For to og et halvt år siden leverte det nye Same-rettsutvalget sin innstilling (NOU 2007:13) om en ny administrasjon av de såkalte tradisjonelle samiske områdene sør for Finnmark. De foreslåtte endringene med hensyn til eierskap og forvaltning er mest drastiske for «Hålogalandsallmenningen», utvalgets betegnelse på de enorme, hittil statseide områdene av indre Troms og Nordland som omfatter bortimot 30 000 km2 av disse to fylkene, dvs. mesteparten av deres utmark (til sammen 45 % av de to fylkesarealene). Flertallet i utvalget foreslår disse områdene overført til et regionalt eierskap og en utelukkende lokalstyrt forvaltning. Det er blitt hevdet at dette lovforslaget ikke gir grunn til å tro at naturen i disse områdene kommer til å bli skjøttet på en annerledes måte enn under den nåværende ordningen med staten som eier og forvalter. En slik påstand er det grunn til å sette spørsmålstegn ved. Høringsfristen for lovforslaget gikk ut i 2009. Dette er ment som et varsko i påvente av den videre behandlingen i departement, regjering og storting.

Gjennom sin anvendelse av internasjonal rett, framfor alt FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk i selvstendige stater, er lovutvalgets innstilling epokegjørende i sin framstilling av samiske rettigheter, nedfelt både i selve utredningen og ikke minst i utkastet til hålogalandsloven som dreier seg om eierskap og forvaltning av det som til nå har vært statens grunn i indre Nordland og Troms. Samtidig er hålogalandsloven dessverre preget av store forsømmelser når det gjelder naturskjøtsel og miljøvern. Forslaget til ny eierskaps- og styringsmodell for utmarken i indre Troms og Nordland er gjennomgående langt mer opptatt av naturens utnyttelse enn av dens beskyttelse.

Ressursdiskurs

I lovforslagets formålsparagraf (§ 1) heter det riktignok at loven skal «legge til rette for at grunn og naturressurser på Hålogalandsallmenningens grunn i Nordland og Troms fylker kan disponeres på en balansert og økologisk bærekraftig måte […]».1 Men formålsparagrafen lover langt mer enn resten av loven og utredningen som helhet holder. Utvalgsflertallets forslag til forvaltningsorganer og forordninger kan snarere hevdes å legitimere at naturhensyn neglisjeres. Den manglende miljøvernbevisstheten kommer generelt til uttrykk gjennom diskursen som anvendes: «Natur» som et frittstående ord (i bestemt eller ubestemt form) blir brukt mindre enn 30 ganger i løpet av de 749 -sidene som utgjør det første bindet av utredningen, mens sammenstillingen «naturressurs» (i entall eller flertall) betegnende nok forekommer over 200 ganger, ordet «ressurs» (i entall -eller flertall i forskjellige kombinasjoner) over 500 ganger, og ordet «grunn» (i betydningen eid «land»/«mark») i gjennomsnittet mer enn én gang per side (jeg gav meg da jeg hadde tellet forbi de første 1000). Naturens økonomiske verdi gis fullstendig primat, ikke dens opplevelsesverdi, for ikke å snakke om dens egenverdi.

Tilsidesettelse av allmennhetens interesser

Innstillingen understreker at selv om den har «tatt utgangspunkt i finnmarkslovens formålsparagraf», så har den sørget for at «også hen-synet til allmennheten, hvilket både vil innbefatte allmenne jakt- og fiskeinteresser og interesser knyttet til utøvelse av allemannsrettigheter til friluftsliv, nevnes i formålsparagrafen» (s. 661).

Dette blir mest staffasje. Utover i flertallsinnstillingen betraktes eiendomsretten og næringsrettigheter som primære og allemannsretter som rent sekundære. Den delen av allmennheten man er opptatt av, er dessuten stort sett de som driver jakt og/eller fiske. Ofte omtales frilufts-livets interesser som nærmest synonyme med jakt- og fiskeinteresser. Selv et eget underkapittel med overskriften «Hensynet til friluftsinter-essene» (14.5.4.5) viser seg bare å angå adgangen til jakt og fiske (ss. 632–33). Det øvrige friluftsfolkets allemannsrett til å ferdes fritt i skog og fjell, ofte betegnet som den «uskyldige nyttesrett», gis liten betydning.

På dette punktet framstår flertallsinnstillingen som overraskende gammelmodig og antik-vert. Administrasjonsmodellen som Samerettsutvalget foreslår for bruken av Hålogalands-allmenningen, viser minimal forståelse for at disse områdene i nyere tid må sies å falle inn under fellesskapets anliggender i langt større grad enn før, selv om store deler av dette fellesskapet ikke har næringsinteresser i regionen. Retten til å styre og forme den framtidige bruken av naturen i indre Troms og Nordland reserveres utelukkende til de som bor her. Den norske allmennheten, enten den befinner seg i Tromsø, Bodø eller Oslo, eller for den saks skyld på Finnsnes, Brønnøy eller Bamble, er ikke styringsberettiget. De nordnorske stedseksemplene er brukt for å minne om at de svært korte avstandene fra vest til øst i Troms og Nordland gjør den nordnorske befolkningens tilknytning til de indre områdene spesielt sterk. I tillegg til de mange fra ytre strøk som tilbringer sine helger på turer og/eller på hytter i Hålogalandsallmenningens kommuner, er det en god del som av sysselsettings- og inntektsgrunner har måttet flytte fra landsdelens indre strøk til tettsteder ved kysten, men som fremdeles gjør flittig bruk av sine opprinnelige heimplasser som fritidsboliger. I sum blir nordlendinger i kystdistriktene av Troms og Nordland så vel som allmennheten i Norge generelt utelukket fra å være med på å bestemme den framtidige bruksforvaltningen av det som kan betegnes som Norges lengste og største gjenværende, -relativt intakte fjellområde.

I denne forbindelse er det viktig å påpeke at «uskyldige» friluftsrettigheter også er bruksretter. Som Ottar Brox påpeker, kan allmenn-hetens rett til ferdsel i utmark betraktes som en urgammel sedvanerett som foregrep eiendoms-retten og i Stein Lier-Hansens ord «representerer den opprinnelige rettstilstand i våre naturom-råder».2 Størstedelen av den norske allmennheten utøver selvsagt sitt friluftsliv uten å være organisert i noen forening, men ser man kun på de som er medlemmer av friluftsorganisasjoner (som formelt sett er blitt gitt anledning til å kommentere Samerettsutvalgets utredning), representerer de likevel ganske mange mennesker som kan sies å ha legitime interesser i forvaltningen av den nordnorske naturen: Troms Turlag har f.eks. ca. 3600 medlemmer, Forum for natur og friluftsliv Nordland (som favner 11 organisasjoner) har ca. 20 000 medlemmer, og på landsbasis har f.eks. en organisasjon som Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) over 500 000 medlemmer og Den norske turistforening langt over 200 000 medlemmer. Hålogalands-lovens (og utredningens) svake vern av allmennhetens friluftslivsinteresser er ikke overraskende et gjennomgangstema i friluftorganisasjonenes, friluftsrådenes og miljøvernorganisasjonenes høringsuttalelser.

Næringsinteressenes beslutningsflertall og mangelen på miljøvernrepresentasjon

Samerettsutvalgets flertallsinnstilling går inn for en todelt administrasjonsmodell for utmarksområdene i indre Troms og Nordland: på den ene siden et styre for hele Hålogalands-allmenningen (som i hovedsak har ansvaret for

eiendomsretter og fastsetting av retningslinjer og budsjett for virksomheten som helhet), og på den andre siden opptil seks «regionale utmarksstyrer» (som skal stå for forvaltningen av selve bruken av utmarken i hver av disse regionene). Styret for Hålogalandsallmenningen som helhet skal bestå av seks medlemmer (hvorav Sametinget, Troms fylkesting og Nordland fylkesting velger to representanter hver), og for utmarksstyrene gjelder blant annet følgende forordninger (§ 23):

Utmarksstyrene er frittstående organer, og verken administrativt, organisatorisk eller på annen måte underlagt Hålogalandsallmenningen. […]

Hvert utmarksstyre skal ha minst sju medlemmer med personlige varamedlemmer […]

Minst to av medlemmene og deres varamedlemmer skal representere jordbrukere med rettigheter som nevnt i § 28, og minst to skal representere de som driver reindrift i regionen, og slik at disse gruppene av rettighets-havere til sammen har flertall i utmarksstyret. Dersom det i regionen finnes andre innehavere av bruksrettigheter med grunnlag i særlige rettsforhold, skal også disse være representert i utmarksstyret. For øvrig skal også jakt-, fiske- og friluftsinteressene være representert i utmarksstyret. (ss. 40–41)

Det er mye som er bekymringsfullt ved dette. Det er, for å sitere Inge Lorange Backer, en viktig erkjennelse innenfor statsvitenskapen at utformingen av styreorganer «legger føringer på innholdet av de avgjørelser som blir truffet. Hvilket organ som treffer vedtaket, hvordan organet er sammensatt, hvilken fagkunnskap det besitter, hvilken kontaktflate det hovedsakelig har og hvilken plass det har i den samlete organisasjonsstrukturen, er altså forhold som er med på å bestemme hvilket innhold vedtaket faktisk får» (Backer 2002: 107). Når man tar i betraktning hvor stor myndighet hålogalands-loven tillegger det enkelte utmarksstyre, hvordan og ut fra hvilke interesser styret er sammensatt, hvilken kontaktflate dets representanter har, og hvilken fagkunnskap de (ikke) besitter, så lover dette ikke godt for ivaretakelsen av frilufts- og naturvernhensyn. For det førs-te, at utmarksstyrene er «frittstående» betyr tydeligvis at de har en meget utstrakt myndighet til alene å bestemme bruken av disse områdene. For det andre, når det blir forlangt at jordbrukere og reindriftsberettigete skal ha absolutt styreflertall, så betyr dette at to bestemte næringsinteresser alene er gitt avgjørende makt i forvaltningen. For det tredje er friluftslivsinter-essene gitt en beskjeden innflytelse, og naturverninteresser er ikke engang eksplisitt nevnt. Det siste er en avgjørende svakhet ved loven. Siden naturen ikke har noen egen stemme (i begge betydningene av ordet), så må noen snakke og stemme for dens egenverdi.3

En alternativ løsning kunne selvsagt vært at naturvernperspektivet var blitt ivaretatt ved hjelp av statlig representasjon på det overordnete styret for Hålogalandsallmenningen, for eksempel gjennom en representant oppnevnt av Miljøverndepartementet (se også Backer 2002: 108). Dette har innstillingen imidlertid ikke funnet grunn til å inkludere, «også under hensyntagen til Sametingets motstand mot et statlig oppnevnt styremedlem i Finnmarkseiendommen» (s. 671).

I motsetning til det som er tilfellet for hålogalandslovens utmarksstyrer, så har fjellstyrene i statsallmenningene sørpå naturvern som et viktig formål. I fjellovas § 3 står det at fjellstyret «skal arbeide for å sikre at allmenningen vert brukt på ein måte som fremjar næringslivet i bygda og tek var på naturvern- og friluftsinter

-essene» (Fjellova 1975). En slik vektlegging av naturvern følges fortjenestefullt opp av Samerettsutvalgets mindretallsinnstilling. I flertalls-innstillingen dukker naturvernsbegrepet stort sett kun opp som mulig problem for primærnæringene.

Mange av høringsuttalelsene fra forskjellige friluftslivsorganisasjoner bemerker den over-nevnte skjevheten i utmarksstyrenes representasjon, og flere forlanger at friluftslivsinteressene skal ha (minst) to representanter (jf. Friluftslivets fellesorganisasjon 2009 og Norges Naturvernforbund 2009). Det er også verd å merke seg at til og med høringsuttalelsen fra Utmarkskommunenes sammenslutning (USS), som organiserer en rekke av kommunene innenfor Hålogalandsallmenningens område og som ellers gir sin tydelige tilslutning til flertallsinnstillingen, gjør dette med forbehold om at «[d]e bruksberettigede bør ikke ha krav på å ha flertall i utmarksstyrene» (USS 2009).

Lokal og/eller statlig naturskjøtsel? Noen prinsipielle argumenter

Høringen i kjølvannet av hålogalandsloven viser at striden i høy grad dreier seg om innflytelse og inntekter, og at uttalelsene har delt seg etter helt forutsigbare skillelinjer. På den ene siden står jordbruks- og reindriftsnæringene og de involverte utmarkskommunene som i hovedsak støtter flertallsinnstillingen om en utelukkende regional/lokal forvaltning, på den and-re står natur- og friluftslivsinteressene som i h-ovedsak støtter mindretallsinnstillingen som går ut på at Statskog SF skal fortsette som eier og medforvalter.

Uenighetene omkring lovforslaget viser at spørsmålet om statlig kontra lokal råderett og forvaltning er innfløkt, men noen prinsipielle for- og motargumenter er likevel verd å nevne. På den ene siden finnes det gode argumenter som taler for desentralisert styring. Forvaltningen av et naturområde bør ta utgangspunkt også i lokale erfaringer som springer ut av generasjoners bruk. I et moderne demokrati er det dessuten en forutsetning at lokalsamfunnene er med på å bestemme bruken av egne nærområder. (I et slikt perspektiv må man si at Statskog som enerådende utmarksgodseier i indre Nord-Norge har vært en ren anakronisme i vår egen tid.) Inntektene fra utmarksområdene bør samtidig kanaliseres tilbake til de enkelte distriktene slik at lokal sysselsetting og næringsliv støttes og videreutvikles. En aktiv naturskjøtsel kan best realiseres gjennom lokalbefolkningens medvirkning og innsats.

På den andre siden finnes det også vektige argumenter for statlig styring. Det er åpenbart at særinteresser vil ha mindre innflytelse på statlige enn på lokale beslutningsorganer. De fleste av Hålogalandsallmenningens kommuner er meget tynt befolket, de personlige kontaktene favner vidt, og det enkelte utmarksstyret kan finne det problematisk å motstå press fra sterke lokale interessegrupper. Som biologen Dag O. Hessen uttrykker det: «Ideelt sett burde all naturforvaltning være lokalt forankret, men problemet består i at den lokale forvaltning altfor ofte innebærer lempelig, for ikke å si lemfeldig, håndhevning av verneverdiene» (Hessen 2008: 210). En slik lemfeldighet ofte et resultat av nære personlige nettverk i beslutningsprosessene og mangel på naturfaglig kunnskap. Slik kunnskap er samtidig hovedforutsetningen for at naturmangfoldloven skal virke etter sin hensikt. Et stort tankekors i denne forbindelse er at hålogalandslovens foreslåtte utmarks-styrer ikke kan sies å sitte inne med, eller ha regelmessig tilgang til, den type kompetanse som er nødvendig for at områdene i indre Troms og Nordland skal kunne forvaltes etter naturmangfoldlovens paragrafer, som omfatter prinsippet om å være «føre var» i § 9, ansvaret for å vurdere «samlet belastning» i § 10, og framfor

alt følgende kunnskapskrav i § 8: «Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger» (Ot.prp. nr. 52). Den interkommunale sammensetningen av utmarksstyrene som er foreslått i hålogalands-loven, representerer ingen sikring i så måte. Som det påpekes i Berntsen og Hågvars bok Norsk natur – farvel? har over 90 % av kommunene per 2008 «sagt opp sine miljøvernledere» (Hågvar og Berntsen 2008: 263), hvilket gjør et utelukkende lokalt ansvar for naturforvaltning til en tvilsom løsning.

Det er også andre grunner til at forvaltningen av de indre områdene i Troms og Nordland ikke bare bør være et lokalt, men også et sent-ralt anliggende. Rent økologisk kan denne utrolig lange allmenningen (hvis utstrekning overskrider avstanden mellom Kristiansand og Trondheim) sies å fungere som en ideell korridor som binder sammen en rekke enkeltlokaliteter, som igjen bidrar til en livsviktig utveksling av genetisk materiale, noe som gjør en overordnet og helhetlig naturforvaltning for disse områdene nødvendig. I tillegg kommer det faktum at mange av naturressursene så vel som miljøproblemene er av en interregional, internasjonal og global karakter, hvilket også tilsier at statlige forvaltningsmyndigheter burde spille en medbestemmende, formalisert rolle i administrasjonen av Hålogalandsallmenningen. Som Hans Chr. Bugge påpeker i sin bok om miljøforvaltningsrett, så kjenner ikke naturen «administrative grenser. Svært mange miljøproblemer strekker seg over flere kommuner, fylker eller land. Et krav til rettsreglene og beslutningssystemet er her at problemets geografiske utstrekning kan klarlegges, og at vedtak treffes ut fra en helhetsvurdering uavhengig av administrative grenser» (Bugge 2006: 39). På mange måter er grensene både mellom kommuner, fylker, regioner og nasjoner fiktive for alle andre enn menneskene selv. Noen av de større pattedyrene i indre Troms og Nordland vandrer mellom forskjellige områder og krysser også grensen mellom Norge og Sverige. -Migrasjonene til trekkfuglene (mange av dem i sterk tilbakegang) er et fenomen som i ekstrem grad får oss til å innse at «naturressurser» også er et globalt anliggende. Uforsvarligheten ved en rent lokal, stedsbegrenset forvaltningssynsvinkel blir enda tydeligere i forbindelse med miljøproblemer som f.eks. forurensing og klimatiske forandringer. Et økologisk problem som affiserer en nordnorsk region, kan samtidig ha nasjonale eller globale årsaker. Enten det gjelder såkalte «naturressurser» eller miljøproblemer, bør derfor ikke så store naturområder i Norge forvaltes uten den type overordnet økologisk kunnskap som sentrale myndigheter har som sitt ansvar å være i besittelse av. Den enk-leste og mest effektive måten å forsikre seg om en forsvarlig ivaretakelse av naturen på er derfor også å involvere statlige organer i forvaltningen.

Å være skeptisk til statlig styring er nærmest politisk korrekt i vår dager, men å sette spørsmålstegn ved problemer ved lokal administrasjon synes å oppfattes som å banne i kirka. Saken er i stedet at begge styringsformer har sine svake og sterke sider. Det mest uheldige aspektet ved lovutvalgets flertallsinnstilling er etter min mening dens «enten-eller»-holdning til problematikken omkring statlig kontra regionalt/lokalt eierskap og styring. En mer fornuftig og konstruktiv løsning på forvaltningsspørsmålet for utmarksområdene fra Nord-Troms til Trøndelagsgrensen ville etter mitt syn være en kombinasjon av lokal og statlig styring, der flere parter blir hørt, der alle drar nytte av både lokal og statlig kunnskap og kompetanse, og der naturverninteresser også eksplisitt ivaretas.

Hålogalandslovens defekter i kortformat

Hvis hålogalandsloven blir vedtatt i sin nåværende form, er det klart at Norge blir delt i to allmenningsriker – et nordnorsk rike med regionallmenninger (i så måte også representert ved Finnmarkseiendommen) der den norske allmennheten og staten er uten vesentlig medinnflytelse i bruksforvaltningen av disse, og et sørnorsk rike med statsallmenninger der både utmarksstyrene (lokalsamfunnene) og staten (det større fellesskapet) tar del i deres administrasjon. Det kan være liten tvil om at den sistnevnte løsningen best sikrer miljømessige hensyn. Mine viktigste ankepunkter overfor Samerettsutvalgets lovforslag og utredning er følgende: allemannsretten og det enkle friluftsliv er ikke tilstrekkelig ivaretatt; allmennheten er uten vesentlig medinnflytelse på utmarksutnyttelsen; to bestemte næringer har beslutningsflertall i bruksforvaltningen; naturvernrepresentasjon er ikke noe krav i styresammensetningene; miljøfaglig kompetanse for forsvarlig forvaltning mangler; naturens egenverdi er stort sett neglisjert; og staten er utradert som mulig medforvalter.

Selv om Samerettsutvalgets flertallsinnstilling bemerker at dens forslag til et nytt eierorgan muligvis kan gi en «mer lojal oppfyllelse av de folkerettslige forpliktelsene», så påpeker den samtidig at en overføring fra statlig til et utelukkende regionalt eierskap ikke er noen nødvendig konsekvens av samerettsmandatet: «Vurdert i et isolert folkerettslig perspektiv er det derfor vanskelig å se at en modell som forutsetter opprettelse av et nytt eierorgan til dette området, har et klart fortrinn i forhold til en modell som forutsetter at staten forblir grunneier […]» (s. 648). Det urfolkrettslige perspektivet kan følgelig også ivaretas av en forvaltning som er delt mellom lokale og statlige myndigheter.

Heller ikke denne artikkelen har på noen måte inneholdt synspunkter som skulle rokke ved flertallsinnstillingens stadfesting og sikring av samenes innlysende rettigheter i den såkalte Hålogalandsallmenningen. Jeg har kun påpekt at flertallsinnstillingen har vært så opptatt av sitt hovedmandat at de ikke samtidig har sørget for å fremme også allmennhetens interesser i disse vidstrakte fjellområdene i indre Troms og Nordland. Å ivareta begge deler burde være mulig. Utredningen gir leseren ingen følelse av at «Hålogalandsallmenningen» skal forvaltes som natur, hverken på naturens egne premisser eller på vegne av en større allmennhet, den være seg norsk eller global. I mine mer pessimistiske stunder ser jeg for meg at den floraen og faunaen som tross alt fremdeles finnes i ind-re Nord-Norge, her og nå ved årtusenskiftet, vil om hundre år synes like fjern og uvirkelig for våre etterkommere som det rike dyrelivet rundt år 1900 framstår for oss som lever her i dag. En kombinasjon av lokal- og sentralbasert naturskjøtsel vil være et viktig bidrag til å motvirke et slikt scenario.

Litteratur

Backer, Inge Lorange (2002). Innføring i naturressurs- og miljørett, 4 utg. Oslo: Gyldendal.

Brox, Ottar (2001). Vår felles eiendom. Tar vi vare på allemannsretten?. Oslo: Pax.

Bugge, Hans Chr. (2006). Lærebok i miljøforvaltningsrett. Oslo: Universitetsforlaget.

Fjellova (1975). Lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane. Hentet 18. sept. 2009 fra http://www.lovdata.no/all/nl-19750606-031.html

Friluftslivets fellesorganisasjon (2009). «NOU 2007:13 Den nye sameretten – høring». Hentet 11. nov. 2009 fra http://www.google. com/search?hl=en&client=safari&rls= en&q=Friluftslivets+fellesorganisasjon +høring+NOU+2007&btnG=Search&aq= f&oq=&aqi=

Hessen, Dag O. (2008). Natur: Hva skal vi med den? Oslo: Gyldendal.

Hågvar, Sigmund og Bredo Berntsen (2008). «Noen alternative framtidsscenarier», i Berntsen, Bredo og Sigmund Hågvar (red.): Norsk natur – farvel? En illustrert historie. Oslo: Unipub.

Norges Naturvernforbund (2009). «Norges Naturvernforbunds uttalelse til NOU 2007 :13: Den nye sameretten». Hentet 18. sept. 2009 fra http://naturvern.imaker.no/data/f/1/28/48/8_2401_0/ses_uttalelse_ Samerett.pdf

NOU 2007:13 (2007). Den nye sameretten: Utredning fra Samerettsutvalget. Oslo: Departementenes servicesenter.

Ot.prp. nr. 52 (2008–2009). Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Oslo: Det kongelige Miljødepartement.

Stone, Christopher D. (1988). Should Trees Have Standing? Toward Legal Rights for Natural Objects. Palo Alto, CA: Tioga Publishing.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) (2009). «Samerettsutvalgets innstilling, NOU 2007:13. Høringsuttalelse». Hentet 18. sept. 2009 fra http://www.lundogco.no/upload/ USS/b081124_horing_nou_200713_uss_ cl_3.pdf