Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Blir handlingsrommet større med egen europaminister?

anne.e.stie@uia.no

Postdoktor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder

jarle.trondal@uia.no

Professor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder, og ARENA Senter for Europaforskning, Universitetet i Oslo

  • Side: 123-134
  • Publisert på Idunn: 2015-06-10
  • Publisert: 2015-06-10

Solbergregjeringen har i Vidar Helgesen gitt Norge sin første europaminister. Er dette mest et PR-triks med symbolske overtoner, eller kan vi forvente et taktskifte i norsk europapolitikk? Denne artikkelen argumenterer for et varig paradoks i norsk europapolitikk: på den ene siden politiske målsettinger om å føre en «aktiv» europapolitikk, og på den andre siden erkjennelsen av velkjente strukturelle begrensninger for en slik politikk. Vi diskuterer to sentrale strukturelle betingelser som bidrar til en uoverensstemmelse mellom mål og handling: (1) Norges tilknytningsform til EU, og (2) den norske europaforvaltningen. Disse betingelsene gjør målsetningen om en aktiv europapolitikk vanskelig fordi (i) Norges avtaleverk med EU ikke sikrer nasjonal representasjon, og fordi (ii) norsk europaforvaltning ikke sikrer politisk ledelse, men administrativ dominans.

A Norwegian minister of European Affairs: what difference does it make?

The article argues that an enduring paradox characterizes Norway’s European policy – one the one hand a will to pursue a so-called ‘active’ European policy, and on the other hand well-known structural constraints that systematically obstructs this will. The establishment of a Minister of European affairs will consequently be rather futile. We discuss two core institutional factors that contribute to a mismatch between the goal to pursue an ‘active’ European policy and the possibility to achieve it: 1) The nature of Norway’s agreements with the EU and 2) the organization of the Norwegian EU administration.

Keywords: structural constraints, administrative infrastructure, European policy, political leadership and influence

«– Etter et års tid med denne regjeringen kommer ministrene til å finne ut at hovedtyngden for politikken deres er her (…). – Ministre som er travle og som har kommet hjem fra møter i EU de ikke følte var nyttige, er tilbakeholdne med å reise på et sånt møte en gang til»,1 uttalte Jonas Gahr Støre lakonisk i en kommentar til at flere av statsrådene i Solbergregjeringen allerede har vært på flere Brusselturer. Kommentaren falt i en reportasje i Dagens Næringsliv (DN) som markerer 20-årsjubileet for EØS-avtalen. Reportasjens tittel er «Lobbylandet» og beskriver i hovedsak hvordan de institusjonelle betingelsene i Norges avtaler med EU hindrer norske representanter adgang til EUs politiske møteplasser. I stedet er de forvist til observatørstatus (noen ganger med talerett, men aldri med stemmerett), lunsjmøter eller uformelle korridorsamtaler. På tross av disse institusjonelle hindringene har Solbergregjeringen som mål å føre en aktiv europapolitikk. Dette målet deler den med samtlige norske regjeringer siden 1994.

Vi bygger på antakelsen om at et lands valg av tilknytning til EU har innvirkning på hvordan politisk-administrative beslutninger gjennomføres nasjonalt. I siste instans vil disse beslutningsprosessene slå inn i politikkens innhold. Samtidig betraktes nasjonale politikkutformende institusjoner som sterkt institusjonaliserte og bærere av tunge rutiner, erfaringer og normer for adferd (Egeberg 2004; Jacobsson m. fl. 2004; Knill 2001; March og Olsen 1989; Olsen 2010; Trondal og Veggeland 1999). På denne bakgrunn argumenterer vi for at det foreligger en uoverensstemmelse mellom vilje og evne i norsk europapolitikk. Europapolitikk forstås som den vilje som nedfeller seg i regjeringens skriftlige og muntlige kilder. Forvaltningsmessig evne omfatter det handlingsrom som den administrative infrastruktur til enhver tid gir. Artikkelen trekker veksler på to sett av empiriske kilder: europaforskning gjennom 20 år, og offentlige dokumenter fra samme periode.

Norsk europapolitikk: Passiv på en aktiv måte?

Siden Norges nei i folkeavstemningen om medlemskap i EU, har vårt forhold til Unionen vært preget av de føringene som ligger i EØS- og de 73 øvrige avtalene Norge etter hvert har inngått med EU.2 Avtalene gir Norge innpass i EU-systemet, men bare på forvaltningsnivå. Ett av de viktigste kjennetegnene ved «EØS-modellen» er nettopp mangelen på adgang til de formelle beslutningsprosessene i EU-apparatet. For norske politikere representerer dette et betydelig handicap siden det resterende «handlingsrommet» reduserer Norge til et lobbyland3 der uformelle møter i EUs korridorer og Brussels restauranter blir de viktigste arenaene for politisk påvirkning. EØS-modellens begrensninger – og dermed europapolitikkens mulighetsrom – har også blitt mer merkbare med årene fordi EU-samarbeidet har utviklet seg betydelig siden EØS-avtalen trådte i kraft. Norge har svart med fortløpende å søke tilknytning til EUs nye politikkområder, og vi har i dag 74 samarbeidsavtaler med EU som alle gir deltakelse uten politiske rettigheter.4 Videre har østutvidelsene siden 1994 gjort EU nesten dobbelt så stor fra 15 til 28 medlemsland i dag. Flere medlemmer innebærer at det er flere synspunkt som skal forenes i EUs beslutningsprosesser – synspunkter fra ikke-medlemmer blir dermed oftere nedprioritert.5 I tillegg har også Europaparlamentet og andre EU-organer fått mer innflytelse.6 Opprettelsen av EU-byråer og direktorater innebærer at EUs utøvende makt er spredd på flere aktører. Å fremme norske interesser krever derfor økt oppmerksomhet og samordning fra norsk side. Et annet vesentlig trekk er at EU i større grad nå beslutter sektorovergripende lovpakker. Med Lisboatraktaten forsvant også søylestrukturen. Dette kompliserer ytterligere situasjonen for Norge fordi det blant annet blir vanskeligere å avgjøre hvilke deler av lovpakkene som er relevante for Norges samarbeidsavtaler med EU.

På tross av de ovennevnte begrensningene knyttet til EUs utvikling og EØS-modellens virkemåte, har det vært bred partipolitisk enighet om at norsk europapolitikk skal være aktiv:

Regjeringen vil føre en aktiv og realistisk europapolitikk, der Norge både tar medansvar for Europas fremtid og sikrer norske interesser best mulig (Regjeringserklæringen Bondevik II).

Regjeringen vil mer offensivt ivareta norske interesser overfor EU og vil føre en aktiv Europapolitikk på et bredt felt (Regjeringserklæringen Stoltenberg II, Soria Moria I).

Regjeringen vil (…) føre en mer aktiv politikk for å ivareta Norges interesser overfor EU (Regjeringserklæringen Solberg I).

Går vi imidlertid innholdet i europapolitikken nærmere etter i sømmene, handler den først og fremst om hvilke virkemidler som kan sikre tidlig informasjonsinnhenting og tiltak for å bedre koordineringen av norske posisjoner. Bare unntaksvis handler den om spesifikke saker eller en nærmere presisering av hva slags norske interesser og hvordan de skal fremmes i EU. Satt på spissen, europapolitikken preges mer av form enn av innhold – altså om hvilke virkemidler Norge kan ta i bruk for så tidlig som mulig å finne ut hva som kommer på EUs dagsorden og derigjennom (strengt) prioritere hvilke saker man eventuelt skal forsøke å påvirke. Virkemidlene handler derfor i hovedsak om å sikre samordning av norske posisjoner gjennom aktiv bruk av den koordineringsstrukturen som er bygget opp rundt EU/EØS/Schengen-samarbeidet med UD som hovedansvarlig for koordineringsarbeidet (se nedenfor).

Det er ingen nevneverdige forskjeller mellom regjeringene de siste 20 årene i hvordan europapolitikken defineres, men i takt med EUs utvikling og særlig rundt 2004 og første østutvidelse har det har etter hvert blitt mer eksplisitt fokus på hvordan virkemidlene best kan utnyttes for å optimalisere de mulighetene handlingsrommet gir. Før 2000 er det lite fokus på europapolitikken i offentlige dokumenter, og forut for Stoltenberg I-regjeringen kom det ingen stortingsmeldinger som omhandlet overordnet europapolitikk spesielt.7 Siden den tid har det kommet fire meldinger som spesifikt tar for seg Norges samarbeidsavtaler med EU.8 I tråd med EUs utvikling markerer årtusenskiftet imidlertid en utdyping av hvordan den aktive europapolitikken skal kunne nås. I tillegg til og med basis i stortingsmeldingene om EU etter 2000, følges virkemiddelapparatet opp også i andre regjeringsdokumenter og tiltak.9

Siste tilskudd til virkemiddelapparatet er opprettelsen av en europaministerpost med spesielt ansvar for oppfølging av EU/EØS/Schengen-saker. Europaministeren er lokalisert på Statsministerens kontor, men har sitt sekretariat i UD. Statsrådsposten representerer på den måten økt politisk kapasitet for europapolitikken. I juni 2014 presenterte Vidar Helgesen regjeringens europastrategi for 2014–2017.10 Den er mer fokusert og prioriteringene skarpere, men representerer med ett unntak ikke noe vesentlig nytt. Unntaket er opprettelsen av et nytt Europautvalg på regjeringsnivå. Utvalget skal ledes av europaministeren og forplikter i større grad enkeltstatsråder til å informere, koordinere og samarbeide med hverandre, slik at Norge tidlig i EUs prosesser taler med en omforent og tydelig stemme.

En aktiv europapolitikk handler i praksis mer om å bøte på konsekvensene av ikke å ha tilgang til EUs beslutningsarenaer ved å finne alternative kanaler for informasjon og dialog med EU-systemet, enn om mer langsiktig påvirkningsarbeid for å sette norsk preg på EUs dagsorden. Norge kan reagere på EUs utspill og utvikling, men EØS-modellen hindrer muligheten for selv å agere og forme dagsordenen.11 Dermed blir det kanskje riktigere å si at Norge fører en passiv europapolitikk på en aktiv måte? I det videre argumenterer vi for at en viktig kilde til dette paradokset finnes i de strukturelle betingelsene europapolitikken hviler på.

EØS-avtalen, norsk europaforvaltning og politikkens fravær

Norges avtaler med EU – med unntak av Schengen-avtalen – innebærer at Norge formelt sett ikke er koplet til EUs Ministerråd og Parlament. EØS-avtalen sikrer imidlertid norsk sentraladministrasjon en viss kontakt med Europakommisjonen, særlig de forberedende ekspertkomiteene. Stortinget har ikke tilsvarende koplingspunkter. EØS-avtalen bygger således inn en betydelig asymmetri i norsk styringsverk med hensyn til koplinger mot EU-systemet (Trondal og Veggeland 1999). Tidligere studier viser at norsk sentraladministrasjon i mindre grad lykkes i å påvirke Kommisjonen enn sentraladministrative instanser i Danmark, Sverige og Finland (Jacobsson m.fl. 2004). Dette kan henge sammen med varierende deltakelse i EUs «oppstrømsprosesser» (Hyvärinen og Raunio 2014). Norsk administrativ deltakelse i det vi kaller «oppstrømsprosesser» omfatter både deltakelse i EUs komiteer, deltakelse i ordningen med nasjonale eksperter i Kommisjonen samt øvrige kontakter. Egeberg og Trondal (2011) viser at tjenestemenn i departementene har relativt sett hyppigere kontakt med Kommisjonen enn med tjenestemenn i direktorat og tilsyn. Likevel, målt i absolutte tall er disse kontaktene i hovedsak ivaretatt av tjenestemenn i direktorat og tilsyn. Sammenlignet med dette kontaktomfanget er sentraladministrasjonens deltakelse i EUs komitésystem mindre omfattende.

Norges tilknytningsform til EU sikrer ikke nasjonal innflytelse. Flere studier viser at tjenestemenn som deltar i Kommisjonens forberedende ekspertkomiteer i praksis turnerer flere roller: den som uavhengig ekspert, den som nasjonal representant, og i noen grad den som overnasjonal representant (Trondal 2004). Norske tjenestemenn som deltar i Kommisjonens ekspertkomiteer deltar således med et varierende og usikkert mandat (Olsen 2014: 29). Tjenestemennene mottar få instrukser og signaler fra den politisk-administrative ledelsen i departementet om hvilke standpunkter de skal innta under møtene (Statskonsult 1999:6: 44). Ifølge en norsk tjenestemann har «EØS-arbeidet … ikke den nødvendige oppmerksomhet fra toppledelsens side i det daglige selv om den fra tid til annen nevnes i festtaler» (Statskonsult 2002:5: 19). Kommisjonens forberedende ekspertkomiteer har imidlertid en sterkere sektoriell dynamikk enn både Ministerrådets arbeidsgrupper og komitologikomiteene. Norske departementsrepresentanter deltar følgelig i Kommisjonens komiteer i hovedsak som uavhengige fageksperter (Egeberg m.fl. 2003; Statskonsult 1999:6: 27). Referater fra spesialutvalgene viser også at de sjelden diskuterer hvordan norske interesser kan få gjennomslag i Kommisjonens beslutningsprosesser (Riksrevisjonen 2005: 29). En effekt av dette er at tjenestemenn i norske departementer i liten grad oppfatter at de lykkes i å få gjennomslag for egne synspunkter i Kommisjonen (Egeberg 2005: 196).

EØS-avtalen sikrer også norske tjenestemenns rett til å arbeide i Kommisjonen som nasjonale eksperter, omtrent på like vilkår som tjenestemenn fra medlemslandene. Nasjonale eksperter i Kommisjonen er underlagt Kommisjonens regler for lojalitet og skal arbeide for Kommisjonen i de år de har kontrakt. Egeberg og Trondal (2011) viser at norske nasjonale eksperter i Kommisjonen i liten grad representerer norsk forvaltning og i stor grad representerer Kommisjonen. Tilhørigheten er også sterk til egen profesjon og eget saksområde. Disse tilhørighetene er gjerne gjensidig forsterkende siden nasjonale eksperter ofte inngår i saksavgrensede enheter i Kommisjonen hvor profesjonell kunnskap vektlegges. Nasjonale eksperter er således ikke nasjonale sendemenn, men Kommisjonstjenestemenn (Murdoch og Trondal 2013). Den norske tilknytningsformen til EU er dermed i sum administrasjonens arena.

Norsk europaforvaltning har ligget stabil i 20 år. Det har ikke funnet sted omfattende organisatoriske endringer i sentraladministrasjonen som følge av Norges avtaleverk med EU, kun små justeringer. Før EØS-avtalen ble iverksatt, vedtok Regjeringen St.prp. nr. 100 (1991–92) hvor målsettingen var at departementenes EU/EØS/Schengen-arbeid skulle gjennomføres uten at den eksisterende ansvarsdelingen mellom departementene skulle endres. Dette skulle «bidra til en hensiktsmessig integrering av EØS-arbeidet i forvaltningens ordinære virksomhet» (St.prp. nr. 100 (1991–92)). Unntakene er etablering av en kollegial struktur for koordinering mellom departementene – en såkalt interdepartemental koordineringsstruktur, en del intradepartementale samordningsenheter (samordning internt i departementene), og dessuten noen få øremerkede stillinger for EU/EØS/Schengen-arbeid. EU/EØS/Schengen-arbeidet har således i hovedsak blitt organisert som en normalisert del av departementenes virksomhetsstruktur hvor det er integrert i etablerte rutiner, praksiser og tradisjoner for saksbehandling. Tabell 1 viser at EU/EØS/Schengen-arbeidet har blitt organisert som en normalisert del av departementenes virksomhet. EU/EØS/Schengen-sakene behandles med andre ord i hovedsak innenfor den etablerte departementsstrukturen og er integrert i etablerte rutiner, praksiser og tradisjoner for saksbehandling. At andelen integrerte organisatoriske løsninger går ned fra 1996 til 2014, kan gjenspeile at departementenes internasjonale virksomhet etter hvert har blitt konsentrert på færre enheter enn tidligere.

Tabell 1 Organisering av internasjonale og EU/EØS/Schengen-saker i departementene over tid – organisatoriske løsninger på seksjons- og kontornivå (%)

 

1969

1977

1986

1996

2005

2014

Spesialisert modell*

2

5

5

8

6

12

Integrert modell**

19

17

26

43

30

28

Øvrige enheter***

79

77

69

49

64

60

Totalt

100(126)

100(225)

100(303)

100(298)

100(315)

100(380)

Kilde: Telefonkatalogen for Regjeringskvartalet, Norges statskalender og regjeringen.no for disse årene.

*) Spesialisering modell: Internasjonale saker, inkludert EU/EØS/Schengen-saker, er organisert som særskilte organisatoriske enheter på seksjons- og/eller kontornivå (i noen tilfeller på avdelingsnivå).

**) Integrert modell: Internasjonale saker, inkludert EU/EØS/Schengen-saker, er organisert inn i departementenes øvrige fagenheter på seksjons- og/eller kontornivå (i noen tilfeller på avdelingsnivå).

***) Øvrige enheter: Fagenheter på seksjons- og/eller kontornivå (i noen tilfeller på avdelingsnivå) som ikke arbeider med internasjonale saker, inkludert EU/EØS/Schengen-saker.

En antakelse som ofte fremheves er at jo bedre samordnet sentraladministrasjonen er, desto bedre er forutsetningene for å påvirke EUs beslutninger (Kassim m.fl. 2000: 1; St.meld. nr. 23 (2005–06): 6). En interdepartemental arbeidsgruppe la i 1992 fram en rapport med forslag om å innføre den danske modellen for interdepartemental koordinering av EU/EØS/Schengen-arbeidet i norsk sentralforvaltning (Administrasjonsdepartementet 1992). Gruppens forslag ble vedtatt. Ved EØS-avtalens ikrafttredelse i 1994 skulle interdepartemental koordinering sikres gjennom en rekke interdepartementale spesialutvalg, et koordineringsutvalg på høyt embetsmannsnivå og Regjeringens Europautvalg på politisk nivå. Spesialutvalgene var det sentrale leddet i dette koordineringsapparatet. Representanter fra fylker og kommuner var ikke tiltenkt deltakelse i dette koordineringsapparatet. Intensjonen bak etableringen av spesialutvalgsstrukturen var at samordning av EU/EØS/Schengen-saker skulle baseres på en skriftlig prosedyre med formulering av såkalte rammenotater. Disse notatene skulle utferdiges av hvert enkelt spesialutvalg og danne grunnlag for departementenes arbeid overfor EU-nivået. Det har eksistert 22 spesialutvalg stabilt over tid. I dag eksisterer det i tillegg et spesialutvalg for justis og innenrikssaker (Schengen spesialutvalg). Utenriksdepartementet (UD), Finansdepartementet og Statsministerens kontor (SMK) har formell rett til deltakelse i alle disse komiteene. UD leder Koordineringsutvalget for samordning i saker hvor spesialutvalgene ikke kommer til enighet. Endelig er Regjeringens nyopprettede Europautvalg etablert for å koordinere i saker av stor politisk betydning. I tillegg benyttes uformelle, bilaterale konsultasjoner mellom berørte departementer og direktorater. UDs rolle i denne koordineringen synes å være begrenset; de fleste EØS-sakene avgjøres av fagdepartementene og/eller direktoratene uten at Koordineringsutvalget koples inn (Riksrevisjonen 2005; Egeberg og Trondal 2011; Trondal 1998).

UD og/eller SMK antar gjennomgående at det er særlig viktig å koordinere sentraladministrasjonens utenriksforbindelser generelt og EU/EØS/Schengen-arbeidet spesielt (se ovenfor). Koordineringsstrukturen etablert for koordinering av forvaltningens EU/EØS/Schengen-arbeid fungerer imidlertid i liten grad i tråd med denne antakelsen. Studier viser at få departementstjenestemenn praktiserer samordning av eget EU/EØS/Schengen-arbeid gjennom en skriftlig prosedyre (Egeberg og Trondal 2011). Fagdepartementenes samordning av EU/EØS/Schengen-saker gjøres ofte uformelt og i etterkant av deltakelse i Kommisjonens ekspertkomiteer (Riksrevisjonen 2005). Denne samordningen involverer også i begrenset grad fagdepartementenes politisk-administrative ledelse (Jacobsson m.fl. 2004: 39; Sætereng 2001). Departementene synes ikke overraskende å være bedre koordinert internt enn seg imellom i EU/EØS/Schengen-arbeidet. Dette interdepartementale koordineringsapparatet aktiveres i hovedsak i etterkant av den forberedende beslutningsfasen i Kommisjonen og i mindre grad parallelt med beslutningsprosessene i Kommisjonens forberedende ekspertkomiteer (Riksrevisjonen 2005; Statskonsult 1999: 6 og 2002:5: 37). Fagdepartementer som er sterkt berørt av EU/EØS/Schengen-saker og som deltar aktivt i Kommisjonens ekspertkomiteer, har likevel bedre utbygd kapasitet for samordning av EU/EØS/Schengen-arbeidet enn fagdepartementer som er mindre berørt av EU/EØS/Schengen-saker (Statskonsult 2001:15: 15). Fagdepartementene er også gjennomgående bedre koordinert i EU/EØS/Schengen-arbeidet enn underliggende direktorat og tilsyn (Statskonsult 2001:15: 16; Trondal 2005).

Rollen til den nye europaministeren vil måtte preges av den tradisjonelt begrensede rollen som Statsministerens kontor (SMK) har hatt i samordningen av fagdepartementenes EU-/EØS/Schengen-arbeid. Internasjonal avdeling ved SMK har bestått av et fåtall tjenestemenn og i hovedsak bemannet av stab fra UD (Neumann og Leira 2005: 452; Udgaard 2006). Solbergregjeringen har supplert den administrative kapasiteten til SMK ved å legge deler av UDs europaadministrasjon under europaministerens ledelse. Likevel, den svake rollen til SMK skyldes dels manglende representasjon i Det europeiske råd (EUs øverste politiske organ for stats- og regjeringssjefer), dels av hvilket parti og person som bekler statsministerstolen (Udgaard 2006), og dels av enkeltpersoner i den administrative toppledelsen (Græger og Neumann 2006). Hovedresonnementet her er likevel at rollen til både SMK og UD er begrenset som følge av en tilknytningsform som først og fremst mobiliserer fagadministrasjonen. Etter ti år med EØS-modellen, og før etableringen av europaministerposten, har politisk ledelse langt på vei abdisert i håndhevingen av norsk europapolitikk.

EU-arkitekten Jean Monnet forsøkte i sin tid å ekskludere medlemsstatenes utenriksdepartementer fra «deltakelse» i EU-systemet, mye på grunn av den forpliktelsen de har overfor nasjonale interesser (Jönsson og Hall 2005: 151). Riksrevisjonen (2005: 24) viser at norsk UD ikke ser noe entydig skille mellom EU/EØS/Schengen-samordning og samordning av ordinære utenrikssaker. UD har også «gjennom hele hundreåret holdt andre UD-er for å være de sentrale samarbeidspartnerne», og ikke norske fagdepartementer (Neumann og Leira 2005: 491). På 1980-tallet rapporterte UD-forskeren Maurice East (1984) at tjenestemennene på Victoria terrasse var mer opptatt av den samordningen som fant sted innad i UD enn samordningen i forhold til andre fagdepartementer. Over tid har UDs rolle i samordningen av sentraladministrasjonens internasjonale virksomhet blitt gradvis svakere (Christensen 1996). Det fagtekniske regelverksarbeidet i EØS-systemet har forsterket dette. Praktisering av EU-lovgivning krever ofte spesialisert fagekspertise (Egeberg og Trondal 2011). Med vedvarende satsing på politisk-administrative generalister heller enn spesialister, har UD fått et kapasitetshandicap (Neumann og Leira 2005; Græger og Neumann 2006). Generalister har ofte vanskeligheter med å håndtere klassiske «innenriks»-fagtekniske saker (Claes 2003: 92; Kassim m.fl. 2000: 239). Det er illustrerende at relativt få tjenestemenn fra UD deltar i Kommisjonens forberedende ekspertkomiteer (Egeberg og Trondal 1999: 138). Videre har tjenestemennene ved den norske EU-delegasjonen i Brussel gjennomgående tettere kontakt med fagdepartementene enn de har med UD (Statskonsult 2002:5: 18). «EU-delegasjonen opplyser at det er fagdepartementene som i realiteten bestemmer fagrådenes oppgaver» (Riksrevisjonen 2005: 34).

Disse observasjonene maler et bilde av UD som en «postkasse» mellom norsk sentraladministrasjon og Kommisjonen. Departementenes håndtering av EU/EØS/Schengen-sakene kjennetegnes av reaktive, avpolitiserte og fragmenterte beslutningsprosesser. Underliggende direktorat og tilsyn er forholdsvis uavhengige i sin håndtering av EU/EØS/Schengen-saker og er ofte løst koplet til overordnede målsettinger og strategier. 20 år med relativt intimt samarbeid mellom Kommisjonen og norske fagdepartementer har dermed gitt administrativ dominans og fragmentering.

Hva er nytt med Solbergregjeringens europaforvaltning? I korte trekk har regjeringen forsøkt å «ta politikken tilbake» ved å etablere en spesialstatsråd for EU/EØS/Schengen-saker. Et signal om politisk vilje er også at europastatsråden er lokalisert ved Statsministerens kontor. På den andre siden har statsråden liten egen administrativ kapasitet siden europaforvaltningen i UD er på «utlån». Utnevningen av en europaminister med eget sekretariat er nytt, men med Norges tilknytningsform og europaforvaltning er det likevel ikke rimelig å anta at dette vil føre til en mer aktiv europapolitikk i praksis. Opprettelsen av et Europautvalg på politisk nivå under ledelse av Helgesen, der statsrådene forpliktes til å informere og samarbeide med hverandre for å bedre samordningen av norske utspill overfor EU, signaliserer et politisk ønske om å «ta politikken tilbake». Norges tilknytningsform og den administrative dominans i praktiseringen av avtaleverket endrer imidlertid ikke vårt argument om at en europaminister og et Europautvalg i praksis kan gjøre europapolitikken til et mindre krevende sisyfosarbeid.

Ny statsråd: Et taktskifte i europapolitikken?

Hva så med fremtiden? Kan vi forvente et taktskifte med en ny europastatsråd? Siden 20-årsperioden «under EØS» ikke har medført vesentlige endringer verken i tilknytningsform til EU eller i norsk europaforvaltning, er det heller ikke rimelig å forvente et taktskifte i nær fremtid. Norge har i alt gjennomgått (minst) fire faser i sitt forhold til EU siden 1986: (i) EØS-forhandlingene, (ii) medlemskapsforhandlingene, (iii) interimsperioden, og endelig (iv) EØS-perioden. Et generelt trekk ved endringsprosessene i sentralforvaltningen knyttet til disse fasene er en blanding av skrittvise tilpasninger styrt av etablerte prosedyrer, normer og regler, politisk styrte initiativer og tilpasninger til krav og forventninger fra EU (Christensen 1996; Farsund og Sverdrup 1994; Moen 1998; Strand 1997). Disse ulike fasene har i tillegg gitt ulike virkninger innad i sentralforvaltningen. I hovedtrekk bidro de tre første fasene til at de utenrikspolitiske elementene i norsk europapolitikk ble fremhevet: UDs rolle ble styrket, nasjonale interesser sto i fokus, fagdepartementenes initiativer i forhandlingene ble utsatt for utallige rettelser fra UD osv. (Christensen 1996; Melheim 1995; Trondal 1996). I perioden etter folkeavstemningen om norsk EU-medlemskap har UDs rolle i samordningen av norsk europapolitikk igjen blitt redusert, og det innenrikspolitiske elementet har blitt styrket relativt på bekostning av det genuint utenrikspolitiske.

Et evig paradoks?

I over 20 år har både borgerlige og sosialistiske regjeringer hatt som uttalt mål å føre en aktiv europapolitikk. Likevel kjennetegnes norsk europapolitikk først og fremst av varige spenninger (Olsen 2014) og iboende paradokser (Eriksen og Fossum 2014) mellom det politiske målet om å føre en aktiv europapolitikk og de avtale- og forvaltningsmessige forutsetninger som trekker i retning av passivitet. Gitt de institusjonelle betingelsene vi har diskutert i artikkelen, ender konkret europapolitikk opp med å bli en handlingsplan for en mer effektiv bruk av virkemiddelapparatet og intern koordinering av de ulike aktørene i forvaltningen. Satt på spissen kan vi derfor si at europapolitikken først og fremst fremstår som en oppfordring til aktiv gjennomføring av en passiv politikk. I artikkelen har vi diskutert to institusjonelle betingelser som årsaker til dette «evige» paradoks. Den viktigste strukturelle årsaken er at Norges avtaleverk med EU – eller EØS-modellen – fratar norske politikere nasjonal representasjon og tilgang til EUs beslutningsarenaer på stats- og regjeringsnivå. I tillegg involverer Norges avtaler med EU nesten alle samfunnsområder. Det innebærer betydelig kompetanse og deltakelse fra fagdepartementene og direktoratene i norsk forvaltning. Som vist ovenfor utgjør disse strukturelle komponentene et betydelig hinder for en effektiv samordning av norske posisjoner gjennom UD.

På denne bakgrunn er det grunnlag for å sette spørsmålstegn ved realismen i målet om en aktiv europapolitikk. Når vi i praksis observerer en relativt aktiv europaforvaltning hvor det politiske lederskapet opererer på armlengdes avstand, snakker da Solbergregjeringen (i likhet med regjeringene før dem) mot bedre vitende med en «aktiv» europapolitikk? Eller ser vi et klassisk eksempel på bevisst de-kopling mellom politisk prat og forvaltningsmessig praksis (Brunsson 2000)? I forlengelsen av dette er det nærliggende å spørre hvor stort gapet mellom politikk og praksis kan være over tid før tilliten til politikken og det politiske apparatet svekkes og eventuelt bryter sammen (Holmberg og Rothstein 2012).

Litteratur

Administrasjonsdepartementet (1992). Organisering av EØS-arbeidet i sentralforvaltningen. En effektiv og hensiktsmessig beslutningsstruktur. Oslo: Administrasjonsdepartementet.

Brunsson, N. (2000) The Irrational Organization. Bergen: Fagbokforlaget.

Christensen, T. (1996). Adapting to Processes of Europeanization. ARENA Rapport 2.

Claes, D. H. (2003) «EØS-avtalen – mellom diplomati og demokrati», Internasjonal Politikk, 61, 275–302.

Danielsen, M. A. (2014) «Norsk europaminister – En reorganisering av det europapolitiske styringsapparatet i Norge». Bacheloroppgave, Universitetet i Oslo.

East, M. A. (1984) «Coordinating Foreign Policy: The Changing Role of the Norwegian Foreign Ministry», Cooperation and Conflict, XIX, 121–34.

Egeberg, M. (2004) «An organisational approach to European integration: Outline of a complementary perspective», European Journal of Political Research, 43, 2, 199–219.

Egeberg, M. (2005). «The EU and the Nordic Countries: Organizing Domestic Diversity?», i S. Bulmer og C. Lequesne (red.) The Member States and the European Union. Oxford: Oxford University Press.

Egeberg, M., G. F. Schaefer og J. Trondal (2003). «The Many Faces of EU Committee Governance», West European Politics 26, 19–40.

Egeberg, M. og J. Trondal (1999) «Differentiated integration in Europe: The case of the EEA country Norway», Journal of Common Market Studies 37, 133–42.

Egeberg, M. og J. Trondal (2011) Forvaltningsmessige konsekvenser av EØS/EU. Europautredningen, Rapport 1.

Eriksen, E. O. og J. E. Fossum (red.) (2014) Det norske paradoks. Oslo: Universitetsforlaget.

Farsund, A. og U. Sverdrup (1994) «Norsk forvaltning i EØS-prosessen – noen empiriske resultat», Nordisk Administrativt Tidsskrift, 75, 1, 48–67.

Græger, N. og I. B. Neumann (2006) «Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet som beslutningspolitiske aktører», i B. K. Fonn, I. B. Neumann og O. J. Sending (red.) Norsk utenrikspolitisk praksis. Oslo: Cappelen Akademisk.

Holmberg, S. og B. Rothstein (red.) (2012) Good Government. Cheltenham: Edward Elgar.

Hyvärinen, A. og T. Raunio (2014) «Who decides what EU issues ministers talk about? Explaining governmental EU policy co-ordination in Finland», Journal of Common Market Studies, DOI: 10.1111/jcms.12134

Jacobsson, B., P. Lægreid og O. K. Pedersen (2004) Europeanization and Transnational States. London: Routledge.

Jönsson, C. og M. Hall (2005) Essence of Diplomacy. Houndmills: Palgrave Macmillan.

Kassim, H., B. G. Peters og V. Wright (2000) The National Co-Ordination of EU Policy. Oxford: Oxford University Press.

Knill, C. (2001) The Europeanisation of National Administrations. Cambridge: Cambridge University Press.

March, J. G. og J. P. Olsen (1989) Rediscovering Institutions. New York: The Free Press.

Melheim, M. (1995) Utenriksdepartementet – «Tordenskiolds soldater» og «djevelens advokat» i EØS-prosessen? Hovedoppgave, Universitetet i Bergen.

Moen, K. (1998) Fra monopol til konkurranse. ARENA Report 1.

Murdoch, Z. og J. Trondal (2013) «Contracted Government. Unveiling the European Commission’s contracted staff», West European Politics, 36, 1, 1–21.

Neumann, I. B. og H. Leira (2005) Aktiv og avventende. Oslo: Pax.

Olsen, J. P. (2010) Governing Through Institution Building. Oxford: Oxford University Press.

Olsen, J. P. (2014) Folkestyrets varige spenninger. Oslo: Universitetsforlaget.

Riksrevisjonen (2005) Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk. Oslo.

Statskonsult (1999:6) Norsk deltakelse i EU-komiteer. Oslo.

Statskonsult (2001:15) Norsk innflytelse gjennom EU-komiteer. Oslo.

Statskonsult (2002:5) EØS-arbeidet i norsk forvaltning. Oslo.

St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken. Oslo: Utenriksdepartementet.

St.prp. nr. 100 (1991–92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS). Oslo: Utenriksdepartementet.

Strand, A. G. (1997) Arbeidsmarknadsetaten og EØS-avtalen. Hovedoppgave, Universitetet i Bergen.

Sætereng, T. R. (2001) Et felles nasjonalt standpunkt? LOS Rapport 4.

Trondal, J. (1996) Tilknytningsformer til EU og nasjonale samordningsprosesser. ARENA Rapport 15.

Trondal, J. (1998) «Byråkratisk integrasjon. EU-kommisjonens ekspertkomiteer som transformative enheter», Nordisk Administrativt Tidsskrift, 79, 3, 274–301.

Trondal, J. (2005) «Europeisering av offentlig forvaltning: Observasjoner og fire modeller om norsk sentral-, fylkes- og kommunalforvaltning», Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 21, 3, 243–271.

Trondal, J. og F. Veggeland (1999) «Norske myndigheter og EØS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk», Sosiologi i dag, 29, 3, 57–78.

Udgaard, N. M. (2006) «Statsministerens kontor – minst, men mektigst?», i B. K. Fonn, I. B. Neumann og O. J. Sending (red.) Norsk utenrikspolitisk praksis. Oslo: Cappelen Akademisk.

1Dagens Næringsliv, 08.03.14, våre uthevinger.
2I denne artikkelen er norsk europapolitikk begrenset til EU og til tiden etter 1994.
3Se NOU 2012:2, s. 196 og 831.
4Unntaket er Schengen-avtalen der Norge har møte- men ikke stemmerett på politisk nivå.
5Jfr. Meld. St. 23 (2005–2006); Meld. St. 5 (2012–2013); rapporten fra daværende EU-ambassadør Oda Sletnes som markering av 15 år med EØS-avtalen: http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/aktuelt/nyheter/2009/eos_rapport.html?id=575673#
6Jfr. Regjeringens EØS-strategi fra 2009 (http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/eu/EOSstrategi_20091119.pdf ) og rapporten fra EU-ambassadør Sletnes (ibid: fotnote 6).
7Til sammenligning kom det 17 stortingsmeldinger om FN, 11 om OSSE, 9 om Europarådet og 15 om nordisk samarbeid.
8Jfr. Meld. St. 12 (2000–2001); Meld. St. 27 (2001–2002); Meld. St. 23 (2005–2006); Meld. St. 5 (2012–2013).
9Blant annet: Synliggjøring av europapolitikken gjennom Europaportalen som samler all informasjon om EU/EØS-saker (http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen.html?id=279683); Opprettelsen av årlige arbeidsprogram for EU/EØS-saker med oversikt over norske prioriteringer i forhold til Kommisjonens og Rådets arbeidsprogram (http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen/aktuelt/nyheter/2014/Arbeidsprogrammet-for-EUEOS-saker-2014. html?id=757327); utenriksministerens halvårlige EU/EØS-redegjørelser til Stortinget;    UDs EØS-strategi (http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/eu/EOSstrategi_2009 1119.pdf) og Håndbok i EU/EØS-arbeid (http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/stoltenberg-ii/ud/Nyheter-og-pressemeldinger/nyheter/2009/ny-handbok-i-eu-eos-arbeid1. html?id=578109)    Også fagdepartementer som er aktive i EU-samarbeid har utviklet strategier: se f.eks. «Påvirkningsarbeidet overfor EU. Klima- og miljødepartementets strategi 2014» (http://www.regjeringen.no/upload/KLD/HF/EU-EOS-pavirkningsstrategi-2014.pdf);    «EU-strategi for Forsknings- og utdanningsdepartementet» (http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/rapporter_planer/planer/2004/eu-strategi-for-utdannings-og-forsknings.html?id=102070); «EU-strategi for Kunnskapsdepartementet 2008–2009» (http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/rapporter_planer/planer/2008/eu-strategi-for-kunnskapsdepartementet-2.html?id=102133)    Se også Riksrevisjonens rapport (2005/2) og DIFIs (tidligere Statskonsult) rapporter om EU/EØS-arbeid i forvaltningen (http://www.difi.no/europakompetanse/rapporter-om-norge-og-eu-eos)
10Se: http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/rapporter_planer/planer/2014/europa_ strategi.html?id=762511#8 Se også Danielsen (2014) for en diskusjon om opprettelsen av en europaministerpost.
11Et tydelig forsøk – men uten særlig resultat utover skulderklapp – på dette gjorde Helgesen i sitt innlegg i Financial Times 28.08.14 der han prøvde å få EU-institusjonene til å reagere mot den antiliberale utviklingen i Ungarn.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon