I vårt samfunn er det i dag en utbredt oppfatning at alle som har makt, i utgangspunktet har plikt til å utøve den i åpenhet. I det minste skal viktige beslutninger legges åpent fram og ikke virke i det skjulte. Bakgrunn og begrunnelse bør normalt også være tilgjengelig for allmennheten.

Dette gjelder selvsagt for organer som utøver offentlig myndighet, deriblant sentralbanken, forvaltningen og domstolene. Mange vil mene at det samme også bør gjelde private aktører når de faktisk har makt, enten det er tale om bedrifter, pressen eller for den saks skyld Den katolske kirke.

Slik har det ikke alltid vært. Visesentralbanksjef Jan F. Qvigstad opplyste i sitt foredrag at sentralbanken i USA for et par tiår siden ikke engang fortalte offentligheten hva siste rentebeslutning gikk ut på. Beslutningen skulle nettopp virke i det skjulte. Et eldre eksempel er at Norges Høyesterett i nesten 50 år etter 1814 ikke offentliggjorde begrunnelser for sine avgjørelser.

Samtidig mener neppe noen at alt kan og bør legges åpent fram. Full åpenhet i sentralbanken blir av Qvigstad beskrevet som at det blir gjort opptak ikke bare av hovedstyrets møter der beslutningene blir truffet, men også av alle kontorer og møterom der de blir forberedt. Dette, sa han, vil verken gi god underholdning eller gode beslutninger. Det er naturligvis det siste som er poenget; dersom det hadde gitt gode beslutninger, fikk vi leve med at det ikke ville bli god underholdning. Som høyesterettsdommer Steinar Tjomsland sa i debatten, er det helt nødvendig at viktige samfunnsinstitusjoner som Høyesterett, regjeringen og Norges Bank kan forhandle bak lukkede dører.

Den enkle konklusjonen er at åpenhet er ønskelig, men det må være unntak og begrensinger. Derimot er det ikke enkelt å si nøyaktig hvilke unntak som kan og bør gjelde, og vi kan ikke regne med enighet om dette. Det kan heller ikke avgjøres abstrakt og generelt, men avhenger av hvilken makthaver og hvilket samfunnsområde vi diskuterer.

Dette ble understreket i debatten av Endre Stavang (Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo). Han trakk fram forskjellen mellom Høyesterett og Norges Banks hovedstyre. Domstolen skal utvikle og tolke regelverket; bankens hovedstyre skal anvende gitte regler, ikke lage dem selv. Fordi Høyesterett skaper presedens, kan dissensbegrunnelsene bidra med viktig informasjon og skape debatt. Stavang mente at dette er et godt argument mot åpenhet om dissenser i hovedstyret, nettopp fordi det kan bety presedens og regelskaping. Det underminerer grunntanken med å delegere pengepolitikken til Norges Bank.

Ola Storeng (økonomiredaktør, Aftenposten) pekte på at åpenhet om eventuelle dissenser i Norges Banks hovedstyre vil påvirke maktfordelingen i styret. Kollegiet er bygd opp på en spesiell måte, ved at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen er leder og nestleder i styret. Storeng spurte hva som vil skje dersom en krever at styremedlemmene skal begrunne sine standpunkter. I Storbritannia, der referater og stemmeprotokoller blir publisert, har de eksterne medlemmene fått egne sekretariater. Om medlemmene skal stille på linje med leder og nestleder, blir det en fulltidsjobb å sitte i den pengepolitiske komiteen.

Åpenhet på andre områder ble illustrert av flere talere. Jan van der Burg (Nestlé) la vekt på likheter mellom Norges Bank og det private næringsliv. Styret er et kollegialt organ som kollektivt står bak viktige beslutninger, og man er avhengig av å forplikte seg til åpen og konsistent kommunikasjon. På et helt annet felt pekte Else-Britt Nilsen, generalpriorinne ved Katarinahjemmet, på dilemmaet omkring åpenhet innenfor Den katolske kirke. Selv om kirken er hierarkisk og kollegial, med tilsynelatende lukkede prosesser, er den på ingen måte døv for samfunnet omkring. Hun nevnte at enkelte klosterordener, inkludert hennes egen, var tidlig ute med å verdsette åpenhet. Flere klostre har hatt en demokratisk og åpen styreform helt siden de ble opprettet på 1200-tallet. Klostrenes lovverk har også inspirert senere borgerlig lovgiving.

Etter mitt syn bør det være klart at det er unntak fra åpenhet som krever spesiell begrunnelse. Dette gjelder generelt, selv om det vil variere hvor mye som må kreves for å gjøre unntak. Åpenhet er utgangspunktet som lar seg begrunne generelt med henvisning til bl.a. demokrati og tillit; unntakene må begrunnes særskilt.

Det er kanskje en tendens til at folk har lettere for å akseptere unntak fra åpenhet på felt de selv er involvert i. Kanskje ser visesentralbanksjefen gode grunner for begrensninger i åpenheten hos sentralbanken, men syns Høyesterett burde være mer åpen, mens det er omvendt for høyesterettsdommeren. I den grad dette er korrekt, taler det i hvert fall for at hver sektor ikke på egen hånd må få regulere sin egen grad av åpenhet. Innen offentlig sektor burde det dessuten finnes en mer effektiv mulighet enn vi har i dag for å få overprøvd konkrete beslutninger om å nekte innsyn i dokumenter og informasjon. Dette ble påpekt i debatten av Eivind Smith (Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo).

Et beslektet moment ble trukket fram av Jan Fridthjof Bernt, professor i jus ved Universitetet i Bergen og tidligere preses i Det Norske Videnskaps-Akademi. De konkrete begrunnelsene for å begrense åpenheten er nesten alltid gode i seg selv. Problemet er at dersom vi summerer disse begrunnelsene, vil vi ifølge Bernt sitte igjen med et samfunn som er mye mindre åpent enn det vi har i dag. Han stilte spørsmål ved troen på at den objektive fornuft blir best utfordret dersom den får virke bak lukkede dører. Argumentet går igjen i debatten om åpenhet i kommunale organer, Høyesterett, regjeringen og Norges Bank. Åpne dører ødelegger kompromissviljen, forhandlingene og samtalen, blir det hevdet, og den ekte diskusjonen vil flyttes til andre rom. Problemet er ikke tatt ut av lufta, men blir det egentlig tatt bedre beslutninger bak lukkede dører, spurte Bernt.

I tilknytning til dette kan man spørre om det overhodet nytter å insistere på åpenhet. Kanskje er realiteten at når ett rom blir åpnet, flytter diskusjonen til et annet, som fortsatt er lukket. Om man også åpner det rommet for allment innsyn, flytter nissen med på lasset og debatten beveger seg til et enda mer lukket rom. Det kan nok være noe i dette, men momentet må ikke overdrives. Kanskje har regler om åpne møter i kommunestyrer ført til at noe mer av den reelle debatten skjer i komiteer, gruppemøter og andre lukkede fora, men det kan ikke være tvil om at det alt i alt blir større åpenhet når de formelle møtene er åpne.

Det blir altså argumentert mot åpenhet ved å vise til kvaliteten på debatt og beslutninger. Et annet hensyn som gjør at ikke alt kan legges åpent fram, er personvernet. Dette ble tatt opp av Helge Brunborg (Statistisk sentralbyrå). Han pekte på at statistikk og analyse er viktig for åpenhet og demokrati. Beslutninger basert på fakta er bedre og mer transparente. I prinsippet skal Statistisk sentralbyrå offentliggjøre alle tall, men åpenheten må modifiseres i møtet med andre hensyn. For det første krever personvernet at data om små utvalg og grupper må unntas offentlighet. Det skal ikke være mulig å identifisere enkeltpersoner eller bedrifter. For det andre kan sorterte data bidra til stigmatisering av minoritetsgrupper. Brunborg konkluderte med at vi må tilstrebe størst mulig åpenhet, men at det samtidig fins gode grunner til at denne maksimale åpenheten i praksis må begrenses.

Karen Helene Ulltveit-Moe (Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo) trakk fram et tilknyttet moment, nemlig åpenhet som en viktig forutsetning for politikkevaluering. På dette området er det etter hennes mening et betydelig rom for forbedring, siden vi ikke har ubegrenset tilgang til alle data, også i tilfeller der tall og fakta illustrerer politiske prioriteringer. Hun har selv erfart at det kan være vanskelig å få tak i tallmaterialet som er nødvendig for å evaluere politikkvalg.

Hva skal for øvrig kreves for å si at det gjelder «åpenhet»? Det hjelper lite at møter er åpne dersom de blir lagt til tid og sted der interesserte borgere ikke har praktisk mulighet for å være til stede. Et kuriøst eksempel er at da styret ved Universitetet i Oslo hadde vedtatt delvis å åpne sine møter, ble neste møte holdt i Rosendal i Hard-anger.1

Ofte kan man regne med at pressen følger med og formidler det viktigste, men det er ikke helt det samme som at borgeren selv har direkte tilgang til informasjonen.

Liksom åpne møter langt fra folk gir begrenset åpenhet, kan dokumenter være offentlige i formell forstand uten å være lett tilgjengelige. I debatten tok Morten Bergsmo fra Fredsforskningsinstituttet (PRIO) opp et annet aspekt ved dette. Han spurte om det er rimelig at norske forskere publiserer vitenskapelige tekster i dyre bøker og tidsskrifter. Han mente det bør være åpen tilgang på all kunnskap, ikke minst av hensyn til fattigere land med større problemer enn oss.

Like etter debatten i Akademiet skjedde det noe som illustrerer dette og setter på spissen et dilemma knyttet til åpenhet. Høyesterett avsa en dom som gjaldt seksuelle overgrep mot barn, og der det derfor av hensyn til personvernet var sterke grunner til å begrense åpenheten.2 Samtidig reiste saken et viktig prinsipielt spørsmål om lagrettens (juryens) rolle i straffesaker. Stiftelsen Lovdata, som normalt gjør nyere beslutninger i Høyesterett gratis tilgjengelig for enhver, unnlot i første omgang å legge ut denne avgjørelsen på sine åpne nettsider, noe som i praksis nærmest ville utelukke den opplyste allmennhet fra diskusjonen om spørsmålet.3

Pressen spiller en viktig rolle når det gjelder å gjøre åpenhet reell, ved å formidle informasjon fra offentlige og private utøvere av makt til allmennheten. Da kan det, som påpekt av Eivind Smith, virke paradoksalt at vi ikke får vite hvem som har skrevet avisenes lederartikler. Dette paradokset kan avslutte oppsummeringen av debatten.