er også noe annet enn den enkelte medlemsstats politikk. Som et resultat av sitt medlemskap i EU er Norges allierte i NATO bundet opp i et fellesskap som endrer landenes politikk så vel som deres relasjon til andre stater. Slik er det, selv om EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk formelt sett styres ut ifra mellomstatlige prinsipper. Et europeisk utenriks- og sikkerhetspolitisk fellesskap er vokst frem og utgjør et uomgjengelig faktum som Norges europeiske NATO-allierte må forholde seg til i utformingen av sin egen politikk og i sine relasjoner til Norge. Deltakelse i dette systemet (FUSP) påvirker medlemsstatenes utenriks- og sikkerhetspolitikk og binder dem til felles prinsipper som bygger på EUs interesser og verdier (Hillion 2014; Howorth 2010; Sjursen 2011).

Når Norge inngår avtaler med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, er dette altså ikke avtaler med Norges allierte i noen enkel forstand. Det er avtaler med et annet og helhetlig politisk system. Et konkret uttrykk for dette ser man for eksempel i rammeavtalen for deltakelse i EDAs prosjekter. Den ble undertegnet på vegne av Norge av daværende forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen og på vegne av EU av daværende høyrepresentant Javier Solana, og ikke av hver enkelt medlemsstat.

Et annet problem med å se på Norges politikk overfor EU på det utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske området som en enkel videreføring av alliansepolitikken, er at betingelsene for deltakelse er grunnleggende annerledes når Norge deltar i EUs aktiviteter enn i NATOs aktiviteter. Norge kommer først med etter at de overordnete politiske beslutningene om hva som skal gjøres, hvorfor og hvordan, er tatt. Norske myndigheter er heller ikke med på de løpende politiske diskusjonene som legger de langsiktige føringene for EUs politikk. Det dreier seg om å slutte seg til en politikk som allerede er fastlagt. Dette gjelder også når Norge bidrar til EUs krisehåndteringsoperasjoner. De strategiske overveielsene og beslutningene om hver operasjon foretas og retningslinjer for operasjonen fastlegges, før det går ut en invitasjon om eksterne bidrag. Når det gjelder avtalen med Det europeiske forsvarsbyrå, EDA, åpner den ikke for norsk deltakelse i den delen av samarbeidet som regnes som politisk. Dette betyr at Norge også her har en annen status enn den man hadde tidligere, da dette samarbeidet var lagt til NATO. I de politiske og sikkerhetspolitiske dialogene, som er det nærmeste man kommer en formalisert ordning for meningsutveksling mellom Norge og EU om utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål, foregår det sjelden reelle politiske diskusjoner.

Enkelte vil kanskje hevde at slike forskjeller i betingelsene for deltakelse utelukkende er formaliteter. Et lite land som Norge har vel heller ikke så mye det skulle ha sagt innenfor NATO? Da overser man at internasjonal politikk, og spesielt relasjonene mellom allierte stater, ikke styres av kjøttvekten alene. Medlemskap gir muligheten til å sette ned foten før den endelige beslutningen tas, spesielt hvis det gjelder saker som oppfattes som særlig viktige for en stat. Medlemskap i en organisasjon gjør det også mulig å fronte saker av særlig interesse og å få støtte i vanskelige saker. Videre gir deltakelse i beslutningsprosessene mulighet til å påvirke utfallet ved bruk av kompetanse, overbevisende argumenter og gjennom allianser med andre som deler ens interesse eller overbevisning.

Forskjellene i betingelsene for deltakelse i NATO og i EUs utenrikspolitiske aktiviteter blir tydeligst i bidraget til EUs innsatsstyrker fordi Norges forpliktelser overfor EU her reelt sett er sterkere enn i de andre avtalene med EU. Norge deltar verken i de innledende diskusjonene eller i beslutningen om bruk av styrken. Tanken er at Sverige vil representere Norge i disse samtalene, selv om ingen synes å ha helt klart for seg hvordan dette skal gjennomføres.

Selv om vi skulle kunne anta at det er konsensus omkring norsk alliansepolitikk, er dette altså ikke en konsensus som er overførbar til politikken overfor EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. EU er en annen politisk enhet enn NATO og noe mer enn summen av medlemsstatenes politikk. Videre er Norges status når man deltar i politikken en annen enn innenfor NATO. Men hvis noen virkelig var uenige eller i tvil, ville de vel brukt de mulighetene som faktisk ligger i Grunnloven til å undersøke hvorfor denne politikken føres?

Begrensninger på debatten

Ser vi på det formelle, skulle vi forvente at norske utenrikspolitiske beslutningsprosedyrer gjør tvilerne i stand til å skape debatt. Det er imidlertid mye som tyder på at mulighetene for åpen debatt og kritikk reelt sett er mer begrenset. I praksis lages norsk utenrikspolitikk på en måte som har som formål å begrense kritikken heller enn å åpne for den. Det er etablert et sett med konsensusskapende mekanismer som gjør at Regjeringen kan være rimelig trygg på at den får den støtten den trenger fra Stortinget uten videre diskusjon eller opposisjon.

DUUFK er helt sentral i denne sammenheng. I de få analysene som eksisterer av denne komiteen, understrekes det at den bidrar til å sikre et kontinuerlig samarbeid mellom Regjeringen og Stortinget. Komiteen sørger ikke for en kritisk debatt om politikken (Colban 1961: 31–48). DUUFK har en slags dobbeltrolle som «stortingsorgan» og «regjeringsorgan» på én og samme tid (Sjaastad 2006: 45, note 21). Det blir fremholdt at komiteen er hierarkisk organisert og at det er lite kritisk debatt (Sjaastad 2006; Løvold 2002). Møtene åpner som regel med en redegjørelse fra statsråden. Den blir etterfulgt av innlegg fra partiene i en rekkefølge som er avtalt på forhånd: «Formen blir mer lik en avlevering av standpunkter» (Sjaastad 2006: 31). Det finnes sjelden forberedende sakspapirer. Diskusjonene hemmeligholdes. Det skrives referater fra møtene, men de blir ikke offentlig tilgjengelige før etter 30 år, og medlemmene av komiteen undertegner en taushetserklæring. Dagsordenen er i utgangspunktet offentlig tilgjengelig, men den kan holdes hemmelig. Ved slutten av møtet kommer man til enighet om hva som skal sies utad. Den utvidete utenriks- og forsvarskomité fungerer altså ikke som en kritisk instans. Komiteen er konsulterende. Den fatter ikke beslutninger og kontrollerer heller ikke den utøvende myndighet. Statsrettsjurister bekrefter at DUUFK reelt sett ikke sikrer en bredere og kritisk debatt, slik hensikten med å opprette komiteen var, og at den tvert imot bidrar til å lukke debatten: «At konsultasjonene [i DUUFK] minsker potensialet for parlamentarisk kontroll og kritikk og bidrar til økt politisk konsensus og kompromiss i utenrikspolitikken, kan derimot vanskelig kalles negativt» (Sejersted 2002: 591).

Når det gjelder diskusjoner i åpent storting, søker man også her ofte å lukke debatten, blant annet ved å trekke inn sentrale deltakere i forkant (Knudsen 1995). De folkevalgte har selv etablert denne praksisen som gjør at utenriks- og forsvarskomiteen fungerer på en annen måte enn Stortingets andre komiteer. Det er et tett samarbeid mellom lederen for utenriks- og forsvarskomiteen og utenriksministeren, også når utenrikskomiteens leder kommer fra opposisjonen. Som en følge av dette samarbeidet er ofte grunnlaget for debatten ryddet av veien før en sak når komiteen: «[…] det vanligvis nære og fortrolige forholdet mellom utenriksministeren og utenrikskomiteens leder – som ofte kommer fra opposisjonen – gjør at regjeringen underhånden kan få avklart viktige spørsmål» (Sjaastad 2006: 28).

Regjeringen kan altså i prinsippet være avhengig av Stortingets støtte og samtidig i realiteten være ganske trygg på å få den. Eller som tidligere forsvarsminister Anders C. Sjaastad har skrevet: «Stortingets hovedoppgave består [derfor] ikke i å utøve konstitusjonell kontroll med regjeringen, men å støtte opp under regjeringens utenrikspolitiske grunnkurs» (Sjaastad 2006: 19).

Hvis det reelt sett er Regjeringens standpunkt som virker forpliktende på Stortinget og ikke omvendt, blir henvisningen til konsensus tvetydig. Det vises til konsensus for å understreke at politikken har legitimitet. Men når det samtidig gjentas at konsensus er avgjørende for å sikre nasjonale interesser, er det ikke lenger en legitimitetsbasis for politikken, men et virkemiddel for å tøyle debatten. Konsensus er da et mål i seg selv.

Er det sannsynlig at utøvende myndighets muligheter til effektivt å fremme nasjonens interesser ville bli svekket hvis politikken hadde vært gjenstand for debatt på nasjonalt nivå? Eller kan det ha vært et særskilt behov for hemmelighold eller raske beslutninger i forbindelse med inngåelsen av avtalene med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området?

Nasjonen først?

Fiksjonen om en nasjonal interesse kan være viktig for å motivere til samhold bak statens faner når vitale interesser står på spill. Når Stortinget velger å støtte opp om utøvende myndighet uten å stille kritiske spørsmål, er det ofte ut ifra en målsetting om å sikre at «nasjonale interesser» fremmes på en mest mulig effektiv måte:

Åpen uenighet blir sett på ikke bare som et strategisk problem, men en trussel for Norges rolle i verden. […] I stedet for å politisere – gjennom kontroll og kritiske spørsmål – bidrar Stortinget til å avpolitisere (Sjaastad 2006: 20).

Men det er vanskelig å se at evnen til å forsvare statens interesser vil bli svekket hvis det under henvisning til intern uenighet sås tvil om regjeringens autoritet. Det er ikke spesielt troverdig i relasjon til de avtalene det her er snakk om, spesielt fordi lite står på spill for EU. Avtalene har altså ikke vært gjenstand for internasjonale forhandlinger.

Det er selvsagt en viss legitimitet i at handlingskapasitet prioriteres i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det vil fra tid til annen være behov for hemmelighold og for raske beslutninger. Det er ikke tid til å vente på lange stortingsdebatter når man står midt i en internasjonal krise. Man håndterer også informasjon fra allierte stater, informasjon som ofte er konfidensiell og som ikke kan brukes i en offentlig debatt som begrunnelse for politikken. Men det er vanskelig å se for seg at slike hensyn er relevante når det gjelder Norges relasjon til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Det dreier seg ikke om avtaler inngått i en krisesituasjon. Det er heller ikke avtaler som inneholder informasjon som vil kunne skade allierte stater.

Paradoksalt nok er det ikke borgernes valgte representanter som har forhindret utøvende myndighet fra å inngå mer omfattende avtaler enn de Norge nå har med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Det er EU som setter begrensninger, ved å opprettholde et tydelig skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer av Unionen. Stortinget har, som vist, inntatt en passiv rolle.

Fra et demokratiperspektiv er det altså vanskelig å finne legitime grunner til at de folkevalgte har inntatt en passiv rolle i utformingen av denne politikken, og at de har unnlatt å bruke de mulighetene som faktisk finnes til kritisk granskning av politikken. I utenrikspolitikken, som i innenrikspolitikken, kan man velge å prioritere en rekke forskjellige interesser og verdier. Næringslivet, miljøorganisasjonene, fiskerne og fiskeoppdretterne vil for eksempel ofte ha ulike oppfatninger om hva som bør være den «nasjonale interesse». Bruk av økonomiske sanksjoner treffer også innenrikspolitiske aktører på forskjellig vis, noe som er kommet frem under krisen i Ukraina. Her har Norge systematisk fulgt EUs sanksjonsregime. Argumentet om én nasjonal interesse dekker over det faktum at det foretas verdivurderinger og interesseavveininger i utenrikspolitikken. Det kan ikke forutsettes at alle er enige i de avveiningene som tas mellom kryssende interesser, verdier og prinsipper. Det kan heller ikke forutsettes at det kun finnes ett riktig eller fornuftig svar på spørsmålet om hva som bør gjøres, eller at utvalgte grupper vet best og derfor har mandat til å handle uten å begrunne det de gjør. Som vi har sett, blant annet i forbindelse med Norges tilstedeværelse i Afghanistan, er det også ulike oppfatninger om bruk av militær makt. Når det ikke dreier seg om statens overlevelse, men om komplekse vurderinger og verdivalg, om normer og prinsipper, er det behov for åpen refleksjon.

Like fullt er det mulig å forstå hvorfor det er blitt slik.

Identitet og effektivitet

Først og fremst signaliserer den norske politikken en oppfatning om at utøvende myndighets handlingskapasitet er blitt mer begrenset, og at det er behov for å kompensere for dette. Et viktig virkemiddel for å øke kontrollen med egne handlingsbetingelser, er å inngå samarbeid eller allianser med andre stater. Gjensidig forpliktende avtaler kan legge noen begrensninger på utformingen av nasjonal politikk. Til gjengjeld gir de økt kontroll og økt forutsigbarhet hva gjelder den internasjonale dagsordenen som enhver stat uansett må forholde seg til. Dette gjøres blant annet gjennom medlemskap i internasjonale organisasjoner og ved å styrke internasjonal rett. Norsk medlemskap i NATO og FN kan forstås ut ifra et slikt perspektiv. Likeledes kan norsk politikk overfor EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området forstås som et uttrykk nettopp for en målsetting om å gjenvinne noe av den kontrollen over de eksterne handlingsbetingelsene som oppfattes å ha gått tapt ved at Norge ikke er medlem av EU.

Fremveksten av EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk medfører en grunnleggende endring i betingelsene for utformingen av Norges utenriks- og sikkerhetspolitikk. Når sikkerhetspolitikken utformes innenfor EU, slik som tilfellet har vært for eksempel under krisen i Ukraina, begrenser det norske myndigheters mulighet til å realisere interesser og mål sammenlignet med situasjonen da dette foregikk utelukkende innenfor NATO. Det reduserer muligheten for utøvende myndighet til å få tilgang til informasjon, til å påvirke den utenrikspolitiske dagsordenen som de må forholde seg til i utformingen av sin politikk, og til å sikre at EU tar høyde for konsekvensene for norske interesser og verdier når beslutninger fattes. Men i den grad norske myndigheter har hatt til hensikt å styrke handlingskapasiteten gjennom sin politikk, må effekten sies å være begrenset. Når Norge følger EUs sanksjonsregime overfor Russland i forbindelse med krisen i Ukraina, skjer det uten at Norge bidrar til å utforme sanksjonene. Norge er ikke forpliktet til å følge EU, men befinner seg i en realpolitisk skvis som gjør at norske myndigheter oppfatter alenegang som risikabelt.

Gitt at utbyttet av norsk politikk i form av innflytelse og innsyn er begrenset, må vi kanskje også se på denne politikken som drevet av spørsmål om tilhørighet og anerkjennelse (Wendt 1999). I den grad det er mulig å snakke om staters utenrikspolitiske identitet, defineres denne gjennom en gjensidig anerkjennelsesprosess som legger grunnlaget for solidaritet mellom stater. Parallelt med utviklingen av EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk er det trukket opp nye institusjonelle grenser i europeisk sikkerhetspolitikk. De forskjellige tilknytningsordningene og avtalene som Norge har med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, synliggjør nettopp disse nye grensene. De viser at Norge er gått fra å være en av «oss» til å bli en av «de andre» i europeisk sikkerhetspolitikk. Norske myndigheters uttrykte frustrasjon over å befinne seg på utsiden kan være et resultat av den oppfatning at man egentlig hører til på innsiden.5 Politikken kan altså forstås som et forsøk på å få bekreftelse på Norges tilhørighet til et europeisk sikkerhetspolitisk fellesskap. Selv om avtalene som er inngått ikke alltid gir stor gevinst i form av reell innflytelse, gir de en viss form for anerkjennelse av at Norge fremdeles er en del av det gode selskap.

Konklusjon

Spesielt i utenriks- og sikkerhetspolitikken oppfattes det som viktig at Regjeringens initiativ er bredt forankret i fellesskapet. Konsensus sikrer handlingskapasitet og styrker utøvende myndighets muligheter til effektivt å fremme viktige interesser og verdier. Det skaper forutsigbarhet og troverdighet i forhold til andre stater. Dissens kan true det fellesskapet som oppfattes som nødvendig for å føre en effektiv politikk. Men konsensus kan også lett bli et mål i seg selv og dekke over reell uenighet. Å fremføre alternative synspunkter og å stille kritiske spørsmål kan ha omkostninger.

I forbindelse med utformingen av norsk politikk overfor EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, er de prosedyrene som skal sikre en fri og åpen debatt bare i begrenset grad benyttet. Det gir oss et svakt grunnlag for i det hele tatt å kunne vurdere om en kvalifisert konsensus foreligger. Hvis en slik konsensus skal kunne oppstå, kan det bare skje gjennom en fri og åpen debatt i offentligheten og i parlamentet. Vi kan ikke uten videre hevde at konsensus foreligger før debatten er tatt. Betyr det at ideen om den konsensusbaserte norske utenrikspolitikken er en myte?

Forholdet til EU beskrives ofte som et særfenomen i norsk politikk. Spørsmålet om medlemskap i EU har delt den norske befolkningen på midten, og vekker fremdeles sterke følelser. Da er det kanskje ikke mulig å trekke mer generelle slutninger om graden av konsensus i norsk utenrikspolitikk basert på det som skjer i politikken overfor EU. På den annen side, når en eventuell uenighet ikke er blitt flagget i en sak som er så kontroversiell som forholdet til EU, gir det god grunn til å se nærmere på konsensusantagelsen omkring utenrikspolitikken generelt. Dette bekreftes av Stortingets abdisering i spørsmålet om forbud mot atomvåpen i juni 2015.

Det er vanskelig å finne prinsipielle grunner til at utenrikspolitikken skulle kobles fra kravet om demokratisk styring. Politikken føres på vegne av norske borgere og har konsekvenser for dem. Det er ikke til enhver tid gitt hva som bør gjøres, slik det gis inntrykk av når det vises til den nasjonale interesse. Da er det behov for åpen refleksjon om hvilke valg som skal tas og hvorfor.

 

Mange takk til Erik O. Eriksen og Johan P. Olsen for kommentarer og innspill til teksten, og til Are Eriksen for språklige presiseringer.

Litteratur

Andenæs, J. og A. Fliflet (2008). Statsforvaltningen i Norge. 10. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Colban, E. (1961). Stortinget og utenrikspolitikken. Oslo: Universitetsforlaget.

Doyle, M. W. (1997). Ways of War and Peace. New York/London: W. W. Norton & Company.

De Tocqueville, A. (1990) [1835/1840]. Democracy in America. New York: Vintage Books.

Eriksen, E. O. (2009). The Unfinished Democratisation of Europe. Oxford: Oxford University Press.

Eriksen, E. O. (2014). «Folkestyrets vanmakt eller en selvbeskadiget demokratisk prosedyre?» I E. O. Eriksen og J. E. Fossum (red.), Det norske paradoks. Om Norges forhold til Den europeiske union. Oslo: Universitetsforlaget.

Habermas, J. (1996). Between Facts and Norms. Cambridge, MA: MIT Press.

Hillion, C. (2014). «A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy». I M. Cremona og A. Thies (red.), The European Court of Justice and External Relations: Constitutional Challenges. Oxford: Hart Publishing.

Holmøyvik, E. (2012). «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg – statsrettslege utfordringar i fortid og notid». Jussens venner, 47, 3, 184–215.

— (2014). «I spagaten mellom sjølvråderett og integrasjon – Grunnlova og avtalene med EU». I E. O. Eriksen og J. E. Fossum (red.), Det norske paradoks. Om Norges forhold til Den europeiske union. Oslo: Universitetsforlaget.

_ (2013). «Sikker konstitusjonell praksis? Grunnlova og Noregs avtaler om suverenitetsoverføring». Nytt Norsk Tidsskrift, 30, 2, 117–125.

Howorth, J. (2010). «The Political and Security Committee: a case study in ‘Supranational Intergovernmentalism’?» Les Cahier Européens 01/10. Centre d’Études Européennes. Paris: Institut d’Études Politiques.

Knudsen, O. F. (1995). «Beslutningsprosesser i norsk utenrikspolitikk». I T. L. Knutsen, G. M. Sørbø og S. Gjerdåker (red.), Norges utenrikspolitikk. Oslo: Cappelen.

Kosmo, J. (1996). NATOs framtidige rolle i Europa. Tale på Forsvarets Høgskole, Hovedkurs Nr. 41, 18 mars. Lokalisert 16.07.2013 på http://www.regjerngen.no/nb/dokumentarkiv/regjeringen-brundtland-iii/fd/Taler -og-artikler-arkivert-individuelt/1996/natos_framtidige_rolle_i_ europa.html?id=261629.

Locke, J. (1960) [1690]. Two Treaties of Government. Edited by Peter Laslett. Cambridge: Cambridge University Press.

Løvold, A. (2002). Innenriks/utenriks. Den utvidete utenrikskomitéen som skaper og opprettholder av utenrikspolitisk konsensus. Hovedoppgave ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Rawls, J. (1993). Political Liberalism. New York: Columbia University Press.

Sejersted, F. (2002). Kontroll og konstitusjon. Statsrettslige studier av Stortingets kontrollvirksomhet. Oslo: Cappelen Akademisk.

Sjursen, H. (1999). «Med ryggen mot Europa? Endring og kontinuitet i norsk sikkerhetspolitikk». I D. H. Claes og B. S. Tranøy (red.), Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen. Bergen: Fagbokforlaget.

— (2008). «Fra bremsekloss til medløper: Norge i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk». Nytt Norsk Tidsskrift, 25, 4, 323–332.

— (2011). «Not so Intergovernmental After All? On Democracy and Integration in European Foreign and Security Policy». Journal of European Public Policy, 18, 8, 1078–1095.

Sjaastad, A. C. (2006). «Stortinget som utenrikspolitisk organ». I I. B. Neumann, O. J. Sending og B. K. Fonn (red.), Norsk utenrikspolitisk praksis – aktører og prosesser. Oslo: Cappelen Akademisk.

Smith, E. (2012). Konstitusjonelt demokrati. 2. utg. Bergen: Fagbokforlaget.

St.prp. nr. 42 (2003–2004). Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005–2008. Oslo: Forsvarsdepartementet.

Stortinget (2004). Møte tirsdag 30. november 2004. Sak nr. 2, «Redegjørelse av forsvarsministeren om eventuell norsk deltakelse i EUs innsatsstyrker, og rammeavtale om Norges deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner».

Stortinget (2000). Møte fredag 9.juni 2000. Sak nr. 1, «Redegjørelse av utenriksministeren om Norges forhold til EUs sikkerhets- og forsvarssamarbeid (ESDP)».

St.meld. nr. 12 (2000–2001). Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre. Oslo: Utenriksdepartementet.

Wendt, A. (1999). Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press.

Wessel, R. A. (2014). «The Dynamics of the European Union Legal Order: An Increasingly Coherent Framework of Action and Interpretation». European Constitutional Law Review, s. 117–142.

1Se for eksempel den avsluttende debatten på Utenriksdepartementets konferanse «Norge og det nye verdenskartet», Oslo 22. mai 2013 på http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/lyd_bilde/nett-tv-2/refleks_verdenskart.html?id=726903, besøkt 16.7.2013.
2Se Klassekampen 12. juni 2015: «Lar Erna styre utanriks». 
3Analysen trekker på relevant juridisk, historisk og statsvitenskapelig sekundærlitteratur samt en gjennomgang av stortingsproposisjoner og stortingsmeldinger fra perioden 1991–2011 som direkte omhandler Norges forhold til EU; utenriksministerens utenrikspolitiske redegjørelser (1996–2011) og EU/EØS-redegjørelser (2007–2011); taler som berører temaet holdt av representanter for UD og FD; og Utenriksdepartementets arbeidsprogram for FUSP (2006–2011). Videre er det gjort systematiske søk i Utenriksdepartementets traktatregister, Regjeringens og Stortingets databaser og mediedatabasen Atekst. Det er også foretatt enkelte intervjuer med representanter for FD og UD. Med mindre annet er oppgitt, er sitater fra utøvende myndigheter ment som eksempler på uttalelser og resonnementer som gjenfinnes systematisk i de ovennevnte tekstene, og ikke som unntak fra disse. Stor takk til Guri Rosén og Johanne Døhlie Saltnes for assistanse i dette arbeidet.
4Takk til Eirik Holmøyvik for klargjøring av dette punktet. Se også Smith (2012: 278–280).
5For mer om dette se Sjursen (1999 og 2008).

Idunn uses cookies. By continuing to use Idunn you are agreeing to our use of cookies. Find out more.