Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Vennlighet eller myndighet? – Når staten velger verdigrunnlag

, awaeraas@wm.edu

Department of Government, College of William and Mary, Williamsburg, Virginia

  • Side: 60-71
  • Publisert på Idunn: 2010-05-31
  • Publisert: 2010-05-31

Man kan nok være raus, tolerant og imøtekommende overfor sine venner. Men kan kontrollerende og regulerende statlige myndigheter som riks-revisjoner, mattilsyn, miljøvernmyndigheter og skatteetater være det overfor dem de er satt til å kontrollere?

Det er blitt «in» å ha et verdigrunnlag. Dette gjelder ikke bare privat sektor, men også i økende grad i offentlige institusjoner (Kvåle og Wæraas 2006, Pollach 2005, Wæraas, Østhus og Solbakk 2008). Sykehus, universiteter, direktorater, tilsynsmyndigheter og diverse kommunale enheter som skoler og barnehager publiserer offentlig hvilke verdier de står for, bl.a. på egne internettsider. Selv offentlige institusjoner som driver utstrakt kontroll og myndighetspreget virksomhet, som f.eks. riksrevisjoner, miljøvernmyndigheter, skattemyndigheter og matkontrollorganer, legger frem sine verdigrunnlag lett tilgjengelig for offentligheten (Wæraas 2010).

Nettopp det siste er et interessant fenomen. At statlige myndighetsinstitusjoner presenterer sine verdigrunnlag på egne internettsider, betyr ikke bare at de har bestemt hvilke verdier som skal være gjeldende internt i organisasjonen, men også at de har en idé om at omverdenen bør få kjenne til dem. Det mest nærliggende hadde kanskje vært å anta at disse institusjonene fremmer verdier som reflekterer en sterk autoritetsbasert identitet, siden de er avhengige av å kunne rettferdiggjøre sin rett til å gripe inn i og pålegge endringer i andres liv og aktiviteter. Likevel er det ikke sagt at de velger denne typen verdier. Etter som vi har gått over i en tid hvor folk forventer at offentlige organisasjoner er transparente, brukerorienterte og fleksible, kan selv myndighetsinstitusjoner ha begynt å definere seg selv i andre, mer positive termer.

Denne gryende interessen for mer attraktive verdier er utgangspunktet for undersøkelsen som ligger til grunn for denne artikkelen. Med en ambisjon om å beskrive, forklare og problematisere verdigrunnlagene som brukes av statlige myndighets-institusjoner i dag, vil jeg i det følgende presentere et knippe verdigrunnlag som jeg har hentet fra de offisielle internettsidene til riksrevisjoner, miljøvernmyndigheter, skattemyndigheter og matkontrollorganer i elleve forskjellige oecd-land. Jeg viser hvordan verdigrunnlagene snarere fremmer assosiasjoner til vennlighet enn til myndighet, antyder noen mulige forklaringer på hvorfor denne typen verdier er valgt, og drøfter noen problemer som kan følge av at slike assosiasjoner fremmes.

Verdier i offentlig sektor

Generelt sett må offentlige institusjoner ivareta ganske mange forskjellige verdier, i motsetning til private organisasjoner. Mens de sistnevnte står fritt til å definere hvilke verdier de vil skal gjelde for deres virksomhet, og kan skifte dem ut etter behov, må offentlige organisasjoner forholde seg til flere «innebygde» sett av verdier. Offentlige organisasjoner er først og fremst politiske organisasjoner, og må derfor bidra til å innfri bestemte verdier som f.eks. demokrati, lov- og regelstyre, rettssikkerhet og fagstyre (Christensen, Læg-reid, Roness og Røvik 2004). Regulerende og kontrollerende myndigheter på områdene miljøvern, revisjon, matsikkerhet og skatteinnkreving er intet unntak i så måte. Felles for dem er deres mandat som statens agenter med makt til å gripe lovlig inn i andres autonomi for å sikre fellesskapets interesser. Dette forutsetter en sterk, regelorientert og -autoritetsbasert selvforståelse som legger føringer på handlinger. Denne forståelsen bør med fordel også omgivelsene dele, ettersom enhver offentlig organisasjon som griper inn i andres liv og pålegger endringer har behov for legitimitet for sine aktiviteter. Og en organisasjon er legitim når dens handlinger og verdier samsvarer med omgivelsenes verdier og forventninger (Parsons 1956). Verdigrunnlag kan m.a.o. ha en viktig symbolsk funksjon i den forstand at de kan brukes til å signalisere konformitet med forventninger i omgivelsene og dermed virke positivt inn på en organisasjons legitimitet.

Men selv om statlige myndighetsinstitusjoner trenger legitimitet for sin autoritative inngripen i folks hverdag, vil mange i dag også peke på behovet for et positivt image eller omdømme. En velkjent overordnet kritikk mot staten har nemlig vært at den er for sendrektig, byråkratisk, regelorientert og dyr. Som følge av dette kan man si at staten har et imageproblem eller at den ikke fremstår med den «riktige» identiteten utad, og at dette må gjøres noe med for å gjenopprette inntrykket.

Fra verdier til omdømme

I den senere tid har mange forskere og skribenter innenfor organisasjons- og strategi-fagene trukket frem verdier som svært viktige grunnsteiner i arbeidet med å bygge omdømme, men også som retningslinjer for beslutninger, intern samhandling, og for måten man møter kunder, interessenter, brukere og klienter på (Brønn og Ihlen 2009, Fombrun og van Riel 2004). Offisielle verdigrunnlag er følgelig til for både «innvortes» og «utvortes» bruk, og begge bruksområdene kan ha innvirkning på hvordan organisasjonen blir oppfattet av omgivelsene. Det er imidlertid gode grunner til å anta at verdigrunnlagene en finner på internettsidene først og fremst er myntet på omgivelsene. De gis ofte en sentral plass under linker til «om oss», «om organisasjon X» m.m. Hvis verdigrunnlagene kun var for internt bruk, ville det være mindre viktig å formidle dem til omverdenen. Attraktive verdigrunnlag blir altså viktige for å vise utad hvem man er og hva man står for som organisasjon. Dette er en bekreftelse på at overflatefenomener – organisasjoners image – er blitt stadig viktigere (Alvesson 1990). Spørsmålet er hvilke verdier det er hensiktsmessig å vektlegge for å styre imaget i ønsket retning.

Dette er ikke en spesielt enkel oppgave å finne ut av, av forskjellige grunner. Offentlige organisasjoner må som nevnt ivareta mange forskjellige verdier, hvorav flere står i et direkte motsetningsforhold til hverandre (Goodsell 1989). Men offentlige organisasjoner har også forandret seg mye i løpet av de siste 10–20 årene. Forskjellen mellom offentlige og private organisasjoner er ikke like lett å få øye på lenger. Mange offentlige organisasjoner konkurrerer med private organisasjoner, staten er (med)eier av aksjeselskap som skal generere profitt, nye ledelses- og organiseringsmodeller fra privat sektor brukes nå overalt i offentlig sektor, og mange offentlige organisasjoner utvikler strategier og bruker ord som for få år tilbake bare var å finne i privat sektor. Hvilke verdier som er best egnet til å samles i et verdigrunnlag for å gi organisasjonen ett felles uttrykk, blir dermed et langt mer åpent spørsmål nå enn hva det ville ha vært tidligere. Det betyr at veien er åpnet også for verdier og egenskaper som man kanskje tidligere ikke syntes passet som beskrivelse på egen virksomhet. Som vi snart skal se har selv myndighetsutøvende institusjoner, som ikke er konkurranseutsatt, og som kanskje er siste skanse av «typiske» offentlige organisasjoner, begynt å definere og presentere seg selv på nye måter.

På de neste sidene gir jeg en oversikt over verdiene som 25 institusjoner i elleve forskjellige oecd-land presenterer på sine internettsider.1 Det er seks statlige institusjoner med ansvar for skatteinnkreving, seks organer med ansvar for matsikkerhet, fire enheter som ivaretar miljøvern, og ni riksrevisjoner. De 25 verdigrunnlagene inneholder til sammen 144 verdier, de fleste av dem (33,3 %) står matkontrollorganene for, deretter følger riksrevisjonene (32,6 %), skatteetatene (17,4 %) og miljøvernenhetene (16,6 %). Verdigrunnlagene er således hentet fra noe forskjellige kontekster, og man bør ha i bakhodet at det er visse forskjeller mellom de omtalte institusjonene hva angår tilknytningsform til staten, oppgaver og politisk kultur. Det er likevel tilstrekkelig mange likhetspunkter mellom institusjonene når det gjelder funksjon til at verdigrunnlagene kan føyes sammen og klassifiseres; det viktigste er egenskapen som regulerende og kontrollerende myndighetsorgan. Men det er også en viktig likhet i det faktum at institusjonene faktisk har presentert verdigrunnlag på sine hjemmesider. Og som vi skal se, det er påfallende likheter i verdigrunnlagenes innhold.2

Vennskapsorienterte verdier

For å analysere og gruppere verdiene i kategorier har jeg tatt utgangspunkt i Kernaghans (2003) klassifikasjonsskjema, som skiller mellom etiske, demokratiske, profesjonelle og menneskeorienterte verdier. Han redegjør ikke for det teoretiske grunnlaget for inndelingen, og enkelte verdier vil nok kunne klassifiseres i flere kategorier. Dette er et velkjent problem med de fleste klassifiseringer, også når det gjelder verdier i offentlig sektor (Rutger 2008). Inndelingen er likevel fruktbar faglig sett fordi den ivaretar verdier som er typiske offentlig sektor-verdier (de såkalte «demokratiske» verdiene), samtidig som den inkluderer verdier som man vanligvis ikke forbinder med myndighetsutøvende og autoritetsbasert virksomhet (dvs. det Kerneghan kaller «menneskeorienterte» verdier). Inndelingen er også pragmatisk viktig fordi det ikke er så mange kategorier at enkelte av dem blir stående «tomme», dvs. fri for verdier, eller så få at innholdet blir utvannet.

Etiske verdier kjennetegnes av et fokus på normative standarder for korrekt atferd. Kernaghan (2003) lister bl.a. opp integritet, rettferdighet, respekt, ansvarlighet, lojalitet og ærlighet som viktige etiske verdier. Etiske verdier er således nær forbundet med moral. En moralsk aktør er en aktør som handler på bakgrunn av etiske vurderinger eller samvittighet, som kan skille mellom rett og galt, og som gjør det rette.

Demokratiske verdier er verdier som tradisjonelt hører til offentlig sektors domene. Selv om det i dag kan være vanskelig å skille mellom verdier som er «typiske» offentlig sektor-verdier og de som er «typiske» privat sektor-verdier (van der Wal, de Graaf og Lasthuizen 2008), er det likevel mange som insisterer på at offentlig sektor er annerledes og står for andre verdier enn privat sektor (Gortner, Mahler og Nicholson 1997, Heffron 1989, Rainey 2003). Kernaghan (2003) nevner rettsstyre, nøytralitet, ansvarlighet, lojalitet og åpenhet. Verdier som er viktige i forbindelse med statens autoritative inngripen i samfunnet kan også inkluderes i denne kategorien, som det felles beste, likhet, demokrati og flertallsstyre (Jørgensen og Bozeman 2007). Jeg vil derfor kalle denne kategorien for autoritetsverdier.

Profesjonelle verdier er nær knyttet til kunnskap, kompetanse og ferdigheter. Bruken av denne typen verdier gjenspeiler tendensen til at vi beveger oss mot et stadig mer kunnskapspreget samfunn hvor arbeidere ser på seg selv som kunnskapsarbeidere, konstant på jakt etter innovativ kunnskap, og organisasjoner forstår seg selv som kunnskapsorganisasjoner (Nonaka og Takeuchi 1995). Kernaghan (2003) inkluderer verdier som effektivitet, fremragenhet, service, innovasjon, kvalitet og kreativitet.

Menneskeorienterte verdier legger vekt på egenskaper som er viktige i sosiale sammenhenger. Kernaghan (2003) nevner omsorg, rettferdighet, toleranse, anstendighet, medlidenhet, mot og gavmildhet. I sosialpsykologien fremheves slike verdier som viktige for å etablere og opprettholde sosiale relasjoner og vennskap (Waldron og Kelley 2008). Noen av dem betraktes gjerne som viktigere for kvinner enn for menn, som f.eks. omsorg og empati, og at de derfor kan forstås som feminine verdier (Mackey og O’Brian 1995). For å få frem det relasjonelle aspektet ved disse verdiene, vil jeg i det følgende referere til denne kategorien som vennskapsorienterte verdier.

Når man putter de 144 verdiene inn i Kernaghans fire kategorier, trer en tydelig tendens frem. Den mest påfallende er at et klart flertall av verdiene er vennskapsorienterte, uttrykt ved ord som imøtekommende, høflig, hjelpsom, åpen, toleranse, tillit, respekt, inkluderende, omtanke m.m. Vennskapsorienterte verdier finnes i samtlige 25 verdigrunnlag, med åpenhet og respekt som de hyppigst nevnte. Det norske Mattilsynet sier f.eks. i sitt verdigrunnlag at det er en åpen, ærlig, aktiv og raus institusjon, hvorav alle med unntak av aktiv kan forstås som verdier som er viktige i vennskapsforhold. Tilsvarende sier den danske riksrevisjonen om seg selv at den verdsetter samarbeid, troverdighet, toleranse, en attraktiv arbeidskultur, og at den er målrettet, hvorav i alle fall de tre første verdiene faller inn under kategorien vennskapsorienterte. Det engelske miljøverntilsynet gjør krav på å være tilgjengelig, inkluderende, høflig, respektfull, sensitiv, kunnskapsrik, ansvarlig, autoritativ og rettferdig, hvorav de fem første kan forstås som vennskapsorienterte verdier. Til sammen kan ca. 38 % av alle verdiene forstås som vennskapsorienterte, i motsetning til autoritetsbærende verdier som utgjør knappe 19 prosent. Og da er autoritetsverdier som nevnt en nokså vid kategori som også rommer demokratiske og mer tradisjonelle offentlig sektor-verdier som likebehandling, deltakelse, objektivitet og rettssikkerhet. Med andre ord: Hvis man ser nærmere på kategorien autoritetsverdier, finner man raskt ut at det langt på vei dreier seg om nokså «ufarlige» verdier: forholdsvis få av dem støtter opp om bruken av autoritet og kontroll. De som nevnes oftest er bl.a. objektivitet, ansvarlighet og uavhengighet. Mens vennskapsorienterte verdier finnes i alle 25 verdigrunnlag, er autoritetsbærende verdier ikke representert i flere enn 14.

EksemplerInstitusjon
Vennskapsorienterte verdierÅpen, ærlig, rausSamarbeid, troverdighet, toleranseTilgjengelig, inkluderende, høflig, respektfull, sensitivDet norske MattilsynetDen danske RigsrevisionenBritish Environment Agency
Profesjonelle verdierMotivert, kvalifisert personell, vitenskapelig presisjon, teknisk kompetanseEkspertise, kompetent, effektivitet, metodiskCanadian Food Inspection AgencyFinnish Food Safety Authority
AutoritetsverdierLike muligheter, uavhengighet, objektivitetRettssikkerhetAnsvarlighetThe Austrian Court of AuditDanske SkatteministerietAustralian Taxation Office
Etiske verdierIntegritetRettferdighetBelgian Federal Agency for the Safety of the Food ChainFinnish Food Safety Authority

Tabell 1. Utdrag fra institusjonenes verdigrunnlag3

Når det gjelder profesjonelle verdier, havner 31,5 % av verdiene i denne kategorien, som som nevnt inneholder verdier relatert til kunnskap, kompetanse og ekspertise. Kategorien er representert i nesten samtlige verdigrunnlag (24 av 25), med ulike varianter av profesjonell eller profesjonalisme som den hyppigst nevnte verdien. Etiske verdier utgjør på sin side 11,4 % av verdiene. Av de som er tatt med i verdigrunn-lagene kan nevnes integritet, ærlighet og rettferdighet.

Men det er altså de vennskapsorienterte verdiene som dominerer på tvers av type institusjon. Funnet er interessant, ettersom dette ikke er hvilke som helst statlige institusjoner; de er myndighetsutøvende organisasjoner med betydelig regulerende og kontrollerende makt. Likevel toner de ned sin identitet som statlige myndigheter og satser i stedet på verdier som tilkjennegir en tilbøyelighet og evne til å inngå i nære sosiale relasjoner med sine omgivelser. Disse relasjonene kan best forstås som vennskap. Men hva kan være årsaken til at myndighetsinstitusjoner velger «myke» verdier når de bestemmer seg for å definere og kommunisere et verdigrunnlag? Hvorfor har de ikke valgt flere verdier som står i sterkere sammenheng med den faktisk myndighetsutøvende virksomheten? Jeg vil peke på to samtidsfenomen som kan kaste lys over disse spørsmålene, nemlig de økte tendensene til brukerorientering og merkevarebygging i offentlig sektor.

Økt brukerorientering

For å forstå «vennskapeliggjøringen» av offentlige myndighetsinstitusjoner, kan det være nyttig å se fenomenet i sammenheng med at vi har fått en stadig mer bruker-orientert stat. Økt brukerorientering har vært en viktig del av målsettingene med moderniseringsarbeidet til våre siste regjeringer (St.meld. nr. 15 (2004–2005)), og finnes nå som et etablert prinsipp i den nye statlige kommunikasjonspolitikken (Statens kommunikasjonspolitikk 2009). Brukeren, eller «kunden», settes i sentrum, noe som innebærer at statlige etater må skaffe seg innsikt i hva brukerne ønsker eller behøver, og deretter legge forholdene til rette for å innfri behovene.

Økt brukerorientering kan tolkes som en respons på kritikken om at offentlig sektor har vært for orientert mot regler. Byråkrati og byråkrater har blitt assosiert med negativt ladede uttrykk som sendrektig, lite servicevennlig, regel- og paragrafrytteri og rigiditet, hvorav alle står i sterk kontrast til menneskelige eller vennskapsorienterte verdier. Byråkrati har nærmest blitt motsatsen til menneskelig: Det som er byråkratisk og regelstyrt er ikke menneskelig, og det som er menneskelig er ikke byråkratisk og regelstyrt.

Max Weber beskrev konturene av denne tendensen allerede på begynnelsen av 1900-tallet. Han forutså at vestlige samfunn ville bli overbyråkratiserte og stadig mer preget av intellektualisering eller «avfortrylling» (Weber [1904] 1991). Han så for seg et rasjonalitetens jernbur som ville prege både legitimitets- og autoritetsformer, herredømme og administrasjon, og som menneskeheten ville bli fanget i. Fokuset på rasjonalitet, effektivitet og forutsigbarhet ville fortrenge kreativitet, menneskelig utfoldelse, det unike, mystiske og særegne. Byråkratiet var et system uten sjel eller følelser. Senere bekreftet de såkalte dysfunksjonsstudiene av byråkratiet på 1950- og 60-tallet av bl.a. Michel Crozier og Robert Merton langt på vei Webers påstander. Crozier (1964) argumenterte for at byråkratier var rigide organisasjoner ute av stand til å lære av sine feil eller å tilpasse seg de behovene de egentlig var ment å dekke. Tilsvarende fant Merton (1957) at offentlige tjenestemenn over tid utvikler en slags forkjærlighet for regler, der hensyn til regler kommer foran hensyn til målene som egentlig skal oppnås. Derav følger en mindre menneskeorientert forvaltning.

For å unngå å bli forbundet med denne typen kritikk må offentlige organisasjoner sørge for å bli mindre byråkratiske. Offentlige etater må, kort sagt, «gjenfortrylles» eller «rehumaniseres». Mange forsøk på nettopp dette har skjedd i løpet av de siste 20–30 årene gjennom såkalte New Public Management-reformer. De innebærer mer markedstilpasning, innføring av nye ledelsesprinsipper og mer fleksible organisasjonsformer (Røvik 2007). Og brukerorientering har en sentral plass i dette arbeidet. Mange statlige etater har f.eks. igangsatt interne opplæringsprogrammer i bruker-orienterting, arrangert seminarer, sendt ansatte på kurs, og alle statlige etater skal ha utviklet serviceerklæringer (Stene 2001). Det ekspressive elementet i brukerorienteringen er også svært viktig. Ikke bare er det nødvendig å være brukerorientert, men også å vise utad at man er orientert mot brukeren og setter ham/henne i høysetet (Kvåle 2000). For den selvbevisste og ekspressive statlige etat har det nå blitt viktig å skape distanse til byråkratiet. Det er i denne sammenheng utviklingen av vennskapsorienterte verdigrunnlag får en viktig plass. Disse verdiene fungerer som symboler på en brukervennlig organisasjonsidentitet, samtidig som de forplikter etaten til å innfri.

Merkevarebygging

La oss se litt på en annen relasjonsorientert tendens: merkevarebygging. På lik linje med økt brukerorientering representerer merkevarebygging et skarpt brudd med den rasjonelle orden som Max Weber var så skeptisk til. Webers spådommer om rasjonalitetens jernbur har ikke blitt gjort til skamme, tvert imot er det ganske enkelt å peke på tendenser som bekrefter tesen hans. Utstrakt bruk av mål- og resultatstyring, kvantifisering av «myke» størrelser og økt grad av kontroll og rapportering i privat så vel som i offentlig sektor, er bare noen eksempler på den status som rasjonalitet og effektivitet har i vår samtid. Fordi denne utviklingen har kommet lengst innenfor en del fast-food-kjeder, har George Ritzer (2004) beskrevet tendensen som en tiltagende «McDonaldisering» av samfunnet.

Men paradoksalt nok har den rasjonelle orden som gjelder organisering av produksjon og tjenester, blitt supplert med en emosjonell orden som gjelder forholdet mellom organisasjon og omgivelser. I den emosjonelle orden er det evnen til å knytte bånd basert på følelser og identifisering som gjelder, ikke rasjonalitet og orden. Det hevdes nå at kunder og forbrukere krever følelsesmessig tilfredsstillelse og bygger mer på sine sanser og følelser når de tar beslutninger om hvilke produkter og tjenester de vil etterspørre (Hill 2003, Jensen 1999). For å oppnå legitimitet i dag må formelle organisasjoner appellere til omgivelsenes følelser, drømmer og aspirasjoner.

En måte å gjøre dette på er å stå frem med menneskelignende karaktertrekk. Resonnementet bygger på ideen om at det er enklere og mer naturlig å inngå i en relasjon med et individ enn med en ting. Mens en «ting» har instrumentell nytte, har en person egenskaper som man kan like og sette pris på. Man kan bli venn med en person, men ikke med en ting. Av denne grunnen er ett av de aller fremste målene med merkevarebygging å besjele produkter og organisasjoner med personlighet og menneskelignende egenskaper (Aaker 1997). Merkevarer må utstråle verdier som gjør det lettere for omgivelsene å knytte seg til dem. Mennesker har nemlig en tendens til å foretrekke merker med personligheter som stemmer overens med det de oppfatter som sine egne personlighetstrekk.4 Noen av de mest suksessfulle merkene i denne forstand, som Apple og Harley-Davidson, står for klare, spesielle og identifiserbare verdier som mange har blitt tiltrukket av. Mens Apple blir oppfattet som kreativ, unik, innovativ og trendy, står Harley-Davidson for verdier som tøffhet, frihet, utendørs, fart og spenning. Begge har sine fellesskap av tilhengere. Apple-entusiaster kaller seg selv for «Apple zealots» (= svermere, fanatikere). De mest hengivne Harley--Davidson-tilhengerne søker sammen og danner egne småsamfunn, og mange tatoverer merkenavnet på armen sin.

Merkevarer er m.a.o. ikke «ting» som skal produseres, ytes eller selges. De er «individer» på jakt etter venner. Når så organisasjoner merkevarebygges og står frem med bestemte karaktertrekk, blir det desto mer relevant og naturlig å knytte seg til dem som om de var ens venner. Enkelte har sagt rett ut at omdømmebygging først og fremst handler om å fremstå med en bestemt personlighet (Davies, Chun, Roper og Silva 2003). Sett i dette lyset er det ikke overraskende at offentlige organisasjoner definerer verdigrunnlag for å vise hva de står for, og kanskje heller ikke så overraskende at Mattilsynet hevder å være raust, at den danske riksrevisjonen fremmer toleranse, og at skatteetaten gjør krav på å være imøtekommende. Om vennskapsorienterte verdigrunnlag i statlige myndighetsinstitusjoner er en riktig vei å gå i så måte, er imidlertid et annet spørsmål.

Staten som kompis?

Selv om statlige myndighetsinstitusjoner er aldri så vennlige i sine verdigrunnlag, vil mange av deres oppgaver fortsatt dreie seg om inngripen, kontroll og autoritetsut-øvelse. Er det rimelig at riksrevisjoner, mattilsyn, miljøvernmyndigheter og skatte-etater sier om seg selv at de er rause, tolerante og imøtekommende overfor dem de er satt til å kontrollere?

Hvis de som jobber i statlige institusjoner skal realisere flere vennskapsorienterte verdier i utøvelsen av autoritet, regelstyring, tvangsmessig inngripen og kontroll enn profesjonelle og autoritetsbærende verdier, kan forvirring oppstå både hos institusjonens ansatte og interessentene. De fleste vennskapsorienterte verdiene viser til en ambisjon om å opprettholde et spesielt forhold til publikum, som om institusjonene og publikum var likeverdige parter i et vennskapsforhold i stedet for et forhold der en part er overordnet og den andre må underordne seg. Ettersom de faktiske erfaringene med disse institusjonene kan gi et ganske annet inntrykk, kan relevansen av denne typen verdier være vanskelig å få øye på. Innbyggerne kan med rette spørre seg hvorfor de verdier og egenskaper disse institusjonene gjør krav på å stå for er så lite dekkende for deres bestemmelser og handlinger, som jo reflekterer en sterk autoritetsbasert identitet. Tilsvarende kan ansatte i disse institusjonene spørre hvordan de konkret skal kunne innfri vennskapsorienterte verdier i utøvelsen av kontroll og autoritet. Faktisk vil enkelte institusjoner i noen tilfeller gjøre nøyaktig det motsatte av det de hevder de står for i verdigrunnlagene. Det norske Mattilsynet hevder å være raust, men stenger likevel regelmessig restauranter og kafeer som ikke overholder reg-ler og lover for oppbevaring og håndtering av mat. Det skal nok litt til for at den som blir utsatt for stenging opplever Mattilsynet som raust. Som kontrollerende organisasjon må Mattilsynet tvert imot opptre strengt.

På tilsvarende vis kan det være et problem at den danske riksrevisjonen fremmer toleranse som kjerneverdi. Dens aktiviteter er basert på nøyaktig det motsatte; nemlig å ikke tolerere avvik fra etablerte regnskapsstandarder. Videre sier den norske skatteetaten at den er imøtekommende, men det er åpenbart at det ligger visse føringer på hvor imøtekommende skattetaten egentlig kan være overfor skattebetalerne. I alle fall kan ikke skatteetaten være så imøtekommende at den gjør individuelle tilpasninger. Skatteinnkrevingen må først og fremst følge lover og regler. Etatens ansatte kan være imøtekommende overfor hverandre, og i samhandlingen med skattebetalerne kan de være imøtekommende når det gjelder veiledning i spørsmål om selvangivelse og skatt. Det blir likevel klart at det går en grense for hvordan og i hvilken grad skatteetaten kan være imøtekommende når det gjelder innkreving av skatt, som jo er dens viktigste samfunnsfunksjon, og hvor imøtekommende den dermed kan si at den er.

Til syvende og sist handler bruken av verdigrunnlag om hva som er egnet til å gi disse institusjonene den legitimiteten de trenger. Legitimitet handler, som nevnt, om å bli oppfattet dit hen at ens verdier og handlinger er i overensstemmelse med samfunnets forventninger. I denne sammenhengen er det selvsagt et poeng at offentlige virksomheter bør være brukerorienterte. Mange av dem, som skoler, barnehager, universiteter og høyskoler, sykehus, barnevern og omsorgstjenester eksisterer nettopp for å hjelpe brukere og tilby behovsrettede tjenester. Men samtidig viser drøftingen ovenfor at brukerorienteringen og merkevarebyggingen ikke bør trekkes for langt, især ikke når vi har å gjøre med statlige myndighetsinstitusjoner. Mens offentlige organisasjoner i utgangspunktet bør oppfattes som nøytrale organisasjoner som baserer sitt forhold til innbyggerne på objektivitet, forutsigbarhet, likebehandling og regelanvendelse, der noen avgjørelser nødvendigvis må bli upopulære, handler vennskapsorienterte verdier om en positiv emosjonell tilknytning. Merkevarebyggingens mål er å skape tilknytning til borgerne basert på følelser og identifisering. Det ultimate målet kunne altså være, f.eks. for Skatteetatens vedkommende, at innbyggerne tatoverer merkenavnet Skatteetaten på armen fordi de identifiserer seg så sterkt med verdiene og egenskapene etaten står for. Et slikt scenario blir åpenbart absurd. Offentlige organisasjoner må kunne forholde seg til alle, samtidig som de holder en viss avstand for å kunne ta upopulære avgjørelser og sikre at det ikke oppstår tvil om like-behandling eller rettferdighet.

Vennskapsorienterte verdier kan være viktige i offentlig sektor når det gjelder å forbedre samhandlingen med brukere og mellom ansatte. Ingen er tjent med offentlige organisasjoner som er opptatt av regler for reglenes skyld. Men vi er heller ikke tjent med riksrevisjoner, matkontrollorganer, miljøverninstitusjoner og skatteetater som toner ned sin autoritative virksomhet til fordel for vennskapsorienterte verdier og egenskaper. Myndighetsinstitusjoner kan være vennlige i sin fremferd, men de må også være strenge, bestemte, handlekraftige og regelorienterte, selv om resultatet blir at noen oppfatter dem som plagsomme og brysomme. Samfunnet trenger institusjoner som er i stand til å utøve kontroll og autoritet for å sikre fellesskapets interesser – og som ikke er redde for å si (med stolthet) at det er dette de gjør.

Litteratur

Aaker, J. (1997). «Dimensions of brand personality». Journal of Marketing Research 34 (august): 347–356.

Alvesson, M. (1990). «Organisation: From substance to image». Organisation Studies 11: 373–394.

Brønn, P. S. og Ø. Ihlen (2009). Åpen eller innadvendt? Omdømmebygging for organisasjoner. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Christensen, T., P. Lægreid, P. G. Roness og K. A. Røvik (2004). Organisasjonsteori for offentlig sektor: instrument, kultur, myte. Oslo: Universitetsforlaget.

Crozier, M. (1964). The Bureaucratic Phenomenon. London: Tavistock.

Davies, G., R. Chun, S. Roper og R.M.V. d. Silva (2003). Corporate Reputation and Competitiveness. London: Routledge.

Fombrun, C. J. og C. B. M. van Riel (2004). Fame and Fortune: How Successful Companies Build -Winning Reputations. Upper Saddle River: Prentice Hall.

Goodsell, C. T. (1989). «Balancing competing values». I J. Perry (red.): Handbook of Public Administration. New York: Jossey-Bass.

Gortner, H. F., J. Mahler og J. B. Nicholson (1997). Organization Theory: a Public Perspective (2. utg.). Fort Worth: Harcourt Brace College Publishers.

Heffron, F. (1989). Organization Theory and Public Organizations: the Political Connection. Englewood Cliffs, N. J.: Prentice Hall.

Hill, D. (2003). Body of Truth. Leveraging what Consumers can’t or won’t Say. Hoboken, New Jersey: Wiley.

Jensen, R. (1999). The Dream Society: How the Coming Shift from Information to Imagination will Transform your Business. New York: McGraw-Hill.

Jørgensen, T. B. og B. Bozeman (2007). «Public values: An inventory». Administration & Society 39(3): 354–381.

Kernaghan, K. (2003). «Integrating values into public service: The values statement as centerpiece». Public Administration Review 63(6): 711–719.

Kvåle, G. (2000). Organisering av identitet: Ein studie av organisatorisk identitetsdanning i trygdeetaten. Doktoravhandling i statsvitenskap. Universitetet i Tromsø.

Kvåle, G. og A. Wæraas (2006). Organisasjon og identitet. Oslo: Samlaget.

Mackey, R. A. og B. A. O’Brian (1995). Lasting Marriages. Men and Women growing together. Westport, Conn.: Praeger Publishing.

Merton, R. K. (1957). Social Theory and Social Structure. Glencoe, IL.: Free Press.

Nonaka, I. og H. Takeuchi (1995). The Knowledge-creating Company: How Japanese Companies create Dynamics of Innovation. New York/Oxford: Oxford University Press.

Parsons, T. (1956). «Suggestions for a sociological approach to the theory of organizations-I». Admin-istrative Science Quarterly 1(1): 63–84.

Pollach, I. (2005). «Corporate self-presentation on the www. Strategies for enhancing usability, -credibility and utility». Corporate Communications: An International Journal 10(4): 285–301.

Rainey, H. G. (2003). Understanding and Managing Public Organizations (3. utg.). San Francisco: -Jossey-Bass.

Ritzer, G. (2004). The McDonaldization of Society. Los Angeles, ca: Pine Forge Press.

Røvik, K. A. (2007). Trender og translasjoner. Ideer som former det 21. århundrets organisasjoner. Oslo: Universitetsforlaget.

Rutger, M. R. (2008). «Sorting out public values? On the contingency of value classification in public administration». Administrative Theory and Praxis 30(1): 92–113.

Samuelsen, B., A. Peretz og L. E. Olsen (2007). Merkevareledelse på norsk. Oslo: Cappelen.

St.meld. nr. 15 (2004–2005). Om konkurransepolitikken. Oslo: Moderniseringsdepartementet.

Statens kommunikasjonspolitikk (2009). Oslo: Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Stene, Ø. (2001). Fra idé til konsept og administrativ reform. Bergen: los-senteret.

Van der Wal, Z., G. de Graaf og K. Lasthuizen (2008). «What’s valued most? Similarities and differ-ences between the organizational values of the public and private sector». Public Administration 86(2): 465–482.

Waldron, V. R. og D. L. Kelley (2008). Communicating Forgiveness. Thousand Oaks, CA: Sage Publications.

Weber, M. ([1904] 1991). The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism. London: Harper Collins.

Wæraas, A. (2010). «Communicating identity: A study of core value statements in regulative institutions». Administration & Society (under publisering).

Wæraas, A., R. Østhus og M. N. Solbakk (2008). «Det ekspressive helseforetak. Selvpresentasjon i den norske sykehussektoren. Nordiske Organisasjonsstudier 10(4): 62–89.

1Noen av de 30 oecd-landene har ikke egne institusjoner for disse funksjonene; noen eksisterer innenfor sentrale departementsstrukturer eller som regionale enheter. Jeg har her kun tatt med enheter som har hele landet som sitt nedslagsfelt, og som har internettsider skrevet på enten eng-elsk, fransk, tysk eller et skandinavisk språk. De elleve landene er Norge, Sverige, Danmark, Finland, usa, Canada, Australia, Irland, Belgia, Østerrike og Storbritannia.
2De 25 institusjonene er således ikke tatt ut gjennom enkel tilfeldig utvelging; snarere er det hvorvidt institusjonen har eller ikke har verdigrunnlag som er avgjørende. Man kan derfor ikke generalisere til alle statlige institusjoner i oecd-området. Det kan likevel være gode grunner til å anta at andre typer statlige institusjoner har en overvekt av vennskapsorienterte verdier, siden vi her snakker om myndighetsutøvende institusjoner som man i minst grad kan forvente benytter seg av denne typen verdier.
3Eksemplene er oversatt til norsk av artikkelforfatteren.
4Også kalt «self-congruence» i merkevarebyggingsteori. Fenomenet er beskrevet i Samuelsen, Peretz og Olsen (2007).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon