Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Færre, større og mer robuste kommuner? - Drivkrefter og motkrefter i kommunestrukturdebatten

j.e.klausen@stv.uio.no

Forsker ved Norsk institutt for by- og regionforskning

marte.winsvold@nibr.no

Forsker ved Norsk institutt for by- og regionforskning

helge.rena@gmail.com

PhD-stipendiat ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen

  • Side: 113-123
  • Publisert på Idunn: 2014-05-30
  • Publisert: 2014-05-30

Ideen om ny kommunestruktur har fått en renessanse det siste året, og samtidig har debatten rundt hvorfor og hvordan det nye kommunekartet skal tegnes gjennomgått et tema- og et taktskifte. Tematisk sett er det mindre fokus på selvstyreverdier som autonomi og nærhet, og mer på kommunen som tjenesteprodusent. Det legges vekt på at kommunene må kunne tilby gode og likeverdige velferdstjenester. Samfunn er preget av stadig økende krav til spesialisering, og da krever slik tjenesteproduksjon muskler – eller med andre ord: størrelse. Taktmessig har det i løpet av året som har gått blitt flere som aksepterer å slå sammen kommuner med tvang. Men her er enigheten mellom de politiske partiene mindre. Spørsmålet om kommuneinndelingen blir sett i sammenheng med kommunesektorens utvikling. Hvilken rolle skal kommunene ha i velferdsstaten i fremtiden? Hvordan bør kommunesektoren organiseres for å kunne håndtere velferdsstatlige reformer og krevende brukere av offentlige tjenester?

Fewer, bigger and more robust municipalities? Driving forces and counter-forces in the municipal structure debate

The idea of reforming the municipal structure has experienced a renaissance over the past year . Correspondingly, the debate about why and how the new municipal map should be drawn has taken new directions. Thematically speaking, it is less focus on values such as autonomy, and more focus on the municipality as a service producer. It is emphasized that municipalities must provide good and equal welfare services. Communities are characterized by ever increasing demands for specialization, which creates a demand for more powerful service production - or in other words: size. In the course of the past year there has been an increasing number accepting the idea of merging municipalities by force. In this question the consensus between the political parties is less. The question of municipal borders must be seen in the context of the development of the municipal sector. What role should local authorities have in welfare state in the future? How should local government be organized in order to deal with welfare state reforms and demanding users of public services?

Det er få land i verden hvor kommunene har samme betydning som i Norge: 19,3 prosent av arbeidsstyrken er ansatt i kommunene, og kommunenes samlede inntekter tilsvarer 17,8 prosent av fastlands-Norges BNP. Kommunene er på mange områder velferdsstatens iverksettende ledd. Kommunesektorens evne til å håndtere store velferdsstatlige reformer får dermed økende oppmerksomhet politisk. Dagens kommunestruktur er basert på generalistkommuneprinsippet. Dette innebærer at alle kommuner skal kunne løse de samme oppgavene og tilby de samme tjenestene. Men har kommunene kompetanse og slagkraft til å håndtere utfordringene i fremtiden, når mer enn halvparten av kommunene har under 5000 innbyggere – og mange av dem har langt færre? Stadig flere partier svarer nei på dette spørsmålet.

Den norske kommuneinndelingen har vært ganske fasttømret siden de siste tvangssammenslåingene i 1991. Stortinget vedtok frivillighetslinjen i 1995. Siden da har antallet kommuner vært nesten uendret (redusert fra 439 til 428), til tross for ulike regjeringers forsøk på å smøre lokale sammenslåingsprosesser med investeringer i broforbindelser og lignende.

Debatten om en eventuell kommunereform har fått fornyet oppmerksomhet de siste årene, både blant partiene og opinionen for øvrig. Figuren under viser antall treff med de tre søkeordene «kommunestruktur-», «kommunereform-» og «kommunesammenslåing-» i perioden 2003–2013, ved søk i Atekst.1 Mønsteret er ganske entydig: Antall avisartikler som har inneholdt minst ett av de tre søkeordene har økt betydelig siden 2008.

Det som særlig skiller dagens debatt fra tidligere kommunereformdebatter kan oppsummeres med to ord: robusthet og tvang. Argumentet knyttet til robusthet dreier seg om at store kommuner vil ha bedre forutsetninger for å levere likeverdige og spesialiserte tjenester til befolkningen. Det hevdes at små kommuner vil ha problemer med å rekruttere tilstrekkelig kompetent arbeidskraft til å utføre alle tjenester på en tilfredsstillende måte, og at fagmiljøene i småkommuner i alle tilfeller blir små. Noen påpeker at stigende rettighetsfesting, økte kompetansekrav og en økende spesialisering av offentlige oppgaver og tjenester også innebærer en juridisk utfordring for små kommuner, fordi skjønnsbaserte vurderinger kan være vanskelige i et landskap av lovfestede rettigheter. Men det er verdt å merke seg at argumentet om økonomiske innsparinger ved kommunesammenslåinger har vært lite fremme i debatten den siste tiden. Videre ser vi en forskyvning fra bred støtte om frivillighetslinjen (at kommunene skal bestemme inndelingen) til at flere tar til orde for en eller annen form for tvang (Stortinget bestemmer). «Tvangstilhengerne» har også gått lenger enn tidligere i å konkretisere hva de mener med reform, herunder tvang, og hvordan reformen skal eller bør gjennomføres.

I denne artikkelen diskuterer vi hvordan og hvorfor det har blitt en ny debatt om kommunesammenslåinger de siste par årene, og hva som skiller den fra tidligere diskusjoner over temaet. Analysen viser at til tross for bred oppslutning rundt ideen om robuste kommuner, hersker det stor uenighet både innad i partiene og mellom dem når det gjelder de konkrete begrunnelsene for ny kommunestruktur, virkningene av kommunesammenslåing og prosessen frem dit. Høyre og Fremskrittspartiet (FrP) var gjennom hele valgkampen tydelige på at de ønsket å redusere antallet kommuner dersom de kom til regjeringsmakten. Dette standpunktet har de fastholdt også etter at de kom i regjering. Samtidig har de signalisert at de ønsker at et bredt politisk flertall står bak kommunereformen. Skal regjeringen gjennomføre en kommunestrukturreform, må den samtidig ta stilling til andre krevende spørsmål som hvordan oppgavefordelingen mellom stat og kommune skal være, og om en ønsker å fortsette å ha et regionalt nivå.

Artikkelen bygger på en studie NIBR gjennomførte våren 2013.2 Et betydelig antall stortingspolitikere og andre sentrale aktører i de politiske partiene ble intervjuet, og partiprogrammene ble gjennomgått for å avdekke dagens politiske oppfatninger om kommunestrukturen og fordelingen av oppgaver mellom stat og kommune.

Hvorfor har strukturdebatten våknet til live?

De reformvennlige partiene Høyre og FrP har vært toneangivende i debatten. De to partiene har riktignok ganske ulike syn på kommunenes lokalpolitiske rolle, men begge signaliserer en større reformvilje enn det som kom til uttrykk fra partiene i den avgåtte regjeringen. Når det gjelder bruk av tvang, er det imidlertid et annet parti som har gått foran. Ved stortingsvalget i 2009 var Venstre det eneste partiet som mente Stortinget skulle tvinge frem endringer i kommunestrukturen. Siden har flere fulgt etter, også regjeringspartiene. Høyre vedtok på sitt landsmøte i 2012 at partiet ville ha en kommunereform. Et flertall på FrPs landsmøte i 2013 gikk inn for at det skal gjennomføres en «demokratireform» der kommunestrukturen bestemmes av Stortinget. På Kristelig Folkepartis landsmøte i fjor mente flertallet at enighet mellom de berørte kommunene ikke lenger skulle stilles som krav, og Arbeiderpartiet (Ap) åpnet for tvang dersom én av flere kommuner motsatte seg en sammenslåing som det ellers var enighet om. Plutselig var «tvangstanker (…) blitt akseptable», som DN-kommentator Kjetil B. Alstadheim skrev på kommentarplass 4. juni i fjor.

Men hvorfor har vi det siste året fått en ny debatt om kommunestruktur? Og hva er årsakene til at flere politikere nå snakker høyt om å tvinge gjennom kommunesammenslåinger? Forklaringen er sammensatt, men mange av de viktigste forklaringene kan knyttes til aktuelle utviklingstrekk og situasjonsoppfatninger og en stadig mer utbredt oppfatning av at det man trenger er robuste kommuner. En første pådriver er negativ medieoppmerksomhet rundt kommunale velferdstjenester i små kommuner, slik som for eksempel VGs oppslag om barnevernet og de avvik som er avdekket gjennom fylkesmannens tilsyn.

For det andre blåser det en sammenslåingsvind over Skandinavia. Dermed kan det være en slags smitteeffekt: Våre naboer i Danmark har nylig gjennomført en kommunereform, og i Finland er en reform på trappene. Disse reformene kan ha styrket oppfatningen om at en kommunereform i Norge er både mulig, aktuelt og gjennomførbart.

For det tredje mener mange at kommunale tjenester blir mer spesialiserte og at det stilles økte kompetansekrav til kommunene. Dette har vært en viktig begrunnelse for at vi trenger større og mer «robuste» kommuner. Store velferdsstatlige reformer gjennomført det siste tiåret, som for eksempel samhandlingsreformen, har økt kravet til kompetanse i kommunene. Samhandlingsreformen gir kommunene et større ansvar på helsefeltet og kan dermed ses på som en reform som styrker det lokale selvstyre og kommunen som tjenesteleverandør. Reformen underbygger også på sett og vis nærhetsprinsippet, fordi kommunenes økte ansvar gir rom for kommunale tilpasninger. Samtidig har samhandlingsreformen sterke elementer av nasjonal styring. Store velferdsstatlige reformer oppleves på tvers av partiene først og fremst som drivere for å endre på kommunestrukturen, fordi reformene krever økt spesialisering av offentlige tjenester og dermed gir økte kompetansekrav til kommunene.

Bør kommunene bli større og færre?

Gjennomføringen av en eventuell kommunestrukturreform krever at regjeringen og opposisjonspartiene må ta stilling til spørsmål som hvordan oppgavefordelingen mellom stat og kommune skal være. Studien vår, som ble gjennomført i forkant av valget, viste at partiene hadde få konkrete ideer om oppgavefordelingen. Informantene i studien mente oppgavefordeling og kommunestruktur måtte sees i sammenheng, men få hadde mer konkrete oppfatninger om hvilke kommunale oppgaver som skulle tilsi større eller mindre kommuner. En av grunnene til det påtagelige fraværet av oppfatninger om oppgavefordelingen var at informantene ikke syntes oppgavefordeling var viktig i seg selv. De mente heller at det var å regne som et teknisk spørsmål. God tjenesteproduksjon og lokalt selvstyre er viktige mål for alle partiene. Den oppgavefordelingen som best sikrer disse to målene foretrekkes, og brorparten av partiene – Senterpartiet er unntaket – mener at disse målene best kan forenes i store generalistkommuner. Akkurat hvilke oppgaver generalistkommunen skal ha ansvar for, ser man på som et praktisk og pragmatisk spørsmål. Hvis det ikke er noen gode argumenter som taler for endring, er det lettest å beholde oppgavefordelingen slik den er i dag, men innenfor større kommuner.

Partiene har forskjellig syn på hvor hensiktsmessig dagens kommunestruktur er, men alle er åpne for sammenslåinger. Ikke overraskende er Senterpartiet mest skeptisk til endringer i kommunestrukturen. Partiet presiserer i partiprogrammet at det er riktig å beholde en mangfoldig kommunestruktur. Det er altså ikke noe mål for Sp at kommunene skal ha en viss størrelse. For å sikre at alle kommuner får tilstrekkelig faglig kompetanse og kapasitet innenfor ulike tjenesteområder, vil Senterpartiet oppmuntre til interkommunalt samarbeid. Partiet er ikke imot kommunesammenslåinger, men det må skje på frivillig basis. Endringer må være forankret i befolkningen gjennom en eller annen form for medvirkning, for eksempel gjennom folkeavstemninger. Senterpartiet har gått bort fra å mene at endringer bare må skje ved hjelp av folkeavstemninger, noe som sto i utkastet til partiprogrammet.

I den andre enden av skalaen plasserer Høyre og Venstre seg. Høyre har programfestet at de vil gjennomføre en strukturreform som gir større kommuner. Selv om det ikke sies i partiprogrammet, er det underforstått at en strukturreform nokså sannsynlig vil innebære noe tvang. Venstre har også programfestet at de ønsker større og færre kommuner. Partiet ser for seg et betydelig innslag av statlig styring ved gjennomføring av kommunestrukturreformen. Stortinget må fastsette et måltall for hvor mange kommuner reformen skal resultere i, mens kommunene selv skal samarbeide om å bestemme de nye kommunegrensene. Det bør legges vekt på å redusere antall kommuner i naturlige sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner. På grunn av Norges spesielle geografi mener Venstre at det ikke kan settes en absolutt minimumsgrense for antall innbyggere i kommunene. Prosessen skal baseres på det vi kaller betinget frivillighet. Kommunene skal i utgangspunktet velge selv hvem de vil slå seg sammen med, men staten skal i siste instans ha mulighet til å kunne gripe inn.

De andre partiene plasserer seg mellom de to ovennevnte posisjonene og ser for seg at kommunesammenslåinger kan komme i stand gjennom varierende doser av pisk og gulrot. SV og KrF er imot bruk av tvang, men vil at kommuner skal oppmuntres til å slå seg sammen. Ap ønsker i utgangspunktet at kommunesammenslåinger skal skje frivillig, men åpner for noe tvang for å hindre at én kommune kan blokkere en ønsket kommunesammenslåing. FrP ønsker som Høyre å avskaffe fylkeskommunen, og partiet ønsker større kommuner. FrP er ikke tydelige på hvorvidt sammenslåinger skal kunne tvinges igjennom, men partiet ønsker å fase ut småkommunetilskuddet for å gjøre det mindre gunstig å være liten.

Alt i alt ser det ut til å være en underliggende holdning blant alle partier om at «det går mot kommunesammenslåinger». Det er nokså bred enighet om at store kommuner vil være mer robuste – Senterpartiet er igjen et unntak – og det er ingen motstand mot sammenslåinger som sådan. Uenigheten dreier seg om hvor nødvendig en omfattende strukturendring er, og hvordan en endring skal gjennomføres. De partiene som mener strukturendring er av stor betydning for å skape robuste kommuner, åpner for størst grad av tvang.

Størrelse og nærhet: Blir lokaldemokratiet skadelidende?

«Lokaldemokrati» og «lokalt selvstyre» er honnørord i alle partiprogrammer. Men det er store forskjeller mellom partiene i hvor stor vekt de legger på lokalt selvstyre, hva de legger i det og med hvilken begrunnelse. Fire partier – Høyre, KrF, Venstre og Senterpartiet – vil grunnlovsfeste kommunal selvbestemmelse.

Noen av partiene, særlig FrP og Venstre, har en mer individorientert demokratiforståelse enn andre partier. Dette har konsekvenser for hvordan partiene ønsker at lokaldemokratiet skal organiseres. FrP ønsker at lokaldemokratiet i større grad skal praktiseres gjennom forskjellige former for direkte demokrati, slik som folkeavstemninger, innbyggerinitiativ og direkte valg av ordfører. Venstre begrunner lokaldemokratiet med at enkeltindividet har størst påvirkningskraft og innflytelse lokalt, og derfor bør dette nivået styrkes. Spesielt Ap legger mer vekt på det representative lokaldemokratiet og ser viktigheten av at dette styrkes. Alle partier, kanskje med unntak av FrP, er opptatt av å sikre lokalpolitikerne handlingsrom.

Partiene har også ulike syn på forholdet mellom det lokale og det nasjonale demokratiet. Her ligger FrP lengst mot den nasjonale enden av skalaen. Partiet ønsker at velferdstjenester skal stykkprisfinansieres av staten for å begrense kommunenes mulighet for å prioritere mellom ulike områder. Videre ønsker FrP at tjenester skal rettighetsfestes og at kommunene skal forplikte seg til å levere tjenester som holder en nasjonalt vedtatt minstestandard. På andre områder, som for eksempel i arealplanleggingen, åpner FrP for større lokal frihet og lokalt skjønn. Alle andre partier mener i prinsippet at lokalpolitikerne bør kunne prioritere mellom ulike oppgaver. Dette betyr at de er positive til rammeoverføringer og at flere partier er uttalt negative til rettighetsfesting av tjenester. Venstre og Sp vil at finansieringen skal skje via frie midler, Ap vil at det i hovedsak skal skje gjennom rammefinansiering, mens Høyre nøyer seg med å si at det ønsker at kommunene kan beholde mer av den lokale verdiskapingen og skatten fra egne innbyggere. SV sier lite utover at kommunale oppgaver må fullfinansieres, mens Rødt snakker om øremerkede tilskudd innenfor flere områder.

Når man går inn i målene partiene har for de ulike sektorene, ser man likevel at prinsippet om lokal selvbestemmelse i praksis ofte må vike. Alle partier stiller krav til tjenestene kommunene skal yte. Summen av kravene som stilles er såpass stor at det gir staten mye av styringen over de kommunale tjenestene – selv om partiene i prinsippet mener at kommunepolitikeren skal sitte i førersetet. Ifølge informantene ønsker de fleste nasjonale sektorpolitikere at kommunepolitikerne skal ha stor frihet til å utforme tjenestetilbudet i andre sektorer, men ikke i sektoren de selv har ansvar for. Summen av at alle sektorpolitikerne på Stortinget ønsker å styre «sin» sektor, er at partiprogrammene er fulle av krav som gjelder den enkelte sektor. Disse kravene innskrenker den lokale handlefriheten i betydelig grad.

Informantene i studien fokuserer lite på hvordan store kommuner vil påvirke den lokale selvstyreverdien «nærhet» og hva større kommuner vil gjøre med kontakten mellom folk og folkevalgte. Når det snakkes om lokaldemokrati, vektlegges med andre ord statlig styring med velferdstjenesteproduksjonen heller enn folkelig engasjement og deltakelse. Lokaldemokratiet oppleves å være utfordret i betydningen «lokalt selvstyre», men mindre i betydningen «arena for deltakelse og engasjement». Økt størrelse oppfattes av mange som positivt for muligheten til lokalt selvstyre, og i mindre grad som en reell trussel mot forholdet mellom folk og folkevalgte.

Økende spesialisering og kompetansekrav til kommunene. Er store kommuner mer robuste?

Det er stor enighet på tvers av partiene om at økende spesialisering og økte kompetansekrav er en utfordring for kommunene, gitt de oppgavene de har per i dag. Men det er uenighet om hvordan utfordringene skal håndteres.

Særlig Senterpartiet mener kommuner ikke skal fratas kompliserte oppgaver. Løsningen er heller at kommunene går inn i frivillig interkommunalt samarbeid. KrF støtter langt på vei dette synet: Generalistkommuneprinsippet bør bestå, slik at alle kommuner får ha de samme oppgavene. Ap mener også dette, men partiet har en annen løsning på utfordringene med økende spesialisering og kompetansekrav: Selv om det er litt utydelig kommunisert, signaliserer Ap at de heller vil ha sammenslåinger til mer robuste kommuner enn å få mer interkommunalt samarbeid. En av grunnene til dette er at de mener at interkommunalt samarbeid svekker den demokratiske styringen av kommunens virksomhet. Ap mener dessuten at det vil være mer effektivt å se på oppgaveløsning innenfor én større og samlet kommune enn innenfor mange små.

SV er ikke så opptatt av utfordringen med økte kompetansekrav, men partiet har som prinsipp at beslutninger bør tas så nær innbyggerne som mulig. Det understrekes at desentralisering av makt forutsetter at den faglige kompetansen ivaretas, men SV har ingen konkrete forslag til hvordan dette skal skje. Partiet åpner likevel for at kommuner kan velge å prioritere noen tjenester fremfor andre, og fraviker dermed i noen grad generalistkommuneprinsippet.

Høyre ønsker først og fremst at økende spesialisering og økte kompetansekrav skal møtes ved kommunesammenslåing og at generalistkommuneprinsippet dermed i hovedsak kan bestå. Det åpner likevel for en viss forskjell mellom kommunene. For eksempel mener partiet at det er en god løsning hvis noen kommuner får ansvar for videregående skoler. Andre kommuner vil da måtte inngå samarbeid med disse kommunene om skoleplasser til sine elever. FrP vil møte utviklingen med økt spesialisering ved å rettighetsfeste tjenester, innføre statlig stykkprisfinansiering for tjenestene og la kommunene konkurrere om å tilby velferdstjenester. Partiet går dermed bort fra både generalistkommuneprinsippet og prinsippet om rammestyring.

Autonomi: Hvilken betydning har rettighetsfesting og rettsliggjøring?

Alle partiene mener at rettighetsfesting og rettsliggjøring forekommer i større og større grad, men de er uenige i om dette er av det gode eller det vonde. Uenigheten går mer mellom sektorpolitikere og kommuneorienterte politikere enn mellom partier. Alle opplever rettighetsfesting som noe som begrenser det lokale selvstyret, svekker prinsippet om rammestyring og styrker den nasjonale styringen. Men politikerne er ikke enige om hvorvidt likhet i tjenestetilbud og like rettigheter er viktigere enn lokalt selvstyre. Det kan virke som om de individuelle rettighetenes forkjempere har lettere for å få gjennomslag, og at verdier knyttet til likhet står sterkere enn verdier knyttet til lokalt selvstyre. Dette er også delvis fordi nasjonale sektorpolitikere har gehør hos sektorpolitikere lokalt.

Både FrP, SV og Rødt synes å være opptatt av lovfestede rettigheter og nasjonale standarder. Også Ap har mange formuleringer om nasjonale standarder og retningslinjer innenfor de ulike sektorområdene. På motsatt side finner man Sp, Venstre og Høyre. Sp er en prinsipiell motstander av rettighetsfesting fordi det begrenser det lokale selvstyret. Venstre er opptatt av å redusere lover og forskrifter som regulerer kommunene, mens Høyre vil ha en reform som styrker det lokale selvstyret. Mer konkret er Høyre opptatt av å redusere antallet statlige innsigelsesinstanser og foreta en kritisk gjennomgang av omfanget, mandatet og praksisen til de statlige direktoratene og tilsynsmyndighetene med sikte på effektiv organisering og færre aktører.

Reformen er bestilt, men utfordringene venter

Regjeringen Solberg beskriver kommunene som «grunnmuren i det norske demokratiet» og fremholder at den varslede kommunereformen er en demokratireform (Regjeringserklæringen, s. 47). Begrunnelsen for dette er særlig at dagens småkommuner har tvunget frem en flora av interkommunale selskaper med dårlig folkevalgt kontroll. Mer generelt mener regjeringen at den vil «styrke lokaldemokratiet ved å flytte makt og ansvar til kommunene». Tilhengerne av en kommunereform, deriblant kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner, mener at ikke bare vil større kommuner gi bedre tjenester fordi de blir mer «robuste», større kommuner vil også gjøre det mulig for staten å slippe på tøylene og la kommunene få større handlefrihet. Sanner ga nylig uttrykk for dette da han fremholdt at «større kommuner vil redusere behovet for statlig detaljstyring» og at en reform vil gjøre at staten kan «stole på at kommunene kan ta et større og mer helhetlig ansvar for sine innbyggere» (Sanner 2014). Men er dette de mest sannsynlige virkningene av kommunereformen?

Etter vår oppfatning vil måten staten i dag styrer kommunene på ha stor betydning for virkningene av kommunereformen. Sanner har det overordnede ansvaret for kommunesektoren, men innenfor velferdstjenestene er det vel så mye de sterke sektormyndighetene som legger premissene. Og innenfor sektorene synes det som at trendene nå går i retning av økt sentralisering og statliggjøring av velferdsstaten, både politisk og administrativt. Det er ikke sikkert at en reform av kommunestrukturen vil være tilstrekkelig til å snu denne utviklingen.

Vi ser flere aktuelle eksempler på statlig vilje til å redusere kommunenes mulighet for å prioritere. Regjeringen går nå inn for rett til brukerstyrt personlig assistent i pasient- og brukerrettighetsloven, et forslag de arvet fra regjeringen Stoltenberg og som det dermed ser ut til å være bred politisk støtte for. Dette er forholdsvis kostbare tjenester som vil kunne binde opp mange små kommuners budsjetter merkbart. Et annet eksempel er den varslede forsøksordningen med statlig finansiering av eldreomsorgen som ligger inne i regjeringsplattformen. Selv om Høyre ikke deler FrPs ønske om å gjennomføre stykkprisfinansiering av hele eldreomsorgen, er forsøket et skritt i retning av å redusere kommunenes prioriteringsmuligheter. Et tredje eksempel er fokuset på problematikken rundt kommunale «velferdsflyktninger». Aftenposten brakte dette på bane i en sak 22. februar i år om en mor som flyttet til en annen kommune fordi tilbudet til hennes sterkt omsorgstrengende barn var bedre der. De politiske reaksjonene på denne saken var preget av en utpreget sentraliserende retorikk. Olaug Bollestad (KrF) i helse- og omsorgskomiteen uttalte i Aftenposten 23. februar at «systemene må være forutsigbare og like over hele landet».

Uavhengig av de politiske aktualitetene har kommunene blitt tett sammenvevd med statlige myndigheter. Dette gjelder særlig innenfor velferdssektorene. Omfanget av statlige bestemmelser og føringer er enormt. Den faglige delen av statsadministrasjonen – direktorater, tilsyn og verk – har vokst i størrelse og legger i stor grad premissene for velferdsproduksjonen i kommunene. Dette skjer delvis gjennom detaljerte lover og forskrifter, men også gjennom veiledere og rundskriv i stort omfang. Selv om disse ikke er rettslig bindende for kommunene, oppfattes de ofte som retningsgivende.3 Kommunal virksomhet har gjennomgått en dyptgripende formaliserings- og byråkratiseringsprosess som har ført til at de fleste sider ved den kommunale velferdsproduksjonen er inngående regulert. Utbredelsen av internkontrollsystemer med omfattende dokumentasjonskrav og påfølgende statlig tilsyn er en del av dette bildet. Økende krav om kommunale enkeltvedtak etter forvaltningsloven er et annet eksempel på økt formalisering og prosedyreregulering. Et tredje aspekt er den generelt sett mer inngående reguleringen av alle aspekter ved tjenesteproduksjonen i lover og forskrifter. En intern statlig undersøkelse i 2010 konstaterte at kravene til prosedyrer i kommunene har økt på mange områder, samtidig som tilsyn og kontroll har blitt tillagt økt vekt.4 Alt i alt tror vi ikke at dette bildet vil bli grunnleggende annerledes med nye og større kommuner. Det kan snarere hende at større og færre kommuner vil egne seg enda bedre til videre integrasjon mellom staten og kommunene på velferdsområdene. Dette er en annen tolkning av kommunereformen enn den som ligger i regjeringens offentlige retorikk.

Det er i det hele tatt litt påtagelig at argumentet om lokalpolitisk nærhet og identifikasjon er såpass lite fremme i debatten. Det klassiske argumentet er at økende størrelse på et politisk system kan gi økt styringskapasitet og evne til å håndtere kollektive utfordringer, men at nærheten til politikerne blir mindre – noe som svekker representasjonen.5 Man kan selvfølgelig trekke dette resonnementet i tvil, og man kan også mene at «styringskapasitet» er en like viktig side ved demokratiet som nærhet og deltagelse. Men hvis mange politikere prioriterer styringskapasitet over nærhetsverdiene og samtidig går inn for tvangssammenslåing, tyder dette på at synet på kommunenes rolle har endret seg. Mye av begrunnelsene for kommunesektorens eksistens har jo tradisjonelt sett vært knyttet til nærhet og lokalt selvstyre.

Det er heller ikke sikkert at færre og større kommuner faktisk vil bli mer «robuste». Man kan spørre seg hvem det egentlig er som bekymrer seg over manglende robusthet i små kommuner. Flere av informantene vi intervjuet mener bekymringen først og fremst kommer fra sentralt nivå. Befolkningen i kommunene er stort sett fornøyde med tjenestene, og argumentet om robusthet er kanskje for abstrakt til at det er salgbart i de jevne lag av befolkningen. For at robusthetsargumentet skal kunne slå an og overbevise folk om at større kommuner er bedre enn små, må robusthet operasjonaliseres i konkrete velferdstjenester. Dette kan være en utfordring, fordi argumentene som har fremkommet så langt først og fremst viser til at de «tynne» tjenestene som få benytter seg av – for eksempel barnevern og rusomsorg – vil styrkes påtakelig med større kommuner og større fagmiljøer. For at argumentet skal få gjennomslag, må det kanskje vises at de brede velferdstjenestene vil bli bedre når kommunene blir større.

Men uansett hva slags innhold og innretning en kommunereform skal ha, må regjeringen på et tidspunkt bestemme seg for hvordan reformen skal gjennomføres. Tidligere sammenslåinger har vist seg å være meget kontroversielle. Sist Stortinget vedtok tvangssammenslåinger, i 1991, var 45 representanter på talerstolen (Klausen 2000). Og i rådgivende folkeavstemninger om kommunesammenslåing har motstanden ofte vært massiv. I en analyse av 17 forslag om kommunesammenslåing i årene 1990–2004 som berørte 51 kommuner til sammen, var det flertall mot forslaget i 28 kommuner (Johnsen og Klausen 2006). Bare 14 kommuner hadde flertall i favør av forslaget, og i noen kommuner var det under én per 20 innbyggere som stemte for. Det gjennomgående i undersøkelsen var at folk i kommunene som antagelig ikke ville fått det nye kommunesenteret var spesielt avvisende. Samme mønster så vi i folkeavstemningene om sammenslåing av Bjugn og Ørland kommuner 24. februar i år. Når det bare ble flertall i Ørland, kan det skyldes at denne kommunen lå an til å få kommunesenteret. Selv om opinionen kan ha endret seg, virker det usannsynlig at regjeringen skal få til store endringer uten å bryte med frivillighetslinjen – en viss bruk av tvang vil nok fort bli nødvendig.

En aktuell strategi for regjeringen i en slik situasjon kan være å gi kommunene sterkere økonomiske insentiver til å gå inn for sammenslåing – for eksempel ved å redusere småkommunetilskuddet, et tilskudd som i dag bidrar til at mange kommuner taper økonomisk på å få høyere innbyggertall. En annen strategi er å gjøre bruk av en viss tvang med et element av lokal frihet, slik den danske regjeringen gjorde det. Dette kan innebære å sette opp et sett kriterier som kommunene må innfri, for eksempel knyttet til minimumstall for innbyggere. Det blir så i første omgang opp til kommunene selv å avgjøre hvordan de skal gå frem for å tilfredsstille disse kravene ved å slå seg sammen med nabokommunene i lokalt drevne prosesser. Men hvis presset fra lokal opinion og mange krav om lokale folkeavstemninger blir høylytt, kan regjeringen komme i en vanskelig situasjon. Når flere av partiene har gått imot bruk av tvang, kan det hende at regjeringen blir stående uten nødvendig ryggdekning både sentralt og lokalt. I siste instans kan kommunereformen få samme ublide skjebne som regionreformen som strandet for bare få år siden.6

Litteratur

Askim, J., H. Baldersheim, J. E. Klausen, H. Renå, E. Smith og H. Zeiner (2013). Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? NIBR-rapport 2013–20. Oslo: NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning).

Blåka, S., J. E. Klausen, T. Myrvold, H. Renå og H. Zeiner (2013). Framtidens kommune – kriterier for politisk oppslutning. NIBR-rapport 2013–21. Oslo: NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning).

Dahl, R. A. og E. R. Tufte (1973). Size and Democracy. CA: Stanford University Press

DIFI (2010). Statlig styring av kommunene. Om utviklingen i bruken av juridiske virkemidler på tre sektorer. Rapport 2010:4. Oslo: Direktoratet for forvaltning og IKT.

Hanssen, G. S., J. E. Klausen og O. Langeland (red.) (2012). Det regionale Norge 2050. Oslo: Abstrakt.

Johnsen, Å. og J. E. Klausen (2006). Kommunesammenslåingers politiske økonomi: En analyse av velgeratferd i rådgivende folkeavstemninger. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 22, 22–45.

Klausen, J. E. (2000). Stortinget og kommunene. Debatter i Stortinget 1990–99. NIBR-notat 2000. Oslo: NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning).

Sanner, J. T. (2014). Tale av Jan Tore Sanner på Tromskonferansen 13. januar. Kilde: tinyurl.com/obg6req (tilgjengelig 5/3–2014).

1Søkene ble gjort ved å søke på ordene «kommunestruktur*», «kommunesammenslåing*» og «kommunereform*» ved hjelp av Retrievers elektroniske søkefunksjon.
2Blåka m.fl. (2013).
3Dette er bl.a. dokumentert i en større studie av virkningene av statlig tilsyn for lokaldemokratiet hvor to av artikkelforfatterne var sentrale bidragsytere (Askim et al. 2013).
4DIFI (2010).
5Dahl og Tufte (1973).
6Hanssen m.fl. (2012).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon