Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

IT-planar – tilpassing eller strategisk posisjonering? eller: korleis alle vil bli 'best i verda'1

IT-plans adaptation or strategic positioning. Or: the art of becoming the world champion

Eli Skogerbø er forsker ved ARENA-programmet, og arbeider ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo.

Dei tre siste åra har omgrep som 'the information superhighway', 'elektroniske motorvegar' og andre meir eller mindre misvisande metaforar gått inn i vokabularet vårt. Alle regjeringar med respekt for seg sjølve, har lansert eigne, nasjonale 'IT-planar' der dei diskuterer korleis informasjonsteknologien kan nyttast til å løysa problem, møta utfordringar og, ikkje minst, forhandla fram politiske reformer. Desse planane er derfor strategiske dokument som gir viktige signal både til det nasjonale og det internasjonale miljøet.

The article discusses three national IT-, or 'information superhighway'-plans. The question posed is whether the plans should be regarded as indications of the adaptation to the European environment, or as indications of national strategies. The plans are placed, on the one hand, in the context of technological change, liberalisation of the international economy and Europeanisation of political authority, and, on the other, regarded as expressions of how national policies are formed by the national political history and national political structures.

'Det er betre å vere jordnær enn å byggje luftslott'.2 Slik svarte statssekretær Torstein Rudihagen på kritikken mot dei manglande visjonane i rapporten Den norske IT-veien. Bit for bit som blei lagt fram av Statssekretærutvalet for informasjonsteknologi i januar 1996. Utsegna kan tolkast som uttrykk for den IT- politiske strategien til den norske regjeringa. Representantar for styresmaktene argumenterer konsekvent for at Norge allereie er eit høgteknologisk land med godt utbygd infrastruktur og tenestetilbod, og at prisane på telekommunikasjonar er låge samanlikna med andre land. Følgjeleg treng den politiske kursen berre justering, ikkje radikal endring. Slik sett føyer satsinga på informasjonsteknologi seg inn i Arbeidarpartiregjeringa sin 'stø kurs'-politikk, som eg tolkar som ein strategi for å oppnå relativt store endringar i politiske prioriteringar utan at det vekkjer for stor politisk motstand.

Den norske argumentasjonen står i kontrast til korleis regjeringar i andre land, til dømes den sosialdemokratiske regjeringa i Danmark, brukar sin tilsvarande plan. Utan at verkemiddel og mål er avgjerande ulike dei norske, blir den danske planen brukt av regjeringa i ein offensiv for å liberalisera den danske telemarknaden, og for setja i gang prestisjetunge offentlege prosjekt. I Nederland er IT-planen Elektroniske motorvegar: frå metafor til handling (1994) eit viktig element for å skapa nye nasjonale kompromiss om reguleringa av tele- og IT-området. Planen stiller ope opp at den Europeiske Unionen (EU) har lagt premissa for IT-politikken, men regjeringa argumenterer likevel for at det er viktig å vera i forkant av utviklinga på nasjonalt plan, og dermed utnytta fordelane ved å vera tidleg ute.

I denne artikkelen vil eg argumentera for at skilnadene mellom dei nasjonale IT- planane og dei forskjellane i strategi mellom ulike regjeringar dei illustrerer, kan vera viktige kjelder til å forstå korleis ulike land tilpassar seg endringar i internasjonal økonomi og politikk. IT-planane, eller planane om 'elektroniske motorvegar', som dei og blir kalla, er offisielle kjelder som dokumenterer korleis styresmakter grunngir og legitimerer reformer og samtidig tilpassar seg til omverda. IT-planane er dokument som er sydde etter malar dels laga i USA, dels i EU, og dei kan ikkje studerast isolert frå den generelle liberaliseringa av tele- og kommunikasjonssektoren som mellom anna EU har vedtatt. Dei tre landa eg studerer har alle eit formelt forhold til EU: Nederland og Danmark er medlemmar, mens Norge er omfatta av EØS-avtalen. I den forstand er dei tre statane i ferd med å europeiserast ettersom dei, på litt ulike vilkår, er omfatta av vedtaka fatta i EU. I dei tre nasjonale planane er liberaliseringa av telepolitikken i EU og utviklinga av ein felles europeisk marknad ein viktig premiss for endringane av den nasjonale politikken. Likevel brukar regjeringane denne premissen svært ulikt når dei introduserer reformer.

Med IT-planane som eksempel, vil eg derfor drøfta vilkåra for utforming av nasjonal politikk innanfor sektorar der det finst eit sterkt press frå dei internasjonale omgjevnadene. Slike faktorar har kjenneteikna både medie- og telepolitikk sidan byrjinga av 1980-talet. Det finst to hypotesar som kan drøftast mot kvarandre: Den første tar utgangspunkt i presset frå dei internasjonale omgjevnadene og seier at teknologiske, økonomiske og politiske endringar på internasjonalt nivå vil underminera nasjonale reguleringsregime og gjera det umuleg eller svært vanskeleg for enkeltstatar å ha ein sjølvstendig politikk. Dette er ei velkjent resonnement både i medieforskinga (sjå t.d. Trappel 1991; Burgelman & Pauwels 1992, Servaes 1995), og i den politiske debatten (sjå nedanfor). Problemet med denne hypotesen er at dersom me godtar at det ytre presset leier til tilpassing og harmonisering, må me òg akseptera at politikk og lovgjeving blir meir eller mindre lik på tvers av statar. Resultatet av desse prosessane blir då, logisk, at (nasjonal-) staten slik me kjenner han i dag, blir utviska som sjølvstendig politisk nivå. Sjølv om dette er ei muleg utviklingslinje, fins det likevel få empiriske indikasjonar, i Europa og i andre delar verda, på at dette vil skje. Sjølv om det er liten tvil om at statar endrar seg som resultat av ytre press, ser dei ut til vera strukturar med store evner til overleving og tilpassing, og dei er politisk einingar med stor tiltrekkingskraft og legitimitet.

Me treng derfor alternative eller supplerande hypotesar for å forstå og forklara politiske likskapar og skilnader mellom statar, kanskje spesielt dei små statane, i Europa. På den eine sida må me forstå kvifor ulikskapar oppstår eller blir haldne ved like, og då er geopolitisk posisjon og historiske, kulturelle og institusjonelle forhold i dei enkelte landa viktige variablar. Med andre ord: me ventar at særtrekk ved kvart land vil leggja føringar på og setja grenser for politisk endring (Olsen, 1996: 249). I eit slikt institusjonelt perspektiv blir det muleg å forstå skilnader mellom land. I tillegg blir det muleg å isolera påverknaden frå omgjevnadene frå nasjonalt initiert politikk. På den andre sida er det sjølvsagt at omgivnadene påverkar og set grenser for nasjonal autonomi, og at den aukande regionaliseringa av politisk autoritet gjennom EU, endrar rammene og vilkåra for politisk styring i dei enkelte nasjonalstatane (Kohler-Koch 1996). Det er i dette perspektivet eg studerer dei norske, danske og nederlandske IT-planane og dei politiske prosessane dei er delar av.

Planane kan derfor lesast både som ei tilpassing til ytre press, men og som strategiske dokument der nasjonale regjeringar søkjer å fremja og utnytta eigne ressursar og eigen posisjon. Dei eksempla eg brukar, er skrivne på forskjellige tidspunkt og har litt ulik status. Dei inngår i litt ulike politiske diskursar, og har aktivert eller aktiverer ulike konfliktar. Dei har til felles at dei varslar eller inngår i liberaliseringa av tele- og til dels mediasektoren i alle dei tre landa eg studerer. I samanlikninga er derfor tidspunkt og status for dei nasjonale liberaliseringsprosessane sentrale inntak til å forstå og forklara kvifor argument er brukte i eit land, men ikkje i eit anna. Eg har lagt vekt på at historiske og institusjonelle forhold spelar ei stor rolle for korleis ny politikk kan og blir utforma. Ein indikasjon på dette er korleis ulike interessegrupper er inkludert i den politiske prosessen: var dei med på utforminga av planane, er nokre grupper gitt spesiell merksemd i planen, finst det døme på at enkelte typar interesser har lettare eller vanskelegare tilgang til prosessen enn andre, og korleis varierer dette mellom land? Er det døme på at dei nasjonale konfliktstrukturane gir planane spesielle særtrekk? I så fall, kva for verknad har det på politiske prioriteringar?

IT-planane er strategiske dokument for regjeringane på to måtar: dei signaliserer til dei internasjonale omgjevnadene at regjeringane er offensive og villige til å tilpassa lovar og reglar slik at konkurransevilkår og infrastruktur er på linje med andre land. Samtidig gir dei signal til det nasjonale politiske miljøet om kva for alliansar, kompromiss og konfliktar styresmaktene er villege til å inngå i. Planane fungerer òg som instrument for å legitimera ny politikk og byggja nye alliansar der dei gamle er brotne. IT-planane inneheld sjølvsagt mykje meir enn mediepolitikk, ettersom dei er strategiske planar for korleis informasjonsteknologi bør og kan nyttast innanfor ei rekkje forskjellige område, men eg konsentrerer diskusjonen til tele- og mediepolitiske spørsmål. Eg brukar som nemnt desse dokumenta som kjelder, saman med ei rekkje andre politiske dokument og intervju. Datamaterialet har litt ulik status for dei tre landa: Det norske og nederlandske materialet er innsamla og i ferd med å bli analysert, mens datainnsamlinga i Nederland er starta, men ikkje avslutta. Dette må reknast inn i vurderinga av konklusjonane.

DET NASJONALE HANDLINGSROMMET KRYMPAR

Noko av vanskelegaste når ein studerer politisk endring, er å isolera verknadene av generelle internasjonale endringar frå resultata av politiske vedtak initierte og intenderte av nasjonale styresmakter. Teknologiske endringar som digitalisering av produksjons- og overføringsteknologi, aukande liberalisering av økonomien og aukande regionalisering eller europeisering av medie- og kommunikasjonsindustrien, er blant dei drivkreftene som reduserer handlingsrommet for nasjonale styresmakter. Fleire undersøkingar av den mediepolitiske utviklinga i Europa på 1980- og 1990-talet har hatt som konklusjon at nasjonalstatane, og spesielt småstatane, er blitt meir eller mindre politisk makteslause fordi desse faktorane underminerer nasjonale reguleringsregime (Trappel 1991; Burgelman og Pauwels 1992; Servaes 1995).

Digitaliseringa, som den første faktoren, har som kjenneteikn at alle typar elektronisk informasjon blir like: dei smeltar saman eller konvergerer. Dei tekniske barrierane mellom datateknologi, telekommunikasjonar, kringkasting og publiseringsverksemd blir slik sett borte, ettersom alle typar elektronisk informasjon prinsipielt sett kan overførast på alle typar nett og reproduserast på mange forskjellige måtar. Utviklinga opnar for nye multimedietenester som bryt med dei tradisjonelle og politiske definisjonane av kva som er kringkasting, telekommunikasjon og datatenester. Opplysningar om at Internett kan brukast for å overføra telefonsamtalar og forsøk med tenester som 'video-on-demand' har vore nemnt av politikarar som årsaker til at dei endrar sitt syn på politiske verkemiddel. Inge Myrvoll, stortingsrepresentant frå Sosialistisk Venstreparti (SV), brukte mellom anna teknologien som forklaring på kvifor han våren 1996 for første gong gjekk inn for å fjerna telemonopolet:

Teknologiske endringer gjør at rammene for telepolitikk er sprengt. Det er virkeligheten som har opphevet eneretten (Inge Myrvoll, intervju i Klassekampen 20.6.1996).

Myrvoll er ikkje åleine om å bruka teknologien som argument for at politisk styring er blitt meir komplisert. Digitaliseringa er slik sett med på å underminera nasjonale regulatoriske regime, ettersom ho mellom anna oppløyser dei tekniske grunngjevingane for å ha ulik regulering av til dømes kringkasting og telekommunikasjonar.

Den tekniske konvergeringa, saman med aukande liberalisering av økonomien, har òg som resultat at ulike marknader smeltar saman. Dei siste åra har me sett mange døme på at selskap som opphavleg opererte i heilt forskjellige marknader går inn på kvarandre sine område. Her i landet er Schibsted-konsernet si satsing på Internett eit velkjent døme, men meir typisk for marknadskonvergeringa er den systematiske oppbygginga av Telenor som eit industrielt konglomerat med kompetanse og eigarskap innafor store delar av medieindustrien. Dette er ein klar strategi frå Telenor si side:

Når me taper marknadsdelar på telefoni, må me gå inn i andre delar av den digitale verda. Me skal, i følgje St.meld. 21 (1995-96), ikkje ha dominerande eigarinteresser i selskap som driv programverksemd, men me skal kunna driva kringkastingsnett saman med NRK og ha ansvar for overføring av fjernsynsprogram på satellitt (intervju med Ove Jacobsen, Telenor, 7.6.1996).

Telenor har ein dominerande posisjonen som nettoperatør og transportør av elektronisk informasjon: selskapet har einerett på offentleg telefoni og infrastruktur fram til 1998, er den største norske aktøren med kontroll over 30% av kabelfjernsynsnetta (NOU 1995: 3), og har store delar av den nordiske marknaden på satellittkommunikasjon. I tillegg byggjer selskapet opp kompetanse som innhalds- og programprodusent gjennom satsinga på lokalfjernsyn, satellittfjernsyn og Internett gjennom tenester som Origo og Scandinavia Online. Som dei internasjonale konkurrentane sine, satsar Telenor både nasjonalt og internasjonalt.

Den tredje faktoren som innskrenkar handlingsrommet til nasjonale styresmakter er at stadig større delar av den politiske autoriteten blir overført til overnasjonale politiske organ som t.d. EU og EØS. 'Europeiseringa' av tele- og kringkastingspolitikken kan tolkast enten som resultat av strukturelle endringar i verdsøkonomien, som teknologisk endring og auka global konkurranse, eller som intenderte resultat av vedtak fatta av rasjonelle aktørar innanfor kvar enkelt stat, som til dømes at nasjonale lovgjevarar vel å liberalisera bestemte sektorar for å auka konkurransen på heimemarknaden (Andrews 1994). Uansett om ein vel ei struktur- eller aktørforklaring, er resultatet av regionaliseringa av politisk makt at staten får mindre handlingsrom.

Eit vesentleg, men kompliserande trekk ved det europeiske samarbeidet i EU, er at den Europeiske Unionen ikkje er ein tradisjonell internasjonal organisasjon. Medlemsstatane avgir mykje større delar av sin suverenitet på mange fleire, og ikkje fast avgrensa område, samanlikna med til dømes FN. Dei politiske vedtaka i Unionen grip derfor direkte inn i politikken i medlemsstatane, og endrar forholdet mellom styrande og styrte på ein måte som me ikkje kjenner frå før. Men Unionen er heller ikkje ein fullstendig overnasjonal organisasjon ettersom medlemsstatane gjennom Unionsrådet kan blokkera eller utvida rommet for samarbeid. Eit av dei mest omstridde områda er til dømes medie- og kulturpolitikken, som eg vil komma tilbake til nedanfor. EØS-landa kan i prinsippet leggja ned veto mot EU-direktiv som gjeld dei områda som er omfatta av EØS-avtalen, men dette har ikkje skjedd, og det er uklart kor stor handlefridom EØS-landa i praksis har.

Telepolitikken høyrer til ein av dei sterkast europeiserte sektorane, i den forstand at telekommunikasjonar blei lagde inn i planane for den indre marknaden på byrjinga av 1980-talet. Dang-Nguyen m. fl. (1993) hevdar at den viktigaste årsaka til dette var at alliansen mellom industriinteresser, andre liberaliseringsvennlege miljø og Europakommisjonen var særskilt sterk på dette politikkområdet.3 Frå slutten av 1980-talet skaut liberaliseringsprosessen i EU fart, og dei to siste monopola, offentleg telefoni og infrastruktur blir fjerna frå 1998. Telepolitikk fell inn under EØS-avtalen og tidsplanen for liberalisering og alle direktiv på dette området er så langt politisk handsama og vedtatt i Norge. Det er altså ingen skilnad på graden av 'europeisering' mellom dei landa som er medlemmer i Europaunionen og Norge på akkurat dette området, sjølv om eg reknar med at det kan vera avgjerande for graden av konflikt omkring tilpassinga.

Mediepolitikken låg fram til 1992, då Unionstraktaten trådte i kraft, utanfor kompetansen til dei Europeiske Fellesskapa, med eit unntak: reguleringa av transnasjonalt fjernsyn. Fjernsynet kom i ei mellomstilling på grunn av reklamefinansieringa. Kjøp og sal av reklame blei definert som handel med varer eller tenester og dermed omfatta av Romatraktaten, medan offentleg kringkasting er rekna som del av den nasjonale kulturpolitikken. Den regulatoriske mellomstillinga reflekterer eit av dei eldste og mest grunnleggjande kjenneteikna ved media generelt: plasseringa mellom kultur og industri. Det omstridde fjernsynsdirektivet er eit kompromiss mellom desse to omsyna: På den eine sida regulerer det fjernsynsindustrien, på den andre sida ligg det klare intensjonar i direktivet og i forarbeida om å bruka fjernsyn som eit kulturpolitisk verkemiddel for å ta vare på eller utvikla den' europeiske identiteten' til fjernsynspublikummet i Europa. Direktivet blei første gong vedtatt i 1989, og i 1996 er det framleis strid om EU skal kunna krevja kvotar for europeiske program i alle europeiske fjernsynskanalar.

Prosessen i EU er dels ein respons på utviklinga andre stader: etter at Bill Clinton og Al Gore lanserte den amerikanske planen om National Information Infrastructure i 1993 (Clinton og Gore 1993), har ei rekkje land, i tillegg til Europaunionen, lagt fram liknande planar.4 Clinton og Gore lanserte sin ide om informasjonsnettet som løysing på problem som svak internasjonal konkurranseevne, liten økonomisk vekst og stor arbeidsløyse i USA. Nokre månader seinare la EU fram Kvitboka om Vekst, sysselsetjing og konkurranseevne der forslaga om å utvikla og byggja transeuropeiske nett (TENs) blei sette fram som instrument og strategiske ressursar for å løysa dei same problema (European Commission 1993). Forslaga i Kvitboka som handlar om informasjonsteknologisk infrastruktur blei i 1994 konkretiserte av den såkalla Bangemann-gruppa i rapporten Europe and the Global Information Society (Bangemann m. fl. 1994).

Den viktigaste bodskapen i rapporten var det same som i den amerikanske: marknaden og dei private selskapa blei peika ut som finansieringskjelder for infrastrukturen, mens regulerande styresmakter fekk i oppdrag å sørgja for at konkurransen blei så fri som muleg. Denne klare anbefalinga leidde til auka tempo i den interne liberaliseringsprosessen i EU, og alle statar, i og utanfor EU, som seinare har lansert eigne IT-planar har gjort liberalisering av den nasjonale marknaden til eit hovudpunkt i si nasjonale satsing. Bangemann-gruppa peika òg ut den audiovisuelle industrien som sentrale 'innsatsfaktorar' for utviklinga av multimedietenester, og dette har leidd til at den audiovisuelle, IT-, og telepolitikken har blitt sterkare samordna av Europakommisjonen. Førebels er det likevel skjedd lite konkret når det gjeld etableringa av dei såkalla 'transeuropeiske netta' i EU, sjølv om presidenten for Europakommisjonen, Jacques Santer, brukte dei som eit av sine hovudeksempel då han tok oppgjer med tendensen til å lova for mykje på vegner av EU. 5 Medlemsstatane i EU er blitt skulda for å boikotta finansieringa av dei transeuropeiske netta,6 men dei nasjonale planane er viktige brikker i omlegginga av telepolitikken innanfor kvar enkelt stat.

NASJONAL KOMMUNIKASJONSPOLITIKK:HISTORISK KOMPROMISS

Dersom me godtar at særtrekk som kultur og institusjonar legg føringar på korleis statar tilpassar seg til endringar/vil me rekna med at dei faktorane eg har skildra som 'ytre press', blir fortolka og tilpassa den nasjonale politiske konteksten. Historisk er kringkasting og telekommunikasjonar sektorar som har vore, og til dels framleis er, sterkt nasjonalt regulerte. Samtidig er dei sektorar der teknologisk utvikling og internasjonalisering alltid har sett grenser for nasjonal styring. Det finst ei rekkje historiske døme på dette: telefontenesta blei i dei fleste europeiske land sett under offentleg styring i byrjinga av dette hundreåret etter ein periode prega av intens konkurranse mellom lokale, nasjonale og internasjonale selskap. Dei private selskapa makta ikkje å levera tenester til heile landet, dei makta ikkje løysa samtrafikkproblem, eller kvalitet og pris på tenestene var uakseptabel. Historiske studiar viser at politiske krav om likskap i tilbod, pris og kvalitet mellom ulike regionar blei sterkare etterkvart som telefonen blei tatt i bruk, og at dei til slutt munna ut i politiske avgjerder om at det offentlege skulle ha kontroll over infrastruktur og tenesteproduksjon, for at krava om nasjonal dekning, likskap og kvalitet skulle sikrast (Rafto 1953; Schuilenga m. fl. 1981; Dahl m. fl. 1993; Davies 1994, Blüdnikow, 1995).

Desse krava blei over tid institusjonaliserte og er i dag best kjende frå debatten om såkalla 'universelle tenester', det vil seia det tenestetilbodet befolkninga har hatt krav på frå den offentlege teleoperatøren som motyting for at han har hatt nasjonalt eller lokalt monopol (Garnham og Mansell 1991; Hills 1993). Omgrepet kom først i allmenn bruk då dei politiske krava kom i konflikt med krava om fri konkurranse og liberalisering av telesektoren, sjølv om kompromissa hadde eksistert i mange tiår. Innhaldet i og definisjonen av dei 'universelle tenestene' varierer frå nasjonale land til land. Diskusjonen om korleis ein skal sikra 'universal services' er såleis svært lik debatten om innhaldet i allmennkringkastinga (sjå t.d. Syvertsen 1992), med unntak av at universell tenesteyting i telekommunikasjon aldri har hatt kulturpolitiske aspekt. Med samansmeltinga mellom telekommunikasjon, fjernsyn og datakommunikasjon, er omgrepet i ferd med å få slike referansar.

Telefontenesta har derfor vore ulikt organisert og regulert i ulike europeiske land. Det er ikkje slik at statseigde monopolinstitusjonar, slik me kjenner dei frå Norge, var den einaste løysinga på problema med å få til eit tilbod som partane i det politiske spelet kunne godta. Dette var ein av fleire modellar for offentleg styring som blei tatt i bruk. Utforminga av den offentlege politikken varierer frå land til land, avhengig av kulturelle, sosiale, topografiske og geografiske forhold. Danmark og Nederland avgrensa til dømes den offentlege kontrollen til konsesjonstildeling på lokal telefoni. I Nederland varte denne situasjonen til den tyske okkupasjonen i 1940, då det offentlege monopolet for post, telegraf og telefon blei oppretta av okkupasjonsmakta. Danmark fekk noko liknande eit telemonopol først i 1991 då Tele Danmark blei etablert som holdingselskap for dei regionale telefonselskapa (Andersen, J.A. 1993). Inntil den tid hadde dei, stort sett offentleg eigde, regionale selskapa sytt for den lokale telefontenesta medan det statlege Generaldirektoratet for post- og telegrafvæsenet (P&T) sørgja for rikstelefonen, utanlandstrafikk og sambanda til Færøyane og Grønland. Tele Danmark overtok oppgåvene til generaldirektoratet i 1991, mens dei regionale selskapa blei lagde ned i 1996. Ideen om eit nasjonalt televerk var ikkje ny, men årsaka til at selskapet til slutt blei etablert var utsiktene til auka konkurranse nasjonalt og internasjonalt, noko som dei regionale selskapa var for små til å møta (Blüdnikow 1995).

På same måte som reguleringa av telefontenesta, var kringkastingsreguleringa resultat av kompromiss rundt kultur-, samferdsels- og forsvarspolitiske stridsspørsmål. Kompromissa blei institusjonaliserte og nedfelte i lovgjeving og regulering som prinsipp for å ta vare på nasjonale språk, historie og andre politiske oppgåver (Syvertsen 1992; van Reenen og Heinsmann, 1996). Fordi ulike særtrekk ga opphav til ulike kompromiss, kan det vera store nasjonale variasjonar mellom mediestrukturar og -institusjonar. I Norge finn me til dømes at omsynet til norsk språk og kultur, regional representasjon og dei språklege minoritetane har spela spesielt stor rolle, mens språk ikkje høyrer til blant dei sentrale konfliktane i Danmark og Nederland, trass i at begge statar har språklege minoritetar innafor eige territorium.

Den heilt unike organiseringa av den offentlege kringkastinga i Nederland er eit døme på dette. Samfunnsgrupper, eller minoritetar med ulik plassering på den religiøse skiljelinja, har hatt sine eigne medlemsorganisasjonar med rett på sendetid i radio og fjernsyn. Med andre ord: den religiøse konfliktlinja prega Nederland så sterkt at då kringkastingslovgjevinga blei tømra på 1920- og 1930-talet, var det denne konflikten som la premissa for kva for eit kompromiss som kunne nåast. Etterkvart som denne konflikten både er blitt mindre viktig i det nederlandske samfunnet, og dei internasjonale og nasjonale kommersielle kanalane har fått større plass, er strukturen blitt svekt. Likevel legg dei institusjonaliserte historiske løysingane klare premiss for korleis ny regulering kan utformast (van Reenen & Heinsmann, 1996; Hupe, 1993: 377), og omsynet til minoritetane spelar framleis ei stor rolle i nederlandsk politikk.

I Danmark er konfliktmønsteret annleis: mens konfliktar over språk og religion i Norge og Nederland dominerte over eller modererte klassekonflikten, har konflikten mellom arbeid og kapital vore den sterkaste politiske skiljelinja i Danmark. Det finst ein sentrum-periferidimensjon som t. d. kjem til uttrykk i skilnader i syn på EU-medlemskap (Andersen, J.G. 1993), men han er mindre strukturerande for dansk politikk enn den tilsvarande norske. Andre konfliktar, som til dømes dei etniske og kulturelle ein kunne venta mellom fastlandsdanskane på den eine sida og færøyingar og grønlendarar på den andre, er 'løyste' ved at Færøyane og Grønland har fått auka heimestyre og ikkje automatisk er omfatta av vedtak i Folketinget. Dette gjeld både kringkasting og telepolitikk, og sidan ingen av dei to 'oversjøiske territoria' er medlemmar i EU, har dei andre 'timeplanar' enn dei som gjeld i Danmark. Skal ein dømma frå litteraturen om dansk identitet og kultur og dansk kulturpolitikk, spelar heller ikkje det faktum at Danmark i fleire hundre år har vore ein fleirkulturell stat med fleire språklege og kulturelle minoritetar, noka stor politisk rolle (Østergård 1992; 1993; Sepstrup 1994; Duelund 1995; Søndergaard 1995).

Politiske løysingar som dette kan me kalla historisk løyste konfliktar eller historiske kompromiss om kva for krav som er legitime og som kan få støtte innanfor det såkalla 'nasjonale forhandlingssystemet'. Det er eit institusjonelt perspektiv på politisk handling i den meining at eg tolkar dei historiske kompromissa som at dei set grenser for, men ikkje blokkerer politiske endringar. Likevel er det rimeleg å venta at endringar i tele- og mediepolitikken vil utløysa konfliktar i tråd med dei konfliktane eg har skildra, og at dei historiske kompromissa vil speglast i korleis endringar blir lagde fram og legitimerte av dei ulike regjeringane, mellom anna i dei nasjonale debattane som følgjer IT-planane.

MELLOM TILPASSING OG AUTONOMI

Den nederlandske IT-planen og den politiske prosessen som har følgt etter at han blei lansert i 1944, har fleire døme på at innanlandske tilhøve spelar ei stor rolle for farten på tilpassinga. Historisk har Nederland vore splitta i ulike segment eller søyler, og sjølv om desse skiljelinjene er mindre faste enn på 1950- og 1960-talet, er Nederland framleis eit land styrt av breie regjeringskoalisjonar som hentar sin legitimitet ved å forhandla fram breie kompromiss (Andeweg & Irwin 1993; Hulsink 1995; Narud 1996). Denne tradisjonen pregar (sjølvsagt) òg kommunikasjonspolitikken og prosessen med å tilpassa den nederlandske lovgjevinga på linje med EU-reguleringane. Omstruktureringa av telesektoren i Nederland starta tidleg på 1980-talet, og det tok åtte år med intens offentleg debatt og forhandlingar mellom partane før landet fekk ny telelov i 1989. Denne loven blei raskt forelda. Som nemnt skaut den europeiske prosessen fart etter at den nederlandske loven var vedtatt. Fleire av EU-reguleringane utfordra ikkje berre dei historiske kompromissa, men òg dei nye (Hulsink 1993; 1995; Mansell m.fl. 1995).

IT- planen blei publisert av regjeringa i etterkant av initiativa frå EU seint i 1994. Ulikt den norske, som blir presentert som eit nasjonalt initiativ, legg den nederlandske regjeringa ikkje skjul på at planen er ein del av tilpassinga til det internasjonale nivå, men argumenterer for at han òg tener andre formål:

Delvis på grunnlag av ei analyse som blei utført som førebuing til den nederlandske posisjonen på Korfu7 blei regjeringa då ho tiltrådde (i koalisjonserklæringa) sams om at det var nødvendig med ekstra nasjonal innsats i tillegg til den europeiske politiske prosessen. Utviklinga er viktig for å skapa ny økonomisk aktivitet og sysselsetjing innanfor høgteknologi, og den elektroniske motorvegen har stor kulturell og sosial verd. I tillegg til den private sektoren har styresmaktene eit spesielt ansvar for det offentlege området, som eksisterer i kraft av borgarane sine konstitusjonelle rettar: retten til informasjons- og kommimikasjonsfridom; retten til vern av den personlege sfære; og retten til klare reglar for sosialt og kommersielt samkvem (Elektronische Snelwegen: Van metafor naar actie 1994, mi omsetjing).

Dersom ein tar den nederlandske koalisjonsregjeringa på ordet, er IT-planen både eit tiltak for å komma på linje med utviklinga elles i EU, og ei nasjonal og strategisk satsing for å utnytta fordelane ved å vera tidleg ute. Dette stemmer godt med at Nederland blir oppfatta som eit av dei mest integrerte EU-landa, i den forstand at det er svært lite konflikt omkring medlemsskapen i EU (Andeweg & Urwin 1993: 220). Det er derfor mindre grunn for nederlandske regjeringar å framheva dei nasjonale interessene til fordel for dei europeiske, slik både den danske og norske regjeringa gjer. Det mest karakteristiske i den nederlandske planen samanlikna med den norske er dei konstitusjonelle aspekta: gjennom heile planen er det klart uttrykt at styresmaktene må sikra rettane til befolkninga, slik det kjem fram i sitatet ovanfor. Dette gjeld både retten til informasjon og ytringsfridom og rett til gode og rimelege tenester. På dette punktet er både den nederlandske og den danske planen klarare enn den norske. I kontrast til den danske planen, er dei nederlandske argumenta jordnære og lovnadene få. Eit godt døme kjem frå avsnittet om sysselsetjing:

Det er venta at informasjonsmotorvegen vil generera ny økonomisk aktivitet, innanfor bygging av nettverk, tenesteyting, og innanfor dei mange sektorane som vil bli påverka av at ein tar i bruk informasjonsteknologi. Innanfor 'innhaldsproduksjon' (informasjonsverksemd, audiovisuell produksjon, undervisningsprogram, spel) vil veksten i jobbar kunna bli spesielt sterk (Elektronische Snelwegen: Van metafor naar actie 1994, mi omsetjing).

Sitatet er typisk for dokumentet. Det blir slått fast at Nederland som land har ein del ulemper som skapar problem, mellom anna liten heimemarknad og lite forsking retta mot heilskapen i nederlandsk samfunn og økonomi. Planen seier lite om korleis problema skal løysast, men er svært prinsipiell i behandlinga av spørsmålet om 'universelle tenester'. Grunnen til at innhaldet i dei universelle tenestene ikkje er definert i dokumentet, er sannsynlegvis den same som i dei andre landa: omgrepet var uklart og under debatt då planen blei presentert. Frå seinare kjelder går det fram at det er sett ned fleire representative utval som arbeider vidare med planen og mellom anna med dette spørsmålet (Ministerie van Economische Zaken 1995; Ministerie van Verkeer en Waterstaat 1995). Det nederlandske forhandlingssystemet krev meir enn andre stader at løysingane ikkje er tatt på forskot, men reelt blir forhandla fram. Dette får direkte konsekvensar for kva som er muleg å oppnå, skildra slik av forskaren Willem Hulsink: 'In their search for consensus, Dutch policy makers were able to bring about only gradual and incremental change: they were poorly equipped to cope with major disturbances in the international telecommunications (e.g. technologial change, European integration)' (Hulsink 1995:35).

Trass i dei smålåtne formuleringane er planen ambisiøs, og trekker opp sju linjer for handling der liberalisering av infrastruktur og tele- og medietenester er blant dei viktigaste. Regjeringa la opp til og er i gang med å gjennomføra full liberalisering av dei delane av telemarknaden som ennå ikkje har full konkurranse. Sidan 1991 er televerket omdanna til aksjeselskap, delprivatisert og infrastrukturmonopolet er avvikla (Commissie van Advies inzake Post en Telecommunicatie, 1995). Tele- og mediepolitikken er i ferd med å bli samordna i nye lovar (Clarkson, 1996).

Den nederlandske regjeringa har, som sine nordiske kolleger, som eit uttalt mål å vera heilt i forkant av den politiske utviklinga i resten av Europa. Hovudansvaret for å realisera informasjonsnetta er lagt til privat sektor, men det er lovnader i planen om offentleg finansiering av kostnader for å få i gang aktivitet, setja opp offentlege demonstratorar og få i gang samarbeid i næringslivet. Den nederlandske regjeringa demonstrerer i så måte vilje til å bera større kostnader enn det som t. d. den norske planen lover. Hovudinntrykket som festar seg etter å ha gått gjennom desse dokumenta er at den nederlandske regjeringa tolkar dei internasjonale omgjevnadene som styrande, men søkjer å utnytta dei fordelane landet har. Nederland har likevel omfattande mekanismar for nasjonal kompromissdanning som krev mykje tid (Andeweg og Urwin, 1993), kanskje meir enn det den europeiske timeplanen opnar for.

'Bedst og billigst' …

Den danske planen, Info-samfundet 2000, er meir offensiv enn både den nederlandske og den norske i form og argumentasjon, slik eit sitat frå innleiinga illustrerer:

Rigtigt anvendt vil informationsteknologien være en kilde til økonomisk udvikling, større livskvalitet og bedre offentlig og privat service. Vi må derfor lægge en strategi, som kan bringe Danmark i front av udviklingen mod informationssamfunnet. Samfundet må satse på en bred anvendelse av IT, og den må bygge på værdier som åbenhed, demokrati og ansvar for alle i samfunnet, så der ikke sker en opdeling af danskerne i et informationsteknologisk A- og B-hold (Dybkjær og Christensen, 1994: 7).

Desse optimistiske utsegnene liknar mykje på dei ein finn i Bangemann-rapporten, men det er få direkte referansar til denne og andre inspirasjonskjelder. Når dei er nemnde, legg forfattarane vekt på at dei presenterer ein dansk modell for informasjonssamfunnet. Den danske planen er prega av ei mengd konkrete framlegg og tiltak på ei lang rad område: næringsliv, undervisning, helsevesen, bibliotek, trafikk. Mange av forslaga er relativt like dei som finst i andre rapportar, men nokre er spesifikt danske, mellom anna forslaget om 'borgarkortet'. Borgarkortet har meir eller mindre blitt symbolet på den danske IT-planen, og er eit framlegg om å laga eit dansk, universelt identitetskort. Årsaka til at dette framlegget ser ut til å ha blitt ei viktig flaggsak for den danske regjeringa, ligg truleg i at det liknar på eit tidlegare svært vellykka tiltak, nemleg Dankortet, eit dansk universelt betalingskort. Dankortet representerer eit vellykka resultat av samarbeid mellom ei rekkje ulike instansar, og det er rimeleg å sjå borgarkortet i lys av denne historiske erfaringa.

Den danske planen blei publisert tidleg i 1994 og er følgt opp av ei rekkje tiltak, rapportar og satsingar frå styresmaktene si side. I Danmark er ansvaret for IT og telepolitikken lagt til Forskningsministeriet, og det er liten tvil om at det sterke engasjementet som den sosialdemokratiske, men svært liberaliseringsvillige forskingsminister Frank Jensen og departementet hans viser, har vore viktig i prosessen.8 Ikkje berre driv Forskningsministeriet fram bruk av informasjonsteknologi innanfor den offentlege sektoren, det hadde òg ansvaret for den raske liberaliseringa av telemarknaden i Danmark. I motsetnad til kva som har skjedd i Norge og Nederland, forhandla den danske regjeringa fram fleire forlik om telepolitikken i løpet av 1994 og 1995 som resulterte i full avvikling av telemonopolet i Danmark frå 1. juli 1996. Målet med liberaliseringa er, som det heiter i eit utal av danske dokument, å sikra 'verdens bedste og billigste teleydelser' (sjå t. d. Forskningsministeriet 1995).

Ein av kostnadene ved liberaliseringslinja var at det sosialdemokratiske partiet som leia regjeringa under statsminister Nyrup Rasmussen braut ut av den historiske alliansen med den LO-tilslutta fagrørsla. Partiet gjekk i forlik med fleire andre parti for å forsera liberaliseringsprosessen i november 1995. Dette var eit og eit halvt år tidlegare enn den tidsplanen som Folketinget hadde vedtatt berre nokre månader tidlegare, og som fagrørsla hadde akseptert og innretta seg etter. Fagrørsla gjekk ikkje, som i Norge, mot verken liberalisering eller delprivatisering av Tele Danmark, men ønskte å følgja tidsplanen i EU for å få tid og rom til å omstilla seg til endringane og dei tapte arbeidsplassane som prosessen fører med seg. Etter denne hendinga skildra nestleiaren for det danske Telekommunikationsforbundet, som organiserer størstedelen av dei tilsette i Tele Danmark, tilhøvet til det sosialdemokratiske partiet som 'iskaldt' og dårlegare enn nokon sinne.9 I staden får den danske regjeringa full støtte frå næringslivet og dei store brukarorganisasjonane i sin til dels svært liberale telepolitikk.10 Med andre ord: den sosialdemokratiske regjeringa i Danmark ofra forholdet til ein av sine næraste alliansepartnerar for å få gjennom politikken sin. Om dette brotet er endeleg eller tidsavgrensa, og om 'offeret' er tilstrekkeleg til å sikra den nasjonale fridomen den danske regjeringa hevdar ho vil få ved å vera 'tidleg ute', er for tidleg å seia.

Det er fleire grunnar til at Danmark skil seg frå Norge og Nederland med omsyn til tempoet i liberaliseringa. Eg har nemnt at Forskningsministeriet spelar ei viktig rolle som drivkraft, men strukturelle variablar ser òg ut til å vera viktige. For det første er den politiske konfliktstrukturen i Danmark dominert av klasse- eller høgre – venstre konflikten. Konflikten mellom fagrørsla og sosialdemokratiet rørte ikkje ved denne, men signaliserte ulike prioriteringar internt på venstresida, ikkje konfliktar mellom høgre og venstre. Det opna for dei breie forlika i Folketinget. For det andre har lite av usemja vore knytta til om liberaliseringa i seg sjølv var rett veg å gå: ingen av dei organiserte interessene i Danmark som har uttala seg om prosessen har gått i mot politikken. Tempoet og brotet mot inngåtte avtalar provoserte fram reaksjonane frå Telekommunikationsforbundet, men organisasjonen støtta i hovudsak liberaliseringslinja.11 For det tredje var den institusjonelle organiseringa av Tele Danmark som nasjonal operatør, ny. Tele Danmark vart etablert som holdingselskap i 1990 og blei ikkje nasjonal operatør før i 1996. Nyskapinga har hatt mindre oppslutnad enn det som kjem dei tilsvarande selskapa i Norge og Nederland til gode. Tele Danmark nyt ikkje same status som såkalla 'national champion' hos dei danske styresmaktene som det til dømes Telenor har, og er heller ikkje like viktig som samarbeidspartner for andre delar av industrien.

På eit område utfordra den danske regjeringa både EU og nokre av dei nye alliansepartnerane. Den danske regjeringa ønskte ein meir omfattande definisjon av innhaldet i 'forsyningspligten', eller dei universelle tenestene, enn det EU på same tid signaliserte (sjå t. d. European Commission 1996). Denne haldninga blei kritisert av representantar for næringslivet som meinte at vilkåra ville fungera konkurransevridande i forhold til internasjonale selskap, fordi den danske regjeringa stilte strengare krav til danske operatørar enn dei som gjaldt på telemarknaden elles i Europa.12 I lovteksten blei forslaget modifisert slik at det samsvarer betre med EU sine definisjonar. Det er likevel verdt å merka seg at den danske lovgjevinga på dette viktige punktet omfattar fleire tenester, har krav om maksimalprisar og har gitt heilt klare rettar til spesielle grupper som handikappa. Trass i at dei same spørsmåla er nyleg er politisk behandla i Norge, finst det ikkje tilsvarande sterke garantiar i det norske lovverket.

Med unntak av liberaliseringa, er det likevel eit særtrekk ved den danske debatten at det kan sjå ut som det er relativt store kontrastar mellom den svært offensive haldninga til informasjonsteknologi og ein del av forslaga til tiltak. Dette gjeld i liten grad liberaliseringa som i europeisk samanheng har gått svært fort dei siste to – tre åra. På det teknologiske området kan mange av tiltaka vanskeleg seiast å vera spesielt avanserte. I tillegg til 'borgarkortet', er det mellom anna framlegg om å oppretta eit nasjonalt elektronisk føretaksregister. Ettersom slike register har funnest ei rekkje stader tidlegare, er det vanskeleg å sjå slike tiltak som gjennombrot for informasjonssamfunnet, sjølv om dei kan vera viktige nok i dansk samanheng. Det same gjeld planane for teknisk opprusting av telenettet og digitalisering av infrastrukturen: dersom tiltaka følgjer planane, vil dei få Danmark på linje med andre land i NordEuropa innan tusenårsskiftet. Argumentasjonen frå styresmaktene er, som skildra ovanfor, meir offensiv enn dei teknologiske tiltaka.

'Som utkant må vi være i forkant…'

Den norske IT-'planen', Den norske IT-veien: Bit for bit (Statssekretærutvalet for informasjonsteknologi 1996) kom seint i forhold til sine internasjonale motstykke. Før rapporten blei publisert, var det ein omfattande debatt i fagpressa og -miljøa om kor lang tid det tok før den norske regjeringa 'kom på banen', men vinteren 1996 la eit utval av statssekretærar fram det norske svaret på Bangemann-rapporten. Det inneheld framlegg til ei lang rad med til tak, men lovar lite. Rapporten legg tiltaka fram i ei retorisk form som signaliserer at dei byggjer vidare på ei utvikling som allereie er i gang, og i motsetnad til i Danmark, ikkje lanserer noko genuint nytt:

For at Norge skal være i forkant, må samarbeidet mellom myndigheter og nærings- og arbeidslivet videreutvikles. Privat og offentlig sektor må samarbeide på utvalgte områder om å utnytte informasjonsteknologiens muligheter. På noen områder må det offentlige være et lokomotiv i utviklingen. Myndighetene må sørge for at reguleringer, lover og regelverk er i pakt med mulighetene og ikke et hinder fordi utviklingen har løpt fra oss. Reguleringene må være nøytrale i forhold til teknologi (Statssekretærutvalet 1996: 12).

Første del av dette sitatet, som er det næraste me kjem ei programerklæring, er ein invitasjon til dei ulike partane i arbeidslivet om samarbeid, og samtidig ein lovnad om vare- og tenestekjøp frå det offentlege. Siste del er ei klar og utvetydig melding til næringslivet både i Norge og internasjonalt om at norsk tele- og mediepolitikk skal harmoniserast med det som skjer på internasjonalt nivå. Dette var langt frå klart då rapporten blei skriven: hausten 1995 fanst det verken politisk semje i Stortinget eller ei melding frå regjeringa om korleis tele- og mediepolitikken burde utviklast vidare. Etter den tid har Stortinget handsama og vedtatt at Norge skal følgja EU sin tidsplan.

På same måten som i den danske og den nederlandske strategien er det eit uttalt mål å få Norge opp i internasjonal 'eliteserie' når det gjeld bruk av informasjonsteknologi. I motsetnad til den danske og den nederlandske er likevel størstedelen av den norske rapporten nærast ei framstilling av status på området. Statssekretærutvalet brukte to tredelar av rapporten på å visa kor langt framme Norge er når det gjeld både infrastruktur, tenesteyting og bruk av informasjonsteknologi. Først i del tre blir konkrete endringar og tiltak lagt fram, og dei er, som nemnt i innleiinga, presenterte som justeringar meir enn nyvinningar. Trass i dei relativt forsiktige ordelaga kjem ein relativt sterk teknologioptimisme til uttrykk, kopla med ei klar tilslutning til at den rolla styresmaktene skal spela bør vera relativt passiv utover å leggja til rette for investeringar i privat sektor.

Årsakene til skilnadene, i argumentasjon og tiltak, mellom den norske og den danske planen er fleire, men den viktigaste er dei sterke konfliktane som har prega telepolitikken i Norge etter 1990. Sjølv om rapporten rører ved ei rekkje ulike politikkområde, er det liberaliseringa av telemonopolet som er mest omstridd. Under dei borgarlege koalisjonsregjeringane på 1980-talet og under dei sosialdemokratiske mindretalsregjeringane til Gro Harlem Brundtland fram til 1993, blei det forhandla fram semje om gradvis liberalisering. Ei rad politiske vedtak fjerna store delar av telemonopolet og innførte konkurranse på utstyr, mobiltelefoni, verdiaukande tenester og datakommunikasjon. Ingen av desse rørte ved den institusjonelle organiseringa av tenesteytinga, og truga derfor ikkje direkte dei historiske kompromissa og alliansen mellom fagrørsla og sosialdemokratiet. Det var først då Arbeidarpartiet i 1994 gjekk inn for å gjera om Televerket til statsaksjeselskap mot fagrørsla og fleire av opposisjonspartia sin vilje, at alliansen for alvor kom under press.

Omdanninga av Televerket hadde som effekt at farten i den norske liberaliseringsprosessen gjekk merkbart ned frå 1993. Før den tid var liberaliseringstempoet i Norge minst like høgt som i EU og i Danmark og Nederland. Frå å vera i fremste rekkje blant dei liberaliseringsvillige, valde den norske regjeringa å leggja seg på linje med tidsplanen i EU etter omdanninga av Televerket til Telenor. Det er nærliggjande å tolka temposkiftet som ein konsesjon til fagrørsla som bar store bører knytta til omdanninga i form av tapte arbeidsplassar, omstilling og minska tryggleik. I det LO-tilslutta Tele- og dataforbundet blei det hausten 1993 nærast tillitskrise mellom leiing og medlemmar ettersom leiinga var positivt innstilt til omdanninga medan fleirtalet av medlemmene ikkje var det. Men sjølv om leiaren for Tele- og dataforbundet stadfestar at forholdet til Arbeidarpartiet blei sett på prøve under omdanningsprosessen, støttar han ikkje tolkinga:

Årsaka til at liberaliseringsprosessen stoppa, ligg sannsynlegvis i AS-saka, ettersom det utvikla seg ei holdning om at berre AS'et kjem på plass, vil alt anna ordna seg. Då det blei AS, blei prosessen lagt politisk død. Likevel er me einige med leiinga i Telenor om at liberaliseringa bør skje før 1.1.1998. Når alle veit at det er fritt fram i 1998 er det ingen grunn til å venta (intervju med leiaren i Tele- og dataforbundet Tore Lundberg 19.12.1995).

Dei andre forbunda som organiserer telesektoren, støttar Tele- og dataforbundet, og omsynet til fagrørsla aleine kan derfor ikkje vera hovudårsaka til temposkiftet. 13 Samarbeidet og kontakten mellom den LO-tilslutta fagrørsla, Samferdselsdepartementet, regjeringa og ikkje minst det omdanna Telenor er fortsett svært nært, sjølv om Tele- og dataforbundet ikkje lenger har rett på formelle posisjonar i leiinga for Telenor. 14 Den mest sannsynlege forklaringa er derfor meir samansett: i Norge kryssa konflikten om liberaliseringa høgre – venstreaksen: Senterpartiet (SP) og SV var dei sterkaste opponentane mot vidare liberalisering, og sjølv om desse partia ikkje har fleirtal i Stortinget, ville dei kunna fått støtte frå delar av Arbeidarpartiet. I denne som i mange andre saker, blir andre konfliktlinjer enn høgre – venstreaksen, som til dømes sentrum – periferidimensjonen, mobiliserte, og desse konfliktane går tvers gjennom blant anna Arbeidarpartiet. Dersom me ser omdanninga som eit politisk steg i ytterkanten av kva Arbeidarpartiet kunne tåla, gir det god meining å senka tempoet slik at det kjem ned på tempoplanen i EU. Då kan regjeringa møta kritikarane av liberaliseringa med argumentet om at Norge er plikta til å følgja EU gjennom EØS-avtalen. På samme måten blir kritikarane av at tempoet har gått ned, først og fremst representantar for IT- og dataindustrien, møtt med at regjeringa følgjer tidsplanen i EU og dermed sikrar dei same konkurransevilkår i Norge som elles på den indre marknaden.

Resultatet av dette valet er at den norske regjeringa legg avgjerande vekt på kor bra det står til her i landet. Det er ikkje riktig å seia at ho ikkje argumenterer for at det er viktig å liberalisera, ettersom det i fleire politiske dokument blir peika på at 'som utkant må vi være i forkant' (sjå t. d. Statssekretærutvalet 1996: 11). Likevel har desse argumenta andre politiske konsekvensar, ettersom 'forkant' i Norge refererer til først til teknologi, deretter til tenestekvalitet og pris, og heilt til slutt til dei politiske aspekta. Norge blir konsekvent skildra som eit høgteknologisk føregangsland der prisane på teletenester er svært låge. I tillegg viser rapporten til ei rekkje, gamle og nye, tiltak innanfor helse-, skole- miljø-, samferdsels- og andre sektorar der informasjonsteknologien blir prøvd og tatt i bruk. Ettersom ei rekkje tenester blei liberaliserte før 1994, er Norge òg politisk på linje med resten av Europa, i følgje rapporten. Alle endringar av politikken blir lagt fram som justeringar av ein allereie oppstaka kurs, slik som til dømes i framlegget om full liberalisering av telesektoren som regjeringa presenterte våren 1996: 'Nye virkemidler er påkrevet for at Norge skal kunne holde tritt med andre land i utvikling og bruk av informasjonsteknologi. En fungerende telesektor er avgjørende for å få den ønskede utviklingen' (St.prp. nr. 70 [1995-96]: 3). Dette var den enkle grunngjevinga for forslaget, som då det blei vedtatt av Stortinget i juni 1996, sette tidsplanen for avviklinga av dei resterande monopola.

I Danmark og Nederland, som i Norge, var 1993 eit vendepunkt. Frå det året skaut liberaliseringsprosessane i begge landa større fart. I Norge gjekk den politiske utviklinga i motsett veg. Det var i 1993 tidsplanen for liberaliseringa i EU blei lagt fram, og planane om transeuropeiske nettverk lanserte som løysing på dei store problema i Unionen. På dette punktet spelar kan henda det formelle tilhøvet til EU større rolle for dei to EU-landa enn for Norge: i Nederland hadde lange forhandlingar enda med liberaliseringa av den nye teleloven i 1989. Mansell m. fleire (1995) peikar på at dette skjedde samstundes med at EU auka sitt eige tempo, og det leidde til at Nederland utover på 1990-talet fekk problem med å implementera nye EU-reglar som gjekk lenger enn dei nasjonalt forhandla kompromissa. Danmark hadde sett sin eigen tidsplan: den politiske avgjerda om å oppretta Tele Danmark i 1990 blei førebudd i løpet av siste del av 1980-talet, og danskane hadde sett sin eigen tidsplan for vidare liberalisering. I følgje den første danske planen skulle neste fase i liberaliseringa starta i 1994. Våre intervjuobjekt og dei skriftlege kjeldene er samstemde om at forseringa av planen i stor grad skuldast den auka aktiviteten i EU. Likevel kjem heller ikkje her bort i frå at Norge på den eine sida og Danmark og Nederland hadde ulike politiske problem, og at dei nasjonale konfliktane kan henda forklarar meir av årsakene til forskjellane enn tilhøvet til EU åleine.

Alle dei tre planane inneheld konkrete framlegg om samordning av kultur- og mediepolitikken på den eine sida, og telepolitikken på den andre. Hausten 1996 er prosessane for å endra lovgjevinga for kringkasting i gang i Danmark og Nederland, mens spørsmålet berre er drøfta i den norske rapporten. Skjeringspunktet mellom dei to politikkområda gjeld krav og rettar: korleis for det første retten til tilgang til nettverk og infrastruktur og kommunikasjonsressursar og for det andre retten til informasjon, representasjon og kulturelt innhald, skal regulerast. I den danske planen blir det argumentert for at 'public service' må vera ein grunnstein i informasjonssamfunnet, definert slik: det danske publikummet må framleis få eit tilbod 'hvor verden (og Danmark) på nyheds- og aktualitetsområdet ses med uafhængige danske briller' (Dybkjær og Christensen 1994: 70). Det må òg vera kultur- og underhaldningsprogram som medverkar til å halda ved like og fornya dansk kultur.

I den norske planen er det, som i den danske, lagt sterk vekt på at norsk språk og kultur må få gode utviklingsvilkår i informasjonssamfunnet, og sjølv om dei ikkje er gitt stor plass, er det òg tatt omsyn til dei språklege minoritetane (Statssekretærutvalet 1996: 22-24; 64). Omsynet til 'distrikta' eller med andre ord, til kravet om likskap mellom ulike regionar, er saman med andre 'samfunnspålagte oppgåver', mellom dei utstyr og tenester for funksjonshemma, med i dei norske diskusjonane om universell tenesteyting og spreiing av informasjonsteknologi i alle sosiale lag. Den nederlandske planen slår fast at det er viktig å ta vare på grunnlovsfesta rettar og sørgja for brei semje mellom alle grupper i samfunnet (Elektronische Snelwegen: Van metafor naar actie, 1994). Desse tolkingane av innhaldet i dei sosiale pliktene er etter mi meining heilt sentrale når ein skal tolka dei forskjellane som trass alt finst mellom dei landa me studerer.

KOR VIKTIG ER EUROPEISERINGA?

Eg har tolka særtrekka ved kvar av dei nasjonale planane som eit uttrykk for at den nasjonale konfliktstrukturen og dei historiske og kulturelle kontekstane som medie- og telepolitikken står i, legg føringar på korleis prosessen med å tilpassa seg til internasjonale omgjevnader skjer i desse landa. For å skapa tilslutning til endringar som full liberalisering og meir konkurranse, er det nødvendig med brei oppslutning. Desse omsyna er spesielt viktige i små land der det ikkje finst stabile fleirtal, og kvar politisk avgjerd er meir eller mindre velfunderte kompromiss mellom ulike interesser. Dei krava som er nemnde i dei tre planane er lett gjenkjennelege frå den medie- og kulturpolitiske debatten innanfor kvart land.

For å summera opp mitt eige resonnement: eg starta med å peika på problemet med å forstå politisk endring i ei tid kor dei internasjonale omgjevnadene påverkar utforminga av nasjonal medie- og kommunikasjonspolitikk. I Europa er overføringa av autoritet til Europaunionen eit viktig element, og europeiseringa legg klare premiss for den nasjonale politikken på dei områda eg har drøfta. Empirisk er det til dømes lett å dokumentera korleis Bangemann-rapporten og samordninga mellom IT-, tele- og den audiovisuelle politikken i EU har påverka dei nasjonale prosessane. IT-planane eg har drøfta, inneheld omtrent dei same elementa, dei har mange av dei same analysane, og dei tilbyr mange av dei same løysingane som i dokumenta frå EU. Dette er eit funn som er dokumentert i tidlegare forsking òg: endringane i teknologi, økonomi og politikk fører til stadig mindre handlingsrom for nasjonale styresmakter. I analysen har eg likevel peika på at sjølv om dette resonnementet forklarer ein del av likskapane mellom statar i Vest-Europa finst det ei rekkje trekk som krev sjølvstendige forklaringar. For å illustrera dette resonnementet har eg drøfta dei nasjonale IT-planane og den politiske samanhengen dei inngår i. Desse analysane stadfestar at samspelet mellom det europeiske og det nasjonale nivået er eit av dei viktigaste rammevilkåra for utforminga av nasjonale retningslinjer, utan at nasjonale styresmakter tilpassar seg passivt til politikken slik den blir utforma i EU.

I staden ser det ut til at påverkinga frå EU kan bli utnytta på nasjonalt plan, slik den danske regjeringa gjer i sin offensiv om informasjonssamfunnet. Sjølv om det ikkje er tvil om at EU er svært viktig som bakgrunnsfaktor, er det likevel umuleg å sjå bort frå den sjølvstendige rolla danske styresmakter har i prosessen. Det er liten tvil om at den danske regjeringa nyttar argumenta om å vera i forkant som brekkstong i forhold til sine eigne 'skeptikarar', og for å skaffa seg nye alliansepartnerar i Danmark. På same måten argumenterer Davies og Hulsink (1996) for at andre land, blant dei Nederland, brukar liberaliseringa i spelet for å auka spelerommet for sine eigne nasjonale teleoperatørar, ved at dei blir fremja, og av og til verna, som 'national champions'. Resultatet av dette samspelet mellom dei politiske prosessane på det europeiske og det nasjonale nivået er, i følgje desse forfattarane, at nasjonalstatane blir meir, ikkje mindre, viktige som aktørar (Davies og Hulsink 1996). I Norge er det mest påfallande trekket at det handlingsrommet den norske regjeringa har (som sannsynlegvis er formelt større enn det danske og nederlandske, fordi EØS-avtalen ikkje er direkte bindande for Norge), ser ut til å vera sterkare avgrensa av dei nasjonale konfliktene enn av dei ytre faktorane. Dei resultata eg har presentert ovanfor er frå ei undersøking som ennå ikkje er avslutta, og gir derfor ikkje grunnlag for å trekka like klare slutningar. Likevel er det mykje som tyder på at resultata som er lagt fram i denne artikkelen, sett saman med dei Davies og Hulsink diskuterer, kan vera illusjonar på korleis dei mekanismane som styrer samspelet mellom det nasjonale og det regionale nivået i Europa, verkar.

REFERANSAR

Andersen,Jørgen Abild (1993): 'New Regulatory Challenges Following the Restructuring of the Telecommunications Sector in Denmark' in Christoffersen, Mads & Anders Henten (eds.): Telecommunications: Limits to Deregulation?, Amsterdam: IOS Press

Andersen,Jørgen Goul (1993): Politik og samfund i forandring, København: Columbus

Andeweg, Rudi & Galen Irwin (1993): Dutch Government and Politics, New York: St. Martin's Press

Andrews, David (1994): 'Capital mobility and state autonomy: Toward a structural theory of international monetary relations', International Studies Quarterly, vol. 38: 194-218

Bangemann, Martin m. fl. (1994): Europe and the Global Information Society, Recommendation to the European Council, Brussels

Blüdnikow, Bent (1995): Enhedsvæsenet og andre telefoniske fabeldyr, København: Telestyrelsen

Burgelman, Jean-Claude og Caroline Pauwels (1992): 'Audiovisual policy and cultural identity in small European states: the challenge of a unified market', Media, Culture and Society, vol. 14, no. 2: 169-183

Clarkson, Ted (1996): 'Naar een nieuwe wetgeving voor de informatievoorziening', Informatie en Informatiebeleid, Lente 1996, Internet: http://www.cram.nl/ieni/960109.htm

Clinton, William J . og Albert Gore, Jr. (1993): National Information Infrastructure Agenda for Action, September 15 1993, Washington D.C.: White House

Commissie van Advies inzake Post en Telecommunicatie (1995): Nederlandse wet en regelgeving op het gebied van telecommunicatie, Internet: http://www.worldonline.nl/capt/wetnl.html">www.worldonline.nl/capt/wetnl.html

Dahl, Tor Edvin; Terje Ellefsen & Anne Solberg (1993): Hallo?! Norges telefonhistorie, Oslo: Gyldendal

Dang-Nguyen, Godefroy, Volker Schneider & Raymund Werle (1993): 'Networks in European policy-making: Europeification of telecommunications policy', in Andersen, Svein S. & Kjell AEliassen (eds.): Making Policy in Europe: The Europeification of National Policy-Making, London: Sage

Davies, Andrew (1994): Telecommunications and Politics: The Decentralised Alternative, London: Pinter Publishers

Davies, Andrew og Willem Hulsink (1996): 'The return of the nation state', Telecom International, September 1996: 20-23

Duelund, Peter (1995): Den danske kulturmodell: En idepolitisk redegjørelse, Århus: Klim

Dybkjær, Lone og Søren Christensen (1994): Info-samfundet 2000. Rapport fra udvalget om informationssamfundet år 2000, København: Forskningsministeriet

Elektronische Snelwegen: Van metafor naar actie (1994), Aktieprogramma, Ministerie van Ekonomische Zaken, Nederland, Internett: http://info.minez.nl/docs/nap-gehe.htm

European Commission (1993): Growth, Employment and Competitiveness, White Paper, COM(93) 700 final, Brussels

European Commission (1996): Universal service for telecommunications in the perspective of a fully liberalised environment, Communication to European Parliament, the Council and the Economic and Social Committee and the Committee fo the Regions, Brussels 12 March 1996, COM(96)73

Forskningsministeriet (1995): Bedst og billigst gennem reel konkurrence -temaoplæg om dansk telepolitik trin 2 -, København

Garnham, Nicholas & Robin Mansell (1991): Universal Service and Rate Restructuring in Telecommunication, Information Computer Communications Policy 23, Paris: OECD;

Hills, Jill(1993): 'Universal Service: Connectivity and Consumer Rights, in Christoffersen, Mads & Anders Henten (red.): Telecommunications: Limits to Deregulation?, Amsterdam: IOS Press

Hulsink, Willem (1993): 'Domestic Policy Responses to Internationalization: Regulatory Reform of Dutch Telecommunications', in Christoffersen, Mads & Anders Henten (eds.): Telecommunications: Limits to Deregulation?, Amsterdam: IOS Press

Hulsink, Willem (1995): De-monopolisation tendencies in Dutch Telecommunications: Negotiating State Interventionism and Market Regulation, WORC PAPER 95.04.011/3, Work and Organization Research UnitTilburg University, The Netherlands

Hupe, Peter L . (1993): 'Beyond pillarization: the (post-) welfare state in the Netherlands', European Journal of Political Research, bd. 23:359-386

Kohler-Koch, Beate (1996): 'The Strength of Weakness: The Transformation of Governance in the EU', in Gustavsson, Sverker og Leif Lewin (red.): The Future of the Nation-State: Essays on cultural pluralism and political integration, London: Routledge

Mansell, Robin, Andrew Davies og Willem Hulsink (1995): The New Telecommunciations in the Netherlands: Strategic Developments in Technologies and Markets, The Hague: Rathenau Institute

March, James and Johan P Olsen. (1996): 'Institutional Perspectives on Political Institutions', Governance, vol. 9, no. 3: 247-264. Reprint 96/5, Oslo: ARENA

Ministerie van Economische Zaken (1995): A Vision for Acceleration: Working Plan for the Information Superhighway, Amersfort. Internett: http://info.minez.nl/nota/snelweg/englisch.htm

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1995): Liberalisering van de telecommunicatie, Internett: http://www.minvenw.nl/hdtp/hdtp1.htm

Narud, Hanne Marthe (1996): Voters, Parties and Governments, Report 96:7, Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Noam, Eli (1992): Telecommunications in Europe, New York: Oxford University Press

NOU 1995: 3 Mangfold i media: Om eierkonsentrasjon i massemedia

Olsen, Johan P . (1996): 'Europeanization and Nation-State Dynamics' in Gustavsson, Sverker og Leif Lewin (red.): The Future of the Nation-State: Essays on cultural pluralism and political integration, London: Routledge

Rafto, Thorolf (1955): Telegrafverkets historie 1855-1955; Bergen: AS. John Griegs Boktrykkeri

The Roundtable of European Industrialists (1984): Missing Links: Upgrading Europe's Transborder Ground Transport Infrastructure, Paris: Roundtable Secretariat, Paris Office

The Roundtable of European Industrialists (1987): Keeping Europe Mobile: A Report on Advanced Transportation Systems, Paris: European Roundtable Secretariat

The Roundtable of European Industrialists (udatert): Need for Renewing the Transport Infrastructures in Europe: Proposals for improving the decisionmaking process, Brussels: European Roundtable Secretariat

Schuilenga, J.H. m.fl. (red.) (1981): Honderd jaar telefoon, 's-Gravenhage: Staatsbedrijf der Posteriijen, Telegrafie en Telefonie, Hoofddirectie Telecommunicatie;

Sepstrup, Preben (1994): TV i kulturhistorisk perspektiv 1954-1994, Århus: Klim Servaes, Jan (1995): 'Beyond Europe 1992' in Rutten, Paul og Monique Hamers-Regimbal (red.) Internationalization in Mass Communication and Cultural Identity, ITS-KUNijmegen, The Netherlands

Statssekretærutvalet for informasjonsteknologi (1996): Den norske IT-veien. Bit for bit, Oslo

St. meld. 21 (1995-96) Om Telenor, Oslo: Samferdselsdepartementet

St.prp. nr. 70 (1995-96) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren, Oslo: Samferdselsdepartementet

Syvertsen, Trine (1992): Public Television in Transition: A Comparative and Historical analysis of the BBC and the NRK, Levende bilder no. 5/92, Oslo: Norges allmennvitenskapelige forskningsråd

Søndergaard, Henrik (1995): Public service i dansk fjernsyn – begreber, status og scenarier, København: Medieudvalget/Statsministeriet

Trappel, Joseph (1991): Medien, Macht, Markt: Medienpolitik westeuropäischer Kleinstaaten, Wien – St. Johann/Pongau: Österreichischer Kunst- und Kulturverlag

Van Cuilenberg, Jan og Paul Slaa (1993): 'From media policy towards a national communications policy: Broadening the scope' European Journal of Communication, vol. 8, nr. 2: 149-176

van Reenen Ben, og Louis Heinsmann (1996): 'Der Rundfunk in den Niederlanden', i Hans-Bredow-Institut flir Rundfunk und Fernsehen (hrsg. ): Internationales Handbuch für Hörfunk und Fernsehen 1996/97, BadenBaden/Hamburg: Nomos Verlagsgesellschaft

Østergård, Uffe (1992): Europas ansigter: Nationale stater og politiske kulturer i en ny, gammel verden, København: Rosinante

Østergård, Uffe (red.) (1993): Dansk Identitet?, Århus: Aarhus Universitetsforlag

1Artikkelen publiserer dei første resultata frå eit forskingsprosjekt i ARENA-programmet under Norges forskingsråd. Eg vil takka deltakarane på Vårkonferansen 1996, samt Tore Slaatta, Tanja Storsul, Terje Rasmussen og anonyme konsulentar for kommentarar og innspel til artikkelen. Prosjektassistent Tanja Storsul har saman med forfattaren gjennomført og analysert delar av datamaterialet som er grunnlag for artikkelen. Samarbeidet og dei engasjerande og utfordrande diskusjonane med andre forskarar i ARENA, har òg medverka til utviklinga av resonnementet i artikkelen.
2Torstein Rudihagen: 'Den norske IT-vegen', Dagens Næringsliv 24.5.1996.
3Eit anna døme på den sterke alliansen finn ein ved å samanlikna framlegga om transeuropeiske kommunikasjonsnettverk frå ein av Europas sterkaste lobbyorganisasjonar, Roundtable of European Industrialists (1984; 1987; udatert) med Kommisjonens framlegg om transeuropeiske nettverk i Kvitboka om Vekst, konkurranseevne og sysselsetjing (European Commission 1993).
4Det er likevel for enkelt å gå ut frå at EU passivt tilpassar seg USA. Det kan vera ei like god tolking at den nye administrasjonen i USA reagerte på satsinga på høgteknologi gjennom ei rekkje forskings- og utviklingsprogram i EU. Desse prosessane ligg utanfor rammene til dette prosjektet, og vil ikkje bli drøfta vidare.
5Barber, Lionel: 'Santer calls leaders to account', Financial Times, 21.3.1996
6Barber, Lionel: 'Brussels accuses Kohl of blocking transport networks', Financial Times 25.6.1996.
7Møte i Det europeiske råd, det høgste politiske organet i EU, på Korfu i juni 1994, der Bangemann-rapporten blei presentert.
8Så godt som alle dei danske intervjuobjekta viser til den sentrale personlege rolla til forskingsminister Frank Jensen.
9Intervju med nestleiar Bo S. Larsen i Telekommunikationsforbundet 8.12.1995.
10Ei rad høyringssvar frå bransjeorganisasjonar og næringsliv støttar denne tolkinga.
11Intervju med nestleiar Bo S. Larsen i Telekommunikationsforbundet 8.12.1995.
12Sjå til dømes høyringssvar frå Brancheorganisationen for forbrugerelektronik, Stofa og Global One.Intervju med Eirik Sikkeland, Norges Ingeniør Organisasjon (NITO) 21.5.1996 og Synnøve Lone-Knudsen, Kommunikasjon- og teletilsattes landsforbund (KTTL) 20.5.1996.
13Samarbeidet er i liten grad formalisert, men det kjem fram i intervjua med representantar for fagrørsla, Samferdselsdepartementet og Telenor at kontakten er god, nær og kontinuerleg.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon