Trine Syvertsen Mediemangfold. Styring av mediene i et globalisert ­markedKristiansand: IJ-forlaget 2004

Statlig styring av mediene

Trine Syvertsen har gjennomgått dokumenter, intervjuet aktører og analysert styringen av norske medier i et globalisert marked. Resultatet er en bok som inneholder mye interessant empiri. Dens analyser er jeg imidlertid grunnleggende skeptisk til. Min skepsis starter allerede ved begrepet ’analyse’, som betyr å undersøke ved å splitte opp. Syvertsen undersøker ved å slå sammen.

I sluttkapitlet gir hun råd til forskere som bidrar til mediepolitikken. Boken har da vist at de ikke er nøytrale observatører, men reguleringsvennlige aktører. Hun ser dette som en fare for forskerne selv, og lanserer seks vær varsom-regler for å beskytte dem mot tap av autonomi og autoritet. Hun ser ingen fare ved det at samfunnet fores med verdier i vitenskapelig forkledning. Gunnar Myrdal tok opp dette i sin bok om objektivitetsproblemet i samfunnsforskningen (1968). Der lanserte han regelen om at forskere bør blottstille sine verdipremisser.

Syvertsens problemstilling er: «Er det tegn som tyder på at den samfunnsmessige styringen av mediene bygges ned, og at det i større grad blir opp til eiere, produsenter og publikum å sikre tilgang til et godt og allsidig medietilbud?». Hun anvender ikke Myrdals vær varsomregel, men overlater til leserne å finne verdipremisset for å ta opp dette. Jeg mener å finne det i definisjonen av ’samfunnsmessig styring’: «Hvordan ulike politiske, kulturelle og statlige instanser bidrar til å støtte og tilrettelegge for en bestemt medieutvikling, samtidig som de på andre områder – gjennom pålegg og forbud – innskrenker mediebedriftenes handlefrihet.» Bokens verdipremiss er at bare samfunnsmessig styring sikrer oss «et godt og allsidig medietilbud». Jf. den nesten synonyme, men mer normative definisjonen av ’mediepolitikk’ som «selve det området der

samfunnet intervenerer i mediesystemet for å stimulere medienes positive funksjoner og hindre de negative». Bokens problemstilling er retorisk formulert: Hvis samfunnsmessig styring bygges ned, får vi ikke et godt og allsidig medietilbud. I stedet får vi det eiere, produsenter og publikum gir oss når samfunnet ikke intervenerer for å stimulere medienes positive funksjoner og hindre de negative.

Med samfunnsmessig styring hevder forfatteren å mene ’governance’, ikke gammeldags government som andre har skrevet om. Hun ser governance som en utvikling «fra tradisjonell statsstyring (’government’) til en mer diversifisert og fragmentert styringsform der markedsstyring, styring gjennom nettverk og selvregulering spiller en viktigere rolle.» Med governance omfatter imidlertid samfunnsmessig styring alle aktører og styringsformer. Den blir umulig å bygge ned. Bokens hovedproblemstilling blir en logisk umulighet. Styringen kan heller ikke bygges opp. Eneste endring er definisjonen av samfunnsmessig styring.

Med governance er det tilstrekkelig styring å overlate til eierne, produsentene og publikum å sikre oss et godt medietilbud. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig for Syvertsen. Hun tillater ikke politikerne å avkapasitere seg selv. De må støtte og tilrettelegge, pålegge og forby. Hennes styring er å overprøve eierne, produsentene og publikum. Dette er ikke governance. Det er gammeldags government, mediepolitikk utformet av politikerne, utøvd av myndighetene og utviklet av ekspertisen, deriblant medieforskerne. Hennes problemstilling forutsetter government. Det nye fenomen governance må være trusselen mot government, nedbyggingen av government fremstilt som samfunnsmessig styring.

Governance tvinger Syvertsen til å endre bokens problemstilling. Deregulering må erstattes med reregulering. For å belyse denne problemforståelsen introduserer hun begrepet ’reguleringsregimer’. Hun skiller mellom statlig regulering og selvregulering, og mellom fire statlige reguleringsformer: Kultur, næring, forbruker og konkurranse. De tre siste slås deretter sammen til en felles økonomisk kategori, slik at valget står mellom to regimer, kultur og økonomi. Den nye problemstillingen er nedbygging av kulturen til fordel for økonomien, av statlig regulering til fordel for selvregulering. Det reformulerte verdipremisset er for kulturpolitisk og mot økonomisk regulering, for statlig regulering og mot selvregulering.

Ut fra verdipremisset er det ikke nok å regulere markedet. Det er mediene som må reguleres. Markedsregulering er utilstrekkelig selv om det tilsiktede resultat skulle oppnås uten omkostninger, for kjøpers marked er like uønsket som selgers. Markedet er i det hele utilstrekkelig «for å frambringe ønsket resultat». Også konkurranseregulering er for Syvertsen normativt, da den hviler på oppfatninger om «hva som er ønskede og uønskede resultat av markedsstyringen». Hun er åpenbart ukjent med forskjellen mellom «market failure», at markedets domstol ikke fungerer, og at markedet fungerer, men feller dommer vi ikke liker. Mange politikere kaller feilaktig også det siste for markedssvikt. Det samme gjør Syvertsen.

Misnøye med markedets dom fører til ønske om overprøving i «politikkens høyesterett», som Hernes kalte det. Hvem sin misnøye skal politikken rette opp? Publikums misnøye med summen av egne handlingsvalg, eller myndighetenes misnøye med hva publikum er tilfreds med? Her kunne forfatteren diskutert partienes mediepolitiske program, og velgernes problemer når «den ikke-representative representanten» og mindretallsparlamentarisme medfører at den mediepolitikk som forhandles frem, ikke blir lik den velgerne stemte for (hvis de da ble tilbudt å stemme på et mediepolitisk program). Det er dette Makt- og demokratiutredningen (MUTR) beskriver som vår politiske realitet i dag. Hun kunne vurdert hvordan publikums interesser skal ivaretas når heller ikke demokratiets domstol fungerer, slik at både «market failure» og «government failure» må rettes opp.

Syvertsen er imidlertid like lite opptatt av velgernes makt over politikerne som av publikums makt over mediene. Mediepolitikken er de kulturpolitiske myndighetenes domene. De ser mediene som sitt felt, for å si det med Bourdieu, vet hva som behøves «for å leve gode og fullverdige liv», og passer på at borgerne får «den informasjon og de impulser» som de trenger. Det er disse myndigheter som har gitt oss «et godt og allsidig medietilbud». Nå står de «under press», og vi risikerer å få bare det tilbud eiere, produsenter og publikum (dvs. vi selv) er i stand til gi oss.

Hva den kulturpolitiske eliten vil oppnå, finner vi i mediepolitikkens mål. Overordnet er begrepet ’mangfold’, politikkens mål nr. 1. For Syvertsen omfatter det «prinsippet om pluralisme når det gjelder medieaktører, og prinsippet om variasjon i tilbudet». Dette er et nytt pluralismebegrep for meg. I det begrep jeg kjenner, er aktørpluralisme ikke nødvendig,

og tilbudsvariasjon ikke tilstrekkelig, til å karakterisere et mediesystem som mangfoldig. Aktørpluralisme ikke nødvendig fordi mangfold kan uttrykkes innen samme medieinstitusjon. Tilbudsvariasjon ikke tilstrekkelig fordi det er forenlig med maktmonopol. I den terminologi jeg er fortrolig med, er ’variasjon’ et upolitisk begrep. Også kommunistregimene i Øst-Europa hadde et variert medietilbud, men ingen (lovlige) medier som utfordret statens og partiets autoritet. Jeg noterer videre at Syvertsen utroper det statskontrollerte kringkastingsduopol til den fremste bærer av mangfoldet. Derved bortfaller aktørpluralismen. Som mediepolitikkens mål nr. 1 gjenstår et variert tilbud, noe for enhver smak.

At Syvertsen tenker slik, fremgår av hennes skille mellom mangfold og meningsbrytning. Demokratisk meningsbrytning og debatt er for henne ikke mangfold, men underordnet mangfoldet som mediepolitikkens mål nr. 2. Det fremgår videre at i det gode mediesystem tar den statskontrollerte kringkastingen seg av mål nr 1 (mangfoldet), og de private avisene seg av mål nr. 2 (meningsbrytningen). Avisene kan tillates å gjøre dette fordi de, ulikt kringkasting, ikke når ut til «heile folket» og derfor kan gis større frihetsgrad. Mens kringkasting må underlegges statlig innholdskontroll, får avisene fritt velge redaksjonell linje selv om de mottar pressestøtte. De er åpenbart ikke så farlige som kringkastingsmediene.

Syvertsen identifiserer demokratisk meningsbrytning med den fjerde statsmakt. Også det er ny terminologi for meg. Jeg oppfatter dette som to forskjellige mediefunksjoner, jf. Ytringsfrihetskommisjonens skille mellom mediene som arenaer og aktører. Det kan argumenteres for arenapluralisme som nødvendig for demokratisk meningsbrytning, især for å spre kontrollen med ytringsfriheten, selv om begrepet ’indre pluralisme’ og mye offentlighetsteori gir gode argumenter for at demokratisk meningsbrytning er forenlig med og krever monopol. Derimot er det vanskelig å se argumentene for aktørpluralisme, og statlig pressestøtte for å maksimere denne, som forutsetninger for den fjerde statsmakt. Den funksjonen synes tvert imot å kreve sterke mediebedrifter og uavhengighet av staten. Når eierkonsentrasjon ikke er nødvendig, er det fordi mediene uansett eierskap står sammen når de utøver denne funksjonen, og at det er ved samlet opptreden de oppnår resultater. Mediene jakter i flokk. Med Syvertsens likhetstegn mellom meningsbrytning og den fjerde statsmakt

jakter de ikke i det hele tatt, men diskuterer sakene. Dermed går staten fri.

Syvertsens gode mediesystem ligner det MUTR kalte «den gamle medieorden», der de politisk relevante mediene var underlagt politisk kontroll. Hennes trusler mot systemet ligner MUTRs årsaker til «folkestyrets forvitring og politikkens retrett». Dette indikerer at hennes implisitte verdipremiss er det Johan P. Olsen har kalt et samfunnsorientert demokratisyn, der folket styrer ved å delegere makt til sine organisasjonseliter, og staten har ubegrenset adgang til å gripe inn overfor individet. Trusselbildet fortoner seg ganske annerledes ut fra et individorientert demokratisyn, der individet styrer ved å begrense elitenes og statens makt. Fra sistnevnte ståsted må det kulturpolitiske reguleringsregimet fremstå som en bekreftelse på oligarkiets jernlov, agentenes makt over sine prinsipaler. Det bekrefter også forhold vi må anta har medvirket sterkt til det Syvertsen omtaler som en mentalitetsendring, at borgerne ikke ubetinget aksepterer den kollektivistiske demokratiforståelsen lenger, og krever omlegging til en politikk der individet teller mer.

Syvertsen foregir å undersøke empirisk hypoteser om overgang til økonomisk regulering og selvregulering. Gitt bokens verdipremiss er dette forverringshypoteser. Hennes undersøkelse er ikke etterprøvbar, da reguleringsregimene ikke er «gjensidig utelukkende empiriske kategorier». Det hun anfører for å underbygge hypotesene, lar seg plassere i flere kategorier. Metoden gir forskeren makt til å klassifisere fenomen slik at de passer med egne hypoteser. Den gir også makt til å klassifisere regimer, ett som kulturpolitisk og de tre øvrige som økonomiske, for eksempel. Det er ikke umiddelbart innlysende at forbrukerregulering med formål «å beskytte publikum mot skadelige eller uønskede budskap» tilhører det økonomiske reguleringsregimet, men det bidrar sterkt til volumet i kategorien.

Syvertsen får bekreftet sine hypoteser. Hun ser seg imidlertid nødt til å kvalifisere dem. Det er de nye mediene som reguleres økonomisk. De tradisjonelle reguleres fortsatt kulturpolitisk. Ei heller kan det «spores noen massiv overgang mot selvregulering i mediepolitikken», men nye medieformer reguleres «i større grad med ulike selvreguleringsordninger. Etter hvert som disse medieformene øker i utbredelse, vil også selvregulering bli relativt sett mer utbredt». I denne forstand sies forverringshypotesene å bli bekreftet. Vinnere blir

medienæringen og de myndigheter som deler dens målsettinger, tapere blir de myndigheter som «skal forsvare offentligheten og publikums interesser».

Har forfatteren belegg for konklusjonen? Ti år med politisk kjør for å få lovfestet Redaktørplakaten harmonerer ikke med min forestilling om overgang til selvregulering. Det motsatte skjer. I boken står det for øvrig feilaktig at det var Ytringsfrihetskommisjonen som foreslo lovfestingen. Forslaget ble først fremmet av Norsk Redaktørforening, deretter av Eierskapsutvalget. Kommisjonen var skeptisk til det. Heller ikke «the audit explosion», statlig målstyring og økte dokumentasjonskrav til «privilegerte medier» fremstår som overgang til selvregulering. Så drøftes ikke disse fenomen i lys av dette, men som eksempler på overgang til governance, New Public Management (NPM) og regulering basert på mistillit, hvilket tilhører den andre forverringshypotesen, økonomisk regulering.

Det er imidlertid lite som tilsier at «the audit explosion» er økonomisk motivert, og mye som tilsier at formålet snarere er å finne ut om f.eks. konsesjonssøkere har tilstrekkelig økonomi til å kunne realisere kulturpolitiske mål. Dette er helt i samsvar med definisjonen av det kulturpolitiske reguleringsregimet, der økonomien er middelet og «medienes kulturelle og politiske funksjoner» målet. Syvertsen hevder videre at mens konkurransereguleringen er reaktiv, er kulturpolitisk regulering «mer proaktiv». Men ikke mer enn at forestillingen om målstyring av mediepolitikken sies å være helt historieløs: Mediepolitiske tiltak forårsakes ikke av mål, men av problem, «noe forstyrrer status quo og setter i gang en politisk prosess som tvinger myndighetene til å reagere». Hvorfor denne desavuering av målstyring, i strid med den forutgående hyllesten til kulturpolitisk styring som proaktiv? Åpenbart fordi målstyring er NPM, og NPM er forverring.

Syvertsen sier videre at «det i mange tilfeller har vært mediebransjen selv som både har tatt initiativ til og utformet regulerings- og støttetiltak». Pressen har utformet pressepolitikken, NRK kringkastingspolitikken. Det er altså mange tilfeller av «regulatory capture» der mediene selv har bedt om å bli regulerte av myndigheter som slett ikke «proaktivt» hadde bestemt seg for å regulere dem. Kan det tenkes at medienæringen har brukt kulturpolitiske argumenter som virkemidler for å realisere økonomiske mål, som høyere kringkastingslisens, momsfritak og statlig pressestøtte? I så fall er det kulturpolitiske regimet egentlig et økonomisk regime, idet kultur er

middelet og økonomi målet. Og vi kan spørre om ikke konkurranseregulering egentlig er kulturpolitisk regulering. Konkurranseregulering har ikke økonomisk formål, men skal sikre at mediene produserer kultur i samsvar med publikums interesser til lavest mulig kostnad for publikum og uten negative eksternaliteter for samfunnet. Her er vitterlig kulturen målet og økonomien middelet.

Bokens omtale av mediepolitikkens praksis gir inntrykk av at det er uklokt av borgerne å overlate til et kulturpolitisk reguleringsregime å skaffe dem et godt og allsidig medietilbud. Mediepolitikken på Stortinget beskrives som plassert i en «oppsamlingskomité» med «mange ulike saker og ikke spesielt høy status». Mediepolitikken utgjør en «relativt ubetydelig del av komitéarbeidet», og dens ansvarlige er mer interesserte i andre saker. Beskrivelsen inngir ikke tillit til våre mediepolitikere. At deres manglende innsikt og styringsevne medfører akkumulasjon av makt i «det mediepoliske apparatet», virker heller ikke særlig betryggende. I sin undersøkelse av apparatet må Syvertsen konstatere gyldigheten av Niskanens byråkratitese, sentral i Public Choice teori, at offentlige aktører, med oppgave å ivareta våre fellesinteresser, opptrer som interessegrupper for egen sak. Det mediepolitiske apparatet må videre være ansvarlig for at mediepolitikkens mål nr. 1 er variert og politisk ufarlig kringkasting, og mål nr. 2 en tannløs fjerde statsmakt. Hvis dette er hva myndighetene oppfatter som et godt og allsidig medietilbud, må de ha andre motiv enn å gi borgerne informasjon og impulser til et fullverdig liv. Målene blir bedre forklarte av Public Choice teori om offentlig sektors egeninteresser. Denne teorien synes også å forklare en rekke andre forhold Syvertsen er opptatt av, som hvorfor myndighetene betrakter medier som politiske instrumenter for seg, hvorfor de utsteder medieprivilegier i bytte mot politisk lojalitet, og hvorfor samhandlingen mellom myndighetene og mediene under det kulturpolitiske regimet var preget av «prinsipiell tillit». Alt dette indikerer at det verken er publikums eller forbrukernes interesser staten søker å ivareta, men sine egne. Som Syvertsen konstaterer, har staten vært mest opptatt av borgeren, den samfunnsrolle som gir statens egen virksomhet legitimitet. Publikum er ikke borgere av mediene, men de er borgere av staten.

Mitt inntrykk er at det ikke finner sted noen regulatorisk overgang fra kultur til økonomi, ei heller fra statlig til selvregulering. Reguleringen av medier staten tillegger politisk

betydning synes hovedsakelig å ligge bom fast. Det som kan spores av bevegelse, indikerer snarere at staten søker å forsterke sin kulturpolitiske kontroll. I den grad nye medier overhodet tillegges politisk betydning, virker det videre som at staten vil utvide sin kontroll også til disse. Imidlertid virker det som nye medier i liten grad tillegges politisk betydning. Følgelig kan staten tillate seg å neglisjere dem, og behandle f.eks. dataspill på samme måte som den i årevis har behandlet ukeblad og tegneserier. At det blir stadig flere medier som ikke interesserer staten ut over at de innbringer merverdiavgift og kan ha innhold som støter mot moral og straffelov, er ikke overgang til et økonomisk regime (som ifølge Syvertsen også omfatter sanksjoner mot umoral). Det er medietilbudet, og ikke staten, som endrer seg.