«med lov skal landet bygges, og ikke med ulov ødes»

(Frostatingsloven ca. 1260)

Norge er et rettssamfunn, og en del av grunnlaget for det norske samfunnet har vært at innbyggerne skal kunne gjøre seg kjent med lovbestemmelsene. Historisk sett har også lovregler gjerne vært utformet slik at legmenn kunne tilegne seg bestemmelsenes innhold. Legmenn har spilt og spiller fremdeles en betydelig rolle innen rettshåndhevelsen i landet.

Norge har en lang tradisjon med å samle gjeldende lovregler mellom to permer. Når lovteksten ikke har gitt et entydig eller klart svar, har vi kunnet gå til lovforarbeidene – komiteutredninger, NOUer, lovproposisjoner og stortingskomiteinnstillinger – for å hente materiale til tolkingen av lovtekstene, supplert med rettspraksis, såfremt bestemmelsene har vært gjenstand for domstolsbehandling.

I dagens samfunn er rettskildebildet blitt atskillig mer komplisert – og fraksjonert. Det utgis fremdeles en lovsamling, men det er grunn til å spørre om og i tilfelle i hvilken utstrekning den gir et tilfredsstillende bilde av gjeldende lovregler. Lovregler vedtatt av Stortinget suppleres eller erstattes på mange områder av EØS-rettsregler (forordninger og direktiver) og av domstolenes fortolkninger av våre menneskerettslige forpliktelser.

Rettsakter vedtatt av EU er ikke utformet i samsvar med norsk lovgivningstradisjon, og revideres heller ikke på samme måte som norske lover. Forordninger må gjennomføres som de er, dvs. at de ikke transformeres, eller omskrives, til norske lovbestemmelser. Direktiver kan på den annen side transformeres, og direktivbaserte bestemmelser innarbeides ikke sjelden i gjeldende lover. Men lovbestemmelser som gjennomfører direktivbestemmelser, får gjerne på grunn av ESAs samsvarskontroll en utforming som harmonerer dårlig med norsk lovgivningstradisjon.

Forordninger og direktiver savner forarbeider slik vi tradisjonelt kjenner dem. Det vesentligste tolkingsmaterialet her er bestemmelsenes ordlyd og rettsaktenes fortaler sammen med avgjørelser fra EU- eller EFTA-domstolen, eventuelt andre organer innen EU-systemet.

Enkelte forordninger er tatt inn i lovsamlingen, men det er heller unntaket enn regelen. Mange forordninger gjennomføres i norsk rett gjennom et forskriftsvedtak med hjemmel i en lov. Iøkende utstrekning tas det inn henvisning til den aktuelle forordningen i en note til hjemmelsloven, men det er ikke alltid tilfellet, særlig ikke når loven inneholder en generell hjemmel til å gjennomføre EØS-avtalen, se som eksempel luftfartsloven § 16-1.

Når gjennomføring av forordninger skjer i form av forskrift, er det vanskeligere for den som ønsker å sette seg inn i gjeldende rett, å se at gjeldende rett kan være en annen enn det som fremgår av lov. Det er ikke alltid tilfellet at lovsamlingen har en note som opplyser at en bestemmelse gjennomfører en direktivbestemmelse.

Notehenvisningene i lovsamlingen til forordninger og direktiver viser regelmessig til det vedlegg til EØS-avtalen som forordningen/direktivet er tatt inn i, og til det nummer som forordningen/direktivet har fått i EØS-sammenheng. Den som vil undersøke teksten, er henvist til å søke enten i Lovdatas register for EØS-avtalens rettsakter (NLX3) eller i EUs database. For mange rettsakter som er tatt inn i EØS-avtalen i de siste fire–fem årene, finnes det ennå ikke offisielle oversettelser til norsk. Det kan foreligge uoffisielle oversettelser, men når så ikke er tilfellet, er den interesserte henvist til rettsaktenes engelske eller danske tekster.

Det er klart utilfredsstillende at bindende rettsregler ikke foreligger i offisielle oversettelser til norsk. Men den gjennomføringsteknikken som er valgt, er også utilfredsstillende. Resultatet er at det er vanskelig å få oversikt over gjeldende rettsregler. Lovdatas database med vedtatte EØS-rettsakter er bare tilgjengelig for abonnenter. Mange jurister har problemer med å skaffe seg oversikt over rettskildebildet.

Det er imidlertid ikke bare teknikken som benyttes for å gjennomføre EØS-rettsaktene i norsk rett, som gjør det vanskelig å få en oversikt over gjeldende rett. Norske jurister er vant til at rettsavgjørelser kan gi lovbestemmelser et innhold som ikke umiddelbart fremgår av ordlyden. Men problemet har økt etter hvert som domstolene er kommet til at «norske» lovregler må settes til side eller tolkes innskrenkende pga. menneskerettslige forpliktelser. Bestemmelsene om tvangsmidler i straffeprosessloven må således i dag leses på bakgrunn av Høyesteretts avgjørelser. Her er arbeidet med nye lovbestemmelser i gang, og forhåpentlig vil straffeprosessloven etter hvert klarere beskrive den rettslige situasjon.

For å løse problemene, særlig de som skapes av implementeringen av EØS-rettsakter, bør det nå snarest oppnevnes et offentlig utvalg med det mandat å fremme forslag om hvordan lovene fremover kan utformes slik at de reflekterer gjeldende norsk rett.