I Nytt Norsk Tidsskrift 1/2015 fremhever den eminente statsviteren Bo Rothstein viktigheten av at vi statsvitere gjør vårt arbeid relevant for samfunnet rundt oss ved å studere politikkens konsekvenser. Vi må rette blikket mot de vanskelige spørsmålene om hva slags type politiske institusjoner og hvilken politikk som bidrar til menneskelig velferd. Jeg er hjertens enig. Få statsvitenskapelige spørsmål har større potensiell nytteverdi enn hvilke institusjoner og hvilken politikk som gir økt økonomisk vekst, redusert fattigdom eller lavere spedbarnsdødelighet.

Rothstein påpeker også at statsvitere og andre må forankre sin kunnskap i systematiske studier basert på omfattende datamateriale. Dette er jeg også enig i. Statsvitere har opp gjennom historien trodd at de har visst mye om politiske systemers årsaker og konsekvenser, og laget elegante teorier og beskrivelser av enkeltlands utvikling som har støttet opp om disse oppfatningene. Men mange «etablerte sannheter» har falt på stengrunn i møte med data og mer systematiske analyser. Som andre er også statsvitere ofre for fenomenet psykologer kaller «confirmation bias» (Nickerson 1998), og mange er flinke til å skrive overbevisende narrativer og identifisere landhistorier som passer perfekt med trosoppfatningene. Som alle andre trenger statsvitere derfor strengere forskningsdesign og store mengder systematisk datamateriale for pålitelige tester, og derigjennom øke sjansene for at vi forkaster gammel, feilaktig kunnskap til fordel for nye innsikter. Heldigvis er tendensen i statsvitenskapen positiv. Systematikk og bevisstheten rundt mulige feilslutninger er i fokus som aldri før.

Demokratiets effekter: Hva vet vi?

Oppfatningen om at demokrati påvirker menneskelig velferd er imidlertid ikke nødvendigvis en slik antikvert, feilaktig hypotese som uten videre bør forkastes. Rothstein påpeker, med rette, at det fins et stort antall studier på hvorvidt demokrati påvirker økonomisk vekst, fattigdom, spedbarnsdødelighet og andre aspekter ved menneskelig velferd, og at resultatene divergerer. Det er imidlertid langt derifra til konklusjonen om at demokrati ikke har sterke effekter på velferd, som Rothstein antyder. Nedenfor fokuserer jeg på litteraturen om demokrati og økonomisk vekst:

I sin meta-studie finner Doucouliagos og Ulubasoglu (2008) at 15 % av 483 rapporterte regresjonsestimater (fra 84 studier) viser en negativ og statistisk signifikant effekt, mens 27 % finner en positiv signifikant effekt av demokrati på vekst. Selv om det er en overvekt av positive estimater, er det altså mye variasjon i litteraturen. I en tidligere studie fant Przeworski og Limongi (1993) også et slikt variert mønster, og konkluderte med at vi burde snu fokus mot andre politisk-institusjonelle faktorer som kan påvirke vekst – et budskap som ligner på Rothsteins. Jeg er enig i at vi må intensivere arbeidet med systematiske studier av andre politiske faktorer som kan påvirke vekst, slik som institusjonalisering av partier eller byråkratisk kvalitet. Men jeg er svært uenig i at vi skal slå oss til ro med at blandete resultater fra den tidlige litteraturen på demokrati og vekst impliserer at det neppe er noen klar effekt, og forlate temaet. Det er flere grunner til dette.

For det første gir en nærmere gjennomgang av litteraturen grunnlag for andre konklusjoner. Det er nettopp mange av de tidlige studiene (før ca. 1995) – som trakk på små utvalg med sammenligninger av gjennomsnittsskårer (over korte tidsperioder) på tvers av enkeltland – som finner at demokrati reduserer vekst. Slike design bør ikke benyttes til å trekke kausale slutninger uten forbehold. De tidlige studiene benyttet som regel ikke variasjon over tid (innad i land) og dermed ikke informasjon om hva som skjer med lands vekstrater etter regimeendring. Tidsserievariasjon tillater også kontroll for diverse landspesifikke faktorer som kan påvirke vekst. Akkurat som raske, parvise sammenligninger av svært ulike land (som India og Kina), fanget altså ikke disse tidlige studiene opp relevante variable som kan påvirke vekst og korrelere med regimetype. Disse studiene tok heller ikke høyde for at regimetype sannsynligvis er påvirket av (endogent til) vekst. Videre var ikke bare utvalgene svært små (gjerne 50–60 land), men også «skjeve». Det var tidligere gjerne slik at de fleste demokratier hadde BNP-data (og dermed ble inkludert i studiene). Datatilgangen var imidlertid dårligere i relativt autokratiske land; mens enkelte økonomiske suksesshistorier som Singapore og Kina hadde BNP-tall, var dette ofte ikke tilfellet for autokratier som Nord-Korea, Eritrea og Cuba. Et resultat fra meta-studiene på demokrati og vekst er nettopp at karakteristika ved samplet, for eksempel hvilken region og tidsperiode data er fra, har implikasjoner for resultatene (Krieckhaus 2004; Doucouliagos og Ulubasoglu 2008).

Flere nyere studier (f.eks. Gerring m.fl. 2005; Papaioannou og Siourounis 2008; Acemoglu m.fl. 2014; Knutsen 2011a) har kunnet nyte godt av rikere datatilfang, og – antakelig enda viktigere – benyttet seg av design som kontrollerer for problemer som landspesifikke faktorers virkning på vekst og at regimetype er endogent. Flere av disse studiene finner at vekstraten øker når land blir mer demokratiske. Flere studier, blant annet min egen (Knutsen 2011a), som trekker på data fra 160 land og tidsserier fra 1820–2008, antyder at en endring fra et svært autokratisk til svært demokratisk regime i gjennomsnitt øker årlig BNP per capita vekst med rundt 1 %. En slik økning gir store utslag over tid, med en fordobling av BNP per capita etter 70 år.

Riktignok slår ikke effekten inn med en gang etter en regimeendring. Papaiouannou og Siorounis (2008) finner en umiddelbar nedgang i vekst etter demokratisering – regimeendringer er ofte kaotiske hendelser som skaper usikkerhet blant investorer og andre – men effekten blir sterk og positiv etter tre år og er deretter stabil. Dette viser viktigheten av tidsserieanalyse og korresponderer med funn fra andre studier på kort- og langsikteffekter av demokratisering, f.eks. på korrupsjon (Rock 2009).

Det finnes riktignok også nyere systematiske studier som trekker på tidsserievariasjon og finner ikke-signifikante effekter. Den mest sentrale er Przeworski m.fl. (2000), som benytter sitt dikotome (to kategorier) ACLP-mål for demokrati og data fra 1950–90. Imidlertid identifiseres den ikke-signifikante effekten her for totalt BNP og ikke BNP per capita (og demokratier har lavere befolkningsvekst), og studien inkluderer lite data fra de siste tre tiårene – en tidsperiode der den estimerte effekten av demokrati på vekst er klart sterkere (Knutsen og Wig 2015). Videre viser Knutsen og Wig (2015) hvordan én koderegel i ACLP-målet bidrar til systematisk å underestimere effekten; ACLP krever at regimer kan vise til faktisk regjeringsbytte etter valg for å kodes som demokrati. Dette leder til at relativt unge demokratier med høy vekst, slik som Botswana, kan feilkodes som diktaturer; demokratiske regjeringer som styrer over land med høy vekst har lavere sannsynlighet for å kastes ved valg.

Gode diktaturer og dårlige diktaturer

Likevel, et uomtvistelig faktum er at det finnes stor variasjon i vekst blant demokratier, og spesielt blant diktaturer. Rodrik (2008) viser at diktaturer har mer variasjon i vekst over tid (innad i regimer) og mer variasjon mellom regimer. Przeworski m.fl. (2000) fremhever også at diktaturer dominerer både på listene over «vekstmirakler» og «vekstkatastrofer». En implikasjon er at demokrati fungerer som sikkerhetsnett hva vekst angår. Demokratiske regjeringer velger ikke alltid den mest vekstfremmende politikken, men de kan heller ikke tillate seg å føre en katastrofal økonomisk politikk à la Mobutu i Zaire, Mao i Kina eller Kim-Jong Il i Nord-Korea.

En annen implikasjon er at forskning på hvilke faktorer som genererer variasjon i vekst blant diktaturer er viktig. Mange faktorer ser ut til å spille inn – det er nok variasjon å forklare – og her er noen utvalgte funn: Jones og Olken (2005) benytter seg av naturlige dødsfall blant ledere for å vise at diktatorers personlige karakteristika har en sterk effekt. Dette står i stor kontrast til i demokratier, der lederskifter ikke påvirker vekst. Besley og Kudamatsu (2008) viser at autokratier der diktatorens sentrale støttespillere, «vinnerkoalisjonen», er relativt autonome, vokser raskere enn autokratier der vinnerkoalisjonen lever på diktatorens nåde. Videre viser min egen studie (Knutsen 2013) at diktaturer har langt høyere vekst i land med høy statskapasitet, for eksempel målt ved kvaliteten på byråkratiet, enn i land med lav statskapasitet. Dette støtter opp om ett av Rothsteins hovedpoeng; kvaliteten på statsinstitusjonene er avgjørende for utfall som økonomisk vekst. Dette må imidlertid settes i sammenheng med fraværet av en klar effekt av statskapasitet på vekst i demokratier. Det er kombinasjonen av diktatur og lav statskapasitet som genererer katastrofale utfall for menneskelig velferd.

Hvordan maskinen ser ut påvirker hva den lager: demokratiets indirekte effekter

Selv om demokratier sjelden opplever økonomiske katastrofer slik som i diktaturer, har Rothstein et annet viktig poeng: Demokrati alene er ikke tilstrekkelig for å generere høy vekst eller andre utfall som øker menneskelig velferd. Det er den økonomiske politikken som føres som i siste instans er viktig for å øke investeringer, fremme skolegang og dermed mer produktive arbeidere, og forbedre innovasjon og spredning av teknologi. Dette innebærer ikke at demokrati er uvesentlig; de teoretiske argumentene for hvorfor demokrati påvirker vekst antyder nettopp at demokratier vokser raskere fordi de systematisk fører bedre økonomisk politikk enn diktaturer, og virker positivt inn på andre institusjonelle faktorer knyttet til beskyttelse av eiendomsrettigheter (se Knutsen 2011b). Videre kan demokrati påvirke vekst via sine effekter på korrupsjon (se Rock 2009) og andre «quality of government» (QoG)-variabler, selv om de sistnevnte effektene kan avhenge av faktorer som utviklingsnivå (Charron og Lapuente 2010).

Det finnes selvsagt eksempler på demokratier, som Jamaica eller Hellas, som har ført dårlig økonomisk politikk. Imidlertid er det f.eks. sterke indikasjoner på at politikere i demokratier fører en skolepolitikk som lar flere barn ta grunnskole (Lake og Baum 2001; Stasavage 2005) og tilrettelegger for innovasjon og bedre spredning av nye ideer og teknologier (Aghion m.fl. 2008; Knutsen 2011a). At kvaliteten på politikken er viktig for vekst, slik Rothstein fremhever, er ikke noe argument mot demokratiets økonomiske fortrinn; demokratier kan vokse raskere enn diktaturer nettopp fordi de fører bedre politikk.

Politikkens «input-» og «output-» side kan altså ikke lett adskilles. Dette poenget er viktig å ha i bakhodet også når man tolker regresjonslitteraturen på demokrati og vekst. Mange av studiene som ikke identifiserer noen effekt, kontrollerer nettopp for slike policyfaktorer og utfall som utdanning og investeringer. Det er ikke så merkelig at den «direkte effekten» av demokrati er fraværende når man holder konstant alle de kanalene som demokrati antas å påvirke vekst gjennom. Dette leder tilbake til Doucouliagos og Ulubasoglus (2008) meta-studie: De viser at den estimerte effekten av demokrati varierer kraftig etter om studiene kontrollerer for slike «mellomliggende faktorer». I sin videre analyse antyder de at demokrati ikke har noen «direkte effekt», men at demokrati indirekte øker vekst gjennom å påvirke økonomiske friheter, humankapital, inflasjon og politisk stabilitet.

Konklusjonene fra litteraturen på demokratiets effekt på vekst er altså ikke så pessimistiske som Rothsteins artikkel indikerer. Spesielt nyere studier med bedre datagrunnlag og mer stringente forskningsdesign antyder at demokrati har en positiv effekt, i snitt. Hva andre aspekter av menneskelig velferd som analfabetisme og barnedødelighet angår, viser og flere studier klare positive effekter (f.eks. Lake og Baum 2001), iallfall når demokratiet får slå rot over lengre tid (Gerring m.fl. 2013).

QoG og menneskelig velferd: Hva vet vi?

På samme måte som demokratiets potensielle effekter på økonomisk vekst og menneskelig velferd, er også effektene av korrupsjon, byråkratisk kvalitet og andre QoG-dimensjoner empiriske spørsmål som kun kan besvares tilfredsstillende ved bruk av store mengder data og godt designede studier (for en litteraturoversikt, se Holmberg m.fl. 2009). Som Rothstein påpeker er tversnittskorrelasjonen (blant land) mellom f.eks. korrupsjon og utfall som økonomisk vekst eller livsalder høy. Flere av korrelasjonene mellom ulike mål på QoG og menneskelig velferd holder også når man kontrollerer for andre variabler som BNP per capita (se f.eks. Holmberg og Rothstein 2011). Det er altså grunner til å forvente at det finnes årsakssammenhenger mellom QoG og ulike aspekter ved menneskelig velferd. Men som for demokratiets effekter, er heller ikke vår nåværende kunnskap om disse effektene hugget i stein.

Det er faktisk aspekter ved datagrunnlaget for de typiske QoG-variablene – og de videre konsekvensene dette har for forskningsdesign – som gjør det vanskelig å trekke sikre årsaksslutninger. Det viktigste er fraværet av lange tidsserier på mål for konsepter som korrupsjon og byråkratisk kvalitet; målene fra World Governance Indicators strekker seg kun tilbake til 1996, og målene fra International Country Risk Guide til 1984. I motsetning har enkelte demokratiindekser data fra 1800. Dette er nok en viktig grunn til at studier på effektene av disse faktorene ofte benytter seg av tverrsnittsdesign og avstår fra å benytte tidsserievariasjon – som igjen umuliggjør f.eks. kontroll for landspesifikke effekter.

Bildet er riktignok langt fra entydig, med flere tidsseriestudier f.eks. på ulike effekter av korrupsjon (f.eks. Dahlström m.fl. 2013). Likevel er flere av de mest «etablerte» studiene basert på tverrsnittsdata: Evans og Rauch (1999) rapporterer en sterk korrelasjon mellom «weberiansk byråkrati» i 35 land og vekst fra 1970–1990; imidlertid måles byråkratiske strukturer på midten av 90-tallet, og resultatene kan kun tolkes kausalt forutsatt at «bureaucratic structures are notoriously resistant to change» (s. 755). Mauro (1995) prøver å ta hensyn til at vekst kan påvirke korrupsjon og estimerer likevel en negativ effekt av korrupsjon på vekst. Imidlertid hviler resultatet på antakelsen om at etnisk fragmentering (instrumentvariabelen) kun kan påvirke vekst via korrupsjon. Slike spesifikasjonsvalg kan ha konsekvenser for resultatene. Det er gode teoretiske grunner til å forvente at QoG-variabler som korrupsjon både er endogene til politisk-institusjonelle faktorer, som regimetype, og flere av utfallsvariablene, som analfabetisme, og dette er problem som litteraturen må hanskes enda bedre med fremover.

Videre er f.eks. grad av korrupsjon vanskelig å måle, og mange indekser trekker på ekspertevalueringer. Dette har sine fordeler, men åpner også opp for at subjektive «koder-bias» kan påvirke skårene (se Henisz 2000). Hvor korrupt er egentlig Singapore eller Kina? Kan ekspertenes (og innbyggernes) evalueringer bli påvirket av at de observerer gode utfall på lettere observerbare variabler som vekst og barnedødelighet? Hvor mye påvirker dette igjen de estimerte sammenhengene mellom korrupsjon og vekst eller barnedødelighet? Slike korrupsjonsindekser kan også gjøre det vanskelig å estimere sammenhengen mellom demokrati og korrupsjon. Pressefrihet og ytringsfrihet i demokratier gjør det enklere å rapportere korrupsjonsskandaler, noe som igjen kan påvirke et lands skårer. Regresjonsresultater kan underestimere demokratiets effekter i å redusere korrupsjon, dersom en fri presse gjør eksperter og borgere oppmerksomme på faktisk forekommende korrupsjon som ellers ville ha forbigått i stillhet.

Som Rothstein påpeker har statsvitere ikke vært like flittige til å systematisk studere effektene av QoG-variabler som av demokrati; flere av studiene som har blitt gjort antyder potensielt viktige sammenhenger, men det er ønskelig med videre testing. Utviklingen av nye datasett – blant annet Varieties of Democracy – med lengre tidsserier på variabler knyttet til korrupsjon og byråkratisk struktur er på trappene, og fremtiden vil vise hvor robuste effektene av disse variablene på menneskelig velferd er.

Konklusjon

Jeg er enig i mange av Rothsteins argumenter og poeng, blant annet i grunnsynet på empirisk forskning, men også i at demokrati som sådan ikke er tilstrekkelig for menneskelig velferd. Videre er jeg enig i at det er sannsynlighetsovervekt for at ulike QoG-variabler påvirker velferd. Jeg føler likevel behov for å nyansere debatten. Dette har ikke så mye å gjøre med Rothsteins faktiske argumenter som hvordan de tolkes og benyttes av andre. Etter å ha lest eller hørt Rothstein (gjerne i samband med å ha lest Fukuyama (2014)), har (jeg hørt) ulike kolleger trekke slutningen at demokrati ikke betyr noe for økonomisk utvikling/menneskelig velferd, og at det er statskapasitet/byråkratiets kvalitet/effektive regjeringer alene som betyr noe. Denne slutningen er ikke ny, men har en lang statsvitenskapelig tradisjon å vise til: Huntington (1968) fastslo at det ikke er «their form of government but their degree of government» (s. 1) som betyr noe for staters økonomiske utviklingspotensial. En stor case-litteratur på såkalte «utviklingsstater», ofte med svært problematiske kriterier for case-utvalg med tanke på generaliseringspotensial, har antydet det samme.

Jeg argumenterer ikke mot at «degree» eller «quality of government» kan være vesentlig for økonomisk utvikling eller menneskelig velferd. Jeg vil imidlertid helle litt kaldt vann i årene til de som måtte tro at vi har fastslått at dette er den eneste kritiske faktoren. For det første trenger vi flere studier som for eksempel benytter tilstrekkelig tidsserievariasjon og tar inn at faktorer som landspesifikke effekter og endogenitet kan påvirke korrelasjonene. For det andre antyder den nyere litteraturen på demokratiets effekter, som nettopp justerer for slike problemer, at demokrati (også) er vesentlig, blant annet fordi demokrati leder politikere til å velge bedre økonomisk politikk. Også andre politiske aspekter, som partistrukturer (f.eks. Gehlbach og Keefer 2011), kan virke inn på utvikling og velferd.

Verdens land utviser enorm variasjon i økonomisk utvikling og menneskelig velferd, og flere politiske aspekter kan bidra til å forklare variasjonen. Vi er langt unna endelige svar på spørsmål om den relative viktigheten av ulike institusjoner for menneskelig velferd (eller om hvordan disse institusjonene påvirker hverandre). Den beste måten å komme fremover på er å samle inn enda mer data og benytte oss av de mest stringente forskningsdesignene vi har til rådighet. Med de pågående utviklingstrekkene i statsvitenskapen – med økt metodisk raffinement og store datainnsamlingsprosjekter – ser fremtiden lys ut. Sammen med Rothstein og mange andre håper og tror jeg vi kan drive søken etter kunnskap om politikk og menneskelig velferd enda et steg fremover i årene som kommer.

Litteratur

Acemoglu, D., S. Naidu, P. Restrepo og J. A. Robinson (2014) «Democracy Does Cause Growth». NBER Working Paper No. 20004.

Aghion, P., A. Alesina og F. Trebbi (2008) «Democracy, Technology, and Growth». I E. Helpman (red.) Institutions and Economic Performance. Cambridge: Harvard University Press.

Besley, T. og M. Kudamatsu (2008) «Making Autocracy Work». I E. Helpman (red.) Institutions and Economic Performance. Cambridge: Harvard University Press.

Charron, N. og V. Lapuente (2010) «Does Democracy Produce Quality of Government?». European Journal of Political Research, 49, 4, 443–470.

Dahlström, C., J. Lindvall og B. Rothstein (2013) «Corruption, Bureaucratic Failure and Social Policy Priorities». Political Studies, 61, 3, 523–542.

Doucouliagos, H. og M. A. Ulubasoglu (2008) «Democracy and Economic Growth: A Meta-Analysis». American Journal of Political Science, 52, 1, 61–83.

Evans, P. B. og J. E. Rauch. (1999) «Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of ‘Weberian’ State Structures on Economic Growth». American Sociological Review, 64, 5, 748–765.

Fukuyama, F. (2014) Political Order and Political Decay. London: Profile Books.

Gehlbach, S. og P. Keefer (2011) «Investment without democracy: Ruling-party institutionalization and credible commitment in autocracies». Journal of Comparative Economics, 39, 123–139.

Gerring, J., P. Bond, W. T. Barndt og C. Moreno (2005) «Democracy and Economic Growth: A Historical Perspective». World Politics, 57, 3, 323–364.

Gerring, J., S. C. Thacker og R. Alfaro (2013) «Democracy and Human Development». Journal of Politics, 74, 1, 1–17.

Henisz, W. J. (2000) «The Institutional Environment for Economic Growth». Economics & Politics, 12, 1, 1–31.

Holmberg, S. og B. Rothstein (2011) «Dying of Corruption». Health Economics, Policy and Law, 6, 4, 529–547.

Holmberg, S., B. Rothstein og N. Nasiritousi (2009) «Quality of Government: What You Get». Annual Review of Political Science, 12, 135–161.

Huntington, S. P. (1968) Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press.

Jones, B. F. og B. A. Olken (2005) «Do Leaders Matter? National Leadership and Growth since World War II». Quarterly Journal of Economics, 120, 3, 835–864.

Knutsen, C. H. (2011a) The Economic Effects of Democracy and Dictatorship. PhD-avhandling. Oslo: Universitetet i Oslo.

Knutsen, C. H. (2011b) «Democracy, Dictatorship and Protection of Property Rights». Journal of Development Studies, 47, 1, 164–182.

Knutsen, C. H. (2013) «Democracy, State Capacity and Economic Growth». World Development, 43, 1–18.

Knutsen, C. H. og T. Wig (2015) «Government Turnover and the Effects of Regime Type: How Requiring Alternation in Power Biases against the Estimated Economic Benefits of Democracy». Comparative Political Studies, OnlineFirst.

Krieckhaus, J. (2004) «The Regime Debate Revisited: A Sensitivity Analysis of Democracy’s Economic Effect». British Journal of Political Science, 34, 4, 635–655.

Lake, D. A. og M. A. Baum (2001) «The Invisible Hand of Democracy: Political Control and the Provision of Public Services». Comparative Political Studies, 34, 6, 587–621.

Mauro, P. (1995) «Corruption and Growth». Quarterly Journal of Economics, 110, 3, 681–712.

Nickerson, R. S. (1998) «Confirmation Bias: A Ubiquitous Phenomenon in Many Guises». Review of General Psychology, 2, 2, 175–220.

Papaioannou, E. og G. Siourounis (2008) «Democratisation and Growth». The Economic Journal, 118, 532, 1520–1551.

Przeworski, A. og F. Limongi (1993) «Political Regimes and Economic Growth». Journal of Economic Perspectives, 7, 3, 51–69.

Przeworski, A., M. E. Alvarez, J. A. Cheibub og F. Limongi (2000) Democracy and Development. Cambridge: Cambridge University Press.

Rock, M. (2009) «Corruption and Democracy». Journal of Development Studies, 45, 1, 55–75.

Rodrik, D. (2008) One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth. Princeton: Princeton University Press.

Rothstein, B. (2015) «Menneskelig velferd og statsvitenskapens tapte relevans». Nytt Norsk Tidsskrift, 32, 1, 25–41.

Stasavage, D. (2005) «Democracy and Educational Spending in Africa». American Journal of Political Science, 49, 2, 343–358.